時間：2022-11-02 01:12:24
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領域性是因為不同地域、不同行業的犯罪情況不一樣，刑事政策也應該隨之變化，所以領域性包括地域性和行業性。刑罰懲罰性以上三個特點是政策的共同特點。刑事政策除了具有政策的共同特點之外，刑罰懲罰性是其區別于其他政策的特點。刑事政策旨在控制犯罪，“當法律旨在減少或禁止越軌行為時，情況又會不同。在這一情形下，法律并不會提供獎賞或者激勵來勸阻個體從事此類行為——只會顯示越軌行為被發現和懲罰的可能性”⑤。這里雖然講的是法律，而不是刑事政策，但“法律自身只是政策工具箱中的一種而已，而且通常不能自動發揮作用”⑥，即法律是政策的工具之一。貝卡里亞也說：“需要有些易感觸的力量（motivisensibili）來阻止個人專橫的心靈把社會的法律重新淪入古時的混亂之中。這種易感觸的力量就是對觸犯法律者所規定的刑罰”。⑦所以，控制越軌行為的犯罪的基本手段是刑罰懲罰，這個基本手段怎么用就是“策略”了。刑事政策區別于其他政策的關鍵是刑罰懲罰性。
刑法的獨立性
刑法的獨立性表現在以下方面：1．獨立的規范體系和機能作為法律體系中的基本的部門法，刑法具有內容豐富、結構完整的規范體系。刑法的內容涵蓋犯罪、刑事責任和刑罰，涉及幾乎所有其他法律所調整的社會關系，還具有一整套的指導思想和原則統攝全部規范，可謂內容豐富。刑法在文本上有一部包括基本的總則、分則在內的統一的刑法典，還有部分單行刑法、附屬刑法作補充，基本上能規范所有的現有犯罪行為，可謂結構完整。刑法已經是自成一體的實體法。刑法自產生之日起就擔負著打擊犯罪、保衛社會的職責，現代刑法除了具有一般法律所有的行為規制機能外，還具有特有的法益保護機能和人權保障機能。①刑法因此有了更加豐富的獨立的存在價值。2．有專門配套的運行程序為了保障刑法的有效實施，國家還專門制定了《刑事訴訟法》以規范刑事案件的偵查、、審理和執行，從而使刑法具有了專門的運行程序。3．有相對于刑事政策和其他法律的自身的特點與品格刑法是法律體系中十分重要的組成部分，具有法律的規范性和穩定性特點，還具有其他法律不具有的特點：保護的社會關系的廣泛性，手段的嚴厲性，立法主體的一元性。現代刑法更具有科學性和文明性。現代刑法作為人類文明成果之一，反映了人類社會與犯罪行為作斗爭的規律性需要，形成了內容豐富、結構嚴密的規范體系，具有科學性。同時，現代刑法秉持民主、人道、人權的價值觀，發揮保衛社會和保障人權的雙重功能，不再一味威懾、懲罰，不再是野蠻、殘酷的代表或象征，具有文明性。這些特點鑄就了刑法“獨特的品格，即刑法是在法律規范體系中，以國家的刑罰權最終確保人類社會的共同生活秩序和整體的法律秩序的不可破壞性的法律”②，是刑法獨立性的重要表現。4．刑法對法律體系的保障、促進作用刑法不同于其他部門法，它以特殊的手段調整所有其他法律所調整的社會關系，是除自身之外所有法律的后盾法，是法律體系的保障法。當其他法律調整手段失效、有關法律關系失衡、有關法律秩序混亂的時候，刑法就要站出來運用刑罰手段強行矯正有關法律關系、恢復有關法律秩序，從而保障和促進整個法律體系的正常運行。5．刑法對社會治理的促進作用刑法是社會法律治理的最后手段法，具有獨特的功能、手段。當社會治理整體或局部失序，道德、經濟、行政手段和其他法律不能有效恢復社會秩序的時候，犯罪在整體上或局部領域會呈現增加勢頭，運用刑法治理犯罪促進秩序的恢復無疑是法治社會的最佳選擇。6．刑法具有獨立的歷史傳統刑法是隨著階級社會和國家的產生而產生的，甚至一開始的法都稱作“刑”，如中國夏朝的“禹刑”就是當時所有法律的稱謂。后來隨著社會的發展，其他的部門法才逐漸從“刑”法中分離出去。但是，刑法一直保持延續和發展，并且始終是主要法律部門。直到現代社會，刑法一直都是基本的部門法。刑法具有其他法律不具有的獨立的歷史傳統，這一點被稱為母法的憲法無法比擬。刑法的產生、發展無需包括憲法在內的其他法律的陪伴或支持，刑法是階級社會的伴生物，與階級社會具有同樣長久的歷史，并具有自身獨立的發展規律、軌跡和歷史傳統?？梢?，刑法具有獨立性。而且這個獨立性遠遠超越了獨立的部門法的獨立性意義，具有獨立的社會治理工具屬性。
刑法與刑事政策
刑法與刑事政策的關系具有法與政策的關系的共同樣態，即政策是法的指導，法是政策的固定形式等。“沒有刑法的刑事政策，必將淪為常識的刑事政策，讓人不切實際。同樣地，沒有刑事政策的刑法學，必將只看到刑事法學的形式規定，而無法找尋其真正的靈魂”，①刑事政策與刑事法律，就如“魂”與“體”。但是，因為刑法的特點和獨立性，刑法與刑事政策的關系呈現特有的樣態。1．刑事政策指導刑法并推動刑法的革新刑法作為刑事政策的工具，應當在刑事政策的指導下立法、運行，否則就不是“工具”了。也正是從這一點上講，刑法是刑事政策的“體”。由于刑事政策是針對犯罪形勢制定的，是對社會形勢變化的反應，所以刑事政策會推動保守的刑法跟隨形勢變化而變化，使刑法革新。2．刑事政策指導和進入刑法受到刑法科學性和文明性的制約刑事政策具有功利性特點，它追求刑罰對犯罪的控制效果，所以刑事政策有擴張刑罰權的本能沖動?！靶淌抡哂捎谄潇`活性而具有自我擴張、膨脹的本能，這種本能實質上也就是權力的本能”。②為了控制犯罪，刑事政策會趨向于擴大刑罰的打擊范圍或打擊力度，從而使刑法既“嚴”又“厲”。雖然，刑事政策也講科學化和人道化③，但刑事政策這一沖動的本能屬性沒有改變。這種沖動很容易使打擊犯罪過程中應有的人權、人道觀念被忽視，從而削弱甚至破壞刑法的科學性和文明性，歷史上希特勒對魏瑪刑法的修改和墨索里尼對原意大利刑法的修改就是慘痛的教訓和證明。但是，“法律與裸的權力所具有的那些侵略性、擴張性趨勢大相徑庭，因為它所尋求的乃是政治和社會領域中的妥協、和平與一致”④。現代刑法的科學性和文明性特點已經借助刑法的獨立性地位成為現代法治文明的重要成果和標志，代表這兩個特點的基本原則已經成為一些國家憲法和有關國際公約的明確、基本要求。刑事政策要想借助刑法施行于社會“附魂于刑法”，就必須不違背刑法的這些科學性、文明性原則。如，罪刑法定原則在1948年的《世界人權宣言》第11條和1966年的《公民權利和政治權利國際公約》第15條均做了規定，我國也已經加入了《公民權利和政治權利國際公約》，我國刑法也明確規定了這一原則。而罪刑法定原則的核心思想是保障人權，并因此派生了一些重要的原則，罪刑法定原則及其派生原則顯然對刑事政策刑罰權擴張的沖動具有抑制作用。因為在當今社會，罪刑法定原則已經不是什么刑事政策可以突破的了，刑事政策要想通過刑法發揮作用就不能違背罪刑法定原則。
一、2004年中國的國有銀行改革的明顯加快
1、適應中國加入世貿之后金融業對外開放的挑戰
到2006年，中國將按照加入世貿的承諾，全面放松對于外資銀行進入銀行市場的限制，中國的銀行業如果不能抓住剩余的2年的過渡期的機會，對國有銀行進行大規模的重組改革，中國占據主導地位的國有銀行難以有足夠的市場競爭力。
2、中國經濟下一階段的持續增長：需要一個高效率的金融體系的支持
中國的改革開放在經濟增長方面取得了很大的成就，改革開放以來的平均增長率達到9%以上，但是，由于中國的銀行體系承擔了中國經濟轉軌中的巨大成本，同時也由于銀行體系的低效率，使得中國的銀行體系在轉軌過程中積累了較大的不良資產，成為中國經濟增長的障礙之一。下一階段中國的經濟增長對于金融服務的需求更為強勁，如果不對銀行體系進行全面的市場化改革，就有可能為中國下一步的改革累計新的不良資產包袱。
3、提高中國金融結構的穩定性
中國經濟的增長十分強勁，中國金融業是中國經濟中最活躍的組成部分，其風險狀況對于整個經濟的影響十分顯著，目前中國的金融業總資產20多萬億，17萬億貸款余額，如此大的金融總量對經濟運行來說舉足輕重；如果銀行體制中積累的不良貸款如果規模過大，對于中國的金融體系的穩定也會形成潛在的威脅。
4、中國把國有銀行改革作為金融改革的重點
從目前的銀行改革趨勢看，2006年全面開放銀行業之前是迅速改革國內銀行體系的最后機會。較之1998年的資產剝離，這一次的注資是實質性的資金注入，而不僅僅是名義上的剝離，這是一個相當大的進步，顯示了中國政府對于在2006年之前全面改革銀行體系的決心。反觀一些國家，長期以來因為對銀行體系累計的高額不良資產等問題猶豫不決，導致經濟一直缺乏活力，而到近年來，一些國家的政府也開始痛下非常之舉和多次的增資擴股，使得一些國家的銀行體系有了很大的改觀，基本上已經恢復了它的活力和生機，這給予中國的銀行改革同時以正面和反面的參考和借鑒。長期以來，金融改革在整個經濟體制改革中相對來說較為滯后，而金融改革中又以國有商業銀行的改革最為滯后。如果說中國在改革的早期嘗試新設一些市場化的股份制商業銀行——通過增量的改革來觸動國有銀行的改革、施加“外部壓力”的話，那么，現在看來，這種改革思路盡管取得了一定的成效，但是事實證明并不能真正有力地推動國有銀行轉向商業銀行。因之，此次中國決定注資450億美元外匯儲備資金對兩大國有銀行進行改造，主要是具體考慮到了國有商業銀行在中國銀行體系中一直仍占有支配性、主導的地位，所以必須還要從內部、從治理結構上加大力度全面改革和完善。
二、當前中國的國有銀行改革的主要內容
1、全面的資產重組和財務重組：主要是注入資源進行不良資產的清理
根據中國銀行2002年年報，到2002年底，按五級分類法統計，其不良貸款總額為4085億元，最后損失類貸款高達1874億元。建行至2002年底不良貸款總額為2680億元，其中損失類為569億元，但可疑類亦有1289億元之多。兩家銀行的損失類貸款超過2000億美元，這應該算是其不良資產的底線。用于核銷不良資產的資金主要包括準備金、撥備前利潤和資本金。目前中行的準備金覆蓋率為22.09%，即有近900億元的準備金。建行的準備金覆蓋率為13.4%，即有350億元的準備金。但是，這部門準備金尚不足以彌補損失類貸款，因此需要動用近兩年的銀行利潤來核銷不良資產。在中國經濟高速增長的推動下，2002、2003年中國的兩家國有商業銀行——中國銀行和中國建設銀行的經營性利潤均達到500億元人民幣左右。在此基礎上，按照財政部的最新規定，國有商業銀行將財政部原來持有的所有資本金全部用來核銷不良資產。經過初步的框算，經過準備金、新增利潤和資本金以及其他形式的舉措，基本上可以核銷歷史上的不良資產。
2、注資
經過大規模的不良資產清理之后的國有銀行在不良資產比率方面看是一個比較“干凈”的銀行，但是也是一個沒有資本金的銀行，此時以外匯儲備注入資本金，則起到了在新的銀行框架下補充銀行資本金的作用。
2003年，受到人民幣升值預期的影響，中國的外匯儲備急劇增長了1600億美元，因此即使去掉450億美元，到2003年年底還有4032億美元的外匯儲備，仍然高出按照國際標準計算的最優規模。實際上，從1994年中國出現匯率并軌以來，外匯儲備就呈現穩定上升的趨勢。從央行的角度來說，盡管減少了外匯儲備，但是投資科目增加了，過去用外匯儲備購買美國國債，所得到的收益率不過2%，現在將外匯儲備投資于國內的商業銀行，可以更好地分享中國經濟增長帶來的收益。經中國國務院批準成立的中央匯金投資有限責任公司將專門負責向試點銀行注資、并監督注入資金的運營。中國國家財政部、中國人民銀行和國家外匯管理局派員組成了公司董事會和監事會。中國中央匯金公司今后將以中行和建行的最大股東的身份，督促銀行落實各項改革措施，完善公司治理結構，力爭股權資產獲得豐厚的投資回報。
3、產權結構的重組
主要是強調引入具有國際水準的戰略投資者，通過技術轉移、改善公司的股權結構等，促進銀行的治理效率的提高。
4、上市
這主要是指通過促進中國銀行和中國建設銀行在證券市場上市，改進股權結構和公司治理，引進市場的約束，促使國有銀行改進經營管理水平。
5、改革的重點在于促進國有銀行治理機制的轉換
中國銀行和中國建設銀行的改革，此次注入的各種公共資源有8000多億元人民幣，為了促使中國銀行和建設銀行不再制造新的高額不良資產，此次改革的重點在于轉換商業銀行的經營機制，也就是所謂“花錢買機制”。從制度變革的角度看，這屬于強制性的制度創新。
中國的銀行監管部門在這兩家銀行的內部治理方面提出了10個方面的具體要求：建立規范的股東大會、董事會、監事會、高級管理層制度；引進國外戰略投資者，改變單一的股權結構，實現投資主體的多元化；制定清晰明確的發展戰略，實現利潤最大化；建立科學的決策體系、健全的內部控制機制和完善的風險管理體制；整合業務和管理流程，實現機構扁平化和業務管理垂直化；建立市場化和規范化的人力資源管理體制和有效的激勵約束機制；實施審慎的會計原則，加強財務管理，嚴格信息披露制度；加強信息科技建設，全面提升綜合服務功能；發揮中介機構的專業化優勢，積極推進重組上市進程；加強人員培訓和公共關系宣傳，做好綜合改革的相關工作。
同時，中國的銀行監管部門還參照全球經營管理水平較好的商業銀行的主要財務指標，對中國銀行和建設銀行制定了包括資本充足率、不良資產比率、資產回報率等在內的7項財務考核指標，督促中國銀行和建設銀行在經營績效方面達到國際銀行業的先進水平。
三、客觀看待中國的銀行體系積累的不良資產及其發展趨勢
此次中國政府對中行和建行的注資，動用了較大規模的公共資源，顯示中國政府支付了中國的國有銀行因為承擔轉軌成本形成的不良資產。
長期以來，國有銀行實際上支付了經濟轉軌的成本，如何處置這個成本，直接影響到銀行未來的改革方向。如果通過全面的不良資產清理和注資，就可以切斷歷史包袱對兩大商業銀行改革的制約，在銀行市場形成新的競爭格局。實際上中國政府以前曾經嘗試也期望國有銀行靠自己內部管理完善，靠內部的經營能力慢慢消化歷史形成的包袱，但事實上龐大的不良資產包袱不但拖累四大銀行，還使得難以在客觀上對國有銀行的經營狀況進行一個客觀的評價考核。通過注資和一系列的改造，可以使中行和建行先行一步，同時在中行和建行的改革改組中證明行之有效的舉措，也完全可能在其他國有商業銀行中借鑒實施，從而對整個國有銀行的改革發揮積極的示范作用。
1、中國的國有商業銀行不良資產的歷史形成分析
根據初步的統計，在國有銀行的不良貸款中，30%不良貸款的形成來自于各級政府干預，包括中央和地方政府的干預；30%的不良貸款來自于對國有企業的信貸支持。根據中國人民銀行2003年的調查統計顯示，目前國有銀行超過50%的貸款是向非國有企業（包括外商投資企業、民營企業、以及個人住房抵押貸款、個人助學貸款和個人汽車信貸）發放的。10%的不良貸款是由于國內部分地區法律環境較差、法制觀念薄弱所導致的。15%來自對部分行業如軍工生產的轉型所導致。
因此，總的來看，僅有20%的不良貸款是由于國有銀行自身管理經營不善所造成的。因此，雖然不良貸款總體規模較大，但是比較而言，國有銀行自身原因形成的不良貸款比重并不高。
2、中國當前具備了解決銀行體系不良資產的有利條件
亞洲金融危機的發生，提高了社會各界對于銀行體系穩健經營重要性和金融體系脆弱性所可能帶來的巨大的金融風險的認識，推動了中國的決策層下定決心改革國有銀行體系。
在1997年東南亞金融危機之后，中國政府已經基本放棄了對國有銀行的行政干預。
中國的政府部門已經從法律角度明確了商業銀行決定貸款的自主性。
中國的政府已經逐步放棄了對國有企業的貸款義務。
中國90年代中后期開始的持續、穩定的經濟增長，為改革創造了條件。經濟的持續增長使得利用現有資源改革國有商業銀行成為可能。
隨著國有企業改革的不斷深入，一些國有大型企業上市步伐的加快，國有企業經營狀況的改善也為商業銀行解決不良資產比例過高的問題帶來了可能。
亞洲金融危機使得監管機構和國有商業銀行開始關注降低不良資產比例的問題，到目前為止，中國國有商業銀行不良資產比重比危機之前下降了近50%.
值得注意的是，有關法律法規，包括《破產法》、《證券法》和《公司法》等均在進一步的完善修訂之中。
新增貸款質量相對優異，近幾年的新增貸款的不良資產比率在2%以下，達到了國際先進水準。
中國強勁的經濟增長帶動的貸款資金需求，為商業銀行化解不良資產創造了積極條件。中國經濟快速增長的主要推動力在于：快速推進的城市化效應；國際投資向中國轉移的世界工廠效應；以汽車和住房為代表的新興消費品升級效應；民營經濟主導效應；以及重化工業化帶動效應。
另外，中國的監管機構制定了相當嚴格的不良資產考核辦法。以2004年頒發的“商業銀行不良資產監測和考核暫行辦法”為例，該辦法一是強調“對銀行風險進行全面監控”。商業銀行不良資產的監測和考核包括對不良貸款、非信貸資產和表外業務風險的全面監測和考核。二是加強“對不良資產余額和比例的雙重考核”。三是體現非現場和現場監管的有機結合。中國的銀行監管部門分別在四家國有商業銀行總行設立“派駐監管小組”，收集、分析四家銀行總行經營管理和綜合改革情況，掌握第一手材料。
四、中國政府對中行和建行的率先改革會產生多方面的積極影響
初步歸納起來，此次中行和建行率先啟動改革，可能產生以下5方面的積極影響：
一是可以切斷歷史包袱對兩大商業銀行改革的制約，在銀行市場形成新的競爭格局。
二是可以促使中國的國有銀行更有效地、自主地配置金融資源，發揮其對經濟增長的支持作用。通常來說，不良資產的下降會帶來銀行貸款投放能力的上升。這次通過大規模注入資金，再配套相應清理不良資產的措施，對于增大國有銀行對經濟增長的支持力度是非常有利的。這也正是國有銀行積極調整資產結構的機會。
三是意味著探索出一條多元化、高效率地利用外匯儲備的新的途徑。
四是隨著這樣注資改造國有銀行，與其說政府是花錢為這些不良資產“買單”，不如說是花錢給國有銀行買了一個新的機制。
一、積極財政政策的局限性
實施擴張性的財政政策是以社會上存在著一定數量的閑置資源為前提。也就是說，這部分閑置資源依靠市場力量不可能得到有效的利用，必須依靠國家的力量，運用國債的形式，才能得以有效的利用。但是經濟資源的總量畢竟是有限的，伴隨著經濟不斷擴張，資源的瓶頸約束遲早是會到來的。如果累計的財政赤字和累積的發債規模已經很大，而擴張性財政政策受慣性影響又收縮不下來，財政從金融市場籌集過量資金，就有可能導致經濟過熱，引發通貨膨脹。因此，經濟資源的有限性，決定了積極財政政策不可能長期實行下去，換句話說，從長期看，我們仍然必須實行適度從緊的財政政策。況且，從理論上說，作為市場經濟條件下政府經濟行為的重要組成部分之一，積極財政政策本來的定位是對國民經濟運行過程中短期性的總量失衡進行反周期調節，調控的對象主要是總供給與總需求之間的關系。但從1998年以來，我國已經連續5年實施積極的財政政策，短時間內仍無法淡出，這個時間跨度顯然已經超出“短期”的范圍。
連續5年的擴張性財政政策，其實施的目標主要放在刺激投資需求上，也可以這樣說，即擴張性的財政政策所籌集來的國債資金，其政策導向是積極地擴大固定資產投資，來拉動國民經濟的適度快速增長。由于我國投資增長主要依賴于政府增發國債和由國債投資而帶動的貸款所拉動，社會投資增長則相對緩慢。這種性質的投資，主要是靠政府政策性投資行為的推動，市場機制的內在驅動因素較少。它一方面說明政府主導型的投資增長格局仍未有根本改變，另一方面也反映經濟增長對政府政策性投資的依賴過大，社會投資明顯不足。由于政府投資在一定程度上會對民間投資產生“擠出效應”，這將部分抵消財政政策所產生的“乘數效應”。與此同時，財政投資主要是面向基建投資，技改投資明顯減少，且銀行配套資金的貸款部分，也是以中長期貸款為主，因而造成流動資金的明顯不足，即長期資金“擠出”短期資金。同時由于國內大多數企業面臨“相對過剩”的市場環境，且它們的創新能力較低，在“低物價、高成本”的雙重約束下，絕大部分行業的利潤很低。這是當前難以啟動民間投資的一個重要原因。無論從防范財政風險，還是提高投資效率來說，我們都不能再走政府主導型的投資路子，而是應當在穩定市場的同時，促進貨幣市場與資本市場的有機結合，大力發展資本市場，使企業可以在市場競爭中實現有生命力項目的融資投資。所以，持續擴大投資需求的根本途徑，是以增加政府投資來帶動和擴大信貸投資，以增加基礎產業投資來帶動和擴大其他方面投資，最終形成全社會“投資乘數效應”。
伴隨固定資產投資的快速增長已經成為擴大內需的主要因素，使得連續多年的國民收入分配格局中，固定資產投資的增長速度明顯超過GDP的增長速度，使得投資占GDP的比重已經達到近40%的水平。與此相對稱，消費占GDP比重呈現逐步下降的趨勢。連續多年我國居民的人均收入增長速度明顯低于GDP的增長速度，這也是國民收入分配中存在的一個必須引起重視的問題。從投資與消費對經濟增長的作用特點看，投資需求對經濟增長的短期拉動作用是很明顯的。但從社會再生產角度看，只有消費需求才是經濟增長的真正的持久的拉動力量。消費啟動是以家庭為支柱的消費性需求，投資啟動則是以擴大企業投資為支柱的生產性需求。雖然在全部投資中會有一定份額形成居民收入，但這并不會改變投資啟動的基本屬性，即投資啟動主要是著眼于擴大生產性需求。消費需求既是社會再生產的終點，又是社會再生產的起點，投資需求歸根到底是由消費需求派生出來的，在消費需求沒有明顯回升的情況下，投資需求的大幅度回升，只能是行政力量的推動。如果沒有消費需求的支持，不能將行政啟動轉變為市場啟動，這種投資增長與經濟回升是不會持久的。
2002年1月至4月，社會消費品零售總額分別比2001年同期增幅回落4.4、0.1、1.2和1.5個百分點。從市場發展趨勢看，國內消費增幅確實出現令人不安的下滑跡象，必須引起人們的高度關注。2002年4月，全國固定資產投資增長28.7%，增速同比提高10.1個百分點。而社會消費品零售總額僅增長8.2%，投入和供給資源的增長明顯大于國內消費的增長。2002年4月末，城鄉居民儲蓄額高達近8萬億元，同比增長15%，其增速遠遠超出城鄉居民收入的增長，反映出城鄉居民投資和消費傾向降低。2002年4月，全國消費品價格水平同比下降1.3%，是自2001年11月份以來連續5個月同比出現下降。2002年4月商品零售價格總水平繼續下降，同比下降2.1%，是自2001年6月份開始連續11個月出現同比下降。流通環節的生產資料價格下降4.4%，是自2001年5月份以來連續12個月出現下降。工業品出廠價格下降3.8%，原材料、燃料和動力的購進價格下降4.5%，降價幅度繼續擴大。所有這些都反映近兩年我國宏觀經濟運行中，通貨緊縮的趨勢不僅沒有得到緩解，而且還進一步加深。
實施積極財政政策5年來，宏觀經濟運行所面臨的突出問題，就是城鄉居民消費需求增長的市場驅動力明顯不足，使得投資增長缺乏市場機制的內在推動力。怎樣才能使投資需求旺盛起來呢？關鍵在于消費需求的持續增長。如果沒有消費需求的支持，不能將行政啟動轉變為市場啟動，這種投資增長和經濟回升都是不會持久的。從中長期看，只有把投資建立在消費的有效需求上，共同拉動經濟增長，才能有效擴大內需。消費的拉動歷來在我國GDP增長中占居主導地位，消費每增長一個百分點，就可拉動GDP增長0.6個百分點。
二、積極財政政策的調整與淡出
自1998年起實施積極的財政政策，主要是通過增加財政支出及調整稅收政策，更直接、更有效地刺激經濟增長，促進社會穩定發展。從某種意義上說，這是一種適度擴張的財政政策。它是針對國際國內經濟形勢的變化而采取的熨平經濟周期的調節措施。積極的財政政策實施多久，不能以具體時間界限來確定，只能根據國際國內經濟發展形勢和國民經濟的運行狀態來確定。由于積極財政政策是一種以需求管理為主的擴張性財政政策，它是以國民經濟中存在閑置資源為前提，以擴大政府財政赤字和增加債務為代價，不僅受到社會閑置資源有限性的制約，還受到財政承受能力的制約。因而不可能一直實行下去。
結合我國實際情況，積極財政政策的淡出，必須具備如下幾方面的條件：
（一）通貨緊縮趨勢得到扭轉，物價實現一定幅度的正增長，并保持一定的穩定性。2002年以來，我國居民消費價格和工業品出廠價格雙雙走低。到6月份，全國居民消費價格已連續7個月出現同比下降，商品零售價格連續13個月同比下降，生產資料價格連續13個月同比下降，這種現象值得人們高度關注。
（二）國內經濟發展的內在動力增強，民間投資和居民消費穩定增長，并成為拉動經濟增長的主導力量，對政府財政投資依賴減弱。統計數據顯示，1996年以前我國民間投資一直保持較快增速，1991-1996年年平均增速在20%以上，增速明顯放慢是從1997年開始的，當年僅8.4%，增速比1996年的16%減緩近一半，此后的幾年間也基本上在10%左右的低位徘徊。1998年以來我國經濟發展速度較快的一個重要原因，就是投資增長比較快，而投資增長主要又是靠發行國債，增加基礎設施的投資。但是，連續搞了5年，很多人都提出，這種積極財政政策應該淡出，財政部長項懷誠也在2002年4月份的國務院新聞會上表示，中國的積極財政政策要淡出。但淡出后如沒有其他投資來頂上，經濟增長速度肯定會掉下來。誰來頂上呢？最關鍵是靠民營經濟。雖然我國目前的經濟增長速度較快，但經濟效益差，所有制結構不合理。僅僅依靠國有經濟的效益來支撐經濟的長期發展是不可能的。
關鍵詞:公共政策 問題 對策
政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則,它是一系列謀略、法令、措施、方法、條例的總稱,其本質是一種權威性的社會價值分配方案。作為政府對社會經濟發展實施宏觀調控的重要杠桿,政策能否有效發揮作用。但是我國公共政策執行過程中還存在很多問題。
一、政策執行者阻滯政策執行的原因分析
(一)政策執行過程存在利益沖突,執行者缺乏原則性現代西方公共選擇理論的研究認為,在政治環境中猶如在市場活動中一樣,個人也會最大限度地追求某種個人利益?！吧嫌姓?下有對策”的現象就表明,政策執行者的行為從根本上來說是受一定利益驅動的。同時也反映了有些政策執行者本身的道德水平不高,原則性不強,過于重視局部利益、個人利益,從而導致公共政策的失真、失效。公共政策是宏觀的,在執行過程中執行者需要將其具體化從而便于執行。有的執行者正是抓住了宏觀變具體這之間的彈性,充分利用手中的權力為自己或部門謀取利益。政策制定主體的上級政府與作為政策執行主體的下級政府之間存在的利益矛盾和沖突是導致政策執行阻滯現象發生的根本原因。
(二)政策執行者業務能力不高,執行缺乏靈活性公共政策執行的效果與政策執行者的水平密切相關。政策水平主要體現為對政策的理解和把握上,由于政策執行不是簡單的照章辦事過程,而是要根據不同時間、地點、事件等權衡輕重、斟酌緩急做出各種不同的調適,因此執行者對于政策的認知理解就顯得尤為重要。現實生活中,許多政策出現變異現象,就是由于執行者不能準確認知和把握政策造成的?，F實政策執行過程中執行者往往由于知識水平或執行能力有限,不能正確地理解具有戰略性和抽象性的宏觀政策,不能認清公共政策的精神實質,即最高目標和最低目標、長遠目標和近期目標的區別與聯系等等原因造成公共政策執行偏差和政治資源的大量流失。
二、監督乏力致使政策執行低效、無效或負效
目前,我國的專門監督機構設置缺乏應有的獨立性和權威。在我國執政黨的紀檢和政府監察等專門機構實質上均屬于同級黨委和政府的組成部分,是其直屬機構,監督機構的主要負責人一般也由同級黨政領導成員兼任或由同級黨委和政府委任,人事編制、工資福利、財政等也掌握在同級黨政領導手中,導致監督乏力。尤其對縣、鄉(鎮)基層政府而言,這一缺陷表現更加嚴重。另一方面社會監督包括群眾監督和新聞輿論監督也基本不起作用,群眾監督由于受到信息封鎖,甚至害怕打擊報復而忍氣吞聲;新聞輿論監督又由于縣、鄉(鎮)地處偏遠,政策對象缺乏監督意識,甚至不知道自己的合法權益受到侵犯可以向什么機構反映。
三、避免政策執行者阻滯政策執行的措施
(一)提高政策執行者素質從以上分析可以看出政策執行的原則性和靈活性是統一的。能否使政策精神貫徹始終,執行到位,結果成功,政策執行者的責任感、敬業精神和工作能力是十分關鍵的。只有具有較高的思想政治覺悟和全局觀念,才能更好的防止和克服、地方保護主義和部門保護主義,自覺抵制弄虛作假和保護主義等行為。所以,必須首先對政府官員的政治思想和道德作風素質樹立高標準,從嚴要求。強化職業道德,提高自律精神;樹立整體觀念、紀律觀念和法治觀念;正確處理中央和地方,國家、集體、個人三者利益關系,從而自覺主動地執行公共政策,自覺唾斥各種不良動機和落后思想,堅決抵制各種腐敗行為和錯誤思潮。政策執行者的認識水平、業務能力直接決定著政策的目標選擇以及執行質量。所以在選用人才時就要把好關,建立一套科學的公務員錄用制度。同時通過對政策執行者的實踐培訓,提高其理論水平、專業水平以及分析問題、解決問題和明辨是非的能力,為有效的政策執行奠定基礎。只有這樣,才能使政策執行者把提升自身素質和有效政策執行結合起來,減少、避免和及時糾正政策執行中的種種偏差行為,提高公共政策執行的效率與質量。政策執行者的素質普遍提高了,政策執行中存在的曲解政策、截留政策等問題,就會得到切實有效的解決。
(二)加強規范監督
1.完善法律、法規
實現依法治國,堅持依法行政必須加快立法步伐,改變某些領域無法可依或有法難依的狀況。要對那些過時的、相互間存在相沖突、相抵觸的法律、法規進行修改和清理。改變實施細則滯后、法規不配套現象,盡可能使法律法規及規章同步出臺,并加強立法解釋工作,使法律規范更加適應實際,操作性更強,以解決有法難依問題。在行政程序方面,規范行政為達到行政目的而必有經歷步驟、采用方式、以及實現這些步驟和方式的時間和順序,制定和完善行政程序法,從而完善行政法律體系,保障行政機關依法行政。
2.建立有效執行機制
行政監督機構對行政權力機關的依附性大大削弱了其本身的職能。所以首先要保證行政監督機構的獨立地位,打破行政機關集權利、監督于一身的現行體制,加強對行政機關的監督。要避免阻撓政策執行或違背政策行事的類似情況發生,還必須對執行者的行為實行全程監督,規范其權力行使,約束其行為選擇。把政策執行控制在法律秩序的范圍內,使違法責任落實到具體人的頭上,使政策合法執行。建立健全的責任追究制度,合理劃分職權、科學規劃職位、明確規范職責,就等于是建立起一套有效的風險預警機制,使政策執行中出現問題后,就能夠得到及時的處理和解決。
3.加強社會監督
社會監督是相對于國家性質的監督而言的一種非國家性質的監督,其主體不僅包括各種社會團體和輿論傳媒,而且還包括各種群眾自治組織以及公民。加強社會監督首先要確保信息溝通的廣度、深度和真實度。目前,我國政府公共政策的傳播機制還很不健全,如傳播渠道少、傳播過程干擾多、信息失真率高等。要完善公共政策的傳播機制,就要改革以往高度一元化的信息傳播體制,建立并完善多層次、多功能、內外溝通、上下結合的信息控制網絡,增加政策執行的透明度,實行政務公開制,公開政策執行內容,公開執行程序。同時還要建立起政府與公眾之間的互動機制,使公共政策能真正地深入人心,引導公民了解政策體系,信賴政策體系,支持政策體系。
參考文獻:
新形勢下,我們要將政商關系理順，成功轉變政府職能，推動管制政府向服務政府轉變、全能政府向有限政府轉變。針對投資備案、審核、審批等制度要組織開展規范改革工作，積極將政府的核準范圍縮減，促使審批程序得到簡化，從而降低經營性收費及行政事業性收費，推動民營企業收費實現公平化，將非國民待遇現象消除掉。其二，財政相關部門建立起專業化的投資服務機構，加強對民營企業的投資信息指導及產業政策支持。同時要開展民間投資的營銷策劃、審核報批、投資咨詢、管理決策等各方面的綜合服務，建立起包括技術信息、政策信息、市場信息在內的投資信息網，綜合篩選投資項目，健全民間投資服務體系，致力于為全社會提供充分的、準確的投資信息。其三，加強建設民營企業的權益保護機構，盡力維護民營企業的合法權益，為民間投資營造出良好的市場環境。
二、財政傾斜于民生，保障并改善民生
(一)加大財政資金投入，扶持中小企業發展和靈活就業
雖然每一年我國財政在就業方面的資金投入都有較大的增長，但這并不能滿足我國愈加嚴峻的就業形勢。因此，政府應當以公共理財理念為出發點，積極調整財政支出結構，將行政管理費用支出進行大力的整頓和壓縮，將公共財政傾斜到民生領域，增加就業的財政資金投入，建立長效的就業財政機制，促使就業工作取得保障性強的、長期的財政支持。新形勢下，小群體創業及中小企業等在解決自身就業問題時為社會大眾提供了良好的勞動力需求空間。政府部門應當積極扶持它們，在信貸、資金及稅收等各個方面為他們提供支持，逐步形成中小企業群體，致力于將社會的不同素質、不同層次的勞動者廣泛吸收到這一群體里來，確定靈活就業的行業標準及范圍，完善稅費減免措施，從而健全財稅扶持政策。對于靈活就業范圍內的自謀職業人員，政府可以給予重點的財稅支持，鼓勵人們積極創業，從而有效帶動就業。
(二)加快社會保障改革，完善對農民工社會保障的政策支持
在受到金融危機沖擊的所有群體里面，農民工遭受的損失最大，一旦他們失業返鄉，就無法享受到養老保險、失業保險等，即便他們能夠享受家庭保障機制及農村土地保障機制等，但依舊無法將他們的生活影響降低，從而造成農村的消費能力低下，不利于實現刺激消費等宏觀的經濟調控政策，嚴重時甚至會沖擊社會和諧。因此，政府應當加快改革社會保障制度，積極培訓農民工，鼓勵并支持他們自主創業，通過財政撥款加大對農村公用設施的投入力度，為他們提供更多的就業機會。其一，將農民工吸收到工傷保險體制里面，將農民工遭受的職業風險有效分散甚至化解；其二，針對農民工構建醫療保障體系，幫助因病陷入生活窘境的農民工化解風險；其三，構建養老保險政策，為農民工的晚年生活提供財政保障，確保他們能夠獲得真正的養老待遇。
三、健全消費稅政策，加快發展對外貿易
在新形勢下，我們要進一步改革并健全消費稅政策：適當擴大消費稅范圍，將裘毛皮制品、高檔美術制品、高檔實木家具、保健品等納入到消費稅征收范圍之內；一些洗滌、洗浴等企業消耗水資源較大，應當對它們征收消費稅；公共汽車輪胎、酒精等一部分人民生活、衛生的必需用品應當停止消費稅的征收。與此同時，要針對持續完善的消費稅制度構建立法程序，將國內稅收負擔進一步科學化、合理化，促進國內制造企業積極生產并進行出口貿易活動，加快發展對外貿易。
四、全力打好節能減排的攻堅戰、持久戰
首先，我們要以建筑、交通、工業等為主要對象，大力推進節能政策，提高能源的使用效率。推進開展節能產品惠民工程、千家企業節能行動、十大重點節能工程等，致力于在全社會范圍內營造出良好的節能風尚。其次，加強對環境的保護力度，積極推動城鎮污水垃圾處理、重點區域環境治理、綜合整治重金屬污染等工作的開展。第三，大力發展節能環保產業及循環經濟。抓好節水、節材、節地、節能等工作，支持循環經濟技術研發及能力建設并積極推廣示范，綜合利用礦產資源，加大回收利用工業廢物，進一步將生活垃圾資源化，等等。最后，針對氣候的變化及時制定應對措施，加大低碳技術的開發力度，并將高效節能技術進行推廣，大力發展可再生能源、新能源等，同時加強建設智能電網。加快綠化進程，努力構建低碳的消費模式及產業體系，全力打好節能減排的攻堅戰、持久戰。
21世紀初期，我國財政將面臨許多新的問題與挑戰。如何進一步深化財政體制改革，加快建立穩固、規范、高效、健康的財政體系和財政運行機制，是保證國民經濟持續快速健康發展的關鍵。在此將理論界有關這一問題的觀點綜述如下。
一、21世紀初期我國財政形勢展望
21世紀初期我國財政收支測算應包括“九五”最后一年即2000年，和“十五”規劃期間。
有的學者認為，我們對2000年的財政收入預測暫不考慮費稅改革的體制因素，對政策因素、征管因素以增減持平處理，經濟增長方面按7％考慮，物價方面按3％考慮，財政收入增長與經濟增長同步。按此測算2000年全國財政收入將達到11890億元，比1999年預算增長10％，絕對額增加1000多億元。關于2000年財政支出，按照1999年全國財政支出占gdp的比例14.0％測算，2000年全國財政支出將達到13350億元，比1999年預算增長10.1％，絕對額增加1200多億元。2000年支出與1999年同比增幅和增量都有所減少。收支相抵，2000年中央財政赤字為1660億元，比1999年擴大157億元。
“十五”時期的預算。收入測算應從幾個因素來考慮和處理。（1）費改稅。盡管“十五”期間費改稅將使財政收入大大增加，但解決不了國家可支配財力增加的問題，因為增加的收入大多已有明確的用途，只是管理方式的改變。費改稅的意義主要不是直接增加國家可支配財力的數量，而是治“亂”，是規范政府分配行為的制度建設，有利于形成良好的宏觀經濟運行環境。（2）宏觀調控所需的財政政策取向。由于東南亞金融危機的影響等因素導致的國際、國內的經濟環境，“九五”末期以至“十五”初期在政策運用上不可能成為增稅的時機。（3）財政體制。1994年新財稅體制運行幾年來，通過不斷的磨合與完善，一個穩定的財政收入增長機制已初步形成，機制本身保證了“九五”時期財政收入增長與經濟增長同步。（4）經濟增長。據當前一些機構的研究報告及世界銀行發展報告，我們按照7％的經濟增長速度和國家計委物價預測中的3％的價格方案考慮，“十五”的gdp現價增長速度為10％。幾項因素中，我們認為直接影響“十五”期間國家可支配財力的數量主要是經濟增長，因此收入測算中以經濟增長作為主要參數。據此，2005年全國財政收入將達到19150億元，平均每年增加可支配財力1400多億元。支出的考慮主要從需要與可能兩個方面來分析?！笆濉逼陂g是否需要繼續擴張支出規模，主要取決于中期經濟形勢的發展，關鍵在于國際經濟形勢的變動趨向和近兩年來采取的擴張政策刺激國內需求的效果。從經濟周期的調控運行來看，財政政策從擴張到收縮都應有過渡，需要保持相應的連貫性，不可也不應該大起大落。因此不管形勢如何發展，財政支出的壓力是很大的。主要反映在社會保障補助（下崗職工基本生活補助、貧困人口生活補助等等）的增加，擴大內需政府增加基礎設施投資項目的后續資金壓力，以及推進市場化改革的各種社會成本等，都需要財政增加支出。
另有學者認為，21世紀初期我國財政將面臨以下幾個影響因素。
1.“九五”時期財政收入占gdp的比重持續提高，2000年估計能夠繼續保持在12％左右的水平上。但“九五”時期財政收入的增長很重要的在于一些臨時性、政策性因素的影響，這些因素在“十五”時期將很難繼續發揮作用?！笆濉睍r期國家財政收入的增長將主要依賴稅收與經濟的協調增長。
2.當前我國財政收入與經濟協調增長的機制還沒有真正建立，長期以來影響我國財政收入提高的因素依然存在。
3.從預算內財政收入支出的角度看，經濟的宏觀稅負（預算內財政收入占gdp的比重）很低，1998年也只有12.4％。而從整個政府分配活動看，把預算外、制度外等政府活動賴以維持的資金來源考慮在內，經濟維持整個政府運轉的負擔估計占gdp的比重在25％以上。所以，從全口徑的政府收入角度看，經濟的稅負并不算低?！笆濉泵媾R的困境是：如果在不能減少經濟中不規范的政府分配活動的同時，采取措施增加財政收入，必然將加重整個經濟的負擔水平；如果僅僅把預算外、制度外轉化為預算內進行管理，又不得不維持這部分資金原有的支出格局，并不能增加財政可直接支配的財力，從而也就不能有效緩解財政當前的收入困難。
4.1998年和1999年，我國已經連續兩年實行增加國債發行、擴張政府需求的積極的財政政策。從目前看，在“九五”末期和“十五”初期，繼續實行相對擴張的財政政策仍然難以避免。普遍的看法認為，我國經濟需要比較長的結構調整時間。根據世界銀行有關專家的分析，在這個期間里，如果不能采取有效的措施，經濟增長速度可能下降到4.5％左右，這個速度顯然是我國社會現狀所難以接受的。因此，財政政策面臨著技術擴張的壓力。
5.造成財政政策自我矛盾的主要原因之一是財政基礎薄弱，財政可調控財力嚴重短缺。初步測算，考慮物價因素，如保證法定支出增長與經濟增長同步，“十五”時期僅支農、科教文衛支出、價格補償等因素即可占去財政每年新增財力的50％左右。如果考慮到近年來大量下崗職工的生活保障問題、糧食收購等資金需要，財政（尤其是中央
財政）的可調控財力極為有限，“十五”時期財政收支矛盾將更加突出，作為宏觀調控主體的中央財政無疑將要面對更加嚴峻的考驗。
6.在我國財政調控經濟手段缺乏的情況下，實行積極的財政政策最終體現為財政赤字和國債的增加，但財政赤字的擴大和國債規模的增加，也相應增大了財政的風險。很顯然，不論從財政赤字還是國債角度看，聯系到我國脆弱的財政基礎，財政風險都不是一個讓人可以放心的問題。
還有學者認為：對“十五”時期我國國債規模的預測主要基于“九五”時期經濟運行情況，特別是與1999年國民經濟計劃指標緊密相關。“十五”時期各主要指標預測是：gdp計劃增長7％，各年分別為106480億元、117130億元、128840億元、141720億元和155900億元；中央財政收支保持1999年增幅不變，利率以應到期國債實際利率計算，各年中央財政赤字分別為1810億元、1990億元、2190億元、2410億元和2650億元，合計將達11000億元，超過“九五”時期一倍左右。根據“十五”時期的中央財政赤字和內債、外債的還本付息情況，各年國債發行額將為：4100億元、3800億元、3800億元、3500億元和3500億元，累計近19000億元，比“九五”時期新增3800億元。依此計算，“十五”時期的不含利息支出和包括利息支出的中央財政赤字率，以及中央財政債務負擔率仍都在國際公認的安全線內。如果依此指標，我國“十五”期間仍存在一定的發債空間。
再有學者認為：21世紀初期尤其是“十五”期間，我國宏觀經濟的運行和發展將表現出以下若干基本走勢。
1.經濟增長速度繼續受到需求制約。我國需求不足，除了出口大幅度波動的沖擊之外，主要原因在于最終消費率下降，以及消費需求不足對投放擴大的影響。從國際比較看，我國近幾年的最終消費率遠遠低于世界平均水平，也明顯低于儲蓄率較高而消費率較低的亞洲國家，原因是我國的居民消費率與其他國家相比差距很大（大概低20個百分點左右）；但我國城鎮居民消費率按人口比重計算卻不低于其它國家，問題在于農村消費水平太低，影響了整個居民的消費率。從現在到“十五”期間，我國國內需求結構失衡從而需求不足的局面難以從根本上改變。從這個角度看，我國消費需求的擴張基本上依賴于農村居民消費擴張期的到來。
2.經濟增長質量將逐步得到改善。“十五”期間，國有經濟的制度變革和戰略調整將較大幅度推進，這會帶動國有企業經濟效益的上升，同時促進非國有經濟特別是混合所有制經濟的較快發展，使競爭機制更趨于合理和有效，市場機制的調節作用進一步加強。國有企業改革和所有制結構調整的進程，加上市場需求相對不足的約束，將對經濟增長方式的轉變起著較大的推動作用，從而使經濟增長質量得到逐步改善。估計“十五”期間增長方式轉變和增長質量提高最為明顯的領域將是消費品工業部門。
3.產業結構調整將邁出較大步伐。90年代以來我國的結構問題比較突出，一個是三次產業的結構偏差明顯加深，另一個是工業結構的升級非常緩慢。這兩個方面對我國的經濟增長速度和增長質量產生了很大影響。因此在“十五”期間我們不能不花大力氣來推進產業結構的調整和升級。
4.對外開放將進入一個重要的新時期。加入wto，受到沖擊較大的產業將是農業、重制造業，尤其是高新技術產業以及很多第三產業部門，而大多數消費品工業則已經具備了較強的對外競爭能力。即使中國在近期不加入wto，21世紀初期也必然要實行進一步開放的政策，在關稅降低和外商投資條件方面都會邁出較大的步伐，國內企業將面臨更多的商品進口沖擊和國際大跨國公司進入的沖擊，面對更大的國際競爭壓力，同時也會有更多的國內企業去迎接新的國際挑戰，擴大對外出口和對外投資。因此，“十五”期間我國在經濟增長與結構調整中既可以進一步利用擴大開放的有利條件，又需要加快增長方式的轉變與產業結構的升級，以盡快提高國際競爭能力。
二、21世紀初期的財政政策建議
第一種建議認為，考慮短期政策與中長期政策的協調銜接，近期我國財政政策的取向有以下八個方面：
1.堅定不移地貫徹實施“反周期”宏觀調控方針。市場經濟的發展已使中國經濟運行基于“自然節律”的周期波動趨于明顯，因此財政政策作為市場經濟下“間接調控”的主要政策手段之一，勢必要更加自覺和堅定不移地在目前所處的經濟運行低谷階段，與貨幣政策相互協調配合，作擴張性的“反周期”調控操作。只要經濟景氣還未回升到（并相對穩定到）接近中位的水準，市場預期還未普遍由看淡轉為看旺，擴張政策調節的取向就不能改變，并要審時度勢保持調控措施必要的力度，掌握好各方面具體措施的優化組合。
2.酌情對積極的擴張財政政策在實施重點和操作方面作出微調。根據項目實施情況和優化經濟結構的通盤考慮，近期的投資重點，應向興辦基本農田水利、防治環境污染、建設一般民用住宅等方面適當調整并更為收攏。同時，針對現實問題，加大項目建設資金的監管力度，嚴防挪用，加快資金到位速度，并努力改進工程設計，提高施工質量，以求提高資金使用效益。
3.財政職能應在退出“越位”和填補
“缺位”兩個方向上作出積極調整和探索。隨政府職能和財政職能的進一步轉變和調整，財政應在一般競爭性的生產建設領域“淡出”，其提供公共產品與服務以滿足社會公共需要的職能，需要更加強調和重視，擺到更靠前的序位上。
4.“費改稅”漸入快車道。以“清費規稅”為重點的政府財力整合，代表了現階段財政政策的一個必然導向。這也意味著對政府行為的規范約束和對“既得利益”的調整，將隨之進入更深入、更具體的階段。
5.改革的深化將引出進一步的機制磨合過程。財政政策是服務于發展和改革的，目前既需要作出不同尋常的短期調節，又需要掌握中長期的總體機制轉換、協調與配套。財政體系自身走出困境的“振興”，也有待經濟發展、市場成熟過程中財力狀況的改善和政府財力運作的規范化。
6.新調控方式與手段的探索將成為現實生活的迫切要求。財政政策需進入市場經濟“間接調控為主”的軌道，因而必須積極探索新時期可行的間接調控新方式。1998年在以財政貼息支持高科技成果產業化方面已經破題，而今后經濟生活中的客觀需要將推動這種探索向更寬廣的政策性投融資領域擴展。
7.管理的科學化、規范化勢在必行?，F實生活正在呼喚財政收支管理的進一步嚴密化和與市場經濟國際慣例的接軌。從財政政策指導上看，今后必將強化對收入、支出、轉移支付的各個環節與相關領域的管理，使之嚴密和規范。
8.進一步推進統一市場和企業公平競爭環境的營造。實現企業間的公平競爭、優勝劣汰，是建立社會主義市場的既定方向和動態過程。隨相關措施的貫徹落實，我國統一市場的規范程度將進一步提高，加入世界貿易組織的條件也將進一步走向成熟。
第二種建議認為，在我們看到實施積極的財政政策，拉動經濟增長積極效應的同時，還要對其下一步發展及可能出現的問題作出前瞻性分析。
1.實施積極的財政政策必須適度，并對可能出現的問題及早研究。這是經濟資源的有限性決定的。從中長期看，我們必須堅持實行適度從緊的財政政策，嚴格控制并逐步縮小財政赤字和發債規模。要對國內外經濟形勢和國內的物價走勢、國債資金使用效果及還本付息等進行密切監測，早作應對。俄羅斯等國因財政赤字和債務規模過大而引發債務危機和通貨膨脹的教訓，我們要很好研究，以興利除弊，未雨綢繆。
2.要把激活消費作為今后我國經濟增長的主要措施，而不宜簡單地再靠政府投資推動。從投資和消費對經濟增長作用的特點看，投資對經濟增長的短期拉動作用十分明顯。但是從社會再生產角度看，只有消費需求才是經濟增長真正的和持久的拉動力量。因此，今后要逐步把拉動經濟增長的立足點轉到引導刺激消費上來，要修改帶有計劃經濟色彩的限制消費的稅費等政策，制定鼓勵和引導消費的稅費政策。有計劃地把工作重點放在開拓城鄉消費市場和引導形成新的消費熱點，進而帶動民間投資上。
3.要注意財政政策與其他政策措施的協調與配合。因此必須發揮政策要素的組合效應。財政政策與貨幣政策作為宏觀經濟政策的兩個主要手段，首先必須相協調、相配合，要繼續適度加大深化金融體制改革，開展消費信貸和對中小企業信貸的支持力度，以充分發揮兩個政策工具的作用和效力。
4.要研究實施積極財政政策的具體措施。要特別注重發揮財政資金的杠桿和導向作用，更多地采取通過財政貼息和為高新技術貸款提供擔保等間接手段，用較小的投入去啟動企業和個人的投資和消費。這樣做，不僅可以促進經濟增長，推動經濟的結構調整和產業升級，而且可以發揮地方的積極性，使中央和地方形成合力，但地方財政必須做到收支平衡。
第三種建議認為，對“十五”財政的測算，要按照壞、中、好的經濟大環境做三個方案。具體測算如下：
方案一：整個“十五”時期仍未走出經濟低谷，需最大限度運用財政擴張政策。
方案二：“十五”中期走出經濟低谷，需維持現行財政規模的擴張過渡政策。
方案三：2001年經濟走出低谷，恢復適度從緊財政政策。
方案一、方案二各年的赤字絕對額比“九五”末期2000年增加，方案三各年與“九五”末期2000年持平。從赤字率（赤字占gdp的比重）看，方案一各年比“九五”末期2000年增加，方案二各年與“九五”末期2000年持平，方案三各年比“九五”末期2000年減少。從支出與收入年均增長比較看，方案一支出高于收入1個百分點，方案二收、支增長同步，方案三支出低于收入1個百分點。
(一)環境治理原則
生態重建主要是針對過度開采自然資源的被破壞的環境進行環境治理與保護,自然資源的開采與利用可以促進城市的經濟發展,生態環境帶來的效益很難用貨幣來衡量,所以,如果生態遭到破壞很難用有效的措施進行補償。政府在財政與稅收的政策上一定要強調,資源型生態重建過程要對環境進行治理保護,可以通過制定相關環境治理與保護的財政稅收的政策防患于未然。
(二)可持續發展原則
大部分資源開采后都不會在短時間內再生,所以這些資源如果過度開采帶來的損失是巨大的,所以在對資源進行利用的時候,一定要注意可持續發展的原則,必須保證經濟與生態環境和諧發展。政府可以通過相關政策的實施,積極落實對生態環境的合理保護,通過相應的政策大力引導生態重建的投資項目。
二、資源型城市生態重建的財政政策體系建設
生態重建也需要很多資金的支持,這是資源型城市生態重建面臨的重點問題,在這方面,城市的財政政策必須發揮積極的作用,對資源型城市的生態重建制度必要措施。
(一)加大資源型城市生態市建設的財政投入
首先政府要大力宣傳資源保護、生態平衡的重要性,將生態重建的具體項目加入城市發展的項目中,并且要將生態重建需要的資金納入財政支出的分配中,使生態重建得到必要的資金支持,因為生態重建需要開展眾多項目對環境進行治理,比如污水的治理,環境監督局等等機構,生態的重建還需要種植花草、樹木等植被,并且需要相關人員對其進行必要的維護,這些都需要投入大量資金。這時,政府可以通過調整財政的結構,建立引導的資金,政府在投資項目中的收益可以分出一些用于生態重建,或者縮小其他項目投資成本、避免不必要的支出,這樣都可以節省出一部分資金用于生態重建的投資計劃中,這些生態重建的投資計劃也可以為城市的財政帶來相對應的收益,因為只有生態環境得到了良好的保護與治理,才能推動社會的整體發展水平,政府積極引導鼓勵對生態重建的投資,積極籌集生態重建所需的資金,資源城市的生態重建既需要建立污水治理單位,也需要建立回收、治理垃圾的機制,是需要長期投入的投資項目。所以不論是國內的還是外國的大小企業,也不論是什么體制下的企業,政府都要鼓勵它們為環境保護、生態重建做出貢獻,大力對這些項目進行投資,為可持續發展貢獻出自己的一份力量,同時也是對自然資源的保護、對造福人類做出的有益貢獻。
(二)增列環保支出預算科目
由于生態遭到的破壞的時間不長,一開始政府沒有看到過度開采資源帶來的生態環境的惡化情況,所以在國家的財政預算中并設立出環保保護的項目資金。在生態遭到破壞后,政府只能把財政預算中多余的資金用作生態重建,這樣使得生態重建的項目落實的并不好,很多項目由于資金不足,都暫時擱置了,所以如果不把環保的項目納入政策預算的話,就不能很好的計算出生態重建項目需要的具體資金,同時也利于對生態重建進行必要的監督,而想要做好資源型城市的生態重建計劃,就必須保證它在財政預算的收支中占有一定數目的份額。再有了資金的保障下,生態重建計劃就可以建立出很多投資項目,比如預防治理水污染、工業污染等治理項目,增設環境保護設施的項目,綠化土地美化城市的資源項目,這些項目的投資都可以很好的為生態重建做出積極貢獻。在資金的控制上,政府財政部門需要制定相關的法律法規確保這些資金的流向,對資金的使用和漲幅情況做出相應的了解與監督,這樣才能使資源型城市在財政政策支持下的生態重建有秩序的開展。
(三)優化支出結構
政府的財政政策支持,主要是經濟上的大力支持,也可以通過發放大量的生態產品為主要手段,生態重建可以帶來長期的效益,符合可持續發展的要求,生態重建除了可以使我們的環境更加美麗,也可以使我們居住的環境更加健康,是一項長期受益的投資項目,財政的預算由于要考慮到很多方面的支出,所以這種情況下,財政的政策主要是支持對其的投資引導,其次是經濟補貼形勢的支持,由于下中國是農業大國,環境對農業的影響很大,所以生態重建的重點是大力改善土地資源,使得農業可以更好的發展,促進農業快速穩定的發展,使我國的農業越來越發達。在投資上,我國主要側重的投資項目是生態產品的治理性修護、生態產品的創造性改善以及生態品的維護與保護等方面。
(四)設立資源型城市經濟轉型專項資金
對自然資源的開采與開發需要很多的機器與設施,一般都是大型的機械,而這些機械花費的資金也比較多,所以資源型企業一般可用性資金都比較少,所以無法積極的進行企業的經濟轉型,這時就需要政府部門作出大力的支持,利用財政政策建立專項資金,使資源枯竭型城市轉變為資源型城市,并且為生態重建的具體措施提供資金的供給,保障其更好的進行轉變。政府在進行財政支持的時候,應優先考慮那些率先建立資源開發補償、衰退產業援助的機制。政府對于那些資源枯竭型城市要首先設立財力轉移支付,這些資金主要用作社會公共設施建設、生態環境治理、投資貸款等項目,在生態重建的過程中,不同的重建程度需要的資金數目不同,并且不同的重建設施、材料金額也不一樣,所以具體的撥款數目要根據不同的進度與需要發放。不同的項目需要的資金不同,但在使用的過程中,要進行必要的監管,避免浪費用濫用。
三、資源型城市生態重建的稅收政策體系建設
(一)以可持續發展為原則,改革現行資源稅
現有資源稅的設計理念與可持續發展模式下的經濟與社會政策背道而馳。資源稅應該在構建和諧社會的大視野下重新定位,站在生態環境建設的視角下,外部性成本的補償還應包括后代獲得資源能力損失的補償,真正體現可持續發展觀。
(二)開征生態稅
嚴格地講,我國目前還不存在真正意義上的生態稅。因此,我國實施生態稅制的第一步可考慮將現行的一些宜于以稅收形式管理的環保收費項目納入征稅范圍,根據環境保護的需要逐步設立生態稅。
(1)環境污染稅。
在資源型城市環保資金嚴重不足的情況下,有必要改排污收費為征稅。
(2)水污染稅。
對直接或間接排放廢棄污染物和有毒物質而造成水體污染的活動或行為從量征收。
(3)大氣污染稅。
主要包括二氧化硫稅和碳稅。
(三)建立真意義上的環境稅
從概念上說,環境稅是指對開發、保護和使用環境資源的單位和個人,按其對環境資源的開發、利用、污染、破壞和保護程度進行征收或減免的一種稅。征收環境稅的主要目的是通過對環境資源的定價,改變市場信號,降低生產和消費過程中的污染排放,同時鼓勵有利于環境的生產和消費行為。
四、結語
