時間：2022-04-06 16:12:40
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[論文摘要]在國家加大宏觀調控力度的背景下，土地作為宏觀調控的“閘門”，其重要性日漸明顯，國土資源管理在國民經濟中的地位日漸突出，國土資源執法監察作為國土資源的一個重要組成部分，承擔著規范管理秩序，保障資源可持續利用的重要職責。從堅持科學發展觀出發，就加強我區國土資源執法監察工作進行全面論述。
國土資源執法監察是國土資源管理的重要組成部分和重要環節，是國土資源法律法規順利實施的重要保障，對促進和維護經濟社會可持續發展，推進依法行政，確保社會穩定有著十分重要的作用。
結合我們寧夏國土資源管理現狀，客觀論述了目前寧夏回族自治區國土資源管理面臨形勢和存在的困難，進行了深刻而詳實的分析和探討。并從存在問題入手，采取擺事實講道理等手法，闡述了我區目前國土資源執法監察工作存在的問題及原因。提出了相應的對策建議，論述了在執法監察中的一些具體方法和措施。對進一步加強全區國土資源執法監察工作將具有一定的借鑒和指導意義。
一、我區國土資源執法監察的現狀及存在的問題及特點
當前，我區國土資源執法監察工作既面臨著前后未有的好機遇，又面臨著十分嚴峻的新挑戰。
一是從案件發生情況看。土地方面，2002年發案362件，比2001年494件減少132件，比2000年742件減少380件，分別減少26.7%和51.2%；礦產方面，2002年違法案件104件，比2001年33件增加71件，比2000年61件增加43件，分別增加21.5%和70.5%，呈上升趨勢。
二是從違法案件種類看。在查處的土地違法案件中，未經批準占地居首，共1073件，占立案總數的67.1%；在查處的礦產違法案件中，違法開采居多，共194件，占查處案件總數的98%，其中無證開采130件，占65.7%。
三是從違法主體看。個人違法用地、采礦多于集體和企事業單位，個人違法用地1427件，占89.3%，個人違法采礦156件，占78.8%；企事業單位違法用地97件，占6.1%；縣級機關違法用地23件，占1.4%。
四是從違法案件發生的區域看。農村違法占地問題多于城市，但城市個案違法占地面積大大高于農村。
五是以“建設城市新區”、“調整農業內部結構搞養殖業”、“發展旅游業”為名，無限制的擴大城市外延，大量占用耕地和國有未利用土地的現象屢見不鮮。
這種狀況，不僅使大量國土資源流失，也給國土資源和生態環境造成嚴重破壞，給經濟和社會的可持續發展帶來不利影響。
二、執法難的集中表現
“執法難”的問題一直是困擾國土資源執法監察的一大難題，也是國土資源管理需要解決的重要問題。主要集中表現為以下“五難”：
違法行為發現難。就全區而言，在有限人員編制下，既要監管土地，又要監管礦山，面廣量大，加之基本裝備缺乏，交通工具等保障條件較差，全覆蓋、高頻率動態巡查力所不及，致使有些違法案件很難及時發現。
違法行為制止難。表現為土地違法者常常是突擊占地施工、礦產違法者常常是突擊開采搶運，制止起來非常困難。
違法案件調查取證難。在實際工作中，有些違法者拒不配合，或者借故拖延，而執法人員沒有強制調查取證的手段，導致調查工作陷入僵局。
違法案件處理難。由于當前法制環境較差，致使查處案件面臨著“嚴格執法”和“法不責眾”的兩難境地，特別是對違法責任人的處理更是難上加難。
違法案件執行難?，F行法律沒有賦予國土資源部門強制執行的權力，實踐中種種原因而使案件在執行環節受阻或擱淺。
三、我區國土資源執法監察存在問題的原因分析
存在問題的原因可以概括為以下幾個方面：
一是法制觀念不強。一些市（縣）領導以發展縣域經濟，調整產業結構為借口，違法批地、違法用地、非法出讓和轉讓土地，以權代法、以言代法等違法行為不斷發生；
二是監察體制不順。目前這種管理體制，是各級國土資源部門只對本級政府負責的“單向”體制，難以形成上級國土資源部門對下級政府及國土資源部門強有力的制約機制。
三是執法手段不硬?，F行法律沒有賦予國土資源部門以必要的查封、扣押、拆除等強制措施的權力。違法行為不能及時和有效地制止。
四是執法力度不夠。普遍存在著重審批發證，輕監督檢查的傾向；沒有形成自上而下的有效的監督制約機制，執法監察不夠經常有力。
四、強化國土資源執法監察的對策及建議
（一）以科學發展觀為指導，不斷提高土地節約集約利用水平
必須從我國人多地少、土地供需矛盾突出的基本國情出發，使各級干部牢固樹立科學發展觀，通過學習宣傳法律，使群眾特別是各級領導干部做到明白合理保護、利用土地資源是對子孫后代負責任的一項長期的戰略措施。運用行政的手段，建立一套節約集約用地機制，管住總量、控制增量、盤活存量，提高土地容積率和利用率；運用經濟的手段，一方面全面推行“招、拍、掛”等市場化配置方式，提高土地取得和保有成本，抑制多占、濫用和浪費土地現象。
（二）以貫徹國務院《決定》和《通知》為契機，始終保持執法監察高壓氛圍
以衛星遙感執法檢查為抓手，突出嚴肅查處新發生違法用地與政府違法用地兩個重點，切實解決基層政府依法用地意識不強和頂風違法問題；建立健全協作辦案制度為契機，借助兄弟部門力量，形成國土資源大執法格局；進一步加大執法力度，堅持查人與處事相結合，繼續保持嚴肅查處違法用地的高壓態勢。
（三）以切實加強執法巡查為載體，努力把土地違法抑制在萌芽狀態
違法者的利益有多大，執法的阻力就有多大。查處違法用地只是手段，目的是維護正常的土地管理秩序。因此要堅持預防為主、預防與查處相結合的原則，加強土地動態巡查，進一步狠抓源頭防范。構建完整的執法監察網絡體系。要做到防范關口前移、預防重心下移，逐步建立“上有衛星，下有百姓”、“縱向到底，橫向到邊”立體防范監管體系，提高案件發現率、制止率和立案率，降低執法成本，提高執法效率。
（四）以嚴肅查處違法案件為重點，著力提高執法監察效力
論文內容摘要：檢察機關執法中的利益驅動，不僅損害了當事人的合法權益，而且嚴重影響了檢察機關的權威和形象，損害了法律監督的公正性，從根本上削弱了檢察權的權威。得不償失。對檢察機關執法過程中的利益驅動現象進行一番深入分析，不僅有助于厘清現象背后的原因，更重要的是，為檢察機關減少和防止為自身利益而執法提供行之有效的解決之道。
一般認為，所謂檢察機關執法中的利益驅動，是指檢察機關在執法活動中以獲取小集體或個人的利益為動力。以自己的職權換取財物及其他物質利益的行為。筆者文中指稱的利益驅動，即是這個意義上的。
一、檢察機關執法中的利益驅動現象的主要表現
從每年開展的執法質量和效果考評結果看，檢察機關執法中的利益驅動主要表現在以下五個方面：
(一)越位司法，越權辦案
在經濟利益的驅動下，少數檢察院超管轄權限辦案，對本不屬于檢察機關管轄的案件爭著辦、搶著辦。本來按刑事訴訟法規定應當屬公安機關立案偵查管轄范圍的案件，有的檢察院和檢察人員無視法律，越權介人偵查，在收取款項后再以看似合法的形式結案。如某基層檢察院就曾經以涉嫌行賄的罪名辦理了一起本該由公安機關辦理的涉嫌合同詐騙案。雖然立案罪名是行賄罪。但所有的偵查活動卻全部是圍繞合同詐騙來進行，各種文書材料中根本看不到嫌疑人有涉嫌行賄的任何記載。最終，該案以存疑不而結案，而該院則在缺乏法律依據的情況下追繳了該嫌疑人及其他相關人員違法所得。
(二)超越分工，爭辦“油水案”
在一些檢察院內部，各個部門超越分工，爭相受理、查辦職務犯罪案件，尤其是爭辦有“油水”的經濟犯罪案件。檢察院內，各部門不論是否具有辦案職能、辦案人員不論是否具有辦案資格，都爭相參與或直接辦理自偵案件，以便在財政追繳返還款中予以分成。在個別檢察院，政工、紀檢、法警等部門為了得到分成，也參與職務犯罪案件的偵查。執法檢查中還發現，部分檢察院內部存在的爭奪管轄權問題非常嚴重，同一個案件，不僅反貪部門查，反瀆部門查，而且監所查，民行查，由于政出多門，證據方面問題不斷，導致案件偵查后期互相推諉扯皮。
(三)利用檢察職權，謀取非法利益
這主要表現在兩個方面：一是違規行使檢察處分權，收錢結案。在一些檢察院。無論職偵部門還是審查部門，對案件經常不是作深入調查和審查，而是違法收取各種明目的保證金。收取之后以撤案、不等形式結案。甚至以不了了之，大部分所辦案件既不上報表，也找不到案卷。二是違規操縱匿名舉報，為錢編案。極個別檢察院。極個別檢察部門、極個別檢察人員為了達到收受錢財的目的。甚至編造匿名犯罪舉報。然后到有關單位和企業進行所謂調查，收不到錢就絕不罷休。
(四)違法追繳，挪用贓款贓物
違法追繳主要表現在案件未終結前就對涉案款物直接實施追繳。個別的甚至在初查階段就違法實施扣押、凍結和追繳。另外。一些檢察院在扣押、凍結、追繳中經常法律手續不全。在發現扣押、凍結、追繳措施適用不當的情況下，該返還的款物不依法返還。依照相關法律規定，贓款贓物既是刑事證據，又是公共財物，任何人不得動用、挪用，更不允許據為己有。但在利益驅動下，個別檢察院，個別檢察部門，個別檢察干部隨意動用贓款，坐支、挪用、擅自動用扣押款物的情況時有發生。一些檢察院甚至直接將贓款變成了自己的小金庫，贓物特別是扣押的車輛、電腦等貴重物品。檢察部門很少移交行裝部門，都是誰扣誰用，誰用歸誰，以致于有的案件早已終結，也被長期占用，該處理的不處理。
(五)檢令不暢，唯地方利益是從
檢察權是國家權力的重要組成部分，最高人民檢察院以及地方各級人民檢察院之間雖然級別或者所在地域不同，但都是代表國家行使檢察權，各地方檢察院也并非是地方的檢察院。然而，在當前“分級負責、分級管理”的檢察經費保障體制下。檢察經費由地方財政負擔，檢察機關命脈受制于地方政府，因為“就人類天性之一般情況而言。對某人的生活有控制權，等于對其意志有控制權”。檢察機關受制于地方政府，也就只能依靠地方政府，聽命于地方政府，無形之中成為地方政府的下屬部門。而檢察權也逐漸地方化。檢察權地方化帶來的最直接表現，即是下級檢察院屈從于地方政府，為地方利益抗拒上級檢察院指令。從近幾年執法質量檢查的情況來看，有相當部分基層檢察院在職務犯罪偵查過程中檢察權地方化、抗拒上級檢令方面問題突出，檢察院在查誰、不查誰、怎么查、查到何種程度的問題上都要聽取地方政府的意見，甚至將地方政府的意見作為辦案的指導思想，完全置上級檢察院的指令于不顧，檢令不暢通在這些檢察院成了嚴重問題。
二、檢察機關執法中的利益驅動現象久治不愈的成因分析
檢察機關執法過程中出現的利益驅動問題，并不是一朝一夕就能產生的，同時，造成檢察機關為自身利益、局部利益而執法的具體原因，也不是單方面而是多方面的，既有主觀原因，也有客觀原因，既有體制原因，也有現實原因。具體而言，這些原因主要體現在：
(一)對利益驅動存在認識誤區
市場經濟是競爭經濟，也是效益經濟，價值規律和商品等價交換原則是推動市場經濟發展的動力。但其趨利原則也帶來了不可避免的負面影響。利益驅動既能激發市場競爭熱情，也會誘發唯利與唯我的價值趨向。這種唯利和唯我價值趨向的結合，就產生了為內容的利益驅動。利益驅動向執法行為滲透，成為權力尋租、權錢交易產生的重要思想根據。使少數檢察干警執法觀念偏斜，思想錯位，最終導致執法過程唯利益是從。從調查中發現，部分檢察干警特別是一些領導和骨干不是沒有看到執法中的利益驅動帶來的負面影響，而是沒有站在全局角度，沒有從依法治國和社會和諧的戰略高度來認識問題，對利益驅動的危害性缺乏清醒的認識，有的甚至把它當成檢察機關實現自我保障的有效途徑。認為上級有關解決利益驅動的紀律規定不符合基層檢察院的實際，捆住了自己的手腳，約束了自身的發展，因而，對本單位、本部門出現的利益驅動問題，視而不見、麻木不仁。更有甚者，個別單位暗下創收指標，嘴上喊的是辦案，眼里盯的是撈錢，助推利益驅動問題的滋長和蔓延。
(二)法治觀念淡薄，缺乏程序意識
從現實來看，檢察機關之所以執法中呈現利益驅動，敢于越位辦案、越權辦案，敢于利用檢察職權牟取非法利益，一個重要的原因便是部分檢察人員法治觀念淡薄，程序意識缺失。社會主義社會是法治社會，建設社會主義法治社會是我們黨的不懈追求，檢察機關作為在黨的領導下的法律監督機關，負有監督所有國家機關、團體、個人。維護社會主義法制統一的神圣職責，堅持依法治國是檢察機關履行檢察職能的基本出發點。《刑事訴訟法》、《檢察院組織法》、《檢察官法》等法律對檢察機關的職權范圍、檢察權行使方式、檢察院內部部門分工、檢察人員的資質等問題做了詳細的規范，是檢察機關履行檢察職能時必須遵循。但是由于部分檢察人員法治觀念淡薄、法律程序意識缺失，對以上法律規范視而不見，不是僭越法定職權，越權司法，就是違反法定程序，爭辦油水案件，甚至杜撰、虛構事實，一合法手段掩蓋非法目的，褻瀆法律權威。
(三)查究處理存在著軟區和盲區
利益趨動的問題為什么會年年講年年犯?筆者認為，其中一個很重要的原因，就是對搞利益趨動的人和事查究處理不到位，遷就情緒比較嚴重，錯誤的認為，檢察機關搞利益驅動是為了彌補辦案、辦公經費不足，情有可原，無論是單位還是個人出了問題，都有人特別是領導出面說情，都能找出很多大事化小、小事化了的原因和理由。因而，在多次的專項檢查和執法質量考核中上級檢察院雖然發現利益驅動的具體問題不少，但真正深入調查、較真處理的卻不多。此外，檢察機關執法過程中的利益驅動覆蓋的面比較廣，從職務犯罪偵查到審查批捕，從審查到三大訴訟監督，幾乎檢察權力涉及到的地方就有利益驅動，但從當前查究處理機制涵蓋的范圍來看，主要還是集中于職務犯罪偵查，對檢察權作用的其余領域雖然部分有所涉及?？傮w而言尚未全面納入。
(四)檢察經費保障力度薄弱
我國生產力水平低，經濟基礎薄弱。導致執法環境與辦案保障水平較低。我國是一個發展中國家，經濟基礎較為薄弱，國家財政收入底子不厚，撥給檢察機關的經費不僅基數小，而且增長緩慢。檢察機關靠財政撥款遠遠不能滿足檢察業務工作的需要。辦案經費嚴重不足，辦案手段與技術裝備差，成為當前全國檢察機關最現實的問題。特別是基層檢察院，經費短缺問題尤其嚴重。因而有些基層檢察機關的領導不得不花精力、想法子、拉贊助、搞創收、爭創收，甚至違心地搞灰色收入，助長了利益驅動思想的蔓延。
三、檢察機關防治執法中的利益驅動現象的皮對措施
首先，加強思想教育，認識利益驅動的危害性。產生利益驅動問題的根源在于思想認識，應當采取多種形式，有重點、有針對性地開展思想教育，深刻認識利益驅動的危害性，使全體檢察人員特別是每個領導真正在思想上提高認識。從觀念上糾正偏差。努力夯實防治利益驅動問題的思想基礎。
其次，加強法治，樹立程序觀念。檢察機關加強法治不僅是維護檢察權威的需要。更是維護社會主義法制統一的需要，檢察機關聽命于地方政府，致使檢令不暢，極大損害了法制統一，與依法治國格格不入，應當堅決予以糾正。此外。作為法治的重要組成部分。程序正義要求防止利益與偏見。檢察機關執法中的利益驅動，許多情形都違背了程序正義，檢察機關應當樹立程序觀念，自覺遵守法律程序，既不脫離程序處理案件，也不利用程序處理越權案件。再次。實行檢察經費區域最低保障制度，保障檢察工作順利開展。檢察機關執法過程中出現利益驅動，最根本的原因是檢察經費不足，特別是廣大基層檢察機關，并非沒有認識到利益驅動帶來的嚴重危害，但由于經費奇缺，只能以案養案，否則整個檢察工作檢面臨癱瘓。要防止利益驅動，首先就應當保證檢察機關特別是基層檢察機關正常工作的開展。考慮到區域經濟差距，可以在省級范圍內實行統一的最低檢察經費保障制度，將辦案經費、機關正常運轉經費作為最低保障項目，由省級檢察院計財部門統籌，按月撥付給下級檢察機關。從現實來看。這種制度應當是可行的。當前，各省級檢察院已經在職務犯罪偵查等方面基本實現了一體化，偵查過程挽回的經濟損失一般都由省級檢察院上交財政，再由財政按一定比例返還，因此只要財政政策允許，省級檢察院計財部門是完全可以保證這個最低保障標準的。
（1）堅持立足省情
持續推進煤礦安全監察規章建設，為礦井有序生產提供了重要制度保障。結合江蘇煤礦災害特點和防治重點，積極探索，先后制定了一系列的重要部門規章。針對江蘇均為國有煤礦的實際，為落實煤礦企業主體責任，加大對煤礦企業主要負責人安全責任考核力度，會同省財政廳制定印發了《江蘇省煤礦企業主要負責人安全生產風險抵押金管理及安全目標考核獎罰辦法》，由省政府對煤礦企業主要負責人實行安全目標考核。
（2）堅持實踐，嚴格執法
不斷推進煤礦企業安全主體責任的落實。一是不斷創新工作思路和方式方法，在監察實踐中創立了解剖式監察。二是堅持做好生產系統安全審查制度。三是堅持“三有三察”，始終把消除大隱患、防止大事故、強化源頭治理作為煤礦安全監察執法的立足點。
（3）堅持整頓攻堅，關閉淘汰落后的生產方式
鏟除事故根源。積極開展全省煤礦兩個階段的整頓關閉攻堅戰：一是以事故教訓推進安全工作。2001年“7.22”事故發生后，煤監局深刻汲取教訓，開展鄉鎮煤礦的整頓關閉工作，做到研究關閉方案、制定關閉政策、區別對待給予補償。2002年果斷關閉162處鄉鎮煤礦，結束了全省鄉鎮辦煤礦的歷史，奠定好江蘇煤礦安全生產持續發展的基礎。二是以根治安全隱患推進安全工作。2011年，認真貫徹落實省委省政府工作部署，全力以赴開展徐礦集團旗山煤礦水害治理工作，積極配合有關市縣政府，認真抓好徐州東部礦區6對安全隱患多、治理難度大的國有煤礦的整體關閉工作。深入調查、穩妥推進，積極爭取省財政預算外資金1.8億元，使7600名職工得到較為妥善的安置，沒有出現一起群訪事件和突發事件，實現了省政府要求的安全平穩關閉。從這個意義上說，解放思想就是實事求是，不斷研究新情況，解決新問題。沒有思想的真正解放，就做不到實事求是。
（4）堅持尊重實際
強化煤礦安全基礎管理，安全管理水平得到明顯提升。針對全省煤礦基礎薄弱現狀，大力推進煤礦安全質量標準化建設，全省所有煤礦實現達標。
（5）堅持辦實事
為企業安全生產排憂解難。安全監察執法的最高境界是服務，江蘇煤監局做到監察與服務相結合，在嚴格監察執法的同時，對煤礦安全隱患整改、安全措施的制定和安全技術方案的形成及時給予指導和幫助。有的監察員在礦上蹲點過程中，跟小班、下夜班，根治了大隱患。2012年，江蘇煤監局主動與省國土廳、經信委溝通，解決了華潤天能大劉煤礦的生產接續問題，使該礦1600多名職工擺脫了困境。
（6）堅持以事實為根據
嚴厲打擊非法生產。嚴厲打擊越界開采行為，敢于碰硬，敢于動真，從重從快地查處了違法越界開采煤礦，2008年一年就處罰100萬元以上的礦井3處，使全省煤礦采礦秩序步入健康發展的軌道。
2當前江蘇煤礦安全生產工作中存在的守攤子、不務實問題突出表現在以下方面：
（1）因循守舊
表現為遇事畏難悲觀,無所作為,如貫徹上級文件左顧右盼，制定實施細則忙于觀看兄弟單位、兄弟省份煤礦怎么做的，照胡蘆畫瓢，規避風險。安全生產相關制度頂層設計針對性不強，搬文本、墨守成規，沒有擔當意識。安全理念不接地氣，思想停滯僵化，不能客觀面對形勢。
（2）經驗主義
表現為滿足并夸大個人感性經驗的作用,有的煤礦技術人員多年不學習，吃老本，用老觀念看新問題，有的煤礦領導不重視煤礦新技術的運用，憑過去的經驗來處理新問題；有的煤礦干部自負，坐井觀天,滿足于一孔之見,用片面的經驗指導實踐，其結果往往是在煤礦重大事故面前，在復雜情況下陷入主觀盲目性中，在新的不斷變化的實踐中碰壁。
（3）急功近利
一些煤礦企業集團投資異地辦礦熱情高漲，在資金和人力兩種資源上、在安全投入與安全管理兩種方式上向外地集中傾斜，弱化了本部煤礦安全管理。出現外地戰線過長，本部管理短板，外地礦井難以為繼，本地礦井難以支撐的發展困局，造成外地事故接二連三，本部事故接連不斷。一些煤礦企業不顧所屬煤礦安全情況的具體差別和條件差異，建設“井下六大系統”愛搞“一律化”，都是犯把現象當本質、把個性當共性，舍本逐末的錯誤。
（4）弄虛作假
不是從事物發展的客觀需要出發，而是為了迎合或滿足某種主觀的需要行事。為了追求煤礦死亡率不超標，有的煤礦出了傷亡事故弄虛作假，20多歲的人說是腦溢血病亡。有的存有“報喜得喜,報憂得憂”心理,安全隱患長期不報，得不到解決。還有企業制定安全生產各項指標重數量、貪多求快,脫離實際需要與可能,逼得煤礦作假蠻干,趕產量,釀成事故?？梢钥闯?無論煤礦安全生產方面不實事求是的具體表現如何,其本質特征都是主觀與客觀相分裂,理論與實踐相脫離，使企業受損。
3牢固樹立踐行解放思想、實事求是的科學態度開展煤礦安全監察工作
促進江蘇煤礦在新的起點上更好更快地發展站在新的歷史起點上，審視煤礦安全監察工作面臨的新課題、新挑戰，可清醒地認識到，影響江蘇煤礦安全生產的一些深層次矛盾和突出問題尚未得到根本解決，經濟社會全面發展和推動經濟發展方式的轉變、經濟結構調整的目標任務對煤礦安全工作也提出了更高的要求。當前，煤礦安全生產要在解放思想中堅持實事求是，關鍵要立足于江蘇煤礦安全管理基礎薄弱的狀況沒有變、開采的技術條件差的實際沒有變、煤礦安全的嚴峻形勢沒有變。立足于這“三個沒有變”來解放思想，探尋江蘇煤礦安全生產發展的客觀規律，江蘇煤礦安全發展才有可能做到實事求是。
（1）樹立正確的省情觀
江蘇煤礦雖然只有18個，但埋藏深，是全國著名的深部開采集中區，平均采深-800m以下，最深達-1230m。生產條件惡劣，災害嚴重，整體安全度不高，出大事故的風險高，歷史上發生過多起重特大事故，2001年徐州崗子五副井煤塵爆炸事故一次就死亡92人，發生塌方式的大事故的風險依然存在。必須從實際出發，把握江蘇煤礦現實情況,認識災害的規律特點，科學地制定政策規劃。認真做好災害治理、隱蔽致災因素普查和安全管理工作。
（2）樹立系統的法治觀
要堅定法治精神，強化法治思維，加強煤礦安全監察內部執法權的規范和約束，加快煤礦安全執法監督的法治化進程，推動煤礦安全監察執法監督的制度構建。堅持權責法定，健全與現代治理能力相適應的煤礦安全監察執法監督職能；堅持以公開為常態，建立健全監察執法權的制約和監督機制，根本上杜絕法外權限；堅持法治引導，有效防止和控制執法權力的異化；堅持規范監督，實現監督重點前移；堅持有權必有責，健全執法過錯問責機制，既要避免責任追究泛化，也要避免責任追究不當收縮，造成追責不公和放縱違法的后果；堅持以人為本，進一步培育法治認同，提升法治化水平。
（3）樹立制度化的執法觀
要把堅持發揚執法監察的首創精神和堅持科學務實的態度統一起來,既發揮主觀能動性，又嚴格按客觀規律辦事，堅決反對煤礦事故方面的弄虛作假，也絕不能提不切實際的安全指標。在執法手段上也要實事求是，要慎用安全生產“專項治理”。“專項治理”在短期內能夠達到執法的效果，然而它往往以短期顯著成效掩蓋了常態化管理的缺失和安全生產法治化的不足，要從短暫的“專項治理”走向長效的“制度治理”，即做到“集、上、剖、督”。“集”即以集中執法行動堅持問題導向，緊緊抓實現場中存在的重大隱蔽致災因素和客觀上可能形成的重大隱患，突出重點，解決突出問題“；上”則是開展對煤礦的上級企業或主管部門進行監察，高層溝通解決深層次問題，使企業安全管理的頂層設計上更加注重深接地氣；“剖”即堅持并完善解剖式監察，做到全覆蓋，廢除管理死角，杜絕監察盲區?！岸健奔磸娀瘜Ψ志值膱谭ūO督，建立執法業務水平考核機制，提升執法監督水平。
（4）樹立可為的戰略觀
在煤礦安全發展上堅持統籌兼顧，以淘汰資源萎縮、安全生產條件差、自然災害嚴重、經濟長期扭虧無望的煤礦為重點，加快江蘇煤礦收縮力度，盡快制定新一輪煤礦關閉計劃。徐礦集團要對徐州東部旗山煤礦、西部夾河、張集、張小樓煤礦實施戰略性的關閉方案。與此關聯，與上述大礦相鄰的煤礦因井下水文聯系，應當做好同步關閉的準備。還有的煤礦因煤質差、長期因礦鄉問題制約其發展，長痛不如短痛，也應當一并整體關閉。
（5）樹立自覺的實踐觀
在安全監察工作中會經常遇到新情況、新問題,對這些問題要運用法律法規、安全制度規范和技術支撐及管理推進來破解，要勇于實踐，江蘇煤監局創立的解剖式監察就是實踐的產物。理論實踐創新無止境，分析事物的方式方法也在不斷改進，如沖擊地壓是江蘇煤礦面臨的一個重大災害，同樣要在實踐中不斷探索，尋求預防與治理方法。
（6）樹立親善的為民觀
廣大礦工是煤礦存在的跋涉者，是安全生產一切制度和措施的最終實施者，他們用勤勞和責任守護著煤礦的安全，也應當是整個社會值得尊敬的職業。要把為煤礦辦實事、為礦工謀利益放在一切工作的首位。務求實效,是一切工作的落腳點。當前,煤炭行業深層次矛盾日益凸現，經濟下行壓力進一步增大，煤價持續走低，煤礦效益全面下滑，群眾迫切需要實實在在地幫助他們解決生產生活中的實際困難。要帶著深厚感情去監察，實實在在地為廣大礦工辦事。
（7）樹立務實的作風觀
各區縣黨委、政府，對檔案工作的重視程度逐漸增強，不斷加大投入，將檔案館庫建設納入地區發展規劃，檔案事業專項經費列入同級財政預算并逐年遞增；市屬單位的領導，為檔案工作解決工作用房，配備必需的設施設備，有效地保障了區縣檔案局館和市屬單位檔案工作的順利開展。
二、形式多樣，積極開展《處分規定》的宣傳教育工作
各區縣檔案局（館）和市屬單位采取召開會議、組織培訓、舉辦專題講座、制發或轉發文件、發放宣傳材料或宣傳視頻、張貼宣傳掛圖以及利用各種媒體和平臺等不同形式，在本地區、本單位、本系統開展《處分規定》的宣傳教育工作，使公職人員貫徹落實《處分規定》的意識全面增強。部分區縣檔案局要求所屬各單位把對《處分規定》的學習列入領導議事日程，并作為干部普法學習的重要內容之一；部分市屬單位將《處分規定》的內容及相關文件電子版，加載到單位內網上供大家學習，為每一位同志能夠及時學習、貫徹《處分規定》精神創造了條件。
三、采取措施，依法提高檔案管理工作水平
（一）各區縣檔案局圍繞《處分規定》及時開展檔案行政執法檢查
各區縣檔案局圍繞《處分規定》精神開展行政執法檢查工作，針對檢查中發現的問題，加強對相關單位整改落實情況的監督檢查，有效地杜絕了檔案管理違法違紀行為的發生。同時要求執法人員明確檢查標準，嚴格檢查程序、規范檢查行為。大興區檔案局將檔案行政執法檢查評分結果納入全區績效考核體系，真正樹立了檔案執法主體和權威的地位，有力提高了區屬各單位依法做好檔案工作的自覺性。
（二）各區縣檔案館基礎業務建設
進一步深化一是各區縣檔案館的安全管理設施設備齊全完備，各項規章制度健全完善并得到有效落實，確保了檔案實體及信息的安全；二是按計劃做好檔案接收、征集和政府公開信息的接收工作，館藏資源不斷豐富；三是檔案開放鑒定工作有序開展，檔案管理公共服務能力全面增強。此外，區縣檔案館信息化工作發展較快，館藏紙質檔案數字化率已很高，為滿足社會公眾的需求提供保障。
（三）市屬單位依法管理檔案工作水平有所提升
關鍵詞：民事執行檢察監督工作機制
基于目前立法、司法等方面的因素，對民事執行進行檢察監督的規范、有效的制度和程序遠未建立，尚不能真正發揮民事執行檢察監督的功效，需要根據我國民事檢察監督的基本理論和民事執行的運行規律加以分析思考，逐步加以完善。
一、民事執行檢察監督的原則
我國民事檢察制度是在民事訴訟制度背景中運行的，民事檢察制度理應遵循民事訴訟原則。與此同時，民事檢察制度也是檢察制度的重要組成部分，具有訴訟監督的本質屬性，民事檢察制度有其自身特有的制度運行規律，因此，民事檢察制度除了遵守民事訴訟原則外，還應遵循自身所特有的原則。
（一）全面監督原則
民事檢察監督應為全方位的監督，監督的對象包括法院和訴訟當事人，監督的方式包括提訴監督、參訴監督、抗訴監督、執行監督。設立民事檢察制度的目的，就是為了維護司法公正。法院及訴訟當事人有違司法公正的行為可能存在于民事訴訟的整個過程，而不只限于裁判發生效力后。因此作為國家法律監督機關的檢察機關應該對民事訴訟進行全方位的監督，進而維護司法公正。所以，我們一方面要堅持目前民事訴訟法規定的抗訴監督方式，并進一步將之完善；另一方面應結合我國國情，創造新的監督方式，與抗訴方式相互配合，建立起全方位的民事檢察監督體系。
（二）有限監督原則
由于我國民事檢察制度運行環境的限制，檢察機關的監督應有合理的邊界范圍。檢察機關所進行的民事檢察監督在理論上涉及案件的合法性和合理性監督兩個方而，但在司法實踐中，應把監督重點放在案件合法性監督上。從法院的角度來看，如果檢察機關對案件的合理性進行監督，將與法院的自由裁量權發生沖突，有干涉審判獨立之嫌。從當事人的角度而言，檢察機關過多關注案件合理性問題將與當事人處分權發生沖突，有違私法自治。此外，民事檢察制度的啟動，必然要進行相應司法資源的投入，在我國現有司法資源相對缺乏的情況下，檢察機關的民事監督應放在對案件的合法性監督上。
（三）依當事人申訴原則
為了避免造成對當事人處分權的不當干預以及妨礙民事執行程序的高效運行，民事執行活動的檢察監督應當以當事人提出申請為前提，檢察機關不應主動啟動監督程序。檢察機關的監督應當視為對當事人的權利救濟，應遵循民事訴訟的意思自治原則。因此，檢察機關啟動民事執行監督程序應當以當事人提出申請為前提。
（四）事后監督原則
檢察監督是執行程序結束或某一法律文書（如中止執行、變更被執行人裁定等）作出之后，而不應是程序進行之中。程序結束是指某一階段程序，如受理、準備程序之后，而不是全部執行完畢。
二、民事執行檢察監督的范圍與方式
（一）民事執行監督的審查范圍
現階段應重點對以下幾類情況進行審查監督：
1、人民法院在執行過程中所作出的生效的裁定、決定違反法律規定。
2、強制執行行為違法。
3、執行人員徇私枉法的行為。
（二）民事執行檢察監督的方式
1、糾正意見。對象為確有錯誤的裁定。執行法院的同級人民檢察院發現法院在執行中所作出的裁定確有錯誤的，應當向法院提出書面糾正意見。上級檢察院發現下級法院在執行中所作的裁定確有錯誤，指令執行法院的同級檢察院進行監督。
2、檢察建議。檢察建議的對象可以有以下幾類情形：（1）在執行程序中所作出的通知（包括協助執行通知）、決定有瑕疵的；（2）發現生效裁判確有錯誤的，準備啟動審判監督程序的，可以建議法院暫緩執行；（3）對執行人員存在嚴重的違法行為或者涉嫌犯罪的，建議法院更換執行人員；（4）對于執行管理中需要改進的問題，建議法院完善。
3、糾正違法通知書。對執行人員有嚴重違法的，檢察機關向法院發出糾正違法通知書，要求法院糾正違法行為，并追究當事人的紀律責任。
4、刑事調查。發現執行人員徇私枉法、索賄受賄、截留侵占執行款物或執行費、、等嚴重損害當事人合法權益，涉嫌犯罪的行為，可以進行初查和立案偵查，追究相關人員的刑事責任。
三、民事執行檢察監督工作機制
（一）民事執行申訴案件的受理審查機制
民事執行申訴案件的受理審查機制包括了申訴案件的管轄、審查及審查終結等機制。
1、申訴案件的受理?？梢杂擅駲z部門行使民事執行的檢察監督權。從案件的來源看主要是檢察機關或其他國家機關發現提出的。當事人及其法定人或案外人認為執行中作出的裁定、決定錯誤、以及法院的執行侵害其合法權益提出申訴或者控告的，檢察機關應當受理。另外，對于民事執行行為損害國家利益的、社會公共利益以及執行人員徇私枉法的行為，檢察機關發現后應當一起查處。
2、案件管轄。對于民事執行活動通過同級檢察院的監督從時間上更為及時。民事案件的檢察監督工作已開展多年，已形成一支高素質的民事檢察隊伍，辦案質量已得到保證。因此，在民事執行檢察監督的級別管轄上應采取同級檢察院對同級法院的執行活動進行監督的原則。在特殊情況下，如上級檢察院認為必要，可主動對下級法院的執行活動進行監督，下級檢察院認為需要的，也可提請上級檢察院進行監督。
在地域管轄上，采取執行法院所在地檢察院管轄原則。民事執行活動主要就在執行法院所在地進行，因此，由執行法院所在地的檢察院進行監督有利于及時發現問題和解決問題。另外，執行法院和當地的同級檢察院因為地域關系，開展工作時能更好地進行溝通和協調，監督效果更為明顯。
3、案件的審查。民檢部門受理民事執行案件的申訴之后，應當及時進行審查。首先是從程序上進行審查，包括申訴主體的適格、申訴的材料等。其次是從實體上審查執行行為是否錯誤有且屬于檢察機關監督范圍之內的。提起申訴的民事主體必須符合形式上的要件和實質上的要件：
可以提起申訴的主體為執行當事人、利害關系人以及案外人。執行當事人包括了申請執行的當事人和被執行人，原則上是依照民事判決書判決的內容來確定，即為生效法律文書所記載的債權人和債務人。另外，在執行過程中，可能發生債權債務主體的變更，即由執行當事人以外的人繼受判決書中所確認的債權債務，此時，繼受了債權債務的人就成為執行當事人，這種當事人稱為繼受人。
執行當事人以外的第三人也可以作為申訴的主體。這里的第三人是指主張其合法權益受執行行為侵害的案外人。提起申訴的主體必須是主張自己合法權益受到執行行為侵害且與執行行為有法律上利害關系的人。除了符合形式上的要件外，提起申訴的主體還需具備實質上的要件。其一，提起申訴的主體必須是主張自己的合法權益受到執行行為侵害的人。如果認為執行行為侵害的是他人的權益，則無權提起。其二，提起申訴的主體必須是與執行行為有法律上利害關系的人。也就是說其合法權益受到執行行為發生法律效力直接影響的人。
申訴的材料。申訴人向檢察機關提出申訴，應當提交申訴書、人民法院的執行文書，以及證明其申訴主張的證據材料。
4、審查終結后的處理。辦案人員應當在規定的期間內進行審查，需要延長審查期限的，按規定的手續辦理。審查終結后，區分情況及時作出決定。民事執行行為沒有錯誤的或雖有瑕疵但并不影響申訴人實體上的權益的，應做好申訴人的息訴工作。法院的執行確有錯誤的，根據具體情況向法院提出糾正意見、檢察建議、糾正通知書等。
比照在審判監督程序中的抗訴案件辦案期間，執行監督案件宜在3個月內審查終結。如果需要刑事調查的，適用刑事訴訟程序的相關規定。
（二）監督保障機制
1、必要的調查權。為了取得民事執行檢察監督的效果，應該賦予檢察機關在辦案過程中相應的調查權。
（1）調查執行文書的權力。執行人員在從事執行活動時必須依照相關程序進行，執行文書是執行人員活動軌跡的書面記載。執行文書包括法院在執行中做出的裁定、決定、通知等。檢察機關對執行活動的合法性審查首先應是對執行文書進行審查。
對于已經終結執行程序的案件，執行人員已將案卷歸還檔案室的情況下，檢察機關可以直接調閱案卷。對于執行程序尚未終結，申訴人提出申訴的,相關資料未裝訂成案卷,或執行程序雖終結但執行人員在規定的期限內未歸檔的,檢察人員可以直接向執行人員借閱案卷或復制相關材料,法院執行人員不得拒絕。
（2）調查執行中相關事項的權力。申訴人在提出申訴時應當提供相應的證據來證明自己的主張，申訴人向檢察機關提出申請并闡明理由的，檢察機關可以依職權進行調查。
檢察機關認為確有需要進行調查的，也可依職權主動調查。對于一些執行申訴案件中，申訴人并沒有向檢察機關提出調查申請的，檢察機關認為確需調查的，也可調查。執行人員在執行過程中違法對當事人采取拘留、罰款的強制措施或其他濫用強制措施的，該行為對當事人的財產和人身都造成了極大的侵害，影響較大，檢察機關都可依職權主動進行調查監督。
（3）刑事調查權力。對于執行人員嚴重違法或者涉嫌犯罪的，檢察機關可以直接依據刑事訴訟法的有關規定進行調查、偵查等。
【摘要】法史學論文：檢察機關“初查制度”探究怎么寫呢，請看求學網小編為大家整理的范文。
初查制度，是檢察機關制定的在自行偵查案件的立案前都必需進行初查，確認有犯罪事實后再立案的一種辦案制度。初查，過去也稱預查，是近十幾年檢察立案的必經程序。這里需要說明的是，司法實踐中，為了確定管轄分工或舉報材料的某些內容(如案發單位和嫌疑人是否存在等)，需要到有關單位了解情況。但這類活動的目的不是為了確認犯罪嫌疑人是否實施了犯罪，因而本文所討論的初查制度問題無關。
一、初查制度的提出和形成
檢察機關是于80年代中期開始進行自偵案件的初查活動的。產生這一活動背景，主要是基于對刑事立案的誤解和對客觀環境變化的不適應。
首先，檢察機關開始進行自偵案件的客觀條件導致了檢察機關對立案標準的誤解。
70年代末，我國頒布的刑事訴訟法，要求對控告、舉報和自首材料進行審查后，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的應當立案。法律規定的立案標準是“主觀標準”立案時檢察機關通過對立案材料的審查，“主觀”上認為有犯罪事實存在即應當立案。至于客觀上是否發生了犯罪，是誰犯罪，應當通過偵查解決[注1]。我國檢察機關在80年代初開始直接受理偵查經濟罪案時，立案材料通常是由發案單位通過調查取得并提供的，且已能證明有犯罪事實存在，需要追究刑事責任。檢察機關通過審查材料即行立案并直接進入預審。接受舉報時已具備相當的犯罪證據，是這一時期經濟罪案立案工作的一個突出特點。由于立案前已有足夠的證據證明有犯罪事實存在，逐漸使檢察機關對立法原義產生了誤解認為只有客觀上實際存在犯罪事實才能立案。但是，80年代中期以后，檢察機關受理經濟罪案的線索來源發生了重大變化：一是，在辦案中發現犯罪事實或犯罪嫌疑人的情形增加，并一度居立案線索來源的首位，由于在辦案中即可查明線索，確認犯罪，更加強化的對立案必需客觀存在犯罪事實的觀念;二是，線索不清的舉報、匿名舉報也開始增多，根據這類線索進行立案，顯然是缺少了以往發案單位在移交線索前的查證過程。檢察機關為了解決立案后? 摹俺釩浮蔽侍?，提畴h恕疤岣吡鋼柿?，把好立案关′^目諍?，覛gㄒ啡嫌蟹缸鍤率蕩嬖誆拍芰浮6躍儔?、紵和自首的材晾w從車奈侍飩辛蓋暗牡韃槌醪椋槊饔蟹缸鍤率島蟛拍苧芯苛浮?BR> 其次，檢察機關管轄的自偵案件的特點導致了檢察機關對刑事立案對象的誤解。
刑事立案，是指將犯罪或者可能為犯罪的事件列為刑事訴訟內容的訴訟活動。立案的對象應當是犯罪事件或可能存在犯罪的事件。檢察機關管轄的自偵案件通常為職務犯罪或與職務有關的犯罪。犯罪與其犯罪主體履行職務有關，是檢察機關管轄的自偵案件一大特點。這一特點導致檢察機關對刑事立案對象的的誤解，即認為檢察機關立案的對象是犯罪嫌疑人而不是事件。例如：在檢察機關的《立案決定書》及有關偵查材料中常見的“對×××進行立案偵查”，便是這一誤解的體現。因存在這一誤解，往往即使舉報材料已證實客觀上發生了犯罪事實[注2]，也不能通過立案偵破案件，卻仍需要通過案前調查，確認犯罪嫌疑人后才能立案。這是初查活動產生的另一個原因。
初查制度的提出，最早見于1986年最高人民檢察院《人民檢察院直接受理偵查的刑事案件辦案程序(試行)》。該文件第六條三項規定“經審查認為控告、檢舉的犯罪事實不清，需要補充材料才能確定立案或不立案的，可以通知控告、檢舉單位補充材料，人民檢察院也可以派人直接調查，或者配合有關部門聯合調查”。這是檢察機關首次對有關初查問題作出規定，也是近十幾年來對自偵案件進行初查的制度依據。但從這一規定的內容不難看出，傳統的辦案模式及立案觀念對立案制度的影響。
1996年刑事訴訟法修改后，高檢院起草了《人民檢察院實施〈中華人民共和國刑事訴訟法〉規則(試行)》。該規則前幾稿中尚規定在必要的時候可以進行初查，但最后定稿時即明確將初查規定為立案的一個環節，且具體規定了初查的程序。這標志的初查制度的正式確立。
初查制度被正式確立，還有一個重要的背景是：由于各種原因，檢察機關在80年代中后期展開了立案競賽。這一競賽所產生的一個明顯惡果是導致了自偵案件偵查工作質量的下降，如：不應當立案的立了案;本可以偵破的案件偵破不了;本可以辦出大案的僅夠立案標準即結案。這些問題出現表現在辦案結果上就是立案數與起訴數之間具有較大的差額。這一現象在90年代逐漸引起了全國人民代表的注意，進而產生了強烈反映。檢察機關的一些同志將人民代表的這些反映歸結為立案質量不高所至，因而反復強調立案前要搞好初查，并最終將初查規定為立案制度之一。
二、初查制度的違法性
只要查一下刑事訴訟法有關立案的規定就不難發現，初查是沒有法律依據的。
這里首先需要闡明的是，刑事訴訟法在立案規范中為何未規定初查制度。筆者認為：
第一，刑事訴訟法未規定初查制度，是與刑事訴訟法的任務有關。根據刑事訴訟法第二條規定，保證準確、及時地查明犯罪事實，是該法的任務之一。而初查的任務則是確認有無犯罪事實，即查明犯罪事實，這與刑事訴訟法規定的刑事偵查的任務是相同的。因此，如果刑事訴訟法規定了初查(且通過初查已可以查明犯罪事實)，整個刑事訴訟法中有關偵查的規定也就失去了必要。根據刑事訴訟法的規定，立案是進行偵查的前提，只有立案以后，檢察機關、公安機關才能實施“依照法律進行的進行“專門調查工作和有關的強制性措施”[注4]。根據這一立法思想，刑事訴訟法不可能規定也不會允許在立案前進行刑事訴訟活動初查。
第二，刑事訴訟法未規定初查制度，是與刑事偵查的工作規律有關。刑事偵查的基本活動過程是：立案→偵破→預審→偵查終結。實際工作中，除偵查機關直接發現的犯罪案件以外，其它任何犯罪案件(含作案人在發案前自首的)都需要經過上述偵查過程。這里有一個如何認識法律規定的事實(證據)標準問題。我國刑事訴訟法對此作了科學的規定。①只要“認為有犯罪事實需要追究刑事責任”[注5]，即應當立案偵破;②對“經過偵查，對有證據證明有犯罪事實的案件，應當進行預審”[注6];③偵查終結時“應當做到犯罪事實清楚，證據確鑿、充分”[注7]。刑事訴訟法的上述規定概括起來就是，立案時，偵查機關對案件事實的確認允許是主觀的，即實際是否發生了犯罪不影響立案與偵破，筆者稱其謂“主觀標準”;預審時，必需要有證據證明有犯罪事實，此時也只是要求有一定的證據證明發生了犯罪，但還需要通過預審“對收集、調取的證據材料予以核實”[注8]，筆者稱其謂“準客觀標準”;偵查終結時，則必須做到犯罪事實清楚，證據確鑿、充分，筆者稱其謂“客觀標準”。達到“客觀標準”是整個偵查活動的結果。但制定初查制度的目的，則是在立案時即達到“客觀標準”，這顯然是違反偵查工作規律的。因此，刑事訴訟法不可能規定初查制度。
從上述論述可以明確，從依法治國和科學訴訟的角度看，刑事訴訟法不能也不會制定初查制度。而高檢院制定的初查制度，其違法性就在于允許進行訴前調查，即非法進行偵查活動。
檢察機關的有些同志認為，刑事訴訟法的立法者在制定立案法規時，未考慮到檢察機關自偵案件具有作案隱蔽性和舉報不確定性的特點。未規定初查制度是立法上的疏漏。這一認識的偏差之處在于，持這一觀點的同志沒有實際研究一下刑事案件的偵查規律。事實上，從刑法規定的犯罪類型看，大部分刑事案件都會出現隱蔽作案和舉報不確定(甚至錯報)的情形。
初查制度，是檢察機關制定的在自行偵查案件的立案前都必需進行初查，確認有犯罪事實后再立案的一種辦案制度。初查，過去也稱預查，是近十幾年檢察立案的必經程序。這里需要說明的是，司法實踐中，為了確定管轄分工或舉報材料的某些內容(如案發單位和嫌疑人是否存在等)，需要到有關單位了解情況。但這類活動的目的不是為了確認犯罪嫌疑人是否實施了犯罪，因而本文所討論的初查制度問題無關。
一、初查制度的提出和形成
檢察機關是于80年代中期開始進行自偵案件的初查活動的。產生這一活動背景，主要是基于對刑事立案的誤解和對客觀環境變化的不適應。
首先，檢察機關開始進行自偵案件的客觀條件導致了檢察機關對立案標準的誤解。
70年代末，我國頒布的刑事訴訟法，要求對控告、舉報和自首材料進行審查后，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的應當立案。法律規定的立案標準是主觀標準立案時檢察機關通過對立案材料的審查，主觀上認為有犯罪事實存在即應當立案。至于客觀上是否發生了犯罪，是誰犯罪，應當通過偵查解決[注1]。我國檢察機關在80年代初開始直接受理偵查經濟罪案時，立案材料通常是由發案單位通過調查取得并提供的，且已能證明有犯罪事實存在，需要追究刑事責任。檢察機關通過審查材料即行立案并直接進入預審。接受舉報時已具備相當的犯罪證據，是這一時期經濟罪案立案工作的一個突出特點。由于立案前已有足夠的證據證明有犯罪事實存在，逐漸使檢察機關對立法原義產生了誤解認為只有客觀上實際存在犯罪事實才能立案。但是，80年代中期以后，檢察機關受理經濟罪案的線索來源發生了重大變化：一是，在辦案中發現犯罪事實或犯罪嫌疑人的情形增加，并一度居立案線索來源的首位，由于在辦案中即可查明線索，確認犯罪，更加強化的對立案必需客觀存在犯罪事實的觀念;二是，線索不清的舉報、匿名舉報也開始增多，根據這類線索進行立案，顯然是缺少了以往發案單位在移交線索前的查證過程。檢察機關為了解決立案后? 摹俺釩浮蔽侍?，提畴h恕疤岣吡鋼柿?，把好立案关′^目諍?，覛gㄒ啡嫌蟹缸鍤率蕩嬖誆拍芰浮6躍儔?、紵和自首的材晾w從車奈侍飩辛蓋暗牡韃槌醪椋槊饔蟹缸鍤率島蟛拍苧芯苛浮?BR 其次，檢察機關管轄的自偵案件的特點導致了檢察機關對刑事立案對象的誤解。
刑事立案，是指將犯罪或者可能為犯罪的事件列為刑事訴訟內容的訴訟活動。立案的對象應當是犯罪事件或可能存在犯罪的事件。檢察機關管轄的自偵案件通常為職務犯罪或與職務有關的犯罪。犯罪與其犯罪主體履行職務有關，是檢察機關管轄的自偵案件一大特點。這一特點導致檢察機關對刑事立案對象的的誤解，即認為檢察機關立案的對象是犯罪嫌疑人而不是事件。例如：在檢察機關的《立案決定書》及有關偵查材料中常見的對進行立案偵查，便是這一誤解的體現。因存在這一誤解，往往即使舉報材料已證實客觀上發生了犯罪事實[注2]，也不能通過立案偵破案件，卻仍需要通過案前調查，確認犯罪嫌疑人后才能立案。這是初查活動產生的另一個原因。
初查制度的提出，最早見于1986年最高人民檢察院《人民檢察院直接受理偵查的刑事案件辦案程序(試行)》。該文件第六條三項規定經審查認為控告、檢舉的犯罪事實不清，需要補充材料才能確定立案或不立案的，可以通知控告、檢舉單位補充材料，人民檢察院也可以派人直接調查，或者配合有關部門聯合調查。這是檢察機關首次對有關初查問題作出規定，也是近十幾年來對自偵案件進行初查的制度依據。但從這一規定的內容不難看出，傳統的辦案模式及立案觀念對立案制度的影響。
1996年刑事訴訟法修改后，高檢院起草了《人民檢察院實施〈中華人民共和國刑事訴訟法〉規則(試行)》。該規則前幾稿中尚規定在必要的時候可以進行初查，但最后定稿時即明確將初查規定為立案的一個環節，且具體規定了初查的程序。這標志的初查制度的正式確立。
初查制度被正式確立，還有一個重要的背景是：由于各種原因，檢察機關在80年代中后期展開了立案競賽。這一競賽所產生的一個明顯惡果是導致了自偵案件偵查工作質量的下降，如：不應當立案的立了案;本可以偵破的案件偵破不了;本可以辦出大案的僅夠立案標準即結案。這些問題出現表現在辦案結果上就是立案數與起訴數之間具有較大的差額。這一現象在90年代逐漸引起了全國人民代表的注意，進而產生了強烈反映。檢察機關的一些同志將人民代表的這些反映歸結為立案質量不高所至，因而反復強調立案前要搞好初查，并最終將初查規定為立案制度之一。
二、初查制度的違法性
只要查一下刑事訴訟法有關立案的規定就不難發現，初查是沒有法律依據的。
這里首先需要闡明的是，刑事訴訟法在立案規范中為何未規定初查制度。筆者認為：
第一，刑事訴訟法未規定初查制度，是與刑事訴訟法的任務有關。根據刑事訴訟法第二條規定，保證準確、及時地查明犯罪事實，是該法的任務之一。而初查的任務則是確認有無犯罪事實，即查明犯罪事實，這與刑事訴訟法規定的刑事偵查的任務是相同的。因此，如果刑事訴訟法規定了初查(且通過初查已可以查明犯罪事實)，整個刑事訴訟法中有關偵查的規定也就失去了必要。根據刑事訴訟法的規定，立案是進行偵查的前提，只有立案以后，檢察機關、公安機關才能實施依照法律進行的進行專門調查工作和有關的強制性措施[注4]。根據這一立法思想，刑事訴訟法不可能規定也不會允許在立案前進行刑事訴訟活動初查。
第二，刑事訴訟法未規定初查制度，是與刑事偵查的工作規律有關。刑事偵查的基本活動過程是：立案偵破預審偵查終結。實際工作中，除偵查機關直接發現的犯罪案件以外，其它任何犯罪案件(含作案人在發案前自首的)都需要經過上述偵查過程。這里有一個如何認識法律規定的事實(證據)標準問題。我國刑事訴訟法對此作了科學的規定。①只要認為有犯罪事實需要追究刑事責任[注5]，即應當立案偵破;②對經過偵查，對有證據證明有犯罪事實的案件，應當進行預審[注6];③偵查終結時應當做到犯罪事實清楚，證據確鑿、充分[注7]。刑事訴訟法的上述規定概括起來就是，立案時，偵查機關對案件事實的確認允許是主觀的，即實際是否發生了犯罪不影響立案與偵破，筆者稱其謂主觀標準預審時，必需要有證據證明有犯罪事實，此時也只是要求有一定的證據證明發生了犯罪，但還需要通過預審對收集、調取的證據材料予以核實[注8]，筆者稱其謂準客觀標準偵查終結時，則必須做到犯罪事實清楚，證據確鑿、充分，筆者稱其謂客觀標準。達到客觀標準是整個偵查活動的結果。但制定初查制度的目的，則是在立案時即達到客觀標準，這顯然是違反偵查工作規律的。因此，刑事訴訟法不可能規定初查制度。
從上述論述可以明確，從依法治國和科學訴訟的角度看，刑事訴訟法不能也不會制定初查制度。而高檢院制定的初查制度，其違法性就在于允許進行訴前調查，即非法進行偵查活動。
檢察機關的有些同志認為，刑事訴訟法的立法者在制定立案法規時，未考慮到檢察機關自偵案件具有作案隱蔽性和舉報不確定性的特點。未規定初查制度是立法上的疏漏。這一認識的偏差之處在于，持這一觀點的同志沒有實際研究一下刑事案件的偵查規律。事實上，從刑法規定的犯罪類型看，大部分刑事案件都會出現隱蔽作案和舉報不確定(甚至錯報)的情形。
也有的同志認為，初查是有法律依據的。這些同志引用刑事訴訟法第86條對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應當立案中的審查一詞作為初查的法律依據。強調漢語中的審查一詞包括調查的意思，進而說明刑事訴訟法是允許進行初查的。筆者認為，這一解釋有些牽強附會。首先，從語法上講，86條規定的審查對象是材料，而不是事實和證據。其次，刑事訴訟法并未規定審查所可以采取的調查手段。
上述看法和觀念的存在，也是建立初查制度的一種理論依據。如果不加以糾正，即是高檢院將來取消了初查制度，也勢必會影響刑事訴訟法的貫徹執行。
三、初查制度的危害性
無論是從法理還是從僅十幾年的訴訟實踐看，初查制度的實施對正確地實施刑事訴訟法已產生了實際的危害后果。
