時間：2022-07-23 21:56:15
序論：在您撰寫農保政策論文時，參考他人的優秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發您的創作熱情，引導您走向新的創作高度。
縱觀國內外養老保險制度，發達國家的社會養老保險制度已經過100多年的歷史，對社會養老保險的研究與實踐也比較成熟和完善。在理論上，從貝弗里奇（W.Beveridge）在其《Socialinsuranceandalliedservices》（1942）的研究報告中提出平等主義原則，即給國民均一的生活保障。到以勒納（A.P.Lerner）、卡爾多（N.Kaldor）、?？怂梗℉icks）、柏格森（BersonFrontier）等為代表的福利經濟學派圍繞增加和使福利達到最大化，提出發展福利的“最適度條件”和福利標準等等。在國外的實踐上，主要存在以美國和日本為代表的投保資助型模式、以瑞典和英國為代表的福利國家型養老保險模型、以新加坡和智利為代表的強制儲蓄型養老保險制度三種模式。但對于農民的養老保險問題，從世界各國的一般情況看，無論是發達國家，還是發展中國家與轉型國家，農民社會養老保險制度建設都要落后于其他群體的養老制度。目前，西方發達國家普遍建立了農民養老保險制度，發展中國家農村養老保險發展普遍較為滯后，保障水平也遠低于發達國家。國內關于新農保的研究，學者關注比較多的是在開展農村社會養老保險過程中存在的一些問題，這些問題既有制度設計方面的，也有政策執行過程中的。新農保試點過程中可能主要存在融資困難、制度銜接、新農?；鸬脑鲋当Ｖ?、模式差異大、統籌層次低等問題。同時，也存在著立法保障不足、基層政策落實不力、中西部地方財政緊缺等制約新型農村社會養老保險等影響因素。為進一步推進新型農村社會養老保險工作，很多學者都提出了一些積極的建議，如先把制度建立起來，讓農民繳得起，政府拿得出，入口有進出口有保，制度設計的目標——農民養老保障才能真正實現；具有中國特色的農村社會養老保障制度，應當是社會保險和家庭保障的有機結合，經濟保障和精神慰藉的有機結合等等。總之，在近幾年，我國農村社會養老保險進展緩慢，參保率低，保障程度不高，一些地區甚至曾經出現過退保現象，成為現階段社會發展面臨的重大社會問題和民生問題。因此，對農民未參加新農保的決策問題進行分析研究，有利于找出影響農民參加新農保決策時的重要影響因素，可以解釋新農保目前的現狀，對我國促進新農保事業的發展，緩解我國未來幾十年甚至更長時間會出現的老年危機都具有重要意義。
2研究
農民未參加新農保的意義我國是一個農業大國，農村人口占比較高。由于養老保險制度不健全，很多老年人基本生活沒有保障。隨著人口老齡化趨勢加快，農村養老問題變得越來越突出。一個老人的養老問題既關系到一個家庭和諧安定，也牽涉到社會穩定。研究農民參加新農保的決策問題，不論是對農民自身還是對政府，都具有重要意義。對政府而言，研究農民為什么未參加新農保問題，有助于解釋目前多數農民為何參加農村社會養老保險積極性不高，保障程度較低，從而使政府更好地對農民參加新型農村社會養老保險進行有效的引導和管理，進而提高政府的公信力和凝聚力，將促進社會公平正義、破除城鄉二元結構、逐步實現基本公共服務和社會保障均等化落到實處，確保實現農民養老保障權益，扎實推進社會主義新農村建設。對農民而言，農民未參加新農保問題的研究，將有助于使農民的參保、不參保行為更趨于理性化、科學化、非盲目化。有利于加快新農保制度的落實和普及，切切實實解決廣大農民子孫萬代老有所養難題，減輕子女的經濟負擔，在相當程度上避免因經濟利益引發的家庭矛盾，形成敬老愛幼的風氣與更為和諧的家庭關系，讓農民晚年生活的更有尊嚴。
3農民未參加新農保的主要影響因素分析
3.1分析數據來源
對農民為什么未參加新農保問題研究，作者主要是采用實地調研數據。主要對遼寧省康平縣、湖北省南漳縣、山東省費縣、江蘇省海寧市的部分農村農民參加新農保的情況進行了問卷調查，共獲得有效問卷778份。調查問卷共包括被調查者的基本情況、對新農保政策的了解情況、參加新農保的情況、對新農保政策的看法、60歲以上參保者待遇落實情況、對新農保的整體評價和對新農保的意見建議七個部分。
3.2農民未參加新農保的因素分析
3.2.1未參加新農保比例在全部被調查者中，有361人選擇參加了新農保，有417人選擇未參加新農保，二者比例見圖1所示。
3.2.2未參加新農保的原因調查分析從圖1可見，盡管新農保已經實現全國縣級全部覆蓋，但被調查者中，農民參保的比例只有46%，有54%的農民尚未參加新農保，是什么原因、什么因素影響了農民參加新農保的積極性，通過調查，影響因素主要包括：（1）對新農保政策的了解程度不高對政策的了解程度，被調查者中只有36人，占全部被調查者4.6%的人選擇了比較了解，而56.9%的被調查者選擇了只了解較少。具體選擇人數和比例見表1。即便是選擇參加了新農保的農民，在其參加新農保原因中，也有97.5%的農民選擇了“不太明白，看別人參加也跟著參加”。在問卷調查中，對于選擇未參加新農保的原因，其中包括“對政策不了解”一個選項，調查的結果顯示，有87.2%的農民選擇了該項，沒有選該項的只有12.8%.（2）保障程度比較低在問卷調查中，對于選擇未參加新農保的原因，其中包括“嫌養老金太少，作用不大”一個選項，調查結果顯示，有74.2%的農民選擇了該項，沒有選該項的只有25.8%，見圖3所示。對農民參加新農保能否解決農民的養老問題調查中，共有以下四個選項：肯定能、基本能、基本不能、肯定不能。只有9.1%的農民選擇了第一項，而選擇第三和第四項的達到50%，具體選擇人數和比例見表2。（3）政策可持續的影響新農保政策的可持續一直是各方十分關注的問題之一，也是影響農民參加新農保的重要因素。在調查中，被問及參加新農保后最擔心的問題時，有68.8%的農民擔心政策變化。在問卷調查中，對于選擇未參加新農保的原因，其中包括“擔心政策變化”一個選項，更有88.7%的農民選擇了該項。（4）年齡的影響對廣大農民來說，年齡對是否參加新農保決策有著十分重要的影響，在全部被調查者中，年齡構成如圖4所示。從上圖來看，由于42.4%的被調查者年齡在16—44歲之間，距離養老還有相當長的時間，他們對參加新農保的積極性要比45-59歲或60歲以上的要低很多，在一定程度上也影響了農民參加新農保的決策。從選擇未參加新農保的原因中，其中包括“想等年齡大些再參加”一個選項，有65.5%的農民選擇了該項，也說明農民的年齡確實對參加新農保決策發揮了重大影響。（5）捆綁政策的影響對新農保的捆綁政策一直有不同的觀點，很多專家也指出新農保的捆綁政策存在制度缺陷，建議取消捆綁條款。廣大農民對捆綁政策是什么樣的立場和觀點見表3。上表說明捆綁式參保政策，40.4%的農民認為有影響，而59.6%的農民認為沒有影響，農民對該政策是否贊成的調查結果基本上是兩分的。
4結語
1.1農村空巢老人面臨的問題
1.1.1大量農村勞動力向城市的轉移為家庭養老帶來了挑戰。隨著社會的發展進步，如今大部分農村青壯年勞動力并沒有選擇留在家鄉務農，而是去城市打工賺取生活來源。老人與子女在生活上的分離不僅使老人的生活缺乏照顧，也造成了情感的疏遠。
1.1.2觀念的改變對農村家庭養老方式產生了影響。隨著改革開放后社會結構的迅速變遷，養老的觀念也在變化。農村后代對于父母的依賴減少，傳統的倫理孝道觀念也有淡化的跡象。觀念的改變也影響著農村家庭養老方式。
1.2新農保政策的推行
新型農村社會養老保險制度是國務院根據黨的十七大和十七屆三中全會決議從2009年起對廣大農村居民開展的一項社會政策，具有“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續”的基本原則。其“新”在于：一是籌資結構的“新”。與老農保自我儲蓄的模式相比，籌資渠道更豐富。采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的方式。二是支付結構的“新”。支付結構的設計為兩部分：一部分是基礎養老金，這部分由國家財政保證支付，即農民60歲以后都能享受到的國家普惠式的養老金；另一部分是個人賬戶的養老金,月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139。兩部分相結合的待遇支付模式。
2新農保制度下空巢老人養老需求現狀
2.1農村空巢老人的缺失養老需求
首先，生活保障需求不足。目前新農保水平還太低，中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元，各地政府可依據實際情況調整。55元對于農村空巢老人來說要滿足基本生活是較難實現的。其次，日常照料服務斷層。社會信息化、工業化的發展改變了農村家庭原有照顧結構，子女大多外出打工使得空巢老人的日常照料成為空缺。第三，精神慰藉空缺。在物質養老都不一定能滿足的農村環境中，養老更側重于填補物質空缺。但這不能否定農村空巢老人存在精神方面的訴求，甚至精神養老的欠缺給老人帶來的影響遠遠大于物質的匱乏。
2.2農村空巢老人需求缺失的成因
首先，養老金水平低。我國農村人口偏多，但收入低，多選擇最低的繳費檔次。而地方政府對于新農保的補貼有限，因此新農保制度的替代率并不高，較低替代率導致參保老人實際到手養老金很有限，農村老年人生活水平的保障是低層次的。其次，社會化養老機構在農村推行困難。由于花費較高及主觀排斥，集中供養的社會化養老方式不能成為解決我國農村空巢老人養老問題的主要路徑。第三，精神養老的忽視。農村空巢老人子女少有時間陪伴老人，對養老更多集中在物質層面的吃飽穿暖。就農村空巢老人而言，家庭的精神贍養功能已經弱化甚至喪失。
3新農保視角下對于農村空巢老人養老方式的建議
3.1大力完善新農保制度完善方法
主要可以分為兩部分：首先，擴大覆蓋范圍，使廣大農村空巢老人普受惠。取消“捆綁參保”的限制，60歲以上老人均能享受。其次，提高養老金水平。加大財政投入，并開發如基金、債券等籌資渠道，增加養老保險收益率，將這部分資金來源轉移到老人的基礎賬戶中去。
3.2積極發展農村社區養老農村社區
養老在村落中依托政府、社區和家庭，為農村老年人提供各方面支持。優勢在于合理配置現有資源，更重要的是，社區養老模式更靈活，更能適應老人的需求。老人在熟悉的環境里享受這些服務，一些低齡身體狀況良好的老人還能在村社區從事力所能及的勞動，實現老有所為。
3.3加強新農保政策與其他政策聯結
加強新農保政策與當地就業、社會救助政策的聯結，為農村家庭爭取更多資源。因地制宜地提供就業機會，為有能力照顧老人的家庭提供便宜條件。不可否認，在社會化養老日益成為發展潮流的當下，家庭保障仍然在我國傳統養老方式中占據了重要地位。將新農保險政策與其他相關政策聯結能為家庭養老提供更好的支持。
3.4社工的支持
（一）政策性農業保險的印花稅政策從政策性農業保險的印花稅來看，印花稅以保險公司全部保險合同中保費收入的總和為稅基，按照0.1%的稅率計算征收。目前我國對種植業、養殖業保險合同免征印花稅。
（二）政策性農業保險經營企業所得稅政策經營政策性農業保險業務的商業保險公司的企業所得稅在征納時除了可以稅前扣除的項目（我國當前的財稅制度規定，保險企業的企業所得稅收入來源包括按照合同征收的全部保費、被減免或者返還的流轉稅、國家對保險企業財政性補貼或其他補貼收入、保險企業在二級市場買賣國庫券的所得，其中購買的國債到期獲取的利息收入免征企業所得稅）之外，其經營中央、地方財政進行保費補貼的種植業險種業務，提取不超過保費收入25%的農業巨災賠償準備金，也可稅前列支。同時，財稅[2010]4號文件規定，從2009年1月1日起，到2013年12月31日止，對商業保險公司提供種植業、養殖業保險業務而獲取的保費收入，在計算應納稅所得額時，按該保費收入的90%計征。在一定程度上，這些稅收優惠政策減輕了商業保險公司的經營壓力，也增強了其自身應對巨災風險賠償的能力。
二、外政策性農業保險稅收政策簡述與經驗借鑒
為了保證農業保險計劃的順利實施，各國(地區)都對政策性農業保險經營主體給予稅收優惠（如表2所示），這些稅收優惠措施對我國農業保險稅收制度具有一定的借鑒意義。從表2的內容可以看到，無論發達國家還是發展中國家或地區，對政策性農業保險的稅收優惠幅度均較大。首先是免稅范圍廣，如美國、菲律賓等國家對農業保險免征一切稅收；其次是稅收優惠幅度大，如日本對農業保險開征的營業稅和所得稅低于其他行業，俄羅斯對農業保險獲得的利潤免稅等;再次是激勵作用強,各國(地區)通過農業保險的稅收優惠政策，擴大了農業保險的覆蓋面，保障了農民收入與農業經濟的發展。我國應該借鑒境外農業保險的稅收政策，推動農業保險的快速發展，借助政府扶持，將農業保險辦成惠民事業。
三、進一步加大對政策性農業保險稅收優惠的對策建議
（一）擴大涉農保險的稅收優惠范圍對農業保險經營免除營業稅政策應當按照近期實施的《農業保險條例》精神，適用于農林牧漁業保險，覆蓋種植業、林業、養殖業，進一步擴大《營業稅暫行條例》第8條規定的農牧保險范圍。條件成熟之后，還可以進一步擴展到有關農民人身健康、財產安全、農田水利設施等。政府應該結合農村經濟發展的需要，制訂相應的財政補貼和稅收優惠政策。
（二）擴大農業保險經營組織的稅收優惠范圍政策性農業保險的稅收優惠政策范圍要從經營政策性業務的商業保險公司擴展到經營政策性農業保險業務的各類保險組織。我國《農業保險條例》第2條規定，經營農業保險的保險機構“是指保險公司以及依法設立的農業互助保險等保險組織”?！稐l例》從我國實際出發，確定商業性保險公司和其他合作互助保險組織都有參與經營政策性農業保險直保業務的權利。因此，對于互助保險公司等非盈利組織的政策性農業保險業務應進行稅收減免，這在很大程度上可以緩解國家財政對政策性農業保險的資金扶持的壓力。
（三）配合營改增的實施，改進政策性農業保險稅基計算方式當前國內普遍是以保險經營主體通過經營保險業務而向投保人收取的全部款項作為其營業稅的征繳稅基，存在不合理性。由于保險機構總保費收入中相當一部分的最終所有權并不歸其所有，可能會作為賠款方式支出，因此，把保險經營主體收取的全部保費收入作為其繳納營業稅的計算依據需要改進。當前可以結合國家營業稅改增值稅的政策，積極探討金融保險業營改增的措施，并結合政策性農業保險經營的特殊性，制定相應的農業保險稅收政策。
（四）對政策性農業保險征收企業所得稅要適當首先，改進按會計年度對保險公司征繳所得稅的計算方法，實踐操作中可以以農業風險發生的周期為計量期間進行征稅。對于政策性農業保險業務利潤的企業所得稅計征可采用更加靈活的方式，加強對農業保險的政策支持。如果在一個計量周期內其利潤結余總額小于保費收入的一定比例，就對其予以免稅；如果利潤結余的總額超過保費收入的一定比例，就對超出部分計征企業所得稅。這樣做有利于增加經營政策性農業保險業務的準備金積累，降低保險費率，提高農民的保費支付能力。其次，我國現行稅收制度對經營中央、地方財政進行保費補貼的農作物險種業務的保險公司，還可提取巨災風險準備金，以不超過保費收入的25%為準，并在企業所得稅前列支，結余部分則全部作為保險公司當年利潤予以征納所得稅。因此，建議對農業保險征收企業所得稅要適當，對承擔賠償責任的大災風險準備金不征收所得稅。
摘要：農業的弱質性決定了農業風險保障的重要性，農業保險經營主體參與的積極性是政策性農業保險能不能搞起來、能不能搞好的關鍵。調動農業保險經營主體開展農業保險業務的積極性需要政府全方位的政策支持，包括財政、稅收、法律等方面的扶持。但如何確保政策性農業保險順利實施，仍然是一個值得探究的現實課題。
關鍵詞：農業保險；政策性農業保險經營主體；財稅支持
農業在國民經濟中的基礎地位和農業的弱質性，決定了農業風險保障的重要性。而農業保險的“三高”(高風險性、高賠付率、高虧損率)特征決定了沒有政府的政策性支持就難以實現可持續經營。2007年以來在全國6個省區試點推行、現全國有近九成省份開展的政策性農業保險是一種財政補貼型保險。其實質是政府通過在保費方面的補貼支出，并通過大面積的普及推廣，將可能出現的農業生產風險部分轉移到保險經營主體和未受災農戶，從而既達到保障農業生產的目的，又適當減輕政府巨額救災支出壓力。在這種保險模式下，能否調動農戶和政策性農業保險經營主體(商業保險公司、專業性農業保險公司、農業互助保險公司、地方政策性農業保險公司、外資或合資保險公司等)的積極性是政策性農業保險能不能搞起來、能不能搞好的關鍵。各地試點表明，保證并盡量提高政府的保費補貼支出對調動農民參保的積極性起了重要作用，但如何提高政策性農業保險經營主體參與積極性，以確保政策性農業保險順利實施仍是值得探究的一個現實課題。
一、影響農業保險經營主體積極參與的障礙分析
盡管政策性農業保險試點中財政對農業保險的保費補貼減輕了農民付費的成本，提高了農民參保的積極性，緩解了以往農業保險“農民保不起，保險公司賠不起”的尷尬局面，但政策性農業保險中的一些客觀障礙仍存在，影響了農業保險經營主體參與的積極性。
1農業保險的高風險使農業保險經營主體的綜合賠付率居高不下。農業產業是受自然災害影響較為嚴重的產業，農業保險承保的風險不僅發生頻率大，而且損失集中、覆蓋面廣，其賠付率要遠遠高于一般的財產保險。以許多國家的經驗，農業保險經營組織的綜合賠付率(即賠償與收入保費之比)一般都很高。以美國為例，1982～2004年只有6年賠付率低于1。在有的發展中國家，其賠付率經常達到2以上，甚至更多，均高于保險界公認的70％的臨界點。到目前為止，還沒有哪個國家農業保險的保費收入能夠完全覆蓋災害賠償和管理費用。另外農業風險由于其時間和空間的高度相關性，一旦發生，可能會在短時間內使大面積范圍內的保險對象同時發生災害事故，遭受巨災損失，導致保險公司難以承擔起賠付額以致虧損嚴重。
2農業保險經營高成本可能造成保險公司的虧損而挫傷其參與積極性。農業保險業務不僅風險高，而且經營工作開展難：一是定損理賠難。保險標的發生損失后難以準確估計其損失；被保險人四處分散，標的分布四面八方，一旦受損，現場勘查定損、賠付兌現的工作量很大，需要投入大量的人力物力，而且對時間的要求緊迫，加之有些地方交通不便，更是增加了理賠工作的難度。二是保費厘定難。由于農業生產的危險主要是自然災害，發生極不規則，各地在受災頻率、程度及災害種類上各不相同，而且自然災害往往具有伴發性，還可能引起其他災害的發生，加之農村中有關災害情況的統計資料不全，加大了對危險發生頻率測定的難度，使得保險經營主體對種養業等具體項目的損失進行費率厘定需要有專業的評估。這些困難增加了農業保險經營主體的經營成本。目前國內財產保險公司的經營成本在20％～30％之間，農險業務的經營成本更高，但部分試點地區政府認可的經營成本都在15％以下，有的甚至低至8％。而且由于農險業務的社會公益性，大部分地區的政府都不允許承辦者有利潤，這樣很可能造成保險公司的虧損而挫傷其參與積極性，不利于農險工作的持續良性開展。
3農業保險中委托方與受托方的信息不對稱使得農業保險經營主體的態度由過去的大力發展變為謹慎從事。由于保險市場的信息不對稱，在農業保險的委托關系中，農業生產單位作為委托方處于信息優勢方，作為方的農業保險經營機構往往是處于信息劣勢的一方，導致農業保險中道德風險比較嚴重，受農業自身屬性、小農意識和文化素質的影響，特別是法律法規制度的缺乏，監督控制成本難以降低。據統計，道德風險給保險公司造成的損失占農作物保險賠償的20％。加上農業風險的地域差異性和個體差異性很大，管理難度大，有效監管成本高，農業保險的逆向選擇也很嚴重，使得農業保險經營者賠付率居高不下。
二、調動農業保險經營主體參與積極性的政策探討
農業保險經營管理上的特殊性決定了農業保險必須由政策扶持。當前我國政策性農業保險中政府保費補貼水平較低，在稅收上除了按照國家統一規定免征收營業稅外，并沒有推出新的優惠政策，而且對保險企業經營管理費用沒有進行適當的補貼，從而使政府引導保險經營者積極主動開展農業保險的引導作用大打折扣。調動農業保險經營主體開展農業保險業務的積極性需要政府全方位的政策支持。
1給予稅收減免優惠。政策性農業保險經營主體所涉及的稅種主要包括企業所得稅、營業稅、印花稅等。農業保險業務高成本、高風險、信息不對稱等特點造成農業保險經營機構難以獲得一定收益水平，所以許多國家政府對農業保險經營機構所承擔的稅負給予一定的優惠，以吸引各方資本參與到農業保險的經營領域。對農業保險業務的稅收優惠力度最大的是美國，美國《聯邦農作物保險法》規定，聯邦農作物保險公司一切財產，包括分支機構、資本、準備金、結余、收入、財產權和免賠款，免征一切現有和將來可能開征的稅收，包括國家所征稅種、各級地方政府所征稅種；私營農作物保險公司保險合同和向公司提供再保險的保險公司均免征一切稅收。聯邦到地方各級政府對農業保險的稅收優惠政策使農業保險經營機構除了其業務成本外不再有其他方面的負擔。日本政府財政為農業保險提供了力度很大的稅收優惠，《法人稅法》中將農業共濟組合、農業共濟組合聯合會納入公益法人的范圍，只對由收益事業所產生的所得進行課稅，對其他所得不課稅。在日本《農業災害補償法》中除規定農業保險的所得稅率為22％，營業稅率為5％～6.5％之外，免除征收其他一切賦稅。
適當的優惠稅收政策也是我國大力倡導開展政策性農業保險的必要措施。根據現行稅法，除免征種養兩業農業保險的營業稅，以營業稅為計征依據的城市維護建設稅和教育費附加也因營業稅免征而免征，同時對農業保險合同免征印花稅外，并無其他財稅優惠政策。針對這種稅收優惠力度小、范圍窄的情況，為了更好地提高農業保險經營主體的經營積極性，應擴大對農業保險業務的稅收優惠力度：一是對種植業、養殖業保險以外的其他農業險產品也免征營業稅，特別是將營業稅的免征范圍擴大到農村家財險、人身險和健康險等其他涉農保險業務。二是對政策性農業保險經營主體，可在一定期間內免征或減征所得稅，增大保險費的返還比例，提高其對農民保險費的支付能力。三是允許農業保險經營主體從經營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準備金，并在稅前扣除；甚至可規定對經營政策性種養兩業保險的經營主體，可以將其全部盈余作為農業保險特殊風險準備金提留出來，用作其農業巨災風險補償的積累，以增強其抵御農業保險風險的能力。
2提供經營業務費用補貼。國外政府對農業保險經營者的補貼主要用于補貼經營管理費用。如美國政府從1995年開始，為開辦農業保險的19個公司提供相當于其農業保險費31％的補貼；日本在這方面的補貼也高達50％～60％。針對我國農業保險業務經營成本高的特點，參考國際上許多國家的經驗，并考慮我國具體的財力狀況和實踐經驗，政府應為各種政策性農業保險經營主體提供一定比例的業務費用補貼，以提高其經營農業保險的積極性。2006年《國務院關于保險業改革發展的若干意見》中就特別提出要“對保險公司經營的政策性農業保險適當給予經營管理費補貼”。具體到操作中，應遵循分級負擔、區別對待的原則，即政策性農業保險公司及其分支機構的全部經營管理費用由中央政府承擔；地方性的農業保險公司全部或部分經營管理費用由中央和地方兩級政府承擔；對商業保險公司則根據其年經營農業保險的業務量按保費收入的10％～20％左右向其提供經營費用補貼。對于比較偏遠、農戶保險意識薄弱、農業保險業務開展比較困難的地區，政府財政適當加大補貼，鼓勵保險公司積極拓展農村保險市場，發展政策性農業保險業務。
3提供再保險支持和建立巨災風險基金。農業保險巨災風險比較多，大面積干早、洪水、臺風等風險事故往往會給直接保險人帶來超過責任準備金數十倍的損失，從而導致經營機構破產。為保證政策性農業保險經營主體的財務穩定，提高其經營農險的積極性，需要政府財政作為農業保險發展的后盾，通過再保險機制和風險基金來分散風險。由于商業性再保險機構在一般情況下不愿承接農業保險的再保險，可考慮由中央政府統一組建政策性的全國農業再保險公司，采取中央財政控股、省級政策性農業保險機構參股的模式組建，其注冊資本金可來源于中央財政注資、地方參股、農村救濟費分流、財政支農資金整合節流部分等。另外，中央和省級政府還應通過適當機制籌措資金建立巨災風險基金，例如從保戶繳納的保費中列支部分資金共同建立農業保險風險基金，用于彌補保險公司巨災之年的虧損，借以平衡農業保險的經營。根據實踐經驗數據，一般以保費收入的10％計提巨災風險基金比較合適。就全國而言，如果巨災風險基金只提供60％的財政支持，在70％參保情況下，則每年需要財政預算安排5～6億元。
4創新農業保險支持機制——以險養險。在提高保險公司積極性方面還有一點值得特別指出，那就是大多數地區在鼓勵商業性保險公司開展農險時都會提出“以險養險”這一措施，并把它當作解決政策性農業保險虧損問題的最重要手段之一?！耙噪U養險”是一種對開展政策性農業保險的公司中部分商業保險險種提供相關政策支持，并通過這些險種的收益來彌補政策性農業保險虧損的方法。從上海等地的實踐經驗看，把以政府資源配置為主的保險與農險捆綁式結合，是彌補農險虧損的重要途徑。為保證這一做法的順利實施，在推行時要注意以下幾個問題：第一，要通過多少商業性財產和人身保險項目養得起農險。第二，保險公司的政策性和商業性兩類保險業務的盈虧如何核定。第三，在“以險養險”中如何維護商業保險市場的平衡性和公平性。只有上述三個問題得到有效解決，“以險養險”才能真正成為政策性農業保險的“強力助推器”。
三、政策支持農業保險經營主體參與應注意的幾個問題
1對政策性農業保險經營主體的政策支持要與政府的財政能力相適應。農業保險過高的賠付率與過高的管理成本，需要政府的財稅政策支持。但近年來，以美國為代表的一些國家，在政府進一步加大對農業保險的支持和補貼力度的情況下，農業保險并沒有按照政府的意愿取得更快更好的發展，相反政策性農業保險的發展使政府陷入沉重的財政負擔。如美國，1980～1999年政府舉辦政策性農業保險的總成本是150億美元，僅1999年一年政府給農作物保險的財政補貼就達22.4億美元，其中保費補貼13.53億美元。以此為教訓，在我國的政策性農業保險試點中，對農民的保費補貼和對農業保險經營主體的經營費用補貼水平及稅收減免優惠的力度一定要考慮國家的財力，既要促進政策性農業保險的順利開展，又不能給財政帶來太大壓力。
政策性農業保險的范疇包括種植業和養殖業，種植業的糧食食品，是不可替代的、人們生活必需的；養殖業的肉蛋食品也是不可替代的、人們生活必需的。商業性農業保險應包括政策性農業保險以外的涉農的可保風險，如財產險、人壽險等。政策性農業保險應為以下幾方面提供保障：
一是為植物食品安全提供風險保障。涉及全民植物食品安全的農作物應包括：水稻、玉米、小麥、大豆等糧食作物；花生、油菜等經濟作物；蔬菜、水果也應考慮適用政策性農業保險。至于棉花等作物，雖不危及食品安全，但因為是重要的、關系國計民生的大宗農作物，也應進行政策性農業保險。
二是為動物食品安全提供風險保障。涉及全民食品安全的動物應包括：牛、豬、羊等家畜；雞、鴨、鵝等家禽；養殖的魚、蝦、蟹等水產品。
三是為漁民漁船安全提供風險保障。從事海洋、大河捕撈的漁業生產，需要保險的保駕護航，應對漁民的人身傷亡和漁船進行政策性農業保險。
在上述政策性農業保險范圍內，政策性農業保險應主要承保旱災、水災、雹災、風災、凍災等自然災害造成的損失，主要承保日常性疾病等動物死亡風險。對超出一般水平的巨災，國家應另行安排救濟和幫扶。
政策性農業保險的最大受益人是農戶，但是農戶獲得保險利益是有一定前提條件的，一是需要支付一部分保費購買保險，二是要在出現災情損失時才能實現政府補貼帶來的好處。農村可以實現人人有低保，但是人人皆保險尚需時日。所以，即使在政府補貼、龍頭企業幫扶的情況下，農戶購買保險也需要動員。在日本，加入政策性農業保險是需要一定條件的，例如，水稻、陸稻及麥類的栽培面積合計超過1畝或3畝(日本制，下同)，才有資格加入。同時，一定經營規模以上的農戶又必須加入農業保險，例如，北海道地區的麥類耕作面積4畝至10畝的，必須加入農業保險。在我國，保險公司可以采取以下模式擴大政策性農業保險的覆蓋面。
一是對基地型農戶進行保險。以農業產業化龍頭企業為載體帶動農戶參加保險，對基地型農戶進行保險?；匦娃r戶是指根據訂單為農業產業化龍頭企業進行農作物種植和動物養殖的農戶。這些農產品作為工業原料從農戶的田間、地頭和院落、場房進入大型農產品加工企業。廣大農戶與龍頭企業形成了比較緊密的生產流程上的上下游關系、原材料和產成品的基地與前沿關系。農業保險通過對訂單農戶提供保險服務，能夠有效保障產業化生產基地的穩定發展，穩固產業化鏈條源頭。農業產業化龍頭企業可適當給訂單農戶部分保費補貼，組織訂單農戶參加保險，降低了農戶的保費負擔，擴大了保險覆蓋面；為訂單農戶提供保費補貼，加強了公司與農戶聯系的緊密度，保證訂單農戶生產穩定，龍頭企業原材料供應充足，有利于龍頭企業擴大再生產，把農業產業做大做強。
二是對專業農戶進行保險。以農村合作經濟組織為載體帶動農民參加農業保險，對專業農戶進行保險。專業農戶是指種養業規模較大、技術較先進、適應現代農業發展的農戶。專業農戶往往與農民專業合作組織有密切聯系，保險公司可以以農民專業合作經濟組織為載體，向合作組織內的成員提供保險，充分發揮社員之間信息比較對稱、聯系比較緊密的特點，相對集中地開展較大規模的保險業務。合作社社員比較集中，養殖規模較大，多數社員已成為種、養專業戶，風險意識較強，投保積極性較高，農戶之間的示范作用較明顯。同時，農業保險還對合作社的發展起到了積極的促進作用。比較規范的合作經濟組織，一般都有一個經營實體支撐，如飼料加工廠或屠宰加工廠，還有穩定的銷售渠道，在保險的開展上，有的合作社對參加保險的飼養戶給予飼料或銷售上的一些優惠，這就吸引了更多農戶加入合作社，從而擴大合作社的規模。
三是對傳統農戶進行保險。以縣級為單位對大宗農作物進行統保，對傳統農產進行保險。我國的農業生產依然以傳統方式為主，生產經營相對分散、地域差異較大，特別是大宗糧食作物保險的承保和理賠難度較大。對傳統農戶的保險難度更大，而傳統農戶經營的往往是傳統的種植業，急需保險來分擔和轉移風險。
二、政府對政策性農業保險的幫扶方式
(一)政府通過財政補貼支持農業保險
政府通過財政補貼支持農業保險，是全社會分散和轉移農業風險的重要渠道。農業保險的開辦歷史表明，沒有政府的財政支持，任何國家的農業保險都無法維持下去。美國作為世界級的農業生產大國，農業保險也辦得較好，政府的財政支持更是一大亮點。目前美國政府對農作物保險的經濟支持大致包括：保費補貼，各險種的補貼比例不同，2000年，補貼額平均為純保費的53%(保費補貼額平均每英畝為6.6美元)，其中，巨災保險補貼全部保費，多種風險農作物保險、收入保險等保費補貼率約為40%；業務費用補貼，向承辦政府農作物保險私營保險公司提供20%—25%的業務費用(包括定損費)補貼；另外，政府還承擔農業部聯邦農作物保險公司的各項費用，以及農作物保險推廣和教育費用。聯邦農作物保險法明確規定聯邦政府、州政府及其他地方政府對農作物保險免征一切稅賦。
(二)政府通過條件救濟支持農業保險
即便政府為農業保險提供補貼，農戶還是有不愿意購買農業保險的，保險對于農戶來講首先是一筆支出，然后才有可能在出險后獲得補償，農民并不踴躍參保。即使在美國，也在實行了把購買農業保險作為獲得政府其他支持的條件后，農業保險的覆蓋面才獲得突破性發展。1994年通過的美國聯邦農作物保險改革法令，鼓勵農場主購買農業保險，進而降低農場主對災害救濟的潛在需求。它規定，除非農場主購買了農作物保險，最少也要購買巨災保險保障，否則他們不可能得到農業保護計劃中的其他好處，即取消了政府救濟計劃。通過提供基本保障的巨災保險(新設立)、提供較高保障水平的擴大保障保險、集體保險和非保險作物保障計劃等四大險種把所有農作物生產者都納入了農作物保險計劃。該法令還規定，不參加政府農作物保險計劃的農民不能得到福利，如農戶貸款計劃、農產品價格支持和保護計劃的支持等，對農作物保險實行了事實上的強制參加。該法令的實施使保險作物從1980年的30種擴大到47種，農作物保險的投保率迅速提高，1995年，農作物保險承保面積達到2.2億英畝，占當年可保面積的82%，是美國歷史上承保面積占可保面積比例最高的一年。
(三)政府通過立法支持農業保險
通過法律確定農業保險的標的、范圍、機構、補貼等各種內容和環節，使農業保險能夠獲得穩定、持續和透明的發展，不因政府官員的更迭而起落，不因市場的變化而消長。日本自1929年以來，有關農業保險的立法、制度及修改多達10部之多，對農業保險作物的品種、農業保險的準入條件、保險范圍、承保方式、財政補貼、保險費率計算方法、保險費國庫負擔方式等方方面面，都進行了規定，有力地推動了農業保險的發展，也合理地利用了國庫的財政資源，有效地保護了農戶。
三、農業保險公司的營銷渠道
中國保險監督管理委員會批準的三家試點專業農業保險公司，經過幾年的探索和實踐，從對農業保險的政策研究、立法勸說、機構設置、產品設計開發、銷售渠道建立、人培訓、定損人員培養、統計、精算、資料收集加工，以及農業保險的宣傳、推廣和教育等方面，逐漸獲得了經驗和方法，試點公司也漸趨成熟。試點公司承擔了農業保險的直接業務，通過開展農業保險的經營活動(銷售、簽單及其他服務)，具體實施政府補貼的農業保險計劃。試點公司還培訓、管理、監督和使用保險人和農險查勘核損人。農險查勘核損工作由農險專業核損人來進行，查勘核損人需經過專業農業保險公司長時間的培訓，通過考核取得資格后才能從業。專業公司有動力、能力和愿景，將作為主業來看待，必將推動政策性農業保險的發展。
試點公司對農業保險的專注，不只是停留在領導的一般號召與員工的象征性響應上，而是深入實際探索農民的需求、要求政府的財政支持、教育員工精做農業保險。試點公司應根據區域特點制定農業保險發展規劃，并在農業保險業務上始終堅持按照試點區域的特點進行設計和規劃。例如安華農業保險股份有限公司，根據吉林省是以傳統農業生產方式為主的國家重點商品糧基地i對國家糧食安全起決定性作用的實際情況，尤其是該省近年來的畜牧業和農業產業化發展較快的現實，公司在吉林省內主要規劃開展玉米、水稻、大豆種植保險和規?；B殖保險，并主要依托農業產業化龍頭企業為載體開辦農業保險業務；根據畜牧業發達，要建設中國乳都的實際，公司在自治區主要規劃開辦奶牛等養殖保險品種，并與當地重點產業化龍頭企業相結合開展農業保險業務；根據山東省種植業、養殖業均比較發達，小麥等糧食作物在全國占有重要地位，同時還是蔬菜、水果等農產品出口基地的實際，公司規劃在山東探索開辦小麥、棉花、蔬菜、水果等種植保險和奶牛、肉雞、水貂等養殖保險；根據北京在發展都市農業方面取得了較好的成效，郊區農業比較發達的實際，公司在北京地區探索以奶牛養殖和水果、蔬菜種植為主開辦政策性農業保險試點。通過兩年多試點，農業保險業務取得了較好的成效。試點公司堅持圍繞試點區域特點研發農業保險產品。比如安華農業保險股份有限公司針對吉林省等試點地區玉米、水稻、大豆等作物是種植面積最大、關系農民數量最多、事關國家糧食生產安全的品種，公司集中研發玉米、水稻、大豆等大宗糧食作物的巨災保險產品。由于內蒙、山東、吉林、北京的畜牧業也都非常發達，各試點省區的畜牧業生產都逐漸呈集中化、專業化的發展態勢，公司相繼研發了肉雞、生豬、奶牛、肉牛、梅花鹿養殖保險，并根據各地養殖成本、風險特點等因素在具體條款中進行調整，體現區域特色。同時，公司還針對試點地區農業經濟特點，相繼研發了經濟作物草莓、煙葉等種植保險條款和朗德鵝、水貂等特色養殖保險條款。作為試點公司之一的安華農業保險股份有限公司為降低農業保險開辦成本，為農民提供方便快捷的保險服務，通過兩年多來的探索，主要開辟了五個營銷渠道。
一是與農業經營管理部門相結合的渠道。省農委領導的農業管理部門與農民聯系密切，并在各個鄉鎮都有機構網絡，人員專業性較強，素質較高，是農業保險業務的良好渠道。在吉林保監局和省農委的大力幫助下，公司與省農經管理總站簽訂了保險合作協議，全面啟動并推進了試點工作的開展。
二是與農村信用合作社相結合的渠道。公司與省農信社聯社簽署協議，利用其在農村的營業機構網點優勢和人員優勢廣泛開展業務。公司在開業當天即與省農信聯社簽訂了全面協議，公司各分支機構與當地農信社關系十分緊密。2006年，農信社代辦農村小額貸款保證保險業務，全年為200多位死亡和傷殘的貸款農戶進行了賠償。
三是與其他農村金融機構結合的渠道。公司已經與中國農業銀行、省郵政系統等機構簽訂了協議，并與省農業發展銀行正式合作。農村金融、郵政機構的兼業方式，在公司廣開渠道建設的同時，也為農業保險在更深層次上的開展埋下了伏筆，探索了路子，奠定了基礎。事實上，國外成功開辦農業保險是和農村金融政策緊密相連的。
四是與農機、農業技術推廣部門相結合的渠道。農委所屬的農機站、農業技術推廣站在農村也擁有豐富的網絡資源，公司通過這些部門開展保險業務，一方面有效降低了開辦成本，另一方面在防災、防損和理賠工作上更容易得到投保農戶的認同。
五是探索開辟農村個人渠道。兩年來，公司在農村借助具有較高威信和素質的干部、教師等人員，通過統一的培訓、考試，按照保險營銷的架構和模式，組建起相對固定的農村隊伍，持證上崗，持證率達86%。
試點公司的探索，為在全國開展農業保險提供了有益的經驗、方法、教訓和渠道，具備了深入、全面開辦農業保險的觀念、態度、方法和實力。
[關鍵詞]農業保險；運行機制；保險文化；財政支持
近年來，積極探索發展農業保險已在我國形成共識，全國一些地區試點工作取得積極成效，農業保險不斷萎縮的態勢得到一定緩解。但是，從現有的農業保險發展情況看，我國的農業風險管理總體上還處于較為原始的狀態。要持續高效地推進農業保險，必須著力解決一系列影響農業保險發展的關鍵問題和矛盾，為農業保險的發展創造有利的環境和條件。
一、強化農業保險在現代農業風險管理中的核心地位，將農業保險作為宏觀經濟政策，特別是農業政策的重要組成部分，制度化地推進農業保險的發展
農業普遍面臨自然風險、市場風險、技術風險、體制風險和生物風險等多種風險的威脅，農業風險損失非常嚴重，農業自身的承災能力較為脆弱。與傳統農業相比較，現代農業的集約化、國際化、市場化程度不斷提高，現代農業在發展的環境、條件，生產的內涵與外延等方面都發生了相當的變化，但是，這些變化非但沒有減少農業風險，反而使農業風險的不確定性和復雜性增強，農業巨災風險損失壓力越來越大，農業風險的擴散和傳播加快。巨大的農業風險是阻礙我國農業發展的重要因素。為促進現代農業的發展，客觀要求建立日益社會化和市場化的農業風險管理體系。發達國家的農業風險保護體系主要包括農業保險、災害救濟、農產品期貨、農產品價格保護等，對農業生產各個環節的主要風險都提供保障選擇，從而較好地保護了農業生產者的利益。其中，農業保險發揮了重要的作用。我國傳統的農業風險管理主要是以政府少量的、臨時性的事后救濟和農民分散的自我保護為主，農業的風險保障程度很低。農業的高風險和低收益使我國的農業發展環境得不到改善，嚴重制約了農業的發展。農業保險作為專業的現代風險管理工具，能夠將政府和市場力量有機結合，在全社會分攤風險損失，較之其他風險管理手段具有明顯的效率優勢，而且，農業保險具有綜合的經濟效應與社會效應，不但有利于分散風險，促進生產，增進投資，提高收入，而且還能降低農村金融風險，促進農村金融的發展。因此，在推進傳統農業向現代農業轉變的過程中，應突出和強化農業保險在現代農業風險管理中的核心地位。國家應該將農業保險作為宏觀經濟政策的重要組成部分，作為支持和促進農村經濟發展的重要手段。
二、高度重視農業保險市場的培育和機制的塑造，堅持發展政府誘導型農業保險運行機制
大量的農業保險理論研究和實踐表明，農業保險發展的難點和關鍵在于農業保險市場的培育和機制的塑造，其核心在于處理好政府與市場的關系。農業保險的正外部性決定了農業保險具有準公共產品屬性，加之農業是國民經濟的基礎產業，農業具有公共福利性，農業保險的這些屬性為政府支持和參與農業保險提供了理論支撐，同時農業保險在實踐中面臨的供給嚴重不足、市場失靈等現實矛盾，也對政府參與農業保險提出了強烈的要求。政府運行機制的農業保險有其合理性，但是完全的政府運行機制往往存在效率低下的矛盾和弊端；同時，給國家的財政造成沉重的負擔，而且會對私人保險產生“擠出效應”，抑制保險市場的發育。況且，作為發展中國家，目前我國的財力還無法達到完全由政府承擔經營農業風險損失的能力。另一方面，市場機制的農業保險雖具有效率優勢，但是，農業保險的特殊性決定了私人保險難以克服市場化經營的障礙。我國目前還缺乏市場化農業保險經營的基礎，市場化的農業保險模式在現階段基本不具有可行性。借鑒國際國內發展農業保險的經驗和教訓，我國應該發展政府誘導型保險機制。政府誘導型農業保險運行機制既非市場化的運行機制(即商業化的農業保險模式)，也非政府運行機制(即政策性農業保險)，更不是政策性和商業性的簡單混合。它是指政府從農業保險經營主體中退出，讓位于私人保險，同時改變政府對政策性農業保險直接補貼的形式和手段，通過為私人保險公司提供平臺，創造經營環境和條件，降低經營成本和控制風險水平等手段，以建立對私人保險誘導機制為主，最終引導農業保險走上市場化發展模式為目標。與完全的政策性農業保險相比，政府的作用由直接變為間接，由臺前走到幕后。從市場的培育角度，著力培育市場主體。開放國內農業保險市場，適度放松農業保險市場的準人限制。積極探索適合我國各地實際情況的農業保險組織形式，除了組建國家型的政策性農業再保險公司外，積極探索合作型、股份型等組織形式的保險公司，并引導商業性保險公司開展代辦或共保農業保險業務。從農業保險機制的塑造角度，應該通過政府經濟政策的誘導、法律法規的規范、保險的監管等手段，塑造農業保險的激勵機制、約束機制，以及通過再保險和巨災基金等手段建立的風險分散機制。通過這些機制的培育，逐步完善農業保險的市場機制，充分發揮市場機制的作用，提高農業保險的發展效率，保障農業保險的穩健發展。
三、加快農村保險文化的建設和傳播，增強農民對保險的認同度，刺激農業保險需求
保險文化是在長期保險實踐中形成的關于保險價值觀念、社會心理、倫理思想、經營哲學，以及社會保險制度等范疇的總稱。保險文化內涵十分豐富，包含保險精神文化、保險制度文化和保險物質文化三個方面。保險文化決定人們對保險的認同程度、所持的社會心態、行為規范，以及受這些因素影響構成的保險關系。因此，保險文化不但影響保險供給，更影響保險需求，保險文化在保險發展過程中起著非常重要的作用。
我國農村保險文化發展和傳播滯后，農民保險知識匱乏，對保險了解較少；保險意識落后，保險的認同度很差。保險是一種知識性和技術性很強的產品，特別是保險作為風險管理工具的有效利用，其程序和環節較為復雜，制度和規則十分嚴格，要求投保人具有一定的保險知識。農民對現代保險知識和文化的接觸較少，缺乏對保險功能和作用的科學認識以及對合同與契約的了解，甚至形成了錯誤的認識，例如如果沒有發生損失、沒有賠付，那么購買保險就是浪費錢財；如果在保險期間沒有遭受損失，就應該退還保費等，顯然這些認識是對保險缺乏基本了解。
農村保險文化發展落后有其深刻的社會背景：一是傳統自然經濟因素的影響。傳統農業的典型特征是封閉性和非市場性，是以自給自足為特征的農業文化，是以家庭或血緣關系為紐帶的生產組織，缺乏廣泛的社會分工與協作。人們在面臨風險損失時，缺乏運用市場手段尋求緩解社會矛盾的方法。傳統農業文化重視家庭保障，沒有建立起現代商業意義上的風險意識，而缺乏全社會普遍保障的思想，這種思想幾千年延續下來，使家庭保障變成一種思維慣性，逐漸形成一種文化的力量，在這種力量的作用下，人們相信、信賴于家庭單位，不太容易接受現代社會保險。二是傳統文化的影響。不少人存在迷信心理，認為保險不吉利，寧愿以血汗錢去祈求菩薩保佑，也不愿花小錢獲得保險保障。
因此，加強保險文化研究，加快農村保險文化的傳播，增強農民對保險的認同和接受程度，改變風險管理的理念和意識，是影響農業保險發展的重要因素。從農業保險的經營來看，保險公司輸出的不僅僅是保險產品，更應輸出保險文化。保險經營者承擔著創造、傳播和經營保險文化的職責。保險文化傳播途徑與方式的選擇應切合農村社會的特點。相對于城市而言，農村交通與通訊落后，人口居住分散，農民的文化素質總體較差。因此，農村保險文化的傳播較為困難。在保險文化傳播的途徑方面，可以選擇廣播、當地閉路電視、農村科普讀物、農村的黑板報、標語以及專門的農業保險專題講座。在傳播的形式上，要用農民聽得懂的語言，看得見的實惠，讓農民逐漸理解和接受保險帶來的好處。特別是在宣傳材料的選擇上，要針對農民普遍存在的僥幸心理、迷信心理和依賴心理進行重點分析，讓農民知道風險和災害損失可以預防，可以積極主動地對其進行管理，從而增強農民對現代農業保險的價值認同與接受。此外，當前應重點加強保險制度文化建設，特別是《農業保險法》的制定與實施?！秶鴦赵宏P于保險業改革發展的若干意見》明確指出“加快推進農業保險法律法規建設”。保險法規是保險制度的核心，是保險市場形成和發展的基礎，應當盡快制定農業保險相關法律。
四、建立農業風險信息系統，創造農業保險發展基礎
農業保險是以農業風險為經營對象，因此，對農業風險及風險損失的特征和規律的把握是農業保險開展的重要前提。例如，農業保險產品的開發，保險費率的厘定，都必須以過去一定時期的風險損失數據作為基礎。農業保險的營運和管理，特別是保險的防災和減災都需要以準確的農業風險信息作保證。目前我國缺乏權威的、系統的農業風險數據和信息，即使在農業保險的相關研究中，也是僅僅能夠從分散在民政部門、氣象中心以及部分統計年鑒中收集部分數據。農業風險信息系統是專門從事農業風險信息和數據的處理和交換的中心，包括農業風險的預測，風險損失的測算、記載、加工、存儲以及農業風險信息的和交換等環節。農業風險信息系統是一個綜合的跨學科、跨部門的系統，它可以在事前、事中、事后進行連續動態地輸入和輸出各種農業風險數據和信息，滿足農業保險當事人及國民經濟其他部門的需要。從農業保險的發展角度，農業風險信息系統不但是保險產品開發的基礎，而且還是保險營運的重要外部條件?，F代風險信息系統中由于更多采用不斷成熟的高科技技術，例如現代的衛星遙感技術、通訊技術和網絡技術的運用，農業風險信息的預測和傳播速度大大加快，在農業減災中發揮越來越重要的作用，對降低保險損失和提高保險經濟效益將發揮重要作用。一般說來，農業的減災信息系統通過對災害全程動態監測及資料處理、分析、模擬和預報警報制作系統，預報警報的傳播、分發和服務系統等，能夠大大減少災害的危害程度。農業風險信息應該作為公共產品，由政府來提供。我國可由國家統計局、農業部、國家氣象中心、民政部、商務部聯合成立農業風險信息中心，該中心可設在農業部。
五、明確中央和地方在農業保險發展中的關系，切實保障農業保險中政府的投入力度
農業和農業保險的特殊性決定了在農業保險的發展過程中需要政府提供強大的經濟支持，即使是在政府誘導型發展模式下。尤其是在我國農業保險發展的試點時期，政府的財政支持是農業保險推廣的重要條件。國外農業保險發展也證明，政府的財政支持對推進農業保險具有關鍵作用。在分級財政、預算約束的財政體制下，對農業這樣一個具有全社會公共福利的基礎產業，扶持和推動農業保險發展的財政支出，應該在中央和地方財政之間建立合理的分工關系，才有利于財政支持農業保險投入的到位。農業的穩定和發展既具有全局利益，更具有局部利益。因此，中央和地方財政都有積極支持農業保險發展的義務，但我國的現實國情是各地方經濟發展嚴重的不平衡，農業比重較高的地區，大多地方財政相對困難，地方政府的經濟實力較弱。經濟發達地區財政基礎較好，但農業的比重較低。由此看出，主要由地方政府財政支持發展農業保險，既缺乏可能性，也有失公平性。中央財政具有全社會利益分配的調節功能，在農業保險的發展中應當承擔主要財政支持責任。在加大中央財政支持力度的同時，充分調動地方政府及地方財政的積極性。從操作層面看，中央財政的義務包括：(1)承擔全國政策性農業再保險的經營補貼；(2)在試點時期，承擔全國糧、棉、油等關系到國計民生的大宗農產品的農業保險經營補貼。地方財政的義務則主要承擔養殖業、地方經濟作物和特色農產品的經營補貼。建議由中央和地方按照60%與40%的比例出資組建全國農業保險巨災基金，為農業巨災風險損失提供保障。
六、制定并實施區域性農業保險政策，扶持西部地區農業保險的發展
農村經濟發展的區域性、農業風險和災害損失的區域性、農業生產布局的區域差異性等特征，決定了我國的農業保險必須走區域化的發展戰略，集中統一的發展模式將扭曲農業保險價格機制、弱化農業保險發展的激勵機制、抑制農業保險的創新機制等，從而阻礙農業保險的發展。因此，農業保險的發展應堅持區域化發展戰略。所謂區域性農業保險政策是指國家在制定促進農業保險發展政策時，將根據各個經濟區域的實際情況采取有差異的政策，以促進農業落后地區的農業保險獲得較好的發展機會。我國經濟發展不平衡的矛盾近年來有進一步擴大的趨勢，區域之間發展不平衡的矛盾將會在相當時期客觀存在，實行區域化的發展政策有助于縮小區域發展差異，促進區域協調發展。西部地區的經濟基礎總體較為薄弱，農業基礎設施較差，農業的抗災能力和承災能力都嚴重不足，與經濟發達地區相比，農業風險和農業災害損失對西部農村落后地區的影響更為嚴重。西部地區自然條件惡劣，災害頻發，是許多農村地區貧困落后的現實原因。目前，農業生產方式還主要以傳統農業為主，農村產業結構單一，農業的組織化程度很低，農民收入水平低下。而且，由于傳統農業色彩較重，農村還比較封閉，農民的風險理念和保險意識落后。這些因素使西部地區農業保險市場發育更為緩慢和困難。此外，由于西部地區的工業發展也相對落后，地區的財政資金較為緊張，很多地區只有長期依靠上級的財政轉移支付來維持政府機構的運轉。因此，地方政府支持農業保險發展的能力十分有限。雖然如此，農業在西部落后地區具有相當重要的地位，因為，農村人口的比重很大，農業產值占地區總產值的比重大大高于發達地區。農業和農村的穩定對西部地區經濟發展和社會穩定具有相當重要的意義。從這個角度，西部地區農業保險的發展需求更為強烈。在此背景下，國家對西部落后地區的農業保險政策應該實施重點扶持，建議中央財政對西部落后地區實行專項的農業保險支付資金，以彌補地方財政的不足，此外，在巨災基金的地方籌集比例上，給西部地區一定幅度的優惠。
七、加快推進農業保險人才培養和技術創新，加快農業保險產品的開發
農業保險的復雜性對農業保險經營人才及技術提出了特殊的要求。而我國農業保險發展過程中面臨的突出矛盾是專業人才匱乏，經營技術非常落后，嚴重制約農業保險的發展。從保險人才的培養角度，應通過多種方式、多種渠道，培養農業保險發展中所需要的各種人才。農業保險需要大量的理論研究人才、技術人才、經營管理人才。一批熱愛農業保險，具有經濟學、保險學、金融學、農學和管理學等學科知識背景的復合型研究人才積極投身到農業保險的理論和政策的研究，有助于提高我國的農業保險理論研究水平，為我國的農業保險提供理論支撐。應該充分發揮高等院校、科研單位在理論研究人才培養方面的積極作用。國家和各級政府、研究基金應向農業保險類的研究項目提供傾斜，以吸引研究人才，并能通過這些重大專項研究培養研究隊伍，促進學科的發展；從現有保險公司、應屆大學畢業生和社會等多渠道積極引進農業保險的技術和管理人才，穩定和發展農業保險人才隊伍。近年來，國外農業保險在技術創新和產品設計方面進行了積極的探索，特別是農業風險證券化產品、農業巨災風險管理工具的創新，為農業保險提供了嶄新的思路。我國的農業保險也應該在這方面進行探索與創新，增強農業保險的自我發展能力。
八、循序漸進、有選擇、有重點地推進農業保險試點工作
農業保險的試點和在全國的推廣是一項龐大的工程，而且經營風險和難度很大，主要表現在：國家的財政支持能力、農業保險市場的發育進程、保險公司的經營能力、農民的接受程度都有一個逐漸提高的過程。20世紀50年代我國的農業保險試點工作由于當時的急躁冒進，引起許多農民的反感，最后被迫叫停；到80年代末期，很多地區盲目推進農業保險，在缺乏必要的風險分析和有效管理情況下，結果造成很多保險公司嚴重虧損，甚至少數保險公司拒絕向農民賠付，引起農民的不滿，同時，也損害了保險公司在農民心中的形象。這些教訓都表明，農業保險的試點和推廣，一定要遵循客觀規律，特別是要同農村的實際情況相結合。產品的設計要講求科學性，要遵循市場規律，要贏得農民的理解和接受，片面追求農業保險發展的速度，是要付出代價的。從近段時期來看，應優先選擇農業規?；a業化、商品化和組織化程度較高的地區，進行農業保險項目試點，待經驗逐步積累，示范效應逐步顯現，農民的保險意識漸漸增強時，再深入推進。將農業保險作為主要的農業風險管理手段是有條件的，主張積極發展農業保險，并不等于不顧實際一哄而上，現代農業保險的發展必須樹立效益意識和風險意識。
九、建立農業巨災風險保障體系，分散農業保險經營風險，保障農業保險的穩健運行
農業特別易于發生巨災風險和巨災損失，嚴重巨災損失的發生將會使農業保險系統崩潰。農業巨災風險的存在是影響農業保險市場發育的重要因素，是農業保險市場化經營的重大障礙。無論是從保護農業，穩定社會的角度，還是從促進農業保險發展的方面，都必須重視農業巨災風險保障體系的建立。巨災風險保障體系是農業保險發展的重要前提。農業巨災風險保障體系包括農業再保險、農業巨災基金、農業災害救濟，三者之間并非簡單的替代關系，而是相互聯系，相互影響的整體。除了分別建立起完整的體系外，更重要的是建立巨災保障體系的管理制度和運行機制，以使三者相互促進。農業再保險的目的是分散農業原保險人的經營風險；農業巨災基金是為農業原保險人和再保險人提供分散風險保障，而農業災害救濟則是起到補充作用，彌補農業保險的不足。
十、強化農業保險的監督管理，提高農業保險的經濟效益和社會效益
由于農業保險的發展是多種組織形式并存，政府和市場機制共同作用，私人和政府主體共同參與，而且模式在探索階段，制度在形成時期，法律在醞釀過程中，機制在培育階段，市場在培植時期，各主體在磨合階段。因此，農業保險尚未建立起有效的風險約束機制和經營監管制度。在積極探索過程中，應加強對農業保險的監督和管理。監督管理的重點在四個方面：一是對保險人保險行為的監督。對專業性的農業保險公司，應嚴格要求保險人按照保險準入的經營范圍積極拓展農業保險業務，杜絕保險公司將農業保險作為“概念”來操作，避免農業保險業務空心化；二是監督政府支持農業保險財政資金的投入和使用情況，保證政府財政資金投入到位，并切實保證財政資金真正在動植物生命保險中發揮作用，防止財政資金被挪用；三是監控農業保險的經營風險，建立保險人的硬財務約束制度，保障農業保險的健康運行；四是監督農民的利益保護情況。農業保險應辦成支持農業發展，保護農民利益的現代風險管理工具。在農業保險發展過程中，除國家和省級政府明確規定的少數法定農業保險業務外，任何保險人不得采取強買強賣農業保險的手段，更不得騙保拒賠。要通過保險文化的建設和傳播、經濟利益的誘導和良好的保險服務等方式激勵農民的保險需求。
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關鍵詞：政策性農業保險，商業性保險公司
根據中央“加快建立政策性農業保險制度，選擇部分產品和部分地區率先試點”和《國務院關于保險業改革發展的若干意見》中關于“積極穩妥推進試點，發展多形式、多渠道的農業保險”的精神，全國各地積極響應，進行多種形式的政策性農業保險實驗。但是在政策性農業保險創新和發展的同時，也面臨著一些困難和問題，這些問題主要不是理論問題而是操作條件和操作規則問題。
一、政策性農業保險的政策目標和導向不明確
為什么要試驗舉辦政策性農業保險，這種農業政策性保險的政策目標和導向是什么?這是試驗政策性農業保險的各地政府至今還不統一或存在眾多疑惑的問題。他們說，辦農業保險是中央為了確保糧食安全，但我們地方花這么多的精力和金錢，有什么好處?加之中央沒有相關配套政策，害怕遇到大災還“吃不完兜著走”。這樣，地方上的積極性會打折扣，而且這點有限的積極性也很難持久。有的地方政府不僅沒有能力給農業保險試驗以補貼，而且還想從農業保險的經營中得到一些好處(從保險經辦公司得到一些手續費收入)。這就更難期待農業保險試驗的真正啟動。
二、基層政府工作人員組織和推動農業保險的費用分擔無章可循
各地的政策性農業保險試驗，不可能單純依靠商業性保險公司，基本上都是以行政組織和推動為主。有的試點省，例如浙江省、江蘇省淮安市都將農業保險承保面作為試點市、縣政府的業績考核重要手段。因此，在推進的過程中，除了保險公司的工作人員以外，地方政府、農業行政主管部門、鄉鎮的農經中心等都承擔了很大一部分宣傳、展業、收費、查勘、定損、理賠工作。但推進政策性農業保險經營實際上是他們臨時附加的一項工作，由于沒有專門的編制和行政職責崗位，有關農業、財稅、發改部門只能臨時抽出一部分人員開展此項業務。鑒于我國農業經營的分散性和小規模經營，各地用于農業保險的宣傳、展業、查勘、定損的成本相當高，而保險公司從所收取的保費中提取的經營管理費只有很少一部分是給這些人員，這部分費用實際上還是由財政負擔，但“師出無名”，有的試驗地區根本沒有這項費用，這些地方的區縣鄉鎮基層干部也就沒有積極性。這將可能影響政策性農業保險的持續推進。
三、農民的自主投保意識參差不齊
農業保險對農業經營者來說雖然可以幫助他們分散生產風險，穩定其生產收入，保證簡單再生產的持續進行。但是，由于農業災害頻繁，風險大，費率高，投保農業保險的預期收益不高(特別是對于那些家庭收入主要不靠農業的農戶來說收益更是相對有限)，農戶購買保險的支付能力有限或者雖然有支付能力但不感興趣，這就使很大一部分農民即使有政府的部分保費補貼也不會自愿投保。但對于費率相對較低、政府補貼較高險種(例如浙江溫嶺的露地西瓜保險)，農民感到有利可圖時，其參與熱情就比較高，甚至排隊投保，100%投保。這種情況給農業保險經營如何平衡農民自愿投保和準確費率、適度財政補貼關系的研究帶來了挑戰。
四、地方對政策性農業保險的財政補貼缺乏長效機制
不少省、市、自治區雖然在試點推進政策性農業保險的經營時提供了一部分財政補貼(有的補貼保險費的50%，有的補貼35%)，但是，他們也擔心全面鋪開以后，財政補貼的壓力必然增加。例如，江蘇省金湖縣現在只在該縣的塔集鎮開展農業保險試驗，市縣財政2005年的補貼額為13萬多元，如果在全縣推開水稻、三麥、養魚保險，縣財政每年將要為此補貼200多萬元，而且這種補貼一旦實施，就不可能收回來，只可能增加，不能減少。因此，地方財政存在補貼的顧慮。更重要的是在沒有建立巨災補償基金的條件下，真的發生大災需要巨額賠付時，財政兜不了底，到那時政府將失信于民。
目前能得到中央財政補貼的黑龍江陽光相互農業保險公司雖然在2004年和2005年拿到了4400萬元的補貼，但是不僅數額不足，而且都是臨時性的安排，沒有長期保證。這對于一家只有數千萬元家底的相互公司來說，經營風險相當大。
五、中央的財政扶持手段和力度是一個未知數
政策性農業保險離不開財政支持，特別是中央財政的支持。財政支持一般包括保險費的補貼和經營管理費補貼、在發生巨災損失條件下的財政支持等。在我國目前經濟發展條件下，絕大部分省、市、自治區離開了中央財政的適當支持，政策性農業保險制度恐難建立。而直到目前，中央財政沒有任何有關政策期許和支持承諾，這是大多數省、市、區不敢進行試驗的重要原因，即使開始試驗的財政狀況較好的省份，也對試驗的可持續性沒有信心。這一點也正是前20年農業保險試驗失敗的重要教訓之一。當時不少地區也曾給與農業保險以補貼，但是他們能補“一陣子”，難補“一輩子”。六、政策性農業保險試驗缺乏巨災補償準備和分散直接保險經營風險的再保險機制
各地在農業保險的試點中發現，如果不出現自然災害或一般性的自然災害，農業保險費可以作為補償基金積累起來；如果出現了較大災害，農業保險可能會出現超賠(基金積累不足賠付)的現象；如果出現了較大范圍的損失巨大的自然災害，靠農業保險的保費收人以及艱難的積累來賠付，很可能就是杯水車薪。這就要求農業保險必須建立“巨災補償準備金”，同時，要有一個強有力的再保險機制，使得風險能在時間和空間上得到有效分散。而現在，尚無一個省、市、自治區在試驗之初就著手建立“巨災補償準備金”。同時，部分試驗的省、市、區也沒有安排再保險。缺乏巨災賠償準備，也五分散風險的其他安排，這樣的農業保險試驗經營就成了一著“險棋”，等于將風險都集中到了政府身上。
七、某些籌資渠道的隨意性對正規制度建設效力有限
在一些試驗政策性農業保險的地方，當地政府或保險經營機構力圖拓展農業保險的資金籌集渠道，尋求一些產業化組織、龍頭企業為投保農戶提供保費補貼，或通過農業專業合作組織展業，但這種非正規手段和制度是一種自愿行為，沒有任何政策和規則約束，帶有很大的隨意性。只可以提倡，不可能要求。有多大推廣價值，對正規制度建設能產生多大效力，還無法預見，因此也恐難納入正規制度建設中來。
八、缺乏支持政策性農業保險試驗的其他配套政策
除了財政支持政策的缺失之外，農業保險試驗的其他配套政策和措施也還沒有蹤影，例如：
1.稅收優惠政策。迄今為止，對農業保險的經營尚無任何稅收政策的支持。曾有“經營農業保險免除營業稅”的不成文規定至今還沒有明文認可。而所得稅對農業保險原則上依然征收。實際上，由于農業保險的高風險、高費率和高賠付，使農業保險的試驗經營已經舉步維艱，在風調雨順的年份可能的經營結余并不能將其當作利潤，而應當將其作為非常年份的賠償準備基金。取消33%所得稅征收規定是試驗地區的普遍期盼。
2.“以險養險”政策。為了彌補農業保險準備基金的積累和增強償付能力，國內外的成功經驗之一是給農業保險經營機構某些盈利性較好的商業保險險種，甚至對這部分險種也不征營業稅和(或)所得稅。目前的試驗中也有不少地方在這樣試驗。但因為沒有任何規范和依據，各地也只能各行其是。例如，江蘇讓承保農業保險的商業保險公司借助該渠道同時向農民推銷“人身意外傷害保險”，浙江省把政府機關和事業單位的“機動車輛保險”都指定向經營農業保險的“共保體”投保(7月1日“交強險”實施后尚無明文)，上海允許專門經營農業保險的專業公司經營“農村建房保險”、“農業機械設備保險”、“機動車輛保險”、“大病醫療保險”等。但是各地的做法或者毫無依據，或者只是將經營農業保險的公司當作一個保險市場上的一般競爭主體，或者對這部分非農險業務的稅賦不免，因而對補充農業保險準備金或者“養險”的正面意義有限。
九、缺乏農業風險區域規劃，費率厘定和調整沒有依據
國外的經驗和我國的教訓表明，農業保險成功經營的基礎之一，是做好農業風險區域規劃。因為這是正確厘定和合理調整農業保險費率的最重要的依據。我國雖然試驗了幾十年的農業保險，但至今沒有啟動農業風險區劃工作，這對試驗非常不利。據浙江省的某些地方反映，該省某些地區農業自然風險比另一些地區大數十倍，但省里定的農作物保險費率全省各地相差很小(風險系數最大相差是1：1.6)，顯然違反了保險經營的風險一致性原則，致使其經營公平性受到廣泛質疑。因為出一樣多或略有差異的保險費而獲得風險損失補償的機會大不相同，風險小的地區的農戶只有向風險大的地區的農戶做貢獻的份，在很大程度上影響到這些低風險地區的積極性。但是，因為沒有風險區劃作依據，同時又沒有相關經營的長時間數據資料積累，其調整難度可想而知。
做農業風險區劃不是商業性保險公司或某一個政府部門能夠完成的，需要政府立項并由各部門協調配合才能實施和完成。
十、專業技術和人才缺乏
農作物保險的專業性很強，要求從事試驗經營的機構和人員既要掌握嫻熟的保險經營技術(例如種植風險評估、費率厘定、保單設計等)，又要掌握廣泛的農業技術(掌握育種、土壤、耕作、植保、畜牧、畜禽疾病防治、氣象、經營管理等)知識，不然無法正常試驗經營。浙江省某地區2006年開辦的“露地西瓜”保險，由于其條款、費率、承保方面的缺陷，農民排隊買保險，而且100%投保，100%受災，導致理賠遇到較大麻煩，最后不得不由省政府出面協調和拍板。
