時間：2022-09-19 11:28:39
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早在19世紀三、四十年代，德國工業革命時期，大量農民進入城市成為市民，需要大量住房，城市住房短缺，這時，一批商人作房產企業主的私人房產公司應運而生，它們建造公寓、別墅作商品房，以市場價出售或出租給市民。私人房產公司以市場價出售或出租住房這標志著住房市場制度已經形成。
同時，德國在工業革命時期，工礦企業主——資本家要大量吸引工人，也建了許多工礦企業工人住宅，以低于市場租賃商品房的低廉價格出租給工礦企業工人。這又標志著當時由企業主贊助的廉租房租賃市場制度也已經形成。
二次大戰以后，德國許多地方居民幾乎都無房居住，政府為了要使人民有房住，向農民買了許多土地，建造了大量公寓房出租，后來這些公寓房絕大多數都出售給了私人。政府建造了大量公寓房出租、出售，這又標志著政府主導的住房市場制度的形成和發展
上世紀90年代東西德統一后，德國住房出現新的較大短缺現象。這時，德國政府不再從事房地產業，而是大力鼓勵私人房產公司和私人從事房地產業，建造或買賣公寓和別墅出售或出租。社會福利房也由政府贊助，房產公司和私人建造并提供市場滿足低收入者對住房的需求。這就使市場化的住房制度更加完善和發展。
歐洲考察歸來，我對中國與德國、瑞典等市場經濟發達國家的住房制度情況進行了一些比較分析和研究，感到一個實行市場經濟制度國家的住房制度也應逐步建成市場化的住房制度。成熟的市場化的住房制度，即房地產市場制度應當是租售并舉，居住與投資兼容并行發展的市場制度。德國，瑞典等市場經濟發達國家在住房制度建設和住房市場發展的創新探索中取得的許多成熟經驗都很值得我國借鑒。要搞好我國住房制度建設，要保持我國房地產市場平穩、健康、可持續發展，在當前和今后相當長的時期內，我國應努力加快市場化住房制度建設步伐，盡快努力把我國房地產市場制度建成規范的租售并舉，居住與投資兼容并行發展的房地產市場制度。
一、德國與中國的住房租賃市場
德國是現在世界上搞好住房制度建設和住房市場發展，解決住房問題比較成功的國家之一。德國住房制度是一種由住房銷售市場和住房租賃市場構成的市場化的住房制度。
現在，德國住房制度已經成為一種由住房銷售市場和住房租賃市場構成的租售并舉，居住與投資兼容發展的，較完善、成熟的市場化住房制度。德國住房市場是一種在整個住房市場中住房租賃市場占比大于住房銷售市場占比的住房市場結構。德國自有住房率僅為42％，租賃住房率為58％。住房租賃市場占比大于住房銷售市場占比，住房租賃市場發達，占有十分突出的地位。為什么現在住房租賃市場還如此之發達?這是由于在現代市場經濟發展條件下，住房租賃市場的存在和發展，首先在很大程度上是由大量中低收入家庭承受不起自己購房的經濟負擔，買不起房，而必須租房居往；現在城市中總還存在一部分流動人口或暫住人口，他們中有的人因生活或工作長期具有一定流動性，暫時不愿意買房或不需要買房而需要租房，有的人暫時買不起住房，需要不定期地租房居往。
現在我國住房市場結構與德國和其他市場經濟發達國家住房市場結構還存在較大的差別。據《建設部2005年城鎮房屋概況統計公報》，2005年底，我國全國城鎮私有住宅建筑面積87.9億平方米，全國城鎮戶均住宅建筑面積83.2平方米，全國城鎮居民住宅私有率為81.62％。(摘自《建設部2005年城鎮房屋概況統計公報》)
據此計算，目前，在我國全國租賃住房市場占比為18.38％。當然，如果我們從實際情況看，我國還有許多富人1戶擁有多套住房。按人均或戶均住房占比計算的住房租賃市場的實際占比，應比全國租賃住房在住房市場中占比僅為18.38％會要大些。
但是，我們從另一些具體數據看，我國的住房租賃率也還是較低的。據有關資料顯示，目前我國城市居民中租房居住的僅有幾百萬戶。2004年，有關部門對我國城市居民住宅狀況的調查顯示，全國租房居住的城市家庭僅占全部城市居民家庭的9.49％。
從現實情況來看，在目前和今后長時期內，我國對住房租賃的市場需求潛力十分巨大，住房租賃市場發展潛力也十分巨大。我國經濟社會發展，城市化水平不斷提高，城市經濟的發展，產業整合能力的進一步加強，吸引和消化就業能力的加大，必然促進城市大量新的就業人口的增加。而城市人口的增加，必然加大對住房的需求；同時，從總體上來說，當前我國城市居民的住房面積和住房質量都還處于較低的水平線上。隨著收入的增長，住房不僅是生活的基本資料，還作為一種享受資料和發展資料，住房消費擴大將是必然的趨勢。
為適應住房需求的急劇增加，我國房地產開發投資增長迅速，住房供給不斷增加。在住房供給不斷增長的同時，商品房的價格亦不斷攀升并且持高不下。由于廣大中小收入家庭有效需求不足，購房的愿望難以實現，他們必須租房居住。這就從根本上決定了廣大中小收入家庭對租房消費將形成巨大需求。
與此同時，我國已經實行住房分配貨幣化制度的實行，這又將促進廣大中小收八家庭對住房租賃市場有效需求的形成。這是因為：一方面住房分配貨幣化取代了無償福利分房制度，切斷了福利分房的后路，市場成了居民解決居住問題的唯一途徑，人們要么買房，要么租房，市場上存在著大量的對住房的消費需求要素。另一方面，貨幣化的住房分配制度為職工提供了大量長期的資金，又使住房消費成為可能。從我國住房市場發展現狀與走勢來看，更需要加快發展住房租賃市場。從我國住房市場發展現狀來看，較長時期以來，我國住房市場在租售市場結構制度安排上存在“重買輕租”，對住房租賃市場的培育和發展未引起足夠的重視，現在我國住房租賃市場的發展已不符合經濟發展和居民現有的收入水平的客觀需要。
二、德國與中國的住房租賃市場政策
德國在發展住房租賃市場中，高度重視廣開住房出租房源，確保租賃住房供應穩定?，F在德國租賃住房供應來源廣泛，種類構成多樣。德國住房租賃市場租賃住房供應來源和構成是：在占全部住房58％的住房租賃市場的出租住房中，98％左右均為私房。其中占比最多的是自然人私人出租住房和合作社出租住房，分別占66％和22％，另外8％為基金或保險公司出租住房，3％為專業建房公司出租住房。在占全部住房58％的住房租賃市場的出租住房中，僅有1-2％為政府公房出租住房。
德國地方政府還以法律、規定等手段或方式保障租賃住房供應穩定。德國法律規定住房合作社建造房屋只能出租不能出售。同德國地方政府還規定房屋開發商必須提供房產開發總量的一定比例，專門出租售給低收入家庭。例如，現在科隆市一年新建3,800套房，其中1,000套規定房屋開發商必須專門建低收入家庭出租房。
德國在發展住房租賃市場中，政府和銀行大力扶植和鼓勵私人和房地產開發商投資建造出租出售住房。德國地方政府以稅收減免和生產者補貼等形式大力扶植和鼓勵住房開發商投資建造出租租賃住房。例如：1978年聯邦德國住房補貼中稅收減免占50％，生產者補貼占21％。德國還對住房合作社出租房屋政府實行免稅政策。德國住房信貸銀行以無息或低息住房貸款扶植私人和住房開發商投資建造出租住房。德國地方政府還設有住房屋建設基金，以低息貸款或無息貸款等政策性優惠貸款方式，鼓勵扶植開發商和私人商實驗新的居住方式和更新改舊房，作出租或出售住房。
德國在發展住房租賃市場中，還特別重視加強租賃市場法制建設和管理，保障租房者合法權益，穩定租房租金，防止住房租賃非法投機。德國重視加強租房合同管理，制定了比較完備的住房合同管理法律。德國重視加強租房租金管理，制定了比較完備的租房租金管理法律。德國重視加強維護住房租賃市場秩序，制定了維護住房租賃市場秩序的有關法律。法律明確規定禁止二房東，有效地防止住房租賃非法投機。和德國發展住房租賃市場比較，目前我國在發展住房租賃市場中，法律還有保障租賃住房供應方面的專門規定。地方政府也還有規定房屋開發商必須提供房產開發總量的一定占比，專門出租售給中低收入家庭。在租賃市場供應房源方面也還很不廣泛，目前仍大部分是公房租賃，私人租賃住房的比例很低。在租賃市場供應房源中，私人租賃住房的比例很低，不足以形成比較活躍的住房租賃市場。
由于我國公房租賃的租金仍然執行政府規定的價格，遠遠低于市場租金，有的甚至相差幾十倍，所以我國公房租賃并不利于住房市場的健康發展。而且公房租賃的承租人是住房福利分配的結果，并不是資助最低收入戶住房，不能達到救助最低收入人群中無房戶的住房社會保障功能。
現在我國也少有房地產開發商開發租賃住房。主要是由于開發租賃住房投資收回周期一般要30年至40年，大量規模小的房地產企業缺乏足夠的資本金，不能承受；同時，住房租賃市場不成熟，市場空間狹小。這也是一個重要原因。其次、目前，我國在發展住房租賃市場中，在對開發商開發租賃住房來源的政策扶植方面，現行的政策大都是鼓勵住房出售的政策，缺乏必要的鼓勵住房出租的稅收和財政補貼政策。我國現行的住房租賃的營業稅、增值稅、契稅等稅費加在一起要占到總費用的1/3以上，這很不利于開發商投資租賃房。第三、目前我國在發展住房租賃市場中，法制尚不健全，對市場的監督管理現規制也不健全，監督管理尚較乏力。
目前我國發展住房租賃市場還面臨著體制和法律的障礙。按照目前的規定，物業公司只能經營產權房的管理，不得專門從事租賃房的經營，銀行不得混業經營，尤其不能像國外那樣經營不動產，也經營住房租賃。我國還未制定比較完備的保障租房者合法權益的住房法律，也還有完善規范的控制租爻住房租金制度和有效防止住房租賃非法投機的制度安排。目前我國房地產方面的法律規范基本上都是針對產權房的各種法律關系的調節，對租賃方則沒有系統完整的法律法規條文，租賃各方的利益紛爭判決缺乏法律依據和保障。
三、德國與中國的社會福利住房和廉租住房
德國在發展住房租賃市場中，特別注重發展保障最低收入者住房的社會福利住房。德國社會福利住房是一種政府規劃用地，由發展商開發，再以較低的房租租給需求者，與市場租金的價差，由政府補貼給開發企業的住房制度。在德國，每個公民都享有住房權并對低收入者實行住房保障制度。對于那些既買不起房，又租不起房的人，由政府出錢為他們租社會福利房。社會福利房是供低收入者購買或租賃，法定的低于一般商品房市場價的廉價房或廉租房。購買或租賃社會福利房的必須是法定的低收入者?，F在，科隆市的社會福利房每平方米月租金為4.8歐元，而一般商品房每平方米月租金為7.8-8.8歐元，相當于正常月收入的三分之一左右。社會福利房比一般商品房月租金要低40-50％左右?？坡∈?00萬人口，有10萬人享受住房福利補貼，在這10萬人中僅約1萬人住社會福利房。
德國社會福利房制度作為保障最低收入者住房的社會福利住房制度類似我國廉租房制度。我國建立廉租房制度是1998年就提出來開始建立的，建立三年多來，據建設部2006年3月底通報的全國城鎮廉租住房制度建設和實施情況顯示，截至2005年底，全國291個地級以上城市中已有221個城市在2005年年底前實施了廉租住房制度，全國累計用于最低收入家庭住房保障的資金僅為47.4億元，已有32.9萬戶最低收入家庭被納入廉租住房保障范圍。
目前，我國的廉租住房制度主要是通過租賃補貼、實物配租和租金減免三種方式提高保障對象的住房支付能力，改善最低收入家庭居住條件。而且，我國廉租住房制度覆蓋面尚小；廉租住房制度還很不完善；還沒有建立穩定的廉租住房資金來源渠道；有效房源不足是推行廉租房遭遇的重大瓶頸，廉租戶“租房難”是一個十分普遍的嚴重問題。
四、加快培育和發展中國住房租賃市場的政策建議
1、加大住房市場結構調整力度，促進住房租賃市場加快發展
加快培育和發展我國住房租賃市場，首先應逐步把我國的住房制度建設成一種由住房銷售市場和住房租賃市場構成的租售并舉，居住與投資兼容發展的住房市場制度。各級政府不再經營房地產生產經營，房地產業要堅持走政府宏觀調控下的市場化發展道路。
當前和今后一個相當長的時期內，政府應進一步通過完善住房立法、建立完善住房保障體系、制定住房發展規劃對住房發展進行宏觀調控管理，加大住房市場結構調整力度，完善住房租賃市場體系，增加保障型租賃住房供應，營造有利于住房租賃市場發展的制度政策環境，規范發展住房租賃市場服務，完善住房租賃市場相關政策法規，加強住房租賃市場的監管，進一步促進我國住房租賃市場加快發展，從而進一步促進我國房地產業持續、平穩、健康發展和我國住房保障制度的完善和發展。
2、提倡住房合理消費，鼓勵廣大中低收入家庭分流租房市場
較長期以來，由于各地政府來也比較偏重于住房銷售市場的發展，住房租賃市場的發展相對滯后，許多地方政府公房出租除原租戶外早已停止。為此，各級政府部門首先應轉變觀念，大力提倡與鼓勵中低收入家庭從購房市場中分流到租房市場來。對租房仍有經濟困難中低收入家庭可實行租房困難直補政策。讓這些中低收入家庭在住房租賃市場按租房市價自主租房，以租房租金確定租房困難貨幣額直補到戶。
3、鼓勵、扶持房地產開發商和私人投資經營租賃住房
當前和今后一個相當長的時期內，拓展私人出租房源和房地產企業開發商品住宅出租房源，應成為緩解中低收入家庭住房租賃供求矛盾的主要現實選擇。
目前我國住房租賃市場開拓私人出租房源潛力很大。原因在于近年來居民在房地產市場購房出租、以租養房、待機出售已經成為一種投資方式。隨著生活水平的提高，一部分居民為了改善居住條件購買新房自己居住，而出租已有舊房，以租養房，由此，也可以形成一部分私房出租房源；隨著福利分房的取消、住房分配貨幣化實施、產權明晰，公有住房其中一部分也可以形成一部分出租房源；隨著房地產的發展，住房存量日益增多，入住率不高的空置私房增多。同時，隨著家庭人口結構的變化，部分家庭也會出現空置私房。這些空置私房也可形成一部分出租房源；此外，隨著住房租賃市場的發展，二手房市場中還會分流出部分閑置私房進入租賃市場，形成一部分出租房源。
由于私房出租，私人投資經營租賃住房是以應享受住房保障的中低收入家庭為服務對象，其工作能有效地促進住房保障體系的完善和發展，承擔了部分社會責任，因此應該享受到必要的稅收減免和信貸優惠政策。政府可對出租私房按房屋擋次分別采取不同的稅收減免和信貸優惠政策，扶持和鼓勵私房出租，扶持私人投資經營租賃住房。對中擋(中等質量和面積住房)私房租賃應采取低稅和低息貸款扶持和鼓勵優惠政策；對低擋(低等質量和小面積住房)私房租賃應采取免稅和無息貸款扶持和鼓勵優惠政策。也可采取對私房出租實行退稅政策，以鼓勵更多中小面積房屋用于出租，滿足市場需求。
為了鼓勵，扶持私人投資經營租賃住房和私房出租，還可以考慮建立一種覆蓋一定社會范圍的，帶有一定社會公益性的租賃住房托管中心，提供零散私房托管租賃等專業化、集約化住房租賃服務，除高效率的開展租賃供需配對的基本工作外，還可承擔房屋維修、治安管理等綜合服務與管理職能。
為了加快培育和發展我國住房租賃市場，當前和今后一個相當長的時期內，政府都特別應大力鼓勵和扶持房地產開發商投資經營租賃住房。一是可以通過政策規定或土地出讓合同約定的方式，要求房地產開發企業在其投資開發的商品房中開發一定比例的租賃住房；由于投資經營租賃住房的房地產開發企業，同樣是以應享受住房保障的中低收入家庭為服務對象，其工作也能有效地促進住房保障體系的完善和發展，它們也承擔了部分社會責任，因此也應該享受到一定必要的財政補貼、稅收減免優惠政策和信貸優惠政策；由于房地產開發商投資經營租賃住房投資回報慢，政府部門可以采取變土地出讓金一次性支付為按年支付、發展商今后如果把房子賣掉，可按約定要求規定補足其土地出讓金；政府對房地產開發企業投資開發租賃住房的商品房也可以給予適當的地價補貼；政府可鼓勵銀行為開發建設租賃住房的企業提供長期貸款，降低資金使用成本；政府可進一步調整出租普通住房的稅收政策。通過合理確定稅基，允許出租普通住房在稅前扣除住房折舊及維修費用，增加租賃住房的供應；政府可通過金融、稅收支持，吸引社會閑置資金進入住房市場，以租賃經營為目的投資于商品住宅建設，增加住房租賃市場的有效供給；二是應鼓勵和扶持房地產開發商積極參與舊公房更新改造增加租賃房源。目前，許多城市尚有不少舊公房住宅小區，通過拆除重建更新，原小區居民可原地回搬，減少動遷難度。并根據原多層住宅容積率較低的優勢，適當增加重建房屋容積率，多余房屋出售后抵充建造資金，并可留下不少量房屋作為租賃房源。政府可采取適當的財政補貼、稅收減免優惠政策和信貸優惠政策，鼓勵和扶持房地產開發商積極參與舊公房更新改造，增加租賃房源；三是應鼓勵和扶持房地產開發商與企業聯手開發租賃房源?，F有不少企業將暫不使用或待拆遷的廠房與辦公用房租給其他單位另作它用，或交給一些房地產企業改造更新后作為公寓出租，這既可以充分利用房屋資源又可以增加不少租賃房源。政府也可采取適當的財政補貼、稅收減免優惠政策和信貸優惠政策，鼓勵和扶持房地產開發商與企業聯手開發租賃房，增加租賃房源。特別是對房地產開發商與企業聯手開發租賃房源，政府應使其從單位房屋出租的稅收降低到個人出租的稅率，甚至在初期可以免稅，以低租賃成本，提高房地產開發商與企業聯手開發租賃房源的積極性。
4、加強租賃市場法制建設和監督管理。
為了加快培育和發展我國住房租賃市場，當前和今后一個相當長的時期內，還應進一步完善住房租賃市場相關政策法規，加強租賃市監督管理，保障租房者合法權益，穩定租房租金，防止住房租賃非法投機。
首先應進一步完善住房租賃市場相關政策法規。當前，進一步加強完善房屋租賃市場相關政策法規，應盡快出臺專門的房地產租賃、房地產租賃中介方面的法律法規：其次應進一步加大對住房租賃市場的監督管理力度。一是應構建房屋租賃交易網絡平臺，加強對住房租賃的信息工作的監督管理工作；二是盡快建立房屋租賃指導租金制度。為專營房屋租賃居間、的各類房地產經紀機構和租賃當事人提供參考，通過指導租金加強市場的預警預報，確保住房租賃市場的健康發展；三是應加強住房租賃市場中介企業的監督管理。應倡導誠信中介。加強規范中介走規模化、正規化道路。政府、行業主管部門應建立中介企業信用檔案，定期公布一批不講誠信，不規范操作的企業，凈化中介市場。
5、采取得力措施，積極推進廉租住房制度建設
由于當前我國有效房源不足已成為推行廉租房制度遭遇的重大瓶頸。廉租戶“租房難”已成為十分普遍而嚴重的社會向題。首先應集中解決有效房源不足，無房的廉租戶“租房難”問題。由于現在我國廉租住房制度建設還處于起步階段，廉租住房制度建設有的地方才剛起步不久，其制度建設尚很不規范不完善。有的地方尚未建立廉租住房制度。解決有這一問題，應強化各級政府住房保障職能，把建立和完善廉租住房制度，作為全面落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會的一項重要工作任務，高度重視解決無房的廉租戶“租房難”問題，認真落實廉租住房制度建設的目標責任；解決有這一問題的關鍵是要開拓廉租房房源。為要擴大廉租房房源，一方面政府應落實以財政預算安排為主多渠道籌措資金的規定，建立穩定規范的資金來源制度，確保必要的財政預算資金及時到位。另一方面還應開拓新的租住房建設資金來源。一是應該從政府賣土地的收入中來，也就是應將政府高價拍賣土地的部分收入，補貼到廉租房的建設上。各地應堅決執行2006年“國六條”規定，將這筆錢部分用于廉租房的建設。二是還可允許部分住房公積金資金進入。各地有關部門聚集起來的巨額公積金，除了用于低息貸款以幫助職工購房外，也可以拿出部分公積金贊助當地的房管部門建造一些廉價實用住房，政府部門對這些住房的建設還應給予適當的各種稅收和配套費的減免扶持；三是還可以允許基金、債券、證券、保險資金和房地開發商資金等社會資金和民間資金進入，但這些資金界人政府須也要有相應的財稅、信貸等優惠政策鼓勵扶持資金投入者。
論文關鍵詞：住房住房制度住房租賃
德國是現在世界上搞好住房制度建設和住房市場發展，解決住房問題比較成功的國家之一。德國住房制度是一種由住房銷售市場和住房租賃市場構成的市場化的住房制度。
現在，德國住房制度已經成為一種由住房銷售市場和住房租賃市場構成的租售并舉，居住與投資兼容發展的，較完善、成熟的市場化住房制度。德國住房市場是一種在整個住房市場中住房租賃市場占比大于住房銷售市場占比的住房市場結構。德國自有住房率僅為42％，租賃住房率為58％。住房租賃市場占比大于住房銷售市場占比，住房租賃市場發達，占有十分突出的地位。為什么現在住房租賃市場還如此之發達?這是由于在現代市場經濟發展條件下，住房租賃市場的存在和發展，首先在很大程度上是由大量中低收入家庭承受不起自己購房的經濟負擔，買不起房，而必須租房居往；現在城市中總還存在一部分流動人口或暫住人口，他們中有的人因生活或工作長期具有一定流動性，暫時不愿意買房或不需要買房而需要租房，有的人暫時買不起住房，需要不定期地租房居往。
現在我國住房市場結構與德國和其他市場經濟發達國家住房市場結構還存在較大的差別。據《建設部2005年城鎮房屋概況統計公報》，2005年底，我國全國城鎮私有住宅建筑面積87.9億平方米，全國城鎮戶均住宅建筑面積83.2平方米，全國城鎮居民住宅私有率為81.62％。(摘自《建設部2005年城鎮房屋概況統計公報》)
據此計算，目前，在我國全國租賃住房市場占比為18.38％。當然，如果我們從實際情況看，我國還有許多富人1戶擁有多套住房。按人均或戶均住房占比計算的住房租賃市場的實際占比，應比全國租賃住房在住房市場中占比僅為18.38％會要大些。
但是，我們從另一些具體數據看，我國的住房租賃率也還是較低的。據有關資料顯示，目前我國城市居民中租房居住的僅有幾百萬戶。2004年，有關部門對我國城市居民住宅狀況的調查顯示，全國租房居住的城市家庭僅占全部城市居民家庭的9.49％。
從現實情況來看，在目前和今后長時期內，我國對住房租賃的市場需求潛力十分巨大，住房租賃市場發展潛力也十分巨大。我國經濟社會發展，城市化水平不斷提高，城市經濟的發展，產業整合能力的進一步加強，吸引和消化就業能力的加大，必然促進城市大量新的就業人口的增加。而城市人口的增加，必然加大對住房的需求；同時，從總體上來說，當前我國城市居民的住房面積和住房質量都還處于較低的水平線上。隨著收入的增長，住房不僅是生活的基本資料，還作為一種享受資料和發展資料，住房消費擴大將是必然的趨勢。
為適應住房需求的急劇增加，我國房地產開發投資增長迅速，住房供給不斷增加。在住房供給不斷增長的同時，商品房的價格亦不斷攀升并且持高不下。由于廣大中小收入家庭有效需求不足，購房的愿望難以實現，他們必須租房居住。這就從根本上決定了廣大中小收入家庭對租房消費將形成巨大需求。
與此同時，我國已經實行住房分配貨幣化制度的實行，這又將促進廣大中小收八家庭對住房租賃市場有效需求的形成。這是因為：一方面住房分配貨幣化取代了無償福利分房制度，切斷了福利分房的后路，市場成了居民解決居住問題的唯一途徑，人們要么買房，要么租房，市場上存在著大量的對住房的消費需求要素。另一方面，貨幣化的住房分配制度為職工提供了大量長期的資金，又使住房消費成為可能。從我國住房市場發展現狀與走勢來看，更需要加快發展住房租賃市場。從我國住房市場發展現狀來看，較長時期以來，我國住房市場在租售市場結構制度安排上存在“重買輕租”，對住房租賃市場的培育和發展未引起足夠的重視，現在我國住房租賃市場的發展已不符合經濟發展和居民現有的收入水平的客觀需要。
二、德國與中國的住房租賃市場政策
德國在發展住房租賃市場中，高度重視廣開住房出租房源，確保租賃住房供應穩定?，F在德國租賃住房供應來源廣泛，種類構成多樣。德國住房租賃市場租賃住房供應來源和構成是：在占全部住房58％的住房租賃市場的出租住房中，98％左右均為私房。其中占比最多的是自然人私人出租住房和合作社出租住房，分別占66％和22％，另外8％為基金或保險公司出租住房，3％為專業建房公司出租住房。在占全部住房58％的住房租賃市場的出租住房中，僅有1-2％為政府公房出租住房。
德國地方政府還以法律、規定等手段或方式保障租賃住房供應穩定。德國法律規定住房合作社建造房屋只能出租不能出售。同德國地方政府還規定房屋開發商必須提供房產開發總量的一定比例，專門出租售給低收入家庭。例如，現在科隆市一年新建3,800套房，其中1,000套規定房屋開發商必須專門建低收入家庭出租房。
德國在發展住房租賃市場中，政府和銀行大力扶植和鼓勵私人和房地產開發商投資建造出租出售住房。德國地方政府以稅收減免和生產者補貼等形式大力扶植和鼓勵住房開發商投資建造出租租賃住房。例如：1978年聯邦德國住房補貼中稅收減免占50％，生產者補貼占21％。德國還對住房合作社出租房屋政府實行免稅政策。德國住房信貸銀行以無息或低息住房貸款扶植私人和住房開發商投資建造出租住房。德國地方政府還設有住房屋建設基金，以低息貸款或無息貸款等政策性優惠貸款方式，鼓勵扶植開發商和私人商實驗新的居住方式和更新改舊房，作出租或出售住房。
德國在發展住房租賃市場中，還特別重視加強租賃市場法制建設和管理，保障租房者合法權益，穩定租房租金，防止住房租賃非法投機。德國重視加強租房合同管理，制定了比較完備的住房合同管理法律。德國重視加強租房租金管理，制定了比較完備的租房租金管理法律。德國重視加強維護住房租賃市場秩序，制定了維護住房租賃市場秩序的有關法律。法律明確規定禁止二房東，有效地防止住房租賃非法投機。和德國發展住房租賃市場比較，目前我國在發展住房租賃市場中，法律還有保障租賃住房供應方面的專門規定。地方政府也還有規定房屋開發商必須提供房產開發總量的一定占比，專門出租售給中低收入家庭。在租賃市場供應房源方面也還很不廣泛，目前仍大部分是公房租賃，私人租賃住房的比例很低。在租賃市場供應房源中，私人租賃住房的比例很低，不足以形成比較活躍的住房租賃市場。
由于我國公房租賃的租金仍然執行政府規定的價格，遠遠低于市場租金，有的甚至相差幾十倍，所以我國公房租賃并不利于住房市場的健康發展。而且公房租賃的承租人是住房福利分配的結果，并不是資助最低收入戶住房，不能達到救助最低收入人群中無房戶的住房社會保障功能。
現在我國也少有房地產開發商開發租賃住房。主要是由于開發租賃住房投資收回周期一般要30年至40年，大量規模小的房地產企業缺乏足夠的資本金，不能承受；同時，住房租賃市場不成熟，市場空間狹小。這也是一個重要原因。其次、目前，我國在發展住房租賃市場中，在對開發商開發租賃住房來源的政策扶植方面，現行的政策大都是鼓勵住房出售的政策，缺乏必要的鼓勵住房出租的稅收和財政補貼政策。我國現行的住房租賃的營業稅、增值稅、契稅等稅費加在一起要占到總費用的1/3以上，這很不利于開發商投資租賃房。第三、目前我國在發展住房租賃市場中，法制尚不健全，對市場的監督管理現規制也不健全，監督管理尚較乏力。
目前我國發展住房租賃市場還面臨著體制和法律的障礙。按照目前的規定，物業公司只能經營產權房的管理，不得專門從事租賃房的經營，銀行不得混業經營，尤其不能像國外那樣經營不動產，也經營住房租賃。我國還未制定比較完備的保障租房者合法權益的住房法律，也還有完善規范的控制租爻住房租金制度和有效防止住房租賃非法投機的制度安排。目前我國房地產方面的法律規范基本上都是針對產權房的各種法律關系的調節，對租賃方則沒有系統完整的法律法規條文，租賃各方的利益紛爭判決缺乏法律依據和保障。
三、德國與中國的社會福利住房和廉租住房
德國在發展住房租賃市場中，特別注重發展保障最低收入者住房的社會福利住房。德國社會福利住房是一種政府規劃用地，由發展商開發，再以較低的房租租給需求者，與市場租金的價差，由政府補貼給開發企業的住房制度。在德國，每個公民都享有住房權并對低收入者實行住房保障制度。對于那些既買不起房，又租不起房的人，由政府出錢為他們租社會福利房。社會福利房是供低收入者購買或租賃，法定的低于一般商品房市場價的廉價房或廉租房。購買或租賃社會福利房的必須是法定的低收入者?，F在，科隆市的社會福利房每平方米月租金為4.8歐元，而一般商品房每平方米月租金為7.8-8.8歐元，相當于正常月收入的三分之一左右。社會福利房比一般商品房月租金要低40-50％左右?？坡∈?00萬人口，有10萬人享受住房福利補貼，在這10萬人中僅約1萬人住社會福利房。
德國社會福利房制度作為保障最低收入者住房的社會福利住房制度類似我國廉租房制度。我國建立廉租房制度是1998年就提出來開始建立的，建立三年多來，據建設部2006年3月底通報的全國城鎮廉租住房制度建設和實施情況顯示，截至2005年底，全國291個地級以上城市中已有221個城市在2005年年底前實施了廉租住房制度，全國累計用于最低收入家庭住房保障的資金僅為47.4億元，已有32.9萬戶最低收入家庭被納入廉租住房保障范圍。
目前，我國的廉租住房制度主要是通過租賃補貼、實物配租和租金減免三種方式提高保障對象的住房支付能力，改善最低收入家庭居住條件。而且，我國廉租住房制度覆蓋面尚??；廉租住房制度還很不完善；還沒有建立穩定的廉租住房資金來源渠道；有效房源不足是推行廉租房遭遇的重大瓶頸，廉租戶“租房難”是一個十分普遍的嚴重問題。
四、加快培育和發展中國住房租賃市場的政策建議
1、加大住房市場結構調整力度，促進住房租賃市場加快發展
加快培育和發展我國住房租賃市場，首先應逐步把我國的住房制度建設成一種由住房銷售市場和住房租賃市場構成的租售并舉，居住與投資兼容發展的住房市場制度。各級政府不再經營房地產生產經營，房地產業要堅持走政府宏觀調控下的市場化發展道路。
當前和今后一個相當長的時期內，政府應進一步通過完善住房立法、建立完善住房保障體系、制定住房發展規劃對住房發展進行宏觀調控管理，加大住房市場結構調整力度，完善住房租賃市場體系，增加保障型租賃住房供應，營造有利于住房租賃市場發展的制度政策環境，規范發展住房租賃市場服務，完善住房租賃市場相關政策法規，加強住房租賃市場的監管，進一步促進我國住房租賃市場加快發展，從而進一步促進我國房地產業持續、平穩、健康發展和我國住房保障制度的完善和發展。
2、提倡住房合理消費，鼓勵廣大中低收入家庭分流租房市場
較長期以來，由于各地政府來也比較偏重于住房銷售市場的發展，住房租賃市場的發展相對滯后，許多地方政府公房出租除原租戶外早已停止。為此，各級政府部門首先應轉變觀念，大力提倡與鼓勵中低收入家庭從購房市場中分流到租房市場來。對租房仍有經濟困難中低收入家庭可實行租房困難直補政策。讓這些中低收入家庭在住房租賃市場按租房市價自主租房，以租房租金確定租房困難貨幣額直補到戶。
3、鼓勵、扶持房地產開發商和私人投資經營租賃住房
當前和今后一個相當長的時期內，拓展私人出租房源和房地產企業開發商品住宅出租房源，應成為緩解中低收入家庭住房租賃供求矛盾的主要現實選擇。
目前我國住房租賃市場開拓私人出租房源潛力很大。原因在于近年來居民在房地產市場購房出租、以租養房、待機出售已經成為一種投資方式。隨著生活水平的提高，一部分居民為了改善居住條件購買新房自己居住，而出租已有舊房，以租養房，由此，也可以形成一部分私房出租房源；隨著福利分房的取消、住房分配貨幣化實施、產權明晰，公有住房其中一部分也可以形成一部分出租房源；隨著房地產的發展，住房存量日益增多，入住率不高的空置私房增多。同時，隨著家庭人口結構的變化，部分家庭也會出現空置私房。這些空置私房也可形成一部分出租房源；此外，隨著住房租賃市場的發展，二手房市場中還會分流出部分閑置私房進入租賃市場，形成一部分出租房源。
由于私房出租，私人投資經營租賃住房是以應享受住房保障的中低收入家庭為服務對象，其工作能有效地促進住房保障體系的完善和發展，承擔了部分社會責任，因此應該享受到必要的稅收減免和信貸優惠政策。政府可對出租私房按房屋擋次分別采取不同的稅收減免和信貸優惠政策，扶持和鼓勵私房出租，扶持私人投資經營租賃住房。對中擋(中等質量和面積住房)私房租賃應采取低稅和低息貸款扶持和鼓勵優惠政策；對低擋(低等質量和小面積住房)私房租賃應采取免稅和無息貸款扶持和鼓勵優惠政策。也可采取對私房出租實行退稅政策，以鼓勵更多中小面積房屋用于出租，滿足市場需求。
為了鼓勵，扶持私人投資經營租賃住房和私房出租，還可以考慮建立一種覆蓋一定社會范圍的，帶有一定社會公益性的租賃住房托管中心，提供零散私房托管租賃等專業化、集約化住房租賃服務，除高效率的開展租賃供需配對的基本工作外，還可承擔房屋維修、治安管理等綜合服務與管理職能。
為了加快培育和發展我國住房租賃市場，當前和今后一個相當長的時期內，政府都特別應大力鼓勵和扶持房地產開發商投資經營租賃住房。一是可以通過政策規定或土地出讓合同約定的方式，要求房地產開發企業在其投資開發的商品房中開發一定比例的租賃住房；由于投資經營租賃住房的房地產開發企業，同樣是以應享受住房保障的中低收入家庭為服務對象，其工作也能有效地促進住房保障體系的完善和發展，它們也承擔了部分社會責任，因此也應該享受到一定必要的財政補貼、稅收減免優惠政策和信貸優惠政策；由于房地產開發商投資經營租賃住房投資回報慢，政府部門可以采取變土地出讓金一次性支付為按年支付、發展商今后如果把房子賣掉，可按約定要求規定補足其土地出讓金；政府對房地產開發企業投資開發租賃住房的商品房也可以給予適當的地價補貼；政府可鼓勵銀行為開發建設租賃住房的企業提供長期貸款，降低資金使用成本；政府可進一步調整出租普通住房的稅收政策。通過合理確定稅基，允許出租普通住房在稅前扣除住房折舊及維修費用，增加租賃住房的供應；政府可通過金融、稅收支持，吸引社會閑置資金進入住房市場，以租賃經營為目的投資于商品住宅建設，增加住房租賃市場的有效供給；二是應鼓勵和扶持房地產開發商積極參與舊公房更新改造增加租賃房源。目前，許多城市尚有不少舊公房住宅小區，通過拆除重建更新，原小區居民可原地回搬，減少動遷難度。并根據原多層住宅容積率較低的優勢，適當增加重建房屋容積率，多余房屋出售后抵充建造資金，并可留下不少量房屋作為租賃房源。政府可采取適當的財政補貼、稅收減免優惠政策和信貸優惠政策，鼓勵和扶持房地產開發商積極參與舊公房更新改造，增加租賃房源；三是應鼓勵和扶持房地產開發商與企業聯手開發租賃房源。現有不少企業將暫不使用或待拆遷的廠房與辦公用房租給其他單位另作它用，或交給一些房地產企業改造更新后作為公寓出租，這既可以充分利用房屋資源又可以增加不少租賃房源。政府也可采取適當的財政補貼、稅收減免優惠政策和信貸優惠政策，鼓勵和扶持房地產開發商與企業聯手開發租賃房，增加租賃房源。特別是對房地產開發商與企業聯手開發租賃房源，政府應使其從單位房屋出租的稅收降低到個人出租的稅率，甚至在初期可以免稅，以低租賃成本，提高房地產開發商與企業聯手開發租賃房源的積極性。
4、加強租賃市場法制建設和監督管理。
為了加快培育和發展我國住房租賃市場，當前和今后一個相當長的時期內，還應進一步完善住房租賃市場相關政策法規，加強租賃市監督管理，保障租房者合法權益，穩定租房租金，防止住房租賃非法投機。
首先應進一步完善住房租賃市場相關政策法規。當前，進一步加強完善房屋租賃市場相關政策法規，應盡快出臺專門的房地產租賃、房地產租賃中介方面的法律法規：其次應進一步加大對住房租賃市場的監督管理力度。一是應構建房屋租賃交易網絡平臺，加強對住房租賃的信息工作的監督管理工作；二是盡快建立房屋租賃指導租金制度。為專營房屋租賃居間、的各類房地產經紀機構和租賃當事人提供參考，通過指導租金加強市場的預警預報，確保住房租賃市場的健康發展；三是應加強住房租賃市場中介企業的監督管理。應倡導誠信中介。加強規范中介走規?；?、正規化道路。政府、行業主管部門應建立中介企業信用檔案，定期公布一批不講誠信，不規范操作的企業，凈化中介市場。
5、采取得力措施，積極推進廉租住房制度建設
由于當前我國有效房源不足已成為推行廉租房制度遭遇的重大瓶頸。廉租戶“租房難”已成為十分普遍而嚴重的社會向題。首先應集中解決有效房源不足，無房的廉租戶“租房難”問題。由于現在我國廉租住房制度建設還處于起步階段，廉租住房制度建設有的地方才剛起步不久，其制度建設尚很不規范不完善。有的地方尚未建立廉租住房制度。解決有這一問題，應強化各級政府住房保障職能，把建立和完善廉租住房制度，作為全面落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會的一項重要工作任務，高度重視解決無房的廉租戶“租房難”問題，認真落實廉租住房制度建設的目標責任；解決有這一問題的關鍵是要開拓廉租房房源。為要擴大廉租房房源，一方面政府應落實以財政預算安排為主多渠道籌措資金的規定，建立穩定規范的資金來源制度，確保必要的財政預算資金及時到位。另一方面還應開拓新的租住房建設資金來源。一是應該從政府賣土地的收入中來，也就是應將政府高價拍賣土地的部分收入，補貼到廉租房的建設上。各地應堅決執行2006年“國六條”規定，將這筆錢部分用于廉租房的建設。二是還可允許部分住房公積金資金進入。各地有關部門聚集起來的巨額公積金，除了用于低息貸款以幫助職工購房外，也可以拿出部分公積金贊助當地的房管部門建造一些廉價實用住房，政府部門對這些住房的建設還應給予適當的各種稅收和配套費的減免扶持；三是還可以允許基金、債券、證券、保險資金和房地開發商資金等社會資金和民間資金進入，但這些資金界人政府須也要有相應的財稅、信貸等優惠政策鼓勵扶持資金投入者。
試論我國城鎮住房保障的制度并軌全文如下：
摘 要：嘗試性地提出住房保障制度并軌的觀點， 認為這種并軌應該包括短期并軌和長期并軌兩個層面。 在短期內， 應該推進租售并舉的經濟適用房發展模式， 提高租賃型住房保障比重， 逐步將租賃型經濟適用房、 廉租房、 公租房并入到租房保障體系; 公積金管理實施準銀行式 的模式， 實現保障資金的跨區域流動; 長期內， 應該構建多層次、 梯度性、 差異性的租房保障體系。 同時， 推進租房保障資金的準商業化、 市場化運行模式， 提高保障資金供給的可持續性。 關鍵詞： 住房保障; 保障制度; 制度并軌。
國家十二五 規劃中提出， 未來五年內， 我國將擬投資 1.3 萬億～1.4 萬億用于 3,600 萬套保障性安居工程的建設，使保障房的覆蓋率達到 20%。 如何從制度層面上保障十二五 住房保障規劃的順利進行， 需要我們思考。 為此， 本文嘗試性地提出未來住房保障制度并軌的觀點， 并設計了住房保障制度并軌的長短期路徑， 以期為解決中低收入群體的住房問題提供理論參考。
一、 城鎮住房保障制度并軌的總體思考。
住房保障制度并軌是以構建廣覆蓋[2]、 無縫隙、 多層次、 動態性的租賃型住房保障體系的改革， 其主要目的為提高住房保障制度的運行效率，改變居民的住房消費習慣， 優化住房市場結構，促使房地產市場的良性發展。 制度并軌后的保障對象， 不僅要涵蓋現行保障制度的保障群體， 更要涵蓋夾心層、 潛在城鎮人口 (具有遷居意愿的農村人口)[3]、 短暫流動人口、 被城市化 的農村人口中的住房弱勢群體， 以及因市場因素造成的住房弱勢群體[4]。鑒于我國住房保障制度發展的特點， 我們認為： 制度并軌后的保障方式， 短期內應該堅持產權式、 使用權式保障并存的形式， 長期取消產權式保障， 著力實現使用權式保障方式。 制度并軌后的保障水平， 應呈現出層次性、 差異性、 梯度性。 保障水平在地區間、 保障制度設計間都存在差異。 一方面， 保障水平的設定必須同當地的經濟社會發展程度相掛鉤; 另一方面， 短期內， 保障水平在廉租房、 公租房、 經濟適用房之間應呈現出差異; 長期保障水平在廉租房、 公租房等租房體系內應呈現出差異。
二、 城鎮住房保障制度的短期并軌。
1. 城鎮住房保障制度的短期并軌路徑。
(1) 經濟適用房實施租售并舉的方針， 逐步降低出售性的住房保障比重， 提高租賃性的住房保障比重，[5]實現購房保障向租房保障思維的轉變， 將租賃型經濟適用房并軌到租房保障體系。對于出售型的經濟適用房， 暫時適當限制其發展。這一觀點的提出， 主要基于以下因素的考慮： 一方面， 在一定程度上， 出售型經濟適用房， 可以增加房地產低端市場的供給; 另一方面， 出售型經濟適用房的問題突出， 但是， 尚存在一定的發展空間， 直接取消經濟適用房的時機不成熟， 容易產生諸多負面效應。
(2) 公積金實行準銀行式 的運營模式，即管理中心 + 商業性機構 的模式。 中央公積金管理中心主要負責宏觀政策的制定、 資金風險的管理， 以非營利性為目的。 而地方公積金管理可以進行部分商業化、 市場化運作， 強化公積金的盈利性， 提高公積金的保值、 增值空間， 為住房保障體系提供長久穩定的資金支持。 同時， 對公積金進行動態管理， 即實施保障資金跨區域流動。 一方面， 地方間公積金實施跨區域流動， 合理配置區域間的公積金， 提高公積金的配置效率;另一方面， 個人公積金賬戶實施資金跨區域流動，可以結束長期以來地理空間限制， 加快公積金和人力資源的混合、 同期合理流動。
(3) 大力推進廉租房的發展， 將廉租房并入到租房保障體系。 短期內， 廉租房在租房保障體系內， 仍是保障供給的主體。 隨著公租房供給保障力度的加大， 出售型經濟適用房比重的增加，廉租房在租房保障體系中的比重會適當降低， 廉租房仍將對低收入群體實施保障。
(4) 加快公共租賃住房的建設， 將其并入租房保障體系。 隨著近年來房價的攀升， 游離在保障和市場之外的夾心層， 其住房難問題成為了各方關注的焦點， 為了解決夾心層 的住房問題， 政府采取了公租房的政策。[6]之所以公共租賃房能夠應運而生， 是因為其自身上具有諸多的新特點。 其一， 從產權的角度來講， 公租房的所有權歸屬于政府， 而其他的房屋側重于強調房屋的私人所有權， 如經濟適用房、 限價房; 其二，公租房同廉租房也存在著明顯的不同。 公租房側重于解決夾心層 群體的住房難問題， 而廉租房著重于解決城市最低收入群體且住房困難的住戶; 其三， 公租房的保障方式是租賃方式， 而不是傳統的購房方式。
2. 城鎮住房保障制度短期并軌的效應。
(1) 通過制度的短期并軌， 可以糾正現行經濟適用房的弊端， 提高政策的保障效果。 在制度的短期并軌路徑中， 對出售型經濟適用房制度實施暫不取消的政策， 只是降低出售部分的比重，這一方面可繼續發揮現行經濟適用房的部分優勢;另一方面可減少由可交易性所帶來的效應流失。同時， 制度的短期并軌是建立在現有住房保障制度的基礎之上。 這不僅有利于新舊保障體系的平穩過渡， 避免過大的波動， 而且可以減少制度并軌過程中的障礙。
(2) 通過制度的短期并軌， 一定程度上， 可緩解住宅市場結構不合理的局面。 租賃型經濟適用房的發展， 可以推進住房二、 三市場的繁榮;出售型經濟適用房可以幫助中低收入群體解決住房困難， 增加小戶型住房的供給， 調整當前的住房市場供給結構， 平抑房價的過快攀升。
(3) 通過制度的短期并軌， 可以加快解決夾心層 住房問題， 填補制度設計的盲區。短期內， 通過建立涵蓋經濟適用房、 廉租房、 公租房的多層次、 梯度性的租賃型住房保障體系，可以實現對不同的保障群體實施保障， 解決夾心層 的住房困難。
(4) 通過制度的短期并軌， 可以緩解保障制度的資金不足的局面， 提供更為穩定的資金來源。無論是從行政手段強化保障資金與財政收入 (土地收入、 稅收收入) 的聯動， 還是對公積金實施準銀行式 的運行模式， 在一定程度上， 都會緩解保障制度的資金約束。
(5) 通過制度的短期并軌， 可以在發展公租房市場的過程中， 促進真正的房地產二級市場的發展。 這在一定程度上， 鼓勵和促進了租房市場的發展， 從而改變了長期以來房地產市場單條腿走路重購房、 輕租賃的狀況， 形成兩種市場并存的房地產市場體系。
三、 城鎮住房保障制度的長期并軌。
長期并軌指， 由政府保障性租賃向住房租賃市場轉變; 在長期并軌過程中， 通過政府 + 社會 運行模式 (政府從宏觀上對租賃型住房保障體系進行管理， 社會中的企業從微觀上負責租房保障體系的運行) 建成長期租房保障體系。 最終， 建成涵蓋具有政府保障色彩的長期租房保障體系、 純粹的住房租賃市場相結合的租賃房體系 (見圖 1)。
圖 1 住房保障制度并軌的長期路徑。
1. 城鎮住房保障制度長期并軌的路徑。
長期取消出售型經濟適用房的發展， 逐步將其并入到商品房低端市場; 在租賃型住房保障體系獲得發展的基礎上， 逐步縮小政府干預市場的力度， 發揮市場的資源配置作用， 通過租賃市場提高住房保障政策的運行效率。 在短期并軌完成后， 公積金制度等相關的租房保障資金來源， 會為長期租賃房保障模式提供所需的資金支持。
2. 城鎮住房保障制度長期并軌的效應。
(1) 政府 + 企業 的租房保障運行模式，有利于緩解政府的財政壓力， 提高社會資本進入保障房體系的積極性。 宏觀上， 政府對租房保障體系的建設、 資金籌集、 房源籌集進行宏觀管理，政府可以發揮其宏觀優勢; 微觀上， 企業對租房體系的運行微觀管理， 可以發揮其微觀優勢。 最終， 實現政府、 市場兩只手 的協調， 有利于效率的提高和住房公平的實現。
(2) 通過住房保障制度的并軌， 可以建立租賃房保障體系、 繁榮租賃房市場， 也可以從根本上， 扭轉長期以來居民過于強調購買住房， 而輕視租賃住房的傳統觀念。 住房觀念的改變， 反過來又推動了租房保障體系的發展。 在長期并軌的過程中， 取消經濟適用房制度，[7]將其并入到商品房低端市場， 可以增加商品房低端市場的供給， 平衡商品住房市場的供求平衡， 優化住房供給結構。
四、 結 語。
在當前的經濟形勢下， 解決住房保障問題，需要轉變住房保障思維， 強調租房保障的重要性，大力度推進租賃型住房保障制度的建設和發展。筆者認為， 通過城鎮住房保障制度的并軌， 可以建立完備的租房保障體系， 實現對住房弱勢群體的無縫隙、 分層次、 廣覆蓋、 動態性的保障目標。
然而要實現住房保障制度的并軌運行， 還需要克服一些障礙。 如短期并軌中， 經濟適用房租售并舉是建立在明確的租售分割比例的基礎之上的， 這需要依靠科學的實證數據的支持。 層次性、梯度性租賃型住房保障體系的構建， 需要從數量、質量等多個維度對保障標準進行設計。 保障房之間的差異程度， 既不可過大、 也不可過小。 另外，公積金準銀行式 的管理模式， 需要配套的制度改革和創新， 如完備的個人信息以及動態的的戶籍管理制度。 再者， 住房保障制度的并軌， 會增加政府的財政支出， 如租賃房相關的投資、 管理、 運營、 補貼支出。 在一定程度上， 上述問題都會影響住房保障制度的并軌進程。
住房保障制度長期并軌的難點表現在： 在住房保障制度并軌的過程中， 一方面需要處理好具有政府保障色彩的租房、 住房租賃市場的關系;另一方面， 需要處理好商品房市場同租房保障體系的關系。 如何吸引社會資本參與住房保障? 如何更好的發揮政府和社會力量的優勢?這些問題都會阻礙住房保障制度的長期并軌。
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關鍵詞:住房抵押貸款;法律風險;MBS
最近,從中國銀行的“森豪公寓”騙貸案到浦發銀行的“姚康達事件”,我國商業銀行假按揭案件不斷浮出水面。由于假按揭行為具有隱蔽性,一旦商業銀行將這些住房抵押貸款證券化(MBS),購買這些證券的投資者將面臨巨大損失,而我國又沒有專門的法律條款來防止證券化過程中的假按揭行為。由于住房抵押貸款證券化的中間環節繁多,涉及的法律問題復雜,因此,完善相關的法律金融制度,保護投資者利益,是我國順利實現資產證券化,進一步發展住房抵押貸款證券化市場的迫切需要。本文試圖從投資者的角度出發,探討住房抵押貸款證券化的法律風險,從而為完善相關法律金融制度提供參考依據。
一、我國住房抵押貸款證券化的法律金融制度框架
住房抵押貸款證券化是指發起人將滿足一定標準的多筆住房抵押貸款匯集重組為住房抵押貸款資產池,并將資產池的現金流轉讓給特殊目的中介(SpecialPurposeVehicle,SPV),SPV再以此作為支撐,通過一定的結構安排,對風險與收益要素進行分離與重組,在市場上發行可流通的證券。住房抵押貸款證券化包括支撐資產的破產隔離、重新捆綁和信用增級、證券發行三個環節。SPV從發起人受讓被轉讓債權的形式主要有兩種:一是信托方式;二是轉讓方式。信托方式是指發起人以支撐資產設立信托,讓與SPV以換取受益權證,然后再銷售給投資者。轉讓方式是指發起人將支撐資產真實出售給專門從事證券化運作的SPV,由其發行資產支持證券。
近年來,我國相繼推出了一系列關于住房抵押貸款證券化的法律法規(見表1),從而形成了現行的住房抵押貸款證券化法律金融制度框架。
我國住房抵押貸款證券化具有以下特征:一是以信托方式實現住房抵押貸款證券化;二是投資主體只限于機構投資者;三是信用增級的形式靈活多樣,明令禁止政府提供信用擔保。
(一)以信托方式實行住房抵押貸款證券化
關于住房抵押貸款證券化的模式,國內學者圍繞我國應該采取美國模式還是英國和歐洲模式進行了長期的論證,關注的焦點是SPV是否要有政府背景,是采取公司形式還是信托形式。根據《信貸資產證券化試點管理辦法》(下稱管理辦法),我國住房抵押貸款將以沒有政府擔保的信托方式實現證券化。管理辦法第2條規定:“資產證券化是指以銀行業金融機構作為發起機構,將信貸資產信托給受托機構,由受托機構以資產支持證券的形式向投資機構發行受益證券,以該財產所產生的現金支付資產支持證券收益的結構性融資活動?！蔽覈讍巫》康盅嘿J款支持證券產品——“建元2005-1”就是由中國建設銀行作為發起機構,委托中信信托在銀行間債券市場發行的。
另外,我國還沒有SPV方面的專門立法,但《金融機構信貸資產證券化試點監督管理辦法》(下稱監管辦法)對SPV的市場準入作出了嚴格的規定。監管辦法第9條規定,信托受托機構應當“根據國家有關規定完成重新登記三年以上;注冊資本不低于五億元人民幣,并且最近三年年末的凈資產不低于五億元人民幣?！蓖瑫r,監管辦法第8條規定:“資產支持證券由特定目的信托受托機構發行,特定目的信托受托機構由依法設立的信托投資公司或銀監會批準的其他機構擔任?！边@意味著我國的SPV的主體將是信托投資公司,但也不排除其他機構擔任SPV的可能。
(二)投資主體只限于機構投資者
現階段,我國MBS只能在銀行間債券市場交易。管理辦法第47條規定:“金融機構按照法律、行政法規和銀監會等監督管理機構的有關規定可以買賣政府債券、金融債券的,也可以在法律、行政法規和銀監會等監督管理機構有關規定允許的范圍內投資資產支持證券?！边@一方面是汲取我國股票市場的教訓,由于我國住房抵押貸款證券化處于起步階段,相關的法律金融制度不完善,逐步向個人投資者開放MBS業務,可以積累經驗,保護中小投資者的利益,避免市場過度的非理;另一方面,MBS在我國是一種全新的固定收益證券,其風險收益特征與普通企業債券、其他固定收益類證券不同,對風險管理能力要求高,而機構投資者在這一方面比較成熟,從而能夠保證國內住房抵押貸款證券項目的順利實施。
我國向個人投資者開放MBS業務只是時間上的問題。從成熟市場的資產證券化實踐來看,只有切實保護中小投資者的利益,才能最終真正推動資產證券化的發展,這就需要進一步健全和完善相關法律法規制度。
(三)信用增級的形式靈活多樣,政府不為MBS提供信用擔保
信用增級是指在住房抵押貸款證券化交易結構中通過合同安排所提供的信用保護。信用增級的方式可以分為外部法和內部法:外部法是指第三方根據相關法律文件中所承諾的義務和責任,向信貸資產證券化交易的其他參與機構提供一定程度的信用保護,并為此承擔相應的風險;內部法是指通過重新安排證券獲得償付的優先次序,提高優先級證券的信用級別,或通過發起人提供更多的連帶責任提高證券的信用級別。
我國MBS的信用增級形式可以是內部法和外部法,但是不能由政府提供信用擔保。管理辦法第30條規定:“信用增級可以采用內部信用增級或外部信用增級的方式提供。內部信用增級包括但不限于超額抵押、資產支持證券分層結構、現金抵押賬戶和利差賬戶等方式。外部信用增級包括但不限于備用信用證、擔保和保險等方式?！边@無疑為我國住房抵押貸款證券化的外部增信提供了法律上的支撐。同時,政府不能為住房抵押貸款提供信用擔保,因為我國《擔保法》第8條明確規定:“國家機關不能作為保證人,但經國務院批準為使用外國政府或國際經濟組織貸款進行的轉貸款的除外。”勿庸置疑,這一規定也將制約我國住房抵押貸款證券化的發展。
二、我國住房抵押貸款支持證券的法律風險
我國住房抵押貸款證券化的法律風險主要來源以下兩種情況:一是由于法律方面的空白使得投資者的利益得不到切實保障;二是有的法律法規不合理、可操作性差,導致法律執行成本高,違規者得不到懲罰,容易導致道德風險和金融欺詐行為。
(一)假按揭的法律風險
在政治委托-關系中，道德風險產生的根本原因在于信息不對稱情況下個人追求利益最大化與制度約束弱化的矛盾。在缺乏法律規則制約和公眾監督困難的情況下，政府常常憑借著其專業知識、專業技術、特殊地位，拒絕公開某些公眾本可了解的信息，使公眾陷入“無知”狀態。由于政府職員所從事的職業，既代表著公共利益，同時又代表著私人利益，所以存在著為獲取私人利益而侵害公共利益的可能性。現實中普遍存在的等腐敗行為證明了這種可能轉化為現實是難以抗拒的，這將有悖于政治委托人的利益，導致政治委托人的風險成本增加或造成政治委托人的權益損失[1]。
新制度經濟學認為，政府擁有規模經濟和比較優勢，為了節約交易成本，使自身利益最大化，強制廣大的公積金繳交者參加公積金制度，達到規模經濟和互助的作用，以提高職工的住房支付能力，使廣大參加者的效用最大化。但是，由于人的自利性、有限理性、未來的不確定性、信息的不對稱以及契約的不完備等多種因素的存在，政府、尋租設租、政治機會主義等問題的廣泛存在，使得政治人的目標追求常常偏離委托人的預期。這就是近年來住房公積金大案頻發、被擠占挪用的根源所在。當前我國住房公積金制度中存在如下政治委托問題：
（1）住房公積金初始委托人監督主體缺位。
由于住房公積金是通過國家強制繳交的，繳交者作為初始委托人雖在法律上擁有所有權，但其所有權是有限的，使用權受到控制，也不能轉讓，只能用于本人及其家庭的住房消費。繳交者不能通過“用腳投票”的方式解除與人的合約，懲罰人的機會主義行為，同時由于住房公積金所有者人數眾多且相當分散，個體又存在“搭便車”的心態和行為，因此我國住房公積金制度中的委托問題更加嚴重。
（2）住房公積金繳交者即資金初始委托人與政治人政府的目標函數不一致。
公積金繳交者的目標函數是積累住房消費基金，提高住房支付能力，以及資金最大化。但是政府作為住房公積金的強制發起者，其目標函數更為寬泛，是提高中低收入階層的住房水平。政府規定住房公積金增值收益中除提取風險準備金和撥付管理中心經費外，其余作為城市廉租住房的補充資金。公積金屬于職工個人所有，但是政府卻強制規定了其增值收益分配，職工并不能直接擁有資金支配權，這是對職工權利的一種強制剝奪，用來達到政府的目標。這就無形之中形成了公積金繳交者與政府人的目標不一致。
（3）監管中出現混亂和不到位、不科學現象。
目前，我國住房公積金實行多頭監管，由建設部門會同財政部門、人民銀行、銀監會聯合監管，同時委托地方同級財政部門和審計部門進行監督，從行政級別上和各地的住房公積金管理中心是平級或高半級，從實際意義上講只是每年向各地要一些報表、數據之類，所謂監督只是擺設，這常常導致實際監管缺位。管理中心作為政府管理住房公積金的人，能否履行住房金融職能，需要公眾的監督，這關鍵在于管理中心的透明度，而由于我國體制本身的局限性和公眾監督意識不強，公眾對住房公積金系統運作的真實信息并不完全了解，這就使得公眾對政府部門及管理中心的具體行為缺乏完全、有效的監督，致使政府官員很可能受自身利益本性的驅使，出現“利益尋租”，使公眾利益受損。
（4）住房公積金管理委員會的決策機制不科學。
按照《住房公積金管理條例》要求，住房公積金管理委員會是由政府職能代表與專家1/3，工會與職工代表1/3，單位代表1/3的結構組成的。在實際工作中，住房公積金管理委員會是一個松散的無專職人員的協商議事機構，參加會議的人員，從管委會主任到普通職工代表，身份地位相差懸殊，參會人員多數并不了解住房公積金日常管理業務，決策結果由誰負責不清楚。住房公積金管理委員會作為群體決策的形式，由于組成結構、組織形式和文化限制等原因，對管理決策的效果是十分有限的，甚至形同虛設。從全國看，一個常常被虛無化的群體機構，卻作為全國高達9600多億元住房公積金管理的決策機構，這是不科學的。
（5）對住房公積金管理中心定位不科學，激勵約束機制效率低下。
在現行制度中，住房公積金管理中心被定義為是不以盈利為目的的事業單位，既不是政府機構，也不是政策性金融機構或會員制的法人實體，而是隸屬于地方政府部門的事業單位，在沒有法人資產和獨立的經濟利益約束下，“中心”很難建立起有效的監督管理機制，規范的會計審計、信息披露制度和風險防范機制?，F實中在地方或部門利益的驅使下，部分政府官員對公積金管理“行政化”，導致“內部人控制”和“尋租”行為泛濫，擠占、截留、挪用公積金的現象屢屢發生：用住房公積金彌補財政預算虧空，用于發工資的有之；用于興辦經濟實體、投資入股、炒地皮、買股票的也有之，甚至發生了挪用百姓住房儲蓄去澳門賭博的惡性事件，從而嚴重侵害了廣大公積金所有者的利益。這種現象的根本原因在于行政化的管理方式使得政府和“中心”的委托鏈被行政隸屬關系所鎖定，委托雙方的壟斷性，使得難以制定有效的激勵與約束機制。
2住房公積金委托鏈中的經濟委托關系中存在的問題
住房公積金管理中心委托銀行進行資金歸集和發放貸款等業務，銀行委托公積金繳交者按時繳納公積金，借款者按時歸還貸款本息，整個過程中存在著信息不對稱情況，委托人無法完全觀察到人的努力情況，委托問題就產生了。
首先住房公積金管理中心與銀行的目標函數不同。住房公積金是一種具有很強政策性、互和保障性的基金,管理中心的目標是發展基金，使之發揮最大作用，幫助職工解決住房問題。而銀行爭取這筆資金的經辦業務是因為其存款利率低、資金來源穩定、期限長，在資金未從事經營運作的情況下，可以利用其獲得一筆可觀的收入。受利益驅動，銀行盡力爭取到住房公積金后，可能將大量資金沉淀，這不僅不能緩解住房資金的短缺，大力改善居民的住房條件，反為少數銀行挪用資金、違章拆借提供了可乘之機。
其次，從目前來看,住房抵押貸款是種優質信貸資產，違約率很低，這成為銀行爭奪個人住房貸款市場的一個重要原因。銀行往往在給開發商提供貸款時，與其達成開發商為其營銷商業個人住房貸款的協議。而且銀行在受理住房公積金貸款時，可能會利用住房公積金貸款較商業貸款手續繁雜、條件苛刻的劣勢，說服借款人放棄公積金貸款轉向商業個人住房貸款。
另外條例規定，住房公積金貸款風險由住房公積金管理中心承擔，這樣銀行在發放貸款時就可能會不認真審查借款人的資格信用情況，形成公積金貸款的潛在風險。銀行由管委會在條例規定的五家國有商業銀行中指定，一經確定基本長期不變，由于缺乏競爭,導致委托雙方信息的不對稱更加嚴重,加上對銀行績效很難考察,銀行就缺乏改進公積金業務的積極性，甚至可以隱藏自認為有必要隱瞞的信息,來追求其利益的最大化。
最后，公積金借款人應按照貸款合同按時歸還本息，由于信息不對稱的存在，銀行及管理中心無法很好的觀察到借款人的資信情況，可能會存在逆向選擇，這就會造成貸款的風險。
3基于委托理論對住房公積金制度中的委托問題提出的對策性建議
3.1對住房公積金制度中政治委托問題的建議
①在政治委托關系中降低和消除由于政治委托人的缺位造成的人道德風險，需要建立規范性的良性制度規則。對作為政治委托人的住房公積金繳交人，是分散性的公眾，其對政府的激勵約束只能通過設計一套兼有激勵與約束的制度規則來進行，以規范委托雙方之間的相互關系，減少信息成本和不確定性，把交易成本降低到最低程度[2]。
②加強住房公積金的保值增值能力，使住房公積金所有者和政府的目標趨于一致。建議成立全國統一的住房公積金管理機構，對資金在全國范圍進行統一調配和管理運營，打破地區運營的區域性限制，形成規模經濟，保證資金的保值增值，提高整體使用效率。在此基礎上提高所有者公積金存款的利率。這樣既滿足了公積金繳交者資金價值最大化的目標，同時也可以為政府提供更多增值收益用于廉租房建設等，以更好地實現扶持中低收入階層住房消費的目標。
③在決策和監管方面，為了防止公積金監督者虛位的問題,政府可以將聯合監管改成由唯一部門監管，成立全國性的公積金管理機構。由其負責公積金政策的制定和執行，對各地住房公積金管理中心實行垂直管理，建立經營考核制度和運營失誤追究制度，將住房公積金管理和監督的結果作為考核的硬性指標，確保對管理中心管理運營行為的監督約束到位。為了解決失靈問題和由信息不對稱導致的利益尋租問題,政府可通過加強具有獨立性的財政審計部門對管理中心的經濟責任和管理經營情況進行監控來解決。最后，要增加住房公積金管理的透明度，形成有效的公眾監督和輿論監督。
④科學定義管理中心的性質，明確公積金所有者和經營者的權利和責任，建立有效的激勵約束機制，改變中心管理者不必為他的行為后果承擔全部責任的情況,從而抑制道德風險的產生。我國現階段在政策性住房金融的管理上采取委托國有商業銀行的辦法雖符合國際上政策性金融的委托運用機制，但缺乏屬于政府機構序列、執行政府住房金融政策、制定政策性住房金融計劃、由政府財政投資形成資本金、有穩定資金來源、為廣大中低收入階層購房融資提供服務的獨立的政策性住房金融機構[3]。因此住房公積金的發展方向是政策性住房金融，應把管理中心定義為政策性住房金融機構。其次，建立有效的相容性激勵約束機制，來調適人們“對狹隘的短期個人利益的追求”與“對參與相互作用或交易的其他人的權利的尊重和對明智的長期個人利益的追求”之間的關系[4]。在激勵性制度規則中，只要政治人正確履行契約，就能夠得到相應的回報，這種回報應該能夠對人的正面行為產生激勵效果。因此，在實際中應將管理中心人員的經濟收入與公積金管理經營業績直接掛鉤，并進行靈活考核；同時，要不斷創新激勵的內涵，將社會聲譽、職務升遷等“無形利益”與公積金各級委托人的經營業績聯系起來，從而充分調動委托人的積極性、主動性和創造性。在約束性制度規則中，通過制度規則提高政治人的違約成本,使之不敢采取違約行為。還應建立規范各級住房公積金人決策行為、管理行為的法律法規,針對人的違約行為、“不作為”行為，采取相應嚴格的懲處辦法。最后，必須建立和完善公積金管理中心的用人制度，改變目前尚處于僵化狀態的干部人事制度,打破管理者的行政任命機制，引進市場機制，形成競爭上崗機制，優勝劣汰地選拔公積金的管理者，這有助于突破住房公積金管理中的壟斷性，減少人的道德風險，大大降低成本，使管理中心具有行政色彩的管理者真正轉變為高級管理人才。
3.2對住房公積金制度中經濟委托問題的建議
①增進委托者和者雙方權益是提高委托制度效率的基本原則。在增進制度效率為目標的管理進程中，必須以維護和增進雙方利益為基本方向，才能充分調動兩者的積極性，從而有效地利用委托者的資本資源和者的人力資源，達到總資源利用效率最大化[5]。在住房公積金管理中心與銀行的委托問題中，由于銀行的自營業務與公積金貸款業務存在競爭，可以考慮停止發放住房公積金低息貸款，改為利息補貼和提供政策性擔保?？梢越梃b北京市住房資金管理中心的做法，根據借款人可以申請的貼息額度,對商業性個人住房貸款和政策性個人住房貸款的利息差進行貼息。這樣做的好處是能夠充分利用商業銀行的資金使更多的貸款人享受到公積金貸款政策的優惠，而且提高了銀行放貸的積極性。提供政策性擔?？梢允广y行降低貸款門檻，從而使更多中低收入者也可以享受到住房貸款，提高了制度效率。
②在銀行的選擇機制方面，停止由管委會在規定的五家國有商業銀行范圍內選擇的做法，引進競爭機制。通過公開招投標來選擇銀行，所有的銀行、信托機構和保險公司等金融機構都可以平等的參加競標，這有助于促進機構的積極性和主動性。競爭法則會使機構盡力為管理中心利益服務，從而使其目標與管理中心一致起來，同時也更容易獲得優秀的機構來運營資金。
③加大住房公積金宣傳力度，使更多的職工了解住房公積金的優勢和好處，自覺加入公積金繳交者的行列，維護自己的權利，履行自己的義務。這樣可以增大銀行說服借款者改貸商業貸款的成本，也可以使借款者自覺按時還款，降低了住房公積金的風險。
4結束語
總之，住房公積金制度是一項涉及政治、經濟和社會等的系統工程，要提高其制度效率，就要從根本上理順系統內部的各層委托關系，提高委托鏈的效率，才能更好的實現其為廣大職工住房消費服務的目的，最終實現我國公民“居者有其屋”。
摘要：嘗試從新制度經濟學的委托關系角度，分析我國住房公積金制度管理方面的失范與不足。從政治委托關系和經濟委托關系兩方面，揭示出我國住房公積金制度發展過程中一切矛盾的焦點是由于其定位不準確，委托鏈效率低下。從新的視角對住房公積金制度的改革提出對策。
Abstract:Thisarticletriestoanalysetheanomieanddeficiencyofthehousingaccumulationfundsystemonthepointoftheprincipal-agentrelationshipsintheNewInstitutionalEconomics,throughthepoliticalprincipal-agentrelationshipandtheeconomicprincipal-agentrelationshiptorevealthatthefocusofallconflictsunderdevelopmentofourcountry''''shousingaccumulationfundsystemistheinaccurateofitslocationandtheinefficienciesoftheprincipal-agentchain,inordertogivecounseltothehousingfundsystemreformfromanewperspective.
關鍵詞：住房公積金制度；委托關系；激勵約束機制；對策
Keywords:housingaccumulationfundsystem；principal-agentrelation；incentiveandrestraintmechanisms；countermeasures
參考文獻：
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[論文摘要] 隨著歸集規模的擴大，住房公積金業務本身潛藏的風險日益彰顯。本文深入分析中國現行住房公積金制度逐漸顯露出一些問題，并提出相應的對策，以使住房公積金制度真正成為我國政策性住房金融體系最有效的組成部分。
一、引言
住房公積金是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金。它作為中國房地產金融政策的主體，開辟了除原有的國家、企業投資之外的一條長期、穩定地解決城鎮居民住房問題的資金來源渠道。然而，隨著歸集規模的擴大，住房公積金業務本身潛藏的風險日益彰顯。
二、中國現行住房公積金制度存在的問題
1.歸集層面上存在的問題
我國大部分城鎮地區和企事業單位已經基本上建立了住房公積金制度，特別是在東部沿海地區，住房公積金的覆蓋面已達到職工人數的90%以上，單位和職工公積金繳交率占職工工資基數的7%左右。但是，在占全國2/3面積的中西部地區，城鎮住房公積金的覆蓋面仍只有50%～70%，公積金繳交率也較低，有的還不足5%這一規定比例，造成這一狀況的主要原因是歸集手段軟弱。在實際執行過程中，鄉鎮企業和私營企業、外商投資企業大多沒有實行住房公積金制度。在中西部地區甚至連部分國有企業、事業單位和行政機關都沒有實行住房公積金制度。這些單位的領導在執行住房公積金方面采取消極的態度，如有些單位既不代扣職工應繳納的住房公積金，更不繳納單位應負擔的住房公積金，而且提出各種理由，推卸其社會責任；有些單位打著執行住房公積金制度的名義，從職工工資中住房公積金后卻不上繳，而是留在單位周轉使用，這些行為實際上嚴重侵犯了職工的財產權；還有一些單位遲延繳納住房公積金，直接影響了職工個人的住房公積金存款利息收入。
2.運作層面上存在的問題
住房公積金制度的建立本來是為了加快形成城市住房基金，加快解決城市居民尤其是中低收入居民的住房問題。但運作結果卻是不公平的。中低收入居民借不到、還不起住房公積金委托貸款，實際上得到貸款資助的以中高收入職工為主。許多中低收入居民，不僅沒有從公積金制度中獲得相應的支持，還由于公積金制度的強制性的低收益性，而無法獲得達到市場平均水平的資金回報率。
3.風險層面上存在的問題
按照我國現行《信房公積金管理條例》的規定，住房公積金管理中心“負責公積金的歸集、保值和增值，具體金融業務（貸款、結算、開立賬戶、繳存和歸還）委托銀行辦理”。但是，按照中國人民銀行頒布的《貸款通則》，銀行作為“受托人只收手續費，不承擔貸款風險”。由此可知，已歸集的住房公積金由住房公積金管理中心具體運作，既然住房公積金管理中心是公積金資金的經營運作主體，那么資金運作的風險理應由住房公積金管理中心來承擔。但按現行政策，住房公積金管理中心可能難擔其任。
信用風險是金融活動中最基本的風險，具有綜合性、傳遞性、擴散性和突發性。住房公積金貸款面向個人，涉及面廣，在尚無個人信用檔案可查的情況下，要逐個準確調查確定借款人信用等級幾乎是不可能的事情，通常的做法是以借款人單位收入證明作為其是否有能力履約的主要依據，考察是只是某一時期的靜態收入水平。市場是多變的，個人收入常有起伏，某一時期的收入狀況也并不能完全反映一個人的信用狀況，以此作為信用依據，隱含的風險極大。
三、完善住房公積金制度的對策
1.強化住房公積金歸集手段
發展住房公積金事業，不僅關系到職工合法權益，更關系到國家加快住房建設和擴大內需戰略決策的實施，因此要依照《住房公積金管理條例》加強依法征管。一是加大《住房公積金管理條例》的宣傳力度，大力宣傳建立住房公積金制度的優越性，在輿論上廣東省造聲勢，使國家這一房改政策深入千家萬戶，家喻戶曉，充分調動單位和廣大職工繳交住房公積金的自覺性和積極性；二是財政、審計部門要加強配合，加大監管檢查力度，重點解雇住房公積金覆蓋面小的問題，強化歸集手段，使各企業單位的領導充分認識繳交住房公積金和繳納職工養老保險金的同等重要性。三是依照《條例》規定，對拒不執行國家房改政策，擅自不實行住房公積金制度，拖欠、挪用公積金的單位，特別是只重個人政績不為職工履行義務的單位負責人，要追究其行政責任，并實施相應的經濟處罰，以維護職工應享有的合法權益。
2.促進中低收入居民住房保障
(1)建立立體式的住房金融體系。在住房公積金貸款的使用上，必須要求限量使用，每筆貸款上限不應定得太高，以保持住房公積金貸款在使用上的公平性。合同儲蓄模式體現多存多貸的原則，適于在中、低收入居民中開展。(2)完善專門針對低收入階層居民的住房供給制度。經濟適用房的推出，確實在客觀上起到了平抑房價，促進中低收入階層居民住房條件改善的作用。但由于相關制度在具體執行當中缺乏監督和管理，經濟適用房已經成為不少高收入居民購買第二、第三套住房的重要對象。為此，政府應完善居民收入的核查制度嚴格各類住房的購買條件，提高政府有限財力的作用成效。(3)實行經濟適用房的政府回購制度。
3.將住房公積金管理中心改制成真正的政策性金融機構
借鑒新加坡經驗，把住房公積金管理中心改制為真正的政策性住房金融機構。該制度的特點是：由政府的信譽擔保，為政府的住宅政策目標服務；是一種以資金有條件讓渡（本息加流）為特征的融資活動，從而與財政資金運作相區別；享有政府的政策優惠，如給予利息補貼或稅收減免等，從而不同于一般的商業性金融。這種定位清晰能承擔風險的獨立的金融實體主要負責公積金的保值、增值、公積金的賬戶管理、政策性的貨幣補貼和政策性的保險等工作，而且也是規范我國住房公積金的會計、審計、信息披露、內部風險管理和外部監督機制的基礎。
4.建立個人信用檔案
目前，各商業銀行和個人資信評級機構的評估標準自成體系，相互間可比性不強，不同的評估機構做出的評估結果有時大相徑庭，難以客觀地反映出個人信用的真實情況。建立個人信用檔案涉及兩方面工作：第一，完善相關法規；第二，建立科學、嚴謹、統一的評估指標體系。個人的信用資料散布在政府、公用事業、銀行、商家、保險等多家機構，如何真實、完整、連續、公開地取得相關數據，合法使用信用資料，同時又保護個人的隱私權，需要相關法律法規的保證，而評估指標體系是信用體系的核心，統一評估體系是信用社會化的需要。
5.建立和完善住房公積金兩級監督機制
現行機制下，對住房公積金的監督如前所述流于形式，要進一步有效解決對住房公積金的監督問題，在成立真正的政策性住房金融機構后，撤銷住房公積金管理委員會，同時成立獨立的住房政策性金融機構，徹底改變當前的住房公積金監管體制下的缺位現象。該監管機構可以直接隸屬于國務院的監管機構，對住房政策性金融機構進行垂直監督管理，不受地方政府的約束。政策性住房金融機構必須定期公布住房公積金及住房信貸等業務的運作情況，如每季度公布一次公積金經營運作的情況。同時，住房銀行監管機構每半年公面對住房銀行運作的監督報告。在此基礎上審計部門對住房政策性金融機構和監督機構的工作進行監督。審計部門每年也要公開對這兩個機構的審計報告。
四、結語
應該看到，我國住房公積金制度在過去十幾年的運作中，盡管存在許多問題，但其對解決城市居民的住房問題所起的作用，還是功不可沒。因此，要解決城市住房問題，建立有效的住房金融體系，就必須從住房公積金制度改革入手，真正實現住房公積金建立的目標。
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住房公積金制度是我國在推行住房制度改革過程中，為解決城鎮職工住房消費問題而推行的一項強制性的長期住房儲金制度。作為住房實物分配向貨幣分配機制轉換的重要形式，它已成為基礎性制度和核心制度。經過十多年的探索實踐和制度創新，已經初步形成單位資助、個人繳存、互助貸款、廉租保障的政策體系，住房公積金在一定程度上解決了中低收入家庭住房問題，改善了居民消費結構，促進了住房消費。
隨著國家經濟體制改革的不斷深入，住房公積金制度與國民經濟的發展和人民生活日趨密切。首先，住房公積金通過個人繳納、單位資助、長期存儲的方式，建立的職工的自我保障機制。其次，住房公積金制度是改革住房分配制度，把住房實物轉變為貨幣化分配的重要手段之一。最后，住房公積金制度為城鎮職工積累了一筆長期、穩定的政策性住房儲金，提高了職工的住房保障能力，促進了政策性住房金融體系的建立。
二、住房公積金制度執行存在的問題
(一)住房公積金繳交率低
住房公積金制度實質上是一種住房社會保障制度，因而是有普遍保障的特點。按照國家規定，德陽市境內的國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體都應為在職職工繳交住房公積金?？梢?，按國家最初的制度設計，住房公積金除離退休職工和合資企業的外籍職工外，應覆蓋到所有單位的在職職工，包括現在種類企業的農民工。但實際上，住房公積金繳交率極不平衡，二三線城市同沿海發達城市相比存在一定差距，住房公積金制度的作用還沒充分發揮。
(二)保障功能范圍小
由于政府職能轉變;事業單位改革，財政供養人員逐步減少; 國有經濟戰略性調整，國企改制，國有單位職工也將減少;很多非公有制單位的職工：個體工商業者、社會自由職業者、進城務工人員尚未參加住房公積金制度;非公有制經濟單位基本上游離于制度之外等因素都在一定程度上影響了住房公積金的歸集。因此，住房公積金制度覆蓋面范圍有縮小的趨勢。
(三)住房公積金管理機構的法律屬性與職能不匹配
《住房公積金管理條例》第四條規定：住房公積金的管理實行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督的原則。此種組合搭配主要是指宏觀和微觀上的搭配，即宏觀上為實現一定的政策目的或戰略目標，但在微觀運作上仍然發揮市場機制的基礎性作用。實際上，該模式應適用于該行業的經濟發展水平比較高，市場機制比較完善，只是對于難以靠市場本身進行克服的市場失靈問題需要解決的領域。而當前我國的實際情況是，房地產市場以及競爭機制并不完善，并且該市場存在結構性的缺陷。采用此種模式易產生管理委員會與管理中心無法各盡其職以及發揮效用的風險。
(四)住房公積金管理體制不順
國家出臺了住房公積金管理的行政法規和政策文件，對住房公積金的管理體制作了明確的規定。但是住房公積金管理體制仍存在著一定的問題，一是決策體制。國務院的扶正法規明確規定各地管委會在對住房公積金重大問題決策時，要實行自主決策、民主決策和科學決策，但由于管委會是一個較為松散的決策機構，管委會一些成員忙于其它事務，對住房公積金政策法規缺乏必要的了解，其決策過程有可能流于形式。二是監管體制。目前，住房公積金監管行政上主要由國家和省級監管部門在進行，主要工作是業務指導。由于人手少，全國僅有監管工作人員100人，監管全國幾千億元住房公積金，工作難度和強度都相當大。
三、完善我國公積金制度對策
(一)完善住房公積金的法律基礎及監督機制
住房公積金，是各單位及其在職職工交繳的長期住房儲蓄，用于職工購買、建告翻建大修自住住房的一項制度。它的運作直接關系到城鎮居民，特別是中低收入居民解決住房的根本利益，同時也體現出國家和職工所在單位對居民的關愛，正因如此，促使住房公積金制度良性運轉是當務之急。
首先，為住房公積金制度的運作奠定法律基礎。眾所周知，在建設市場經濟體制的過程中，各領域各項事業良好的運作效果必須建立在有法可依的基礎之上。作為一種強制性儲蓄制度，住房公積金的運行關系到廣大人民群眾的切身利益，其運作必須立法。為此不僅要對其基本法進行廣泛深入地研討，并在此基礎上以法律形式頒布，而且還應在總結本國經驗教訓和借鑒國際成功經的基礎上，針對運作中責、權、利這些關鍵環節立法。
其次，建立健全有效的監督機制。不言而喻的，為確保法律發揮應有的效率，監督是必不可少的手段。
(二)完善住房公積金制度管理
(1)強制建立住房公積金歸集、管理和使用的公開披露制度。目前的住房公積金監督工作是依靠財政、審計部門，實際起到的作用有限，因為這種監督是一種事后監督，財政、審計部門屬于當地政府管轄，對于地方政府作出的挪用、濫用行為往往無能為力。只有提高住房公積金管理工作的透明度，將住房公積金的管理置于全社會的監督之下，才能真正起到監督作用。
(2)住房公積金發放貸款總額總是要小于存款總額的，也就是說總有一部分資金是要沉淀在銀行中的。為防止管理部門怠于放貸或情愿將資金沉淀在銀行生息而不愿發放貸款，應當對住房公積金的匯集與放貸比例做出合理規定。
(3)加大歸集力度，擴大歸集量。進一步強化歸集，把蛋糕做大，形成更大的資金規模。一是認真執行國務院頒布的《住房公積金管理條例》，把住房公積金管理工作落到實處，管理中心要加大監管力度。二是清理、檢查住房公積金繳交基數落實到位情況。由財政、人事等部門和管理中心聯合對住房公積金繳交單位的繳交基數進行核查。要求各單位按規定的基數口徑為職工繳存，對未按規定執行的單位做出處理。三是加大對未建立住房公積金制度單位，特別是非公有制企業等建立公積金制度的工作力度。有針對性地督促部門、中位和企業等貫徹落實《條例》，要大力宣傳，從行政管理、宣傳媒體等多個角度讓更多的民營企業、私營企業職工了解住房公積金，維護自己的切身利益，對未建立住房公積金制度的單位做好工作，盡快建立住房公積金制度。四是加大住房公積金執法力度，組建執法隊伍，規范執法行為。
(三)完善住房公積金監管制度，建立風險控制機制
(1)提高員工的素質，是防范操作風險的重點。公積金中心要積極開展政治思想和職業道德教育，使員工樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，樹立高尚的職業道德情操;要積極開展法制教育，培養員工遵紀守法，按章辦事的自覺性，提高員工的風險防范意識和法律意識;要加強業務培訓，不斷提高員工的業務素質，使員工熟練掌握各項操作流程和公積金的各項管理制度，確保各項制度的貫徹落實和各項操作流程的執行到位。
(2)健全制度、完善流程是防范操作鳳險的前提。對公積金的業務操作流程的設計與完善，要以防范風險為前提，每一個流程、每一個環節要落實到人，要責任分明，尤其是不要隨意簡化手續、縮減或合并操作程序，以免關鍵要素的缺失(在貸款檔案管理上尤其是如此);同時，對于某個業務操作流程，要避免一人身兼多崗。
