時間：2023-01-12 13:54:49
序論：在您撰寫報紙職稱論文時，參考他人的優秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發您的創作熱情，引導您走向新的創作高度。
1.1工程質量監督通報的內涵
工程質量監督是指監督機構依據國家有關行政機構委托，按照國家關于工程建設法律、法規和上級規定，對建設工程履行政府質量監督的活動，具有強制性和權威性。參照行政公文通報的概念、特點和分類，工程質量監督通報內涵可概括為：工程質量監督機構向受監督的相關單位傳達監督工作情況、指出存在問題、分析問題產生原因，批評不良質量行為、提出質量管理要求和建議而使用的一種行政公文，旨在促使責任單位對照查找自身存在質量管理薄弱環節，交流先進質量管理經驗，提升質量管理水平，提高工程建設質量。質量監督通報偏重于情況通報，又兼有表彰性通報和批評性通報特點的公文，具體采取綜合通報還是專題通報形式，要根據監督實際檢查情況而定。
1.2寫作實踐
通報主要由標題、正文、結尾3部分組成。一般來說，工程質量監督通報的內容一般包括“標題、開頭、主要做法和成績+存在的主要問題+今后的打算或要求”，近幾年，通報寫法常見結構有：①兩分式，開頭概括介紹，然后寫檢查具體情況；②三分式，正文開頭寫概況，主體寫檢查具體情況，然后對情況加以分析得出結論；③四分式，在前一種形式的基礎上再加上結尾部分，提出要求或希望。在寫作過程中到底采用哪種結構，可根據檢查情況和行文意圖而定。事實或情況的敘述和分析是通報正文的核心和靈魂。通過油氣田地面建設、煉化工程質量監督通報起草多年實踐，要寫好通報，需從通報3部分組成寫法上注重把握格式與核心內容。1）標題。大致分為4種類型，在工程質量監督通報中最常用的是由事由和文種組成的這一類型，如《關于對XX工程質量監督檢查的通報》。另外也可以由發文機關的名稱、事由（主要內容）、文種組成，由發文機關和文種組成或直接由文種“通報”做標題。2）正文。常用的通報正文中包括抬頭、導語、檢查基本情況、存在主要問題、原因分析、要求與建議等內容。抬頭：就是通報的受文單位（也可以不寫抬頭），一般不能給平行的二級單位直接發通報，要發就是二級單位的某個部門。如：××建設項目組、××監理部、××施工項目部等。導語：先交代原因和事實，使人一看便知道通報的事項及主旨。就是簡短地說明什么時間由什么監督機構對哪一項或幾項工程開展了工程質量監督檢查，然后用“為此，特通報如下”、“現將有關情況通報如下”以引出下文。基本情況：針對本次檢查的基本情況進行介紹，包括：監督檢查的原則；重點檢查的內容，如監督申報及注冊、招投標管理、合同管理、開工報告和監理、施工、檢測等單位的企業資質、人員資格，進場的原材料、構（配）件的質量控制以及涉及結構安全和重要使用功能的關鍵部位、隱蔽工程等關鍵質量控制點；涉及建設、監理、勘察設計、施工、檢測等多少個責任主體單位；涉及多少個單位工程，共查處多少問題，下發工程質量處理通知書多少份均應交代；質量問題屬于什么類型，實體質量問題和質量行為問題數量，違反法律法規、相關質量規定、標準規范、設計文件等數量均應統計說明。存在主要問題：就監督檢查中發現的主要質量問題以分別對應單項工程、責任主體單位、單位工程的邏輯關系進行逐一羅列說明。在這一部分要做到邏輯關系清楚，問題描述準確簡練，評判問題的法律法規、標準規范或設計文件等要引用正確。原因分析：要針對問題和現場管理實際，從質量意識、組織機構、規章制度、人員配備、技術素質、制度落實、過程管理、規范標準執行、專業配合、溝通協調等方面入手分析準確，找準要害原因。要求與建議：既要寬泛，有宏觀指導性，又要結合實際，具有針對性和可操作性。一是可從具體對檢查出現的質量問題的整改和落實方面提出要求。二是以預防引導為主，結合原因分析的幾方面，提出今后切實可行的質量管理要求和建議。
1.3結尾
在正文末尾右下方簽寫發文機關名稱和日期。如果發文機關已經見于標題，此處只寫發文時間。
2起草高質量工程質量監督通報的認識與體會
2.1準備要充分
認真開展工程質量監督檢查，按照監督工作程序的要求，結合監督方案、監督計劃和工程建設進展情況，對各方責任主體的質量行為和工程實體質量認真檢查，并詳實記錄檢查內容，對記錄的內容認真分析整理，為起草工程質量監督通報奠定基礎。如果監督檢查不認真，檢查內容記錄不準確詳實，就沒有起草高質量工程監督通報的第一手素材。
2.2立場要客觀
用語把握分寸，褒貶要有度。在起草工程質量監督通報時，要站在“公正、客觀、科學”的立場來對待，因此在對問題的描述和評判上，把握用語的分寸，不能言之過極、無中生有，做到褒貶有度、評價客觀。
2.3文風要樸實
在整個正文的寫作中要求，文字語言表述要簡潔明快，言之有據，切忌夸張渲染，要力求文實相符，不要拔高或扭曲，不講空話、套話，不講過頭的話。
2.4結構要合理
質量通報中監督基本情況、存在的主要問題、原因分析、要求與建議等4方面內容要重點突出，結構合理，篇幅詳略得當。監督基本情況要寫得概括而清楚，不能像流水帳過于冗長。存在的主要問題作為通報主體部分，篇幅可長，內容要寫深、寫透。原因分析與要求和建議兩部分要概括寫，篇幅要短。
2.5條理要清楚
主體部分存在的主要問題，可按單項工程、責任主體單位、基本建設程序、專業分類、問題性質分類等層次去取舍，同一類別的質量問題要總結分析、歸類合并。
2.6語言要嚴謹
要用規范書面語言，表達清楚，精練簡潔、評價客觀，不能帶有個人的主觀色彩和情緒用語，做到用詞準確、直述不曲、簡練嚴謹。3.7依據要準確對存在問題所違反的法律、法規、規章制度和標準規范條款要引用正確，不牽強附會，不張冠李戴，不主觀臆斷。
2.8格式要正確
嚴格按照集團公司和油田公司關于統一公文格式的有關要求，對標題、字體、頁邊距、段落等版面規范排版。即：文件標題設為方正小標宋二號字體，按“金字塔”形狀排列，關鍵詞語不能斷開；正文內容采用方正仿宋簡體，一級標題采用三號方正黑體簡體，二級標題采用三號方正仿宋簡體加粗，三級、四級標題均采用方正仿宋簡體；上下頁邊距設為27mm，左右頁邊距設為25mm，每面設定22行、28個字，行間距設為固定值30磅，段前段后距離設為零。
2.9時效要注重
工程質量監督通報針對當前監督檢查中出現的情況和問題而發，因此，通報必須抓住時機適時發，具有鮮明的時效性。否則，事過境遷，就失去意義。
3取得的成效
本文從分包工程的定義、確定工程分包的程序與重要環節、分包工程需要重點防范的幾個問題還有加強企業財務人員培訓等四個方面論述了財務部門在分包工程成本控制中的重要作用。
關鍵詞：分包工程；成本控制；財務部門；作用研究
如今國內各行業都注意技術的專業和產品的質量問題，特別是建筑業，一般都將工程分成各個小工程、小環節，然后再分給多個專業承包商，最后簽訂合約，由各個專業的承包建筑團隊對各自擅長的部分進行施工，這樣，既保證了工程質量又可以解決公司的技術問題，一舉兩得。不過，這就給財務部門的工作加大了難度，財務部門要從實際的施工過程中，對分包工程進行科學的控制，結合實際制定合理的成本控制方案，盡量避免因對成本控制不當而對企業造成大量的資金損失，嚴格保證企業的利益問題。
1工程分包的定義
工程分包一般由總包或者業主負責，總包負責一般分包，業主負責指定分包。分包管理歸總包負責，并對其進行全方位監督管理。分包與總包有直接的合同約束，具有相應的責任連帶關系，而業主則不牽扯其中，現在很多業主運用手持式視頻通信對各個分包進行協調管理，改變傳統管理模式，使遠程管理更為直觀高效。分包對一些指定的施工任務更為專業，總包主要的任務是針對項目對各方進行協調管理。
2工程分包的重要環節
2.1選擇承包商
工程分包的目的就是要提高工程的質量，所以在選擇承包單位的時候，一定要嚴格選拔，要選擇有能力、有資歷、專業技術過硬的團隊，而技術專業程度的與否，這一點是極為重要的，直接影響到工程建設的根本質量等問題。
2.2分包工程的合同評審
為保證財務部門能夠準確地計算成本，并對成本進行有效的控制措施，企業必須要在項目部對外簽訂分包工程合同前進行公司內部的自我評審，并且，財務部門必須要參與到合同的評審工作中，在評審時，要嚴格注意的是：合同當事人的各項資料，合同要求的工程內容以及工程地點，然后是合同的各個款項以及違約的賠償問題，還有就是合同施工期限，以及合同中對工程質量的要求標準，最后就是工程結束并有企業檢定符合標準后，和承包單位的結算問題。財務部門務必要對上述內容進行嚴格的把關，做到心中有數，以便在工程施工后對工程成本的控制。
2.3切實加強合同管理
工程項目一旦出現問題，那么雙方簽訂的合約便是對工程問題的判定標準，所以說，對于分包的合同一定要公正，要對各個條約以及款項的內容進行細化，使得協議雙方都能夠有效化解風險，從而保障自身的利益。同時，加強分包合同的管理，能夠保證合同雙方在施工的時候能夠嚴格按照合同的規定來完成工作，從而保證工程的質量。
2.4工程結算以及審計
根據現在的分包工程結算的情況來看，內部審計的制度還不夠完善，存在著一些問題，這些問題不僅對工程分包的結算工作產生影響，同時對工程分包結算的工作也有一定的制約作用，所以，必須要重視工程結算和審計的工作，采取合理有效的措施，提高工程分包結算和審計的效率。
3分包工程需要重點防范的幾個問題
工程分包給各個團隊之后，財務部門要想做好工程成本的控制工作，就要對分包隊伍在施工時可能出現的問題進行防范：個別分包單位在拿到工程預付款后一跑了之；有的分包單位，為了早日把利潤拿到手，可能會不支付、拖欠材料款和工人工資；有的分包單位在單價得不到滿足時，以撤人員、拖工期來要挾，以達到提高分包單價的目的；有的項目部甚至不考慮中標價格，把工程以高于中標價的價格分包出去形成巨額虧損；有的項目部對分包工程的價格非常隨意，沒有重新按照定額和預算標準進行計算，僅定一個提取管理費的比例，最終提取的管理費還不夠補償分項工程開支的費用；大多數項目部對勞務分包隊伍包工不包料，導致材料費用失控；有的項目部對分包隊伍施工部分工序的工程數量存在重復計價現象，導致多撥工程款，最后形成虧損。碰到上述問題，財務部門要及時向公司高層匯報，并且要做到時刻監督工程的資金成本。
4加強企業財務人員培訓
除了上面論述的幾點之外，還要加強對企業財務人員的培訓工作，畢竟企業要想不斷地進步發展，歸根結底主要依靠的是企業的工作人員，在分包工程項目的實施過程中，財務部門的人員需要對各項錢款進行嚴格把關，對成本的控制和計算必須要達到嚴謹，這樣才能保證企業不會虧損。
5結束語
綜上所述，企業在采用分包工程進行施工過程中，財務部門要積極地配合項目部努力做好加強分包工程成本控制，突出財務部門在分包工程成本管理的中心地位，并不斷強化自身對成本控制全過程的參與，努力加強成本管理，實行全方位、全過程、全員的成本控制，才能切實降低分包風險，不斷適應市場競爭的激烈形勢，實現成本控制的目標，來實現企業經濟利益的最大化，使施工企業得到健康、可持續發展。
作者:張志宏 單位:甘肅建投建設有限公司
參考文獻：
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[3]朱杰.施工企業加強財務成本管理研究[J].中外企業家，2012（18）：54-55.
讓與擔保制度是在德國民法典以外,由于社會經濟發展的強烈需要而發展起來的一種非典型擔保，該制度因其便捷交易而紛紛為各國判例所采用。然而，該制度因其自身的理論問題而一直未被各國民法典領養，其中最具爭議的是該制度的法律構成。理論界對此一直存在爭議，有所有權構成說、擔保權構成說與介于兩者之間的期待權構成說，但上述學說都未能解決讓與擔保制度的法律構成問題。本文從物權的公示公信原則出發，將雙方當事人的權利分為形式上的權利（公示上的所有權）與實質上的權利（真實所有權）。在對外效力上，形式上的權利只要有充分的公示，就優于實質上的權利，而在對內效力上，形式上的權利則不得對抗實質上的權利。此外，通過對傳統所有權理論的反思，認為所有人對其所有物不是任何時候都具有處分權。因而實質上的權利不僅要受形式上的權利的限制，而且（在兩者重合時）也要受到擔保權的限制，此種限制表現為實質權利人處分擔保物時不得侵害擔保權。從這兩點出發,本文認為能較好地闡釋讓與擔保制度的法律構成。
讓與擔保是大陸法系德日等國沿襲羅馬法上的信托行為理論并吸納日耳曼法上的信托成分，經由判例學說之百年勵煉而逐漸發展起來的一種非典型物之擔保制度。讓與擔保在德日民法上雖未規定，但學說與實務上均承認之，且在社會上甚為盛行。在德國，讓與擔保在實踐中的作用甚至已經超過了動產質押權，成為動產擔保物權中最為活躍的形式。在臺灣地區，學說與實務亦承認此種擔保形態。讓與擔保發源甚早而今仍能復蘇并盛行，實與其具有積極的社會作用密不可分的。讓與擔保系大陸法系民法典所未予規定的擔保方式，且其轉移標的物所有權的法律外觀和債權人暴利行為的易發性而給債務人及交易第三人帶來新的風險，因而該項制度在其產生之初及發展過程中不斷地受到各國學者的批判，成為“私法交易上的私生子”。但是，讓與擔保以其自身所具有的巨大社會功能而逐漸被各國判例和學者所接受，并一躍成為擔保法領域中的重要擔保方式。按照我國臺灣地區著名學者謝在全先生的總結，讓與擔保具有如下積極社會功能［1］：一是與動產質權與動產抵押權相比較，讓與擔保的動產標的物僅以具有讓與性為已足，范圍甚廣，且于設定讓與擔保后，通常仍由設定人占有，保留其用益權，故正可彌補典型擔保制度的缺失，適應現代商業社會活動的需要；二是讓與擔保可為不能設定典型擔保的標的物與集合財產，提供最佳融資渠道，以發揮其擔保價值；三是讓與擔?？晒澥〉盅簷嗯c質權實行之勞費，并避免拍賣程序中換價過低的不利。
讓與擔保有廣義與狹義之分，廣義的讓與擔保包括買賣式擔保與讓與式擔保。買賣式擔保，指以買賣的形式進行信用之授受，授信者并無請求返還價金的權利，但受信者則享有通過支付一定金額而請求返還自己所讓與的標的物的權利。這種買買式擔保在日本被稱為“賣渡擔?！?。狹義的讓與擔保，即讓與式擔保，指債務人將標的物財產權轉移與債權人，當事人之間存在債權債務關系，債權人享有請求債務人履行債務的權利，在債務人不履行債務時，債權人可以就標的物取償。這種讓與式擔保在日本被稱為“讓渡擔?！薄τ趦烧叩幕緟^別，1933年的昭和080426大判曾明確，賣渡擔保不存在被擔保債權，
讓渡擔保存在被擔保債權。[1]讓與式擔保，為固有意義上的讓與擔保，亦即我們通常所說的讓與擔保，即指債務人或第三人為債權擔保的目的，移轉標的物所有權于債權人，并且僅為此目的而有移轉的意思，于債務清償后，標的物應返還給債務人或第三人，債務人不履行債務時，擔保權人的就該標的物受償的非典型擔保。本文所討論的讓與擔保即為狹義上的讓與擔保。[2]
一、讓與擔保制度法律構成各學說之簡介
讓與擔保是債務人為了擔保而將標的物的所有權移轉給債權人，債權人在法律外觀上表現為所有權人。然而，即使標的物的所有權移轉了，其目的也只不過是擔保的設定。因此，讓與擔保就表現出其形式與實質的沖突，即移轉所有權的形式與設定擔保的實質發生沖突?；谶@種形式與實質的沖突，讓與擔保這種新擔保方法融進民法，就有必要研究讓與擔保的法律構成。有學者認為讓與擔保是判例所創設的擔保物權制度，因此在對其進行規制時，有契約自由原則可資適用，即讓與擔保的內容或有關當事人之間權利義務關系的確定，應委諸于當事人的自治。[3]但是，關于讓與擔保的具體問題，在當事人之間的意思表示不明時，則應取決于讓與擔保的法律構成問題。讓與擔保的法律構成，直接決定了讓與擔保的具體效力與當事人之間及其與第三人之間的權利義務關系。盡管關于讓與擔保的法律構成的學說眾多，但基本上可以分為所有權的構成與擔保權的構成以及介于兩者之間的折衷說。所有權的構成主要注重于債務人移轉標的物所有權于債權人的法律形式，而擔保權的構成則注重于債務人移轉標的物所有權于債權人的經濟目的即其作為擔保債權的實質功能，折衷說則介于兩者之間。
（一）所有權的法律構成理論
1、相對的所有權轉移說（關系的所有權說）
該說認為，標的物的所有權在讓與擔保中僅僅發生相對的所有權轉移，即在對第三人的外部關系上，所有權發生轉移，而在當事人之間的內部關系上，所有權并不轉移。該說提倡將關系的所有權說作為承認信托人在受托人破產的場合享有取回權的根據。即在信托行為場合，所有權被區分為實質的所有權和形式的所有權，對第三人而言，受托人是所有權人，而在當事人之間，信托人是所有權人，受托人只是擁有管理他人財產的權限而已。此外，該說還認為，如果以當事人之間的意思為根據，則對于第三人而言，受信人無疑是完全的所有權人，但是其在內部關系上卻并非所有權人。[4]相對的所有權轉移說并未被德國的通說和判例作為信托行為的法律性質基礎理論而采用，而在日本卻為判例所采用。雖然該說巧妙地說明了當事人之間設定擔保的意圖，并且較好的兼顧到讓與擔保中轉移所有權的法律形式與設定擔保的實質目的之間的平衡。但卻在德國和日本都遭到了批評。德國學者Lang認為，所有權的絕對性即所有人可以向任何人主張權利，是私法上的神圣原則，盡管法律可能因特定的理由而設有例外規定，但除此以外，應當禁止在當事人之間約定相對的所有權。此外，根據日本所承認的一物一權原則，物權的信托行為是無效的，而只應當承認債權的信托行為。［5］
2、絕對的所有權轉移說（信托讓渡說）
絕對的所有權轉移說是以羅馬法上的信托Fiducia為原型的理論。該說認為所有權等權利通過信托行為而完全地轉移給受托人，但受托人受到“不能在信托目的之外利用標的物”的債權約束，即讓與擔保的法律構成是“所有權的讓渡＋債權的約束”。德國學界一直以該說作為通說，判例也以該說作為裁判讓與擔保案件的理論依據。但是，該說在讓與擔保的內容與形式關系上過分強調形式而忽視實質內容；在當事人行為選擇上過分考慮意思自治，忽視當事人在現實活動中地位強弱差別；在法律功能發揮上偏重于行為的靈活、便利及其對典型擔保制度的補充作用，忽視其對社會公正、公平的損害，從而使設定人處于十分不利的地位。［1］此外，在債權人破產的場合，德國在采用絕對的所有權轉移說的同時，將設定人的取回權作為例外情況來對待，就此而言，絕對的所有權轉移說并不能對讓與擔保作出妥當的解釋。日本學說則將絕對的所有權轉移說嚴格地貫徹到對讓與擔保的解釋中，從而導致設定人地位的過度弱化。
（二）擔保權的法律構成理論
1、授權說
該說認為債務人仍然保留有標的物的所有權，讓與擔保的設定只不過是將擔保物的換價權或處分權授予給債權人而已，所以讓與擔保權人雖然在外觀上是所有權人，但當事人之間并沒有真正轉移所有權的意思。在讓與擔保設定之后，由于當事人之間并無轉移標的物所有權的真正意思，因此所有權實際上并未轉移而僅僅使債權人具有所有權人的外觀，設定人只是根據擔保債權的目的賦予債權人以擔保物權的處分權而已。授權說與所有權的構成相較而言，使讓與擔保權人的地位過于薄弱，從而導致讓與擔保缺乏作為擔保權的實益。此外，如果采納授權說，那么對于當事人之間的轉移所有權的外觀行為，只有以虛偽表示理論來否定其轉移所有權的效力，才能將當事人之間的法律關系還原為處分權授權的本質，而這樣又將使讓與擔保仍然具有虛偽表示之虞。［2］
2、質權說
該說認為應以質權作為讓與擔保的法律構成。德國學者基爾克認為盡管立法者的最初意旨在于通過公示原則來阻止隱藏的質權，但是讓與擔保最終戰勝了這一點并通過習慣法奠定了自己的地位；所以，讓與擔保的法律構成不應當再限于以往那樣通過將完全的所有權委托給債權人并使其擔負債權性義務的形式，即“所有權絕對轉讓＋債權的約束”的構成，而應當順應讓與擔保的習慣法的潮流，采取賦予債權人以擔保權即質權人地位的構成。［3］該說在債務人被強制執行或破產的場合不承認讓與擔保權人的第三人異議權或取回權，從而導致讓與擔保權人的權限歸于弱小。并且該說完全采取從讓與擔保轉移所有權的實質目的出發，從而完全否定了讓與擔保中轉移所有權的法律外觀，因而該說并不能完全說明讓與擔保的性質。此外，讓與擔保有轉移占有的讓與擔保與非轉移占有的讓與擔保兩種形式，在非轉移占有的場合，質權說無疑就完全失去了其存在的基礎。
3、抵押權說
該說由日本學者米倉明教授所倡，該說認為，在讓與擔保的標的物為動產是，其設定值是在該標的物上設定抵押權；在標的物為不動產時，也可以作相同的解釋。抵押說在以下四個方面受到學界的批判：其一，忽視讓與擔保的法律形式；其二，存在虛偽表示的嫌疑；其三，公示方式的欠缺；其四，不動產讓與擔保方面的問題。［4］
4、擔保權說
該說在抵押權說的基礎上，提出將讓與擔保設定為擔保權的構成，必須具有與擔保權相適應的公示方法，而不應當承認那種以占有改定來替代的方法，并進而提出讓與擔保應當具有的具體的公示方法。該說由于強調讓與擔保以完全的擔保權的基礎，并且提出相應的公示方法，從而成為目前日本學界的通說。但不可否認的是，在徹底貫徹擔保權的構成時，由于公示層面上的制約，讓與擔保的成立范圍本身將被大大縮減。盡管其在識別方法方面提出了更具有操作性的運用方法，然而在解釋論上卻難以還原至
法律性質之上。［1］
（三）折衷說
1、設定人保留權說（二段物權變動說）
該說為日本學者鈴木祿彌教授所首倡，認為在讓與擔保的設定中發生了觀念上的二段物權變動：其一，標的物的所有權先由設定人轉移于擔保權人；其二，擔保權人在擁有標的物的擔保權能的同時，將所有權扣除該擔保權能之后所殘存的權利即設定人保留權，再轉讓給設定人。讓與擔保制度的本質就在于所有權即不完全屬于設定人也不完全屬于擔保權人。但是，該說也因其存在不足而受到諸多批判。由于設定人保留權的內容是不確定的，所以讓與擔保權也因此而缺少具體明確的內容，從而導致如下情形：其不是從法律構成中賦予當事人各自的權限，而是從結果的妥當性中導出當事人的權限。在占有轉移型動產讓與擔保的場合，設定人所取得的保留權也因欠缺公示方法而無法具備權利對抗要件。此外，該說在不動產讓與擔保方面也存在理論困難。［2］
2、附解除條件說（期待權說）
該說認為，標的物的所有權是附解除條件地轉移與債權人，在擔保權人違反契約時，其所取得的標的物根據物權的效力當然的復歸于設定人，因此設定人擁有以回復擔保物所有權為內容的物權的期待權。作為所有權構成論與擔保權構成論之間的一種折衷，該理論認為，在讓與擔保關系存在的過程中，所有權處于不確定狀態。所謂期待是指，擔保權人有取得所有權的地位，擔保人也根據債務的償還，在保留所有權或使其復歸的意義上，有物權的期待權。［3］期待權論有其獨特的合理成分，但是在民法上，期待權存有特性上曖昧不清的缺點。此外，該說將此構成提高至讓與擔保一般法律性質的地位，主張在沒有當事人的場合也應承認存在附解除條件的構成。這一點，遭到了德國學界的批評。在日本學界，則通過將該說與“二段物權變動說”進行比較，認為這兩種學說有著同樣的理論困境，從而該說的存在價值受到強烈的質疑。
二、讓與擔保制度法律構成之我見
讓與擔保制度的法律構成的發展趨勢是從所有權構成向擔保權構成轉變，即從先前注重讓與擔保中設定人轉讓標的物所有權的法律形式逐漸發展到注重設定人轉移所有權背后的實質目的，即為債權提供擔保的功能。這種轉變折射了近代法觀念到現代法觀念的轉變。但是，通過上述對讓與擔保制度法律構成各學說的介紹，我們可以看出，盡管各種學說紛呈，但卻沒有任何一種學說，包括擔保權構成的各種學說，能對讓與擔保制度的法律構成提供完滿的理論解釋和支撐。這也足見讓與擔保這一“私法交易上的私生子”的紛繁復雜。本文認為，若要解決讓與擔保制度的法律構成問題，首先必須回到讓與擔保的起點。讓與擔保，與一般擔保不同，它具有形式與實質的二重性，即在法律外觀上表現為債務人將標的物所有權移轉與債權人，在對外關系上，債權人表現為標的物的所有權人；在實質上，債務人之所以轉讓標的物所有權是為債權提供擔保，因此在對內關系上，債務人表現為標的物所有權的所有人。關于讓與擔保的法律形式與實質內容，我們都不能偏廢其一，否則就不能很好的解釋讓與擔保制度的法律構成。而上述學說恰恰不是偏廢讓與擔保的實質內容，就是偏廢讓與擔保的法律形式（相對的所有權轉移說則較好地兼顧二者），因而不能較好地解釋讓與擔保的法律構成。
1、形式所有權的公示
讓與擔保是債務人或第三人為債權擔保的目的，將標的物所有權移轉與債權人，于債務清償之后，債權人返還標的物與債務人或第三人，債務人屆期不清償債務，則債權人可以就此標的物優先受償的一種擔保方式。由于讓與擔保轉移所有權的法律外觀與設定擔保的實質目的的二重性，在讓與擔保中就表現出形式上的所有權與實質上的所有權的區分。形式上的所有權與實質上的所有權是以標的物所有權的公示為標準進行的劃分，其中形式上的所有權是指對標的物所有權享有的法律外觀上的所有權，而實質上的所有權是指權利人對標的物所有權享有能對抗形式權利人所享有的法律外觀上的權利。按照所有權構成說，讓與擔保中設定人轉移所有權與讓與擔保權人的行為是附解除條件的法律行為，其所附條件是債務人屆期履行了債務，所移轉的所有權就應當返還給債務人。［1］按此，在債務人屆期不履行債務時，所轉移的所有權就因所附解除條件不成就而歸于讓與擔保權人。但是，在此問題上，堅持所有權構成說的學者卻認為，讓與擔保權人在債務人屆期不履行債務時，對為擔保債權而轉移所有權之物進行變價處分，這實際上已經放棄了所有權構成而轉向擔保權構成。因此，在讓與擔保中，無論從所有權構成說還是從擔保權構成說出發，最終都會得出實質上的所有權應歸讓與擔保權設定人所有的結論。
但是，形式上的所有權則需根據不同類型的讓與擔保的公示方法進行具體分析。讓與擔保權是以書面形式為成立要件，以標的物所有權的移轉為有效要件，以公示條件的具備為對抗要件。公示方法是否具備，是讓與擔保制度的核心問題。根據各國物權法的通例，物權的公示方法主要體現為占有與登記，動產物權公示方法為占有，不動產則為登記。以是否轉移占有為標準，動產讓與擔?？梢苑譃檎加修D移型的動產讓與擔保與非占有轉移型的動產讓與擔保，在占有轉移型的動產讓與擔保的場合，因為動產為讓與擔保權人占有，所以該類型的動產讓與擔保已經具備公示條件和對抗條件，即動產讓與擔保權人從公示方法上而言，是動產的形式上的所有權人。在非占有轉移型的動產讓與擔保的場合，動產為讓與擔保設定人以占有改定的方式進行占有，但是“以占有改定作為非占有轉移型讓與擔保的公示方法，是動產讓與擔保的最大弱點，占有改定幾乎等于完全沒有公示的機能”，［2］所以該類型的動產讓與擔保，由于動產由讓與擔保設定人占有，從動產的公示方法上看，其形式上的所有權歸讓與擔保設定人所有。此時，動產形式上的所有權與實質上的所有權重合。不動產讓與擔保的公示方法通常是采取所謂所有權轉移登記的方式。在各國的實務上，在一般情況下設定不動產讓與擔保時，于登記簿上記載的權利轉移原因大多是“買賣”。對于這種以“買賣”為外形的法律手段，在德國普通法時代與日本民法初期，皆將其視為通謀虛偽表示而被認定為無效，我國臺灣初期讓與擔保實務見解亦是如此。目前，日本多數學說從解釋論的立場出發主張應允許以“為了擔?！被颉盀榱俗屌c擔?！弊鳛榈怯浀脑?。日本通說和實務采納了上述多數說的見解，允許以“為了擔保”或“為了讓與擔?！弊鳛榈怯浀脑?。［3］但是讓與擔保的被使用，通常是由于債權人為主導，像債權人那樣故意把對自己不利的“讓與擔保”作為原因作轉移登記的話，一般應設定抵押權。所以，對這種登記不要有大的期望。然而，在回贖的附記登記、再買賣約定的臨時登記、讓與擔保作為原因而進行轉移登記等的情況下，讓與擔保的存在被明確表示是理所當然的。［4］不動產讓與擔保的場合，無論其進行的登記為何種登記，不動產的形式上的所有權都歸于登記名義人所有，即歸于讓與擔保權人所有。從上述對讓與擔保形式上的所有權與實質上的所有權的討論，可以看出在不動產讓與擔保與占有轉移型的動產讓與擔保的場合，讓與擔保權人享有對標的物的形式上的所有權，而讓與擔保設定人僅享有實質上的所有權；在非占有轉移型的動產讓與擔保的場合，形式上的所有權的歸屬歸于讓與擔保設定人，此時，形式上的所有權與實質上的所有權重合。
2、形式所有權的公信
形式所有權與實質所有權，是按照讓與擔保標的物的公示方法進行的一種劃分，在讓與擔保的內部關系中，讓與擔保權人不得以其形式所有權對抗讓與擔保設定人的實質所有權，其只能以依據設定人轉移標的物所有權的實質目的而設定的擔保權進行對抗，如在讓與擔保設定人破產的場合，讓與擔保權人可以因存在擔保關系而享有別除權；在債務人屆期不履行債務時，可以就標的物優先受償。但是，在讓與擔保的外部法律關系上，由于形式上的所有權具備了充分的公示條件，依照公示公信原則（在不動產讓與擔保中，讓與擔保權人的形式所有權的公信力是建立于對讓與擔保登記的實質審查的基礎上，在占有轉移型的動產讓與擔保中，其公信力則以讓與擔保權人的占有為已足），信賴此形式所有權的表征而為一定行為者，縱使其形式所有權之表征與實質權利不符，對于信賴此形式所有權表征的第三人，也不生任何影響，第三人取得的權利不受實質權利人的追奪。換言之，即在外部存在善意第三人信賴形式所有權而為一定行為的情形下，形式所有權優先于實質所有權。由于在非占有轉移型的動產讓與擔保中，動產的形式所有權與實質所有權都歸于讓與擔保設定人所有，并不會發生形式所有權與實質所有權之間的沖突，因此，在此僅討論讓與擔保權人方面的第三人與讓與擔保設定人之間的關系。
1）讓與擔保權人的處分。讓與擔保權人在償還期到來之前，違反約定將標的物處分給第三人的場合，德國判例和通說采所有權構成說，認為無論受讓第三人是善意或惡意，都可以無條件地成為完全的所有權人；日本目前的多數說則認為應以擔保權構成為根據而承認設定人對于惡意第三人具有回贖權。本文則認為因為讓與擔保權人是無權利人，第三人從無權利人處受讓標的物，只能在符合善意取得的條件下才可獲得所有權。而惡意第三人則不能取得標的物的所有權，因此設定人可以徑行要求其返還標的物，而無需借助回贖權。第三人善意取得標的物所有權，是形式所有權在讓與擔保外部關系上優于實質所有權的結果。
2）讓與擔保權人的一般債權人申請強制執行。在此場合，關于設定人是否可以主張讓與擔保關系而提起第三人異議之訴，基本上存在三種見解。其中第一種觀點認為，雖然讓與擔保權人在與第三人的外部關系上被視為所有權人，但是在當事人的內部關系上，仍以設定人為標的物所有權人，因此設定人可以提起第三人異議之訴；第二種觀點認為，讓與擔保權人至少在外觀上已經取得標的物所有權，因此設定人不得提起第三人異議之訴；第三種觀點則認為應以債權人申請執行的時間為準，在此時點之前，如其為善意，則不得主張第三人異議之訴，反之，則可以提起第三人異議之訴。［1］本文贊同第三種觀點，認為在讓與擔保權人的一般債權人申請強制執行時，其若信賴讓與擔保權人所享有的形式上的所有權的情況下，設定人不能提出異議，反之，則可以提出異議。
3）讓與擔保權人的破產。關于讓與擔保權人被宣告破產時，設定人是否可以向破產財團清償債務而取回標的物？德國雖然始終維持所有權構成的立場，但是在讓與擔保權人破產的場合，則例外的承認設定人的取回權，我國臺灣地區采此方法來解決，日本學說則舍棄所有權構成的立場，而轉向擔保權構成的立場，從而肯定設定人的取回權。［2］但是，本文認為按照形式權利的公示公信原則，在破產債權人中間如存在信賴讓與擔保標的物歸於讓與擔保權人所有的善意第三人，則設定人的取回權應被否定。由于在非占有轉移型的讓與擔保中，設定人占有動產，因此上述情形主要發生在占有轉移型的動產讓與擔保與不動產讓與擔保的場合。在占有轉移型的動產讓與擔保與不動產讓與擔保的場合，設定人也可以通過對擔保關系的公示，從而阻卻第三人善意取得標的物的權利。在不動產讓與擔保中，如轉移所有權時進行了會贖、再買賣約定、讓與擔保的登記，那么此種登記就足以是第三人的善意、無過失的認定變得比較困難。在占有轉移型的讓與擔保中，如動產上貼有標記或打刻，也可發生同樣的效果。
3、實質所有權的限制
形式所有權與實質所有權的劃分，以及形式所有權在外部法律關系上優于實質所有權，實質所有權在內部關系上優于形式所有權的權利沖突解決機制，能較好的解決不動產讓與擔保與占有轉移型的動產讓與擔保中的權利沖突。但是，在非占有轉移型的動產擔保的場合，由于動產的形式所有權與實質所有權都歸于讓與擔保設定人所有，因此不存在形式所有權與實質所有權的沖突。因而，在設定人不當處分動產時，就出現了如何保護讓與擔保權人的問題。采取所有權構成的德國通說認為，由于讓與擔保設定人在利用擔保標的物方面，負擔有應當考慮擔保權人利益的義務，因此，在其違反該義務而擅自將擔保物讓渡給第三受讓人的場合，該讓渡行為無效；但是如果該受讓人符合善意取得要件，則能夠物的標的物的所有權。以擔保權構成說為根據的日本多數說認為，在第三受讓人為惡意即知悉讓與擔保權的存在事實時，其所取得的權利僅僅是附有讓與擔保權的所有權，讓與擔保權人的擔保權可以對標的物行使追及力。在第三受讓人相信設定人所處分的標的物上沒有負擔且無過失時，則可以善意取得不附加讓與擔保權的完全所有權。［1］所有權構成說認為讓與擔保權人享有擔保物的所有權，因此當然得出設定人讓渡行為無效的結論。但是，所有權構成說也逐漸被實務與理論所拋棄，并不足以采。然而，擔保權構成說的缺陷也是顯而易見的。按照擔保權構成說，設定人享有擔保物的所有權，在設定人出讓擔保物時，無論惡意受讓人還是善意受讓人，都可取得擔保物的所有權，其區別僅在于惡意受讓人取得的是附有讓與擔保權的所有權，而善意受讓人取得的是不附加讓與擔保權的完全所有權。從惡意受讓人取得附有讓與擔保權的所有權的法律效果來看，設定人應對擔保物享有轉讓的處分權利。但是從善意受讓人善意取得不附加讓與擔保權的完全所有權的法律效果來看，設定人應對擔保物不享有轉讓的處分權利，因為善意取得是以設定人為無權處分人為條件的。由此可見，擔保權構成說的此種觀點乃是自相矛盾的。
從現代法保護交易安全的理念出發，法律應對善意第三人進行保護，但是根據民法上的“惡意不受保護”的原則，法律不應保護惡意第三人的利益。那么，在上述問題上如何才能對此加以協調呢？本文認為應對設定人的處分權進行限制。從讓與擔保設定的實質目的來看，讓與擔保權人所享有的權利乃是一種擔保權，其實質是對擔保物交換價值的支配，而非對擔保物實體的支配。讓與擔保權的設定，其實質是設定人對其擔保物進行的法律上的處分行為，而設定人的此種處分行為就是其對擔保物的所有權的表現形式與實現形式。設定人設定讓與擔保權的行為，可以被理解為設定人向讓與擔保權人附停止條件移轉擔保物處分權的行為，其所附停止條件為債務人在債務履行期內向債權人履行債務，如債務人屆期不履行債務，則讓與擔保權人就可取得對擔保物的處分權，如債務人屆期履行債務，則讓與擔保權人就不能取得對擔保物的處分權。設定人為擔保債權而設定讓與擔保權，意味著其放棄了自己對擔保物處分的權限。設定人設定讓與擔保權后，就不得任意撤回其附條件移轉于讓與擔保權人的處分權。設定人既已將擔保物的處分權附條件移轉于讓與擔保權人，那么其對擔保物的處分就不再完全沒有限制了。
在設定人設定讓與擔保權時，將擔保物的處分權附條件移轉于讓與擔保權人，同時根據擔保物對擔保關系負有責任。在這種關系中，派生出了設定人所承擔的擔保價值維持義務?；诖隧椓x務，設定人對擔保物的處分不得侵害讓與擔保權。傳統的思維進路認為，讓與擔保權是一種物權，所以，讓與擔保權人作為物權人具有物權的請求權。但是，常識地考慮，在設定讓與擔保權的當事人之間，比如說，設定人侵害了讓與擔保權，與作為物權的請求權的對象相比，還是主張以擔保關系（物權合同）的義務違反更為有理。作為義務違反的構成要件，原來的違反行為的主觀的要素成為中心，并以此進行行為結果綜合性的判斷，即使沒有擔保物的價格在債權額之下的確切預測，也構成違反。［2］由于設定人對讓與擔保權人負有擔保價值維持義務，因此其對此項義務的違反應視為對讓與擔保權的侵害。設定人轉讓擔保物的行為因違反擔保合同的擔保價值維持義務，具有侵害讓與擔保權的主觀上的因素，即使沒有擔保物價值受到或將受到減損的確切預測，也應認為構成對讓與擔保權的侵害。設定人轉讓擔保物的行為構成對讓與擔保權的侵害，因而該處分行為應受到限制。［3］或有論者認為，在現代社會中物的價值的充分實現與流通有著極其重要的地位，而對設定人轉讓擔保物的行為進行限制，將有礙于擔保物的流通和充分利用。本文對此則不以為然，認為對設定人轉讓擔保物進行限制，并不會發生此種妨礙，基于惡意不受保護的原則，惡意第三人取得的利益本不應受到保護，而善意第三人則仍可基于善意取得制度之規定從無權處分的設定人手中取得無有瑕疵的所有權（在設定人占有的動產采用打刻或貼標牌等公示方法，有利于讓與擔保權人阻卻第三受人讓善意取得擔保物，此為對設定人形式所有權的限制）。
【注釋】
［1］謝在全著：《民法物權論》（下），中國政法大學出版社，1999年版，第899-900頁；史尚寬著：《物權法論》，中國政法大學出版社，2000年版，第425頁
[1][日]米倉明：《讓渡擔?！?，第233頁，轉引自顧長浩：《論日本的讓渡擔保制度》，載梁慧星主編：《民商法論叢》第10卷，法律出版社，1998年版，第517-518頁
[2]史尚寬先生對狹義的讓與擔保的認識與此不同，他認為讓與式擔保又可分為附條件的讓與擔保與信托的讓與擔保，其中附條件的讓與擔保應依民法上關于條件的規定，以定其效力，無特別說明的必要，而信托的讓與擔保，應依特殊理論的構成以定其效力，應于擔保物權中說明為宜。史尚寬先生所說的信托的讓與擔保即為本文所稱的狹義上的讓與擔保。本文認為由于附條件的讓與擔保成立前提為物權行為理論，因而不具有普適性，且其應適用民法上關于條件的規定，所以對本文的討論并無任何影響。參見史尚寬著：《物權法論》，第423-424頁。
[3][日]四宮和夫：《讓渡擔?！?，昭和42年11月初版5刷，第533頁，轉引自王闖著：《讓與擔保法律制度研究》，法律出版社，2000年版，第151頁
[4]轉引自王闖：《讓與擔保法律制度研究》，法律出版社，2000年版，第152-153頁。以下各說基本上轉引自此書第四章，在此特加說明。但本文認為二段物權變動說與期待權說應為折衷說，不同見解參見［日］伊滕進：《權利讓渡擔保立法論》，1995年《法律時報》66卷2號，轉引自顧長浩：《論日本的讓渡擔保制度》，第536-537頁
［5］轉引自王闖：《讓與擔保法律制度研究》，第156-157頁
［1］顧長浩：《論日本的讓渡擔保制度》，第537頁
［2］［日］米倉明：《讓渡擔保之研究》，第43頁，轉引自王闖：《讓與擔保法律制度研究》，第168-169頁
［3］Gierke，DasSachenrechtdesBurgerlichenRechts，4.Aufl.(1959),§43V,S.128,§62V,S.199f.轉引自王闖：《讓與擔保法律制度研究》，第177頁
［4］詳見王闖：《讓與擔保法律制度研究》，第181-182頁
［1］［日］鈴木祿彌、竹內昭夫：《金融交易法大系（5）擔保•保證》，有斐閣1984年版，第342頁，轉引自王闖：《讓與擔保法律制度研究》，第184頁
［2］轉引自王闖：《讓與擔保法律制度研究》，第170－171頁
［3］［日］近江幸治：《擔保物權法》，法律出版社，2000年版，第252頁
［1］轉引自孫憲忠著：《德國當代物權法》，法律出版社，1997年版，第342頁
［2］［日］柚木馨／高木多喜男：《擔保物權法》，第591頁。轉引自王闖著：《讓與擔保法律制度研究》，第239頁。日本學者近江幸治也認為占有改定不過是當事人之間的意愿，不具有公示的機能，并且認為，沒有被公示的事物作為對抗要件來考慮是矛盾的。參見［日］近江幸治：《擔保物權法》，第261頁
［3］轉引自王闖著：《讓與擔保法律制度研究》，第259-261頁。
［4］［日］近江幸治著：《擔保物權法》，第254頁
［1］轉引自王闖著：《讓與擔保法律制度研究》，第426-429頁
［2］王闖著：《讓與擔保法律制度研究》，第424頁
［1］轉引自王闖著：《讓與擔保法律制度研究》，第382-383頁。
［2］［日］近江幸治著：《擔保物權法》，第143、114頁。
（一）維護農民工權益的現實需要
自改革開放以來，我國在城鎮化進程中逐漸形成了2．6億農民工群體，這部分農民工群體積極參與到城市化的建設中，為我國經濟的發展貢獻了巨大的力量。然而，由于戶籍制度的限制，他們很難同城鎮戶籍勞動者一樣享有同等的公共服務，這已嚴重影響到他們工作的積極性。就養老保險而言，目前，農民工由于工作不穩定，在頻繁的流動過程中，他們很難實現在一個地區累計滿15年的最低領取養老金繳費年限，再加上我國社會養老保險制度因統籌層次低而帶來的分割化和碎片化，許多農民工因養老保險關系轉移接續困難而無奈選擇退保，這嚴重損害了他們的勞動權益，也有悖我國為勞動者提供退休保障的初衷。因此，如何確保城鄉養老保險制度的順利銜接，以切實維護勞動者（尤其是農民工）的參保權益是我國當前急需解決的一個難題。
（二）加快城鎮化發展步伐的迫切要求
城鎮化是人口向城市不斷遷移而積聚的一個過程，也是我國社會經濟發展走向現代化的必由之路。目前，我國正處于城鎮化進程之中，且城鎮化的速率呈現不斷加快的趨勢。據相關數據統計，2012年，我國城鎮化率按常住人口測算已達到52．57％，若按現有的發展速度估計，2020年我國城鎮化率將達到60％，2030年則將逼近70％?？焖俚某擎偦沟檬袌鰧趧恿Φ男枨蟛粩嘣黾?，而農村遷移勞動人口在城鎮的就業正好滿足了這種需求。截止2012年底，我國進城務工農民數量達到1．63億人，占城鎮就業的比例高達44％。然而，在向城市流動的過程中，農村勞動力人口也面臨著一定的阻礙，例如，社會養老保險關系的轉移接續問題便是其中一個重要的障礙。合理的城鄉基本養老保險關系銜接方法，可以促使農村流動人口更快地融入城市生活，同時也將促進城鎮經濟和社會的發展。因此，在快速的城鎮化進程中，研究城鄉社會基本養老保險關系轉移接續問題具有一定的迫切性。
（三）實現城鄉統籌發展理念的必然舉措
早在2012年，黨的十報告中曾明確提出整合城鄉居民養老保險，統籌推進城鄉社會保障制度建設。同年，國務院關于批轉社會保障“十二五”規劃綱要的通知（國發〔2012〕17號）也指出：“推進制度整合和城鄉銜接，促進城鄉一體化社會保障體系建設”。可見，政府對于我國城鄉社會保障統籌建設已給予高度的關注，“統籌城鄉社會保障發展”也一度成為最熱門的詞匯之一。而目前我國的養老保險制度存在著城鄉割裂已是不爭的事實。通過對城鄉養老保險制度轉移接續辦法進行研究，將有利于打破城鄉二元經濟社會壁壘，實現城鄉協調發展，以全面貫徹現階段我國所倡導的城鄉統籌發展理念。因此，在城鄉統籌的大背景下，做好城鄉養老保險制度的并軌與銜接實為題中之義。
二、對城鄉養老保險銜接方案（暫行辦法）的分析
（一）《暫行辦法》的突破點
1．將新農保與城居保整合，實現城鄉養老保險順利銜接。《暫行辦法》頒布以前，我國有關養老保險制度轉移接續方面的政策主要有《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》、《社會保險法》、《城鄉居民社會養老保險實施方案》、《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》以及《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》（征求意見稿）等，這些方案旨在對新農保與職保之間、城居保與職保之間以及新農保與城居保之間的銜接進行規定。由于所涉及到的項目過多，方案在具體的執行過程中顯得較為繁瑣?！稌盒修k法》的頒布，在承認將新農保與城居保整合成城鄉居民養老保險的情況下，無需考慮城居保與職保之間以及新農保與城居保之間的銜接，明確提出城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險制度只要滿足一定條件即可進行自由銜接轉換，大大簡化了方案的內容與操作過程。
2．設置合理的時點作為養老保險制度間的銜接標準?！稌盒修k法》在第3條中明確規定：參加城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險人員，達到城鎮職工養老保險法定退休年齡后，城鎮職工養老保險繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險，相應待遇按照城鎮職工養老保險辦法計；城鎮職工養老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險，待達到城鄉居民養老保險規定的領取條件時，按照城鄉居民養老保險辦法計發相應待遇。在此，《暫行辦法》以是否達到職保法定退休年齡以及在職保繳費是否滿15年作為養老保險制度間的銜接標準是該方案的一大突破點。這主要是因為職保和城鄉居民養老保險都規定以繳費年限滿15年作為按月享受基本養老金的條件，且職保的待遇較高。依據規定，只要滿足累計繳費年限15年無論在城鄉居民養老保險繳費多長時間，都可以轉入職保合并計算待遇，有利于保障參保人員的養老權益，再次，考慮到職保和城鄉居民養老保險之間銜接的主要對象是農民工群體，這部分群體中的一些人在城鄉頻繁流動，部分人在進城務工時會選擇參加職保，其后又會因為返回農村參加城鄉居民養老保險，可能面臨養老保險關系的多次轉換。而統一在達到職保法定退休年齡后確定養老保險的銜接手續，將有利于簡化程序，降低社會的管理成本。
3．進一步規范養老保險關系轉移接續程序?！稌盒修k法》頒布以前，我國所涉及到的城鄉養老保險的銜接政策往往側重于轉移銜接的條件和方法，而對轉移銜接的程序缺乏較為詳細的論述?！稌盒修k法》中的第9條按照一到四步對城鄉居民養老保險與職保轉移銜接的程序作出了詳細的規定，從而在程序上保障了城鄉居民養老保險與職保的順利銜接。
4．關于重復參保問題的處理。目前，由于城鄉養老保險制度的銜接存在障礙以及各制度規定的繳費時間存在差異等原因，致使許多往返城鄉就業人員中出現重復參保、重復交費甚至是重復享受待遇等現象。根據2012年審計署第34號《審計結果公告》的顯示，截至2011年底，我國重復參加三類養老保險的人數高達112．42萬，而重復領取養老金的則有9．27萬人?；诖?，《暫行辦法》第7條和第8條規定：參保人員若在同一年度內同時參加職保和城鄉居民養老保險的，其重復繳費時段只計算城鎮職工養老保險繳費年限，并將城鄉居民養老保險重復繳費時段相應個人繳費和集體補助退還本人。參保人員不得同時領取職保和城鄉居民養老保險待遇，對于同時領取職保和城鄉居民養老保險待遇的，終止并解除城鄉居民養老保險關系，除政府補貼外的個人賬戶余額退還本人，已領取的城鄉居民養老保險基礎養老金應予以退還。
（二）《暫行辦法》本身存在的問題
1．轉移銜接的條件不對等。《暫行辦法》中的第3條明確規定：參加職保和城鄉居民養老保險人員，達到職保法定退休年齡后，若職保繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉居民養老保險轉入職保，按照職保辦法計發相應待遇；職保繳費年限不足15年的，可以申請從職保轉入城鄉居民養老保險，待達到城鄉居民養老保險規定的領取條件時，按照城鄉居民養老保險辦法計發相應待遇。從該條的規定來看，城鄉居民養老保險人員轉入職保必須達到職保繳費年限滿15年的最低要求，而從職保轉入城鄉居民養老保險則沒有對參保繳費年限做出相應要求，這就使得從待遇較高的職保轉移到待遇較低的城鄉居民養老保險相對容易，而進行反方向轉換時則顯得比較困難，致使部分在城鄉頻繁流動的農民工群體由于很難達到職保繳費年限15年的要求，而被迫轉入待遇較低的城鄉居民養老保險，從而影響農民工參加職保繳費的積極性。
2．城鄉養老保險與職保的繳費年限折算政策不合理。按照《暫行辦法》第5條規定，參保人員從城鄉居民養老保險轉入職保的，城鄉居民養老保險個人賬戶全部儲存額并入職保個人賬戶，但城鄉居民養老保險繳費年限不合并計算或折算為職保繳費年限。在此，筆者認為，對于參保人員而言，倘若不屬于對職保和城鄉居民養老保險進行重復繳費情況，那么此舉措無疑相當于達到職保退休年齡后，他們被迫選擇退保，稍微存在差別之處只是在于轉換時，個人賬戶中的地方財政繳費補貼（30元／年）依然存在，但是，這些繳費補貼的累積數額畢竟有限。因此，城鄉居民養老保險在轉入時，繳費年限既不累加也不折算，實在是有失妥善與公平。其次，這在年輕人看來，一旦他們有自信參加職保滿足繳費年限最低要求15年，那么他們目前參保的城鄉居民養老保險最終將會與退保的實質并無多大差異，何況，《暫行辦法》也做出規定，不能同時領取城鄉居民養老保險和職保待遇，因此，他們會選擇放棄對現行的城鄉居民養老保險的加入。這無疑不利于對城鄉居民養老保險參保人員尤其是年輕人群體的參保繳費的激勵，也會使我們計劃中的轉移接續工作失去意義。
3．職保的統籌基金不轉移，有失公平。按照《暫行辦法》中的第6條規定，參保人員從職保轉入城鄉居民養老保險的，職保個人賬戶全部儲存額并入城鄉居民養老保險個人賬戶，參加職保的繳費年限合并計算為城鄉居民養老保險的繳費年限，而并未提及將職保的統籌基金進行相應轉移。對此，官方給出的解釋是：
（1）統籌基金是國家對職保制度的專門安排，如果職保向城鄉居民養老保險轉移統籌基金，會導致各項制度資金安排上的不平衡。
（2）統籌基金與個人賬戶性質不同，不屬于個人所有，不轉移統籌基金，不影響參保人個人的權益。然而，筆者認為，在職保繳費的資金籌集過程中，參保者任職單位所繳納的20％的部分雖然是納入統籌基金，但這與參保者的勞動卻息息相關，試想如果參保者并未給企業創造相應勞動價值的話，企業何來的資金為參保者繳納保費。但是對于部分往返城鄉就業的特殊群體而言，由于在城鄉頻繁流動，他們很難滿足職保的最低繳費年限15年的要求，因而，最終只能被迫轉入城鄉居民養老保險。倘若依據《暫行辦法》的該條做法，職保統籌基金不進行相應轉移，那么對于他們而言無異于為城市待遇領取人員做貢獻，而自己本身的利益卻受到損害，再加上轉入到城鄉居民養老保險后，他們所享受的待遇相對較低，《暫行辦法》的該條規定實在是有失公平。
三、關于《暫行辦法》完善的建議
（一）設置合理的年限折算方案，實現城鄉居民養老保險與職保的順利銜接
針對《暫行辦法》中參保人員從城鄉居民養老保險轉入職保后，城鄉居民養老保險繳費年限不合并計算或折算為職保繳費年限的規定。筆者認為，可以采取以下兩種方案對繳費年限進行折算，一是設置合理公式直接計算折算年限，可將城鄉居民養老保險繳費參照公平、合理的標準進行折算，在此，筆者建議采用職保制度最低繳費標準（當地在崗職工平均工資的60％＊繳費率），主要是考慮到城鄉居民養老保險繳費積累額相對較低，再加上農民工群體實際工資待遇水平普遍偏低，以此作為折算標準，可以確保農民繳費積累資金在年限折算過程中的價值。具體操作思路如下：用城鄉居民養老保險每年的繳費額分別除以統籌區對應年度職保制度最低繳費標準，最終所得到的各年限之和即為總的可折算年限。二是通過對差額補足后，可視同二者繳費年限。簡單來說，按照職保繳費標準，計算繳納城鄉居民養老保險費用年份應繳的職保繳費額，再用城鄉居民養老保險個人賬戶儲存額抵沖職保繳費額，若存在差額，則需將其補齊，補齊之后，城鄉居民養老保險繳費年份即可視同職保繳費年限，但不能重復計算二者交叉的年限。
（二）職保轉入城鄉居民養老保險時，統籌賬戶基金應按適當的比例隨個人賬戶相應轉移
1.建立醫、患、保三方制約的醫療保險基金運行監管機制
目前，我國的醫療費用上漲幅度越來越大，醫療資源的分配方式不合理，給職工醫療保險的基金支付帶來嚴峻挑戰。為從源頭上消除這一困難，就應積極構建有效的管理機制，使醫、患、保三者之間形成嚴格的制約，并達到一定的平衡。對于定點醫療機構而言，需確定合理的醫療服務范圍，實施標準化服務規范，盡量做到詳細可操作，完善藥品目錄，并對診療目錄進行管理。同時，應保證醫藥分開核算，分別管理，避免將醫療程序與藥品銷售進行捆綁，從而維護藥品市場的正常競爭秩序。為對醫療技術進行量化評定，需引進市場化方針，調動起社會醫療服務，合理配置醫療資源，提高其使用效率。
2.強化對城鎮職工醫療保險基金不合理支付的監管力度
目前，我國在職工醫療保險基金的支付手段方面，實行的是后付制度，且在具體實施上，應根據服務項目來進行付費。在這一制度下，只有當醫院能夠提供更高質量的服務時，才能提高醫院的實際收益，因此對于醫院服務水平的提高有著積極的促進作用，但這一制度也同時存在著嚴重缺陷，主要表現為醫患之間信息不對稱，不利于患者掌握有效的醫療服務動態信息，使患者陷入被動地位。為追求更高的經濟利益，有些醫生會對參保人消費行為進行誘導，刺激消費，這樣不僅給參保人員帶來不必要的醫療負擔，同時也導致基金不當使用，造成嚴重的資源浪費。為避免這一現象，對不同情況的醫療需要進行明確管理，規定醫療保險基金的使用范圍。對于基金的使用，應有辦理部門對社會進行公開，同時加強內部監督，嚴格履行規定要求，實施有效的資格審查，如果發現有濫用基金的現象，應及時反映，有關部門應對此進行處罰。
3.設立獨立的城鎮職工醫療保險基金運行監管機構
在醫?；鸬倪\行統籌方面，一般是由縣級部門來完成，但由于縣級部門層次不高，區域范圍較小，使得機構重疊現象十分嚴重，無論是財政與審計部門之間，還是審計部門與醫療保險辦理部門之間，關系往往錯綜復雜。如果無法實行基金的有效監管，許多地區監管力度不夠，基金分配不能得到保障，基金挪作他用的情況屢屢發生。因此，為最大程度保證基金調配的安全，應盡快以省級統籌來代替縣級統籌，同時設立基金監管部門，該部門獨立行使職權，對基金運行進行嚴格的監督。另外，還應對監管機構的職能進行重新合理的定位，促使其向專業化方向發展，例如可設立基金理事會，并聘用資深人員出任理事長，定期公開信息。由于理事會不受行政關系束縛，因而能夠更客觀公正地展開工作。
二、結語
治安承包在中國推行了近十年，涉及的區域范圍由農村逐漸擴展到了城市，但由于各地的實際情況有所差異，使得其模式、內容和具體操作也有所不同。從實踐來看，在承包內容上，治安承包可以分為兩種不同的類型：一是治安防范承包；二是治安管理承包。實行治安防范承包的省市比較多，如自1999年以來，泰安市委、市政府以“治安防范職業化承包責任制”形式解決了城鄉不少治安問題。此后，治安承包的內容逐步擴大到一部分治安管理權，如寧波余姚市牟山鎮從2005年就開始推行治安承包責任制，將治安巡邏以及村內的私房出租管理、暫住人口登記等管理權一并承包。各地的治安承包行為對于承包的范圍沒有一個規范的統一規定，造成了公共治安承包中治安防范和管理行為的類型與幅度不統一。
(一)治安防范承包
治安防范是社會治安群防群治的方式之一，也是全體公民的一項責任和義務。這一責任和義務，既可以要求全體公民在沒有經濟利益的前提下為社會公共治安安全盡義務，也可以將其與經濟利益掛鉤，承包于人。從這個意義上來說，治安防范承包具有合法性。治安防范承包中的承包內容雖然一般屬于私權范疇的事項，如糾紛調節、對違法犯罪人員的舉報權和制止權、對違法犯罪分子的正當防衛權、檢舉權和扭送權、治安巡邏等，但其中的治安巡邏卻具有雙重屬性：既屬于公安機關的公權力，又屬于私權的范疇。治安巡邏是指公安機關及其人民警察為了維護社會治安而依法組織實施的一種巡查警戒活動；在我國進行治安巡邏工作的既有專門巡警隊伍，又有由各種民警、武警和派出所抽調的警力等組成相對固定的警察隊伍，還包括由民警組織和帶領的群眾性治安聯防組織。由此看來，治安巡邏雖屬公權力的內容，但實踐中承包的事項僅限于群眾性治安聯防組織所實施的事項(又稱為治安巡防)，為一般管理權范疇，對于屬于警察權范疇的強制措施和執法活動并沒有納入承包范圍。因此，對于治安防范承包內容的范圍界定應從兩個方面出發：一是治安巡邏；二是治安巡邏之外的治安防范內容；對后者進行承包是沒有任何爭議的；對于前者中的治安巡防(即群眾性治安巡邏)進行承包并沒有牽扯到警察權的市場化，也不違法。因此，在此基礎上的治安防范承包就能作為社會治安防范群防群治的一項新舉措，其存在也才具有真正的合法性。
(二)治安管理承包
治安管理是公安機關的行政職能，是指公安機關依照國家法律和法規，依靠群眾，運用行政手段，維護社會治安秩序，保障社會生活正常進行的行政管理活動。具體的治安管理職權有治安管理命令權、治安處理決定權、治安強制權、治安處罰權、治安調解權、治安獎勵權等。治安管理是國家警察機關的權限，涉及公權力?！吨伟补芾硖幜P法》第七條規定，國務院公安部門負責全國的治安管理工作；縣級以上各級地方人民政府公安機關負責本行政區域內的治安管理工作。也就是說，治安管理是一項維護人民生命財產安全的執法活動，是具有執法性質的公權。根據法治原則，任何一項行政權力的取得與讓渡都必須有法律的授權，這就使治安管理承包內容的合法性受到了極大的質疑。但筆者認為：首先，法律本身就具有滯后性的特點，現行的法律雖沒有給予治安管理承包以合法的地位，但這并不能說明治安管理承包從本質上就是錯誤的；其次，法治原則的依法行政并不僅僅是指恪守現行的法律、法規的現成文本規定，還應包括這些法律所體現的立法精神與法律原則。治安管理權中的一些具體權利如戶籍管理、暫住人口的登記和發證、房屋出租管理以及治安調解權雖屬公權力，但不屬于國家強制管理權，是具有業務性的管理權。將其承包并沒有改變公權力的性質，只是對該權力進行必要的社會授權調整，并沒有造成“公法向私法的逃遁”。執法權依然掌握在公安機關手中，治安承包人只是通過行使這一部分非強制性的管理權來作為維護社會治安的輔助力量和補充，以便更充分地發揮行政權的靈活性優勢以及廣泛的社會資源參與熱情，進而實現公共管理的多元共治。
二、承包協議性質的困境：民事合同VS行政合同
對于公共治安承包的協議性質，理論界并沒有作很明確的界定。大部分學者將公共治安承包協議籠統定義為行政合同，殊不知根據承包內容的不同，其協議的性質也應作不同的詮釋。
(一)民事合同
從上面看來，治安防范承包的承包內容除了治安巡防具有雙重屬性外，其他的都屬于私權領域。而對于治安巡防以外的治安防范內容承包合同應看作民事合同。所謂的民事合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。不含治安巡防內容的治安防范承包協議是雙方當事人基于平等、自愿、等價、有償的民法基本原則而達成的一種合同；內容屬于私法領域的內容，不涉及公權力，主要包括雙方的民事權利、義務和獎懲；發包方與承包方都屬于平等主體；合同也是基于雙方合意而簽訂的；因此，此類合同當屬民事合同。
(二)行政合同
行政合同又稱為行政契約，是指行政機關與相對人雙方的意思一致，所締結發生行政法上法律關系的合同。治安管理承包合同和治安防范中治安巡防承包合同的一方當事人是行政主體——公安機關、公安派出所等；從合同內容來看，承包人和發包方的權利、義務都圍繞著“公權力”(如登記出租房、外來人口登記、治安巡防等)而存在，而這些權利和義務具有行政屬性，要受行政法原則的約束，不能隨意免除和放棄；簽訂該種合同的目的是為了執行公務、實現特定的國家行政管理目標；合同是以雙方意思表示一致為前提；合同中行政主體享有行政優益權，主要表現為簽訂合同的選擇權，如寧波泗門鎮治安承包的承包人三分之一是黨員，一半是退伍軍人。這就是派出所運用簽訂合同選擇權，通過招標的形式，選擇特定簽約對象的結果。這充分說明治安管理承包合同與治安巡防承包合同在本質上屬于(準)行政合同。
三、承包簽約主體的困境：公安機關VS民間主體
在公共治安承包的實踐操作中，公安局、公安派出所、村民委員會、物業公司等均可在不同的條件下作為對外簽訂主體。至于在何種條件下和何種合同中，誰能作為發包方，成為對外簽訂主體卻沒有統一的標準和要求。如浙江嘉興的嘉善縣出現了由警署將治安防范承包給民警個人，再由民警挑選保安人員進行防范的模式。治安防范承包分為治安巡防承包以及之外的治安防范承包，二者由其內容性質不同，導致對外簽訂主體必有差異。因此，隨意地確定發包方可能會引發合法性質疑。
(一)祛除治安巡防中治安防范承包合同的簽訂主體困境。這類合同的內容屬于私法領域的內容(如糾紛調節、對違法犯罪人員的舉報權和制止權、對違法犯罪分子的正當防衛權、檢舉權和扭送權等)，合同性質屬于民事合同，其發包方既可以是村民委員會、物業公司、社區等民間組織，也可以是公安行政機關及其派出所機構。因此，此類合同的簽訂主體一般不存在多少爭議。
(二)治安管理承包合同與治安巡防承包合同的簽訂主體困境。行政委托是指基于管理上的需要，某一行政主體委托另一行政主體或其他組織及個人，以委托人的名義代行其職權或者其他事務，其行為效果歸屬于委托人的法律制度。但《中華人民共和國行政處罰法》第18條第1款明確規定，行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。因此，當承包方為個人的時候，這類承包是否屬于行政委托關系呢?《國家賠償法》第7條第4款明確提出，受行政機關委托的組織或者個人在行使受委托行政權力時侵犯公民、法人和其他組織合法權益造成損害的，委托行政機關為賠償義務機關。此款已將個人行使公權力納入可能情形之一，承認個人也能作為行政主體。筆者贊同陳新民教授的學術觀點，即行政任務的委托可以依法律或其他法規，甚至經由行政合同來委托及授予執行權限。由此看來，治安管理承包與治安巡防承包實質上屬于一種行政委托關系。另外，又由于此類合同屬于行政合同，簽訂主體的一方必須為行政主體，因此，公安局以發包方的身份出現，直接參與此類承包合同的簽訂沒有任何異議。但是，問題在于公安派出所是否也能以自己的名義成為發包方?在行政委托關系中，委托方必須是行政主體，非行政主體不能成為行政委托法律關系中的委托方當事人。根據行政法學的行政主體理論，公安派出所作為公安局的派出機構，只要有法律法規的授權，或者權力機關對其作了某種專門行政授權，且當其行使這種職權時，公安派出所就可以成為行政主體。根據《中華人民共和國戶口登記條例》《公安部關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》以及《租賃房屋治安管理規定》等，公安派出所享有法律、法規設定的關于暫住人口管理、出租房屋管理等方面的行政職權，因此，公安派出所可以憑行政主體身份對外簽訂治安管理承包合同和治安巡防承包合同。
以上對公共治安承包合同的對外簽訂主體進行了標準定性，但筆者認為，不含治安巡防內容的治安防范合同的簽訂可以不讓公安機關直接參與，而是由公安機關以外的民間組織或個人與承包方自行簽訂，公安機關只是在受邀請的情況下，以承包合同的居間者面目出現，負責業務指導和監督合同履行，這樣有助于減少眾人對該合同性質的誤解，體現該類承包合同的民事性及主體地位的平等性。而治安巡防承包和治安管理承包合同的簽訂則必須由公安機關直接以發包方的身份，直接參與合同的簽訂，以保證行政合同訂立的合法性與合同履行的公正性。
四、承包合同當事人角色定位的困境：發包方VS承包方
(一)公安機關(發包方)的角色定位困境
公共治安承包是應公共治安需求多樣性與提供單一性的矛盾而應運而生的，是一種公共治安的多元主體提供方式。雖然這一新嘗試以契約的方式提高了公共物品供給的效率，但同時也引發了公安機關的角色定位問題。
有人認為在公共治安承包中，公安機關是在向社會轉嫁和轉移自己的法定義務，與市場經濟要求政府當好“守夜人”、管理好公共事務的趨勢是相悖的。治安承包是滿足那些安全需要較高的組織或個人而展開的，是公安機關提供必要的、基本的安全服務以外的一種補充形式。當前，行政權力正逐漸向服務行政、給付行政轉變，從某種角度上來看，治安防范和治安管理也可以被認為是一種給付公共產品的服務行政。法律并不禁止公安機關根據民法規定通過與特定公民、法人簽訂治安承包合同的方式來履行職責。但不管是治安防范承包，還是治安管理承包，公安機關都不得以治安承包合同存在為由而拒絕履行治安管理職責或為治安管理失職進行辯解。如果實行承包后，公安機關將不再向這些地區提供安全防范和管理服務，這就有可能在公共治安承包者的承包失敗以后，使那些本想獲得較高安全需要的組織或個人的合法權益遭到更大損害的風險?！度嗣窬旆ā返?條規定，維護社會治安秩序、制止危害社會治安秩序的行為是公安機關和人民警察的職責。因此，公安機關不應該在該區域的治安防范任務被承包以后而成為“甩手掌柜”，而應當是給這塊承包區域加上雙保險，確保發包人享受到高于一般區域的公共治安服務。
當承包人履行合同侵犯了其他公民或組織的權利而使社會治安出現了問題時，公安機關是否仍須按公法承擔相應責任也成為了角色定位的困境問題。公共治安承包的合同分兩種：一種是祛除治安巡防的治安防范承包合同；另一種是治安管理承包合同和治安巡防承包合同；后者屬于行政委托關系。根據《國家賠償法》第7條的規定，受行政機關委托的組織或者個人在行使受委托行政權力時，若侵犯公民、法人和其他組織的合法權益并造成損害的，委托行政機關為賠償義務機關。這就說明在后一種承包合同中，公安機關仍須按公法承擔責任，因為《國家賠償法》等法律對公安機關的約束不可能因為公安機關自身與特定公民、法人之間簽訂的一紙合同而被解除。但前一種合同(即祛除治安巡防的治安防范承包合同)屬于民事合同，這類合同中的公安機關勿須按公法承擔責任。當其作為此類合同的發包方時，負有履行合同的附隨義務，若因其附隨義務的缺失而導致承包人侵犯了其他公民的權利時，公安機關應承擔民事責任；當其只作為此類承包合同的居間者出現時，公安機關只承擔監督者的責任。
(二)治安承包方的角色定位困境
至于治安承包方同樣也存在著相應的角色定位困境。首先，承包方在合同中代表誰工作，應對誰負責，這是一個困境。在治安管理和治安巡防承包合同中，公安機關與承包方之間是一種行政委托關系，此時，承包方是代表公安機關來工作，并對其負責；在祛除治安巡防的治安防范承包合同中，不管公安機關是否作為合同的對外簽訂主體，承包主作為民事主體不存在代表誰工作，但他卻應對合同另一方，即“發包方”負責。其次，如果這些承包人在履行合同時出現了傷亡現象，由誰來承擔責任以及是否算公傷也值得斟酌。筆者認為，在治安管理承包合同和治安巡防合同中出現的傷亡可以算工傷，而不能算公傷。公傷是指在國家法律范圍內，國家機關事業單位工作人員因執行公務造成的傷害。根據《工傷保險條例》第14條的規定：職工有下列情形之一的應當認定為工傷，即在工作時間和工作場所內，因履行工作職責受到暴力等意外傷害的應當認定為工傷。此時責任應由公安機關來承擔。而在民事合同性質的治安承包合同中，承包人出現的傷亡不能算作工傷，責任應由自己承擔。第三，承包方在巡防時要完成承包任務難免會對有嫌疑的人進行盤查或檢查，但《中華人民共和國警察法》規定，公安機關的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，經出示相應證件，可以當場盤問、檢查。也就是說，盤查屬于警察刑事權的一部分，承包方無權行使?！吨腥A人民共和國憲法》第37條規定，中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由；禁止非法搜查公民的身體?！读⒎ǚā返?條第5款規定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律。如果隨意盤查過往車輛及人員，顯然是侵害了被管理者的合法權益，有悖于《憲法》在內諸多法律的規定。因此，如何確定承包人角色的法律定位直接決定治安承包是否合法。第四，承包方進行巡防的場所沒有進行明確界定。若其將巡防的場所擴大至公路時，則牽涉到上路執法權的執法主體資格問題?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》第5條規定，國務院公安部門負責全國道路交通安全管理工作；縣級以上各級地方人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區域內的道路安全管理工作。由此看出，上路執法權只屬于極少數的特定行政執法機關，民間組織或個人都不具有。而深圳市福田區首批160名民防隊員于2003年3月25日開始上路巡邏。這種巡邏主體和巡邏行為是否合法，不禁引人深思。
五、承包經費來源的困境：財政資金VS社會資金
對公共治安進行承包，其初衷之一就是為了解決政府財政拮據的問題。根據筆者對公共治安承包具體實踐事例的總結和概括，其經費來源共有以下四種形式：1．村民或居民自己出錢；2．完全由財政部門劃撥；3．完全由企業出資；4．由居民或村民出一部分，由財政部門出一部分；5．由居民或村民出一部分，由企業出一部分。雖然各地采取多種方法來提供承包經費，但主要目的卻是相同的，即“治安承包，百姓掏腰包”，也就是所謂的“羊毛出在羊身上”，這就相當于把政府的財政緊張轉嫁給了公民，讓公民來承擔這一部分差額。所以，一直有人質疑治安承包經費來源的不妥，即既然公民已經通過交稅方式為政府提供的公共治安這種公共產品付了費，如果再另外交費，就交了雙份費用。治安承包這一模式沿襲了新公共管理的“顧客導向”，將“公民”看作了顧客，采取了“使用者付費”的方式，忽視了“公民”模式的權利訴求，加重了“顧客”模式的利潤色彩，導致經濟上的貧窮者和政治上的貧弱者得到更低劣的服務，甚至得不到服務。此外，治安承包還有一個“誰主管，誰負責，誰出錢，誰受益和花錢保平安”的理念，即是說如果在某個區域中，有些居民沒有出錢，而有些居民出了錢，那么沒出錢的居民是不是就不能享受到治安承包服務或者享受的程度不一樣?再或者外地的人到了這個區域，是不是也要交錢才能完全保障自己的安全?這就有悖于公共服務分享的無差別性及安全平等性，有一種變相歧視的嫌疑。所有這些問題引起了眾多學者對公共治安承包公平性的拷問。同時，根據《立法法》第8條第6款的規定，對非國有財產的征收只能制定法律。實踐中，公共治安承包十分混亂的經費來源形式導致有些經費來源并非是村民或居民自愿繳納，而是帶有強制、半強制的性質，有些甚至違法。因此，筆者認為，對于治安管理承包合同和治安巡防承包合同，其經費只能由財政撥款，不能憑借“誰受益，誰出資”的規則向公眾收取；對于不含治安巡防的治安防范承包合同，其經費來源應依發包方不同而定：一是若公安機關為對外簽訂主體，則由公安機關承擔主要經費，村民或居民承擔小部分經費；二是若發包方為公安機關以外的組織或個人，則可按其區域性進行劃分，由受益者自籌經費，政府根據需要和可能只適當地提供補貼，而純商業區域的治安承包可完全由店鋪自籌經費；在一般的居民小區(非富人小區)，則由居民自籌經費，政府只針對特殊情況的困難群體(如貧困戶、殘疾人等)進行補貼。
公共治安承包是社會治安嚴峻現實的召喚，是公共管理社會化、市場化的催生成果，是人們在社會轉型期中使社會的治安矛盾通過對傳統體制的揚棄和對市場體制的借鑒而得以在內部暫時解決的一種現象。作為一種新的嘗試，它與其他的新生事物一樣帶有自身的缺陷和問題。這種大眾爭議的社會現象究竟是離經叛道的行為，還是銳意革新的創舉，就迫切需要我們用理性審視的“法眼”對其所面臨的法律困境進行考量和解析，進一步尋求到公共治安承包的發展之道和完善之策，唯其如此，才能使公共治安承包制度與實踐擺脫名不正言不順的尷尬處境，邁向法治化的康莊正途。
建筑行業是一門古老的行業，但可惜的是相應的配套學科知識卻很年輕。尤其是當下國際化的環境下，加強建筑行業的學科理論研究，不僅是一件很時尚的事，還是一件具有國際意義的項目。當下中國的很多建筑方面的保險雖說已都建全了，但相配套的法律法規與制度卻還很落后，因此需要建筑學科研究迎頭趕上，才能有實力在國際市場競爭中立于不敗之地。我們尤其應該加強保險資金、保險成本、保險的費率、保險所涵蓋的范圍、保險的責任、保險合同條款、培養保險專業人才、工程風險的保險管理、保險相關的法律法規以及保險的規章制度等。這些問題的有效解決，決定了我國保險行業相關問題的有效執行，而這一切還有賴于建筑工程相關學科研究的進一步成熟與完善。
2、制定明確法律法規
上面剛剛提到我國在與國際接軌的過程中，學習國外先進的管理方法很有必要。但也不可全盤模仿，因為畢竟還有中國國情之下的現象需要因地制宜地處理。因此我們在制定符合中國國情的建筑保險法律法規的時候還是可以要參考《FIDIC土木工程合同條件》中的相關條款，進一步完善相關的建筑工程保險方面的法律法規，引進國外保險機制的同時，責權分明，劃分好業主與承包商之間的利益風險關系，如投保的項目、方式、費用等相關內容都要條款清晰，防發生相關的糾紛。把，參加相關的保險作為頒發相關施工許可證的硬性條件，以法律的形式準其入市場。
3、健全保險中介組織
同樣在學習國際先進管理經驗的時候，學習國際上的投保人的具體做法：如詳細分析和評估保險的風險，確定保險經紀人辦理保險業務。確定保險經紀人更有利投保人。因為人多數都是為保險公司的利益而拼命地推銷保險的相關產品，保險經紀人卻是投保人的娘家人，為投保人服務，比為投保人保險建議、制定優秀的保險方案，替投保人談判為投保人爭取最大利益。辦理相應的投保手續甚至是事故之后協調索賠等事宜。一般來說，投保經紀人與投保人一種和諧的良性關系，因為經紀人是投保人的智囊，為其出謀劃策，可以業務咨詢。相對于保險經紀人的還有一類人是保險中介人，他們是保險市場必不可少的動力，能提高保險市場的運作效率，為兩方保險人員節省時間。因此，我國應加大對保險經紀人和保險中介人的專業培養和技術培訓，這不僅有利于中國的保險市場有序順暢進行，還能提高整個市場與國際的競爭力。
4、打造有序的市場環境
