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大部制改革方案
2013年3月10日，國務院《國務院機構改革和職能轉變方案》，開啟新一輪大部制改革。國務院組成部門將減少至25個。
(一)實行鐵路政企分開
將鐵道部擬訂鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部。交通運輸部統籌規劃鐵路、公路、水路、民航發展，加快推進綜合交通運輸體系建設。組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責，負責擬訂鐵路技術標準，監督管理鐵路安全生產、運輸服務質量和鐵路工程質量等。組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業職責，負責鐵路運輸統一調度指揮，經營鐵路客貨運輸業務，承擔專運、特運任務，負責鐵路建設，承擔鐵路安全生產主體責任等。
不再保留鐵道部。
(二)組建國家衛生和計劃生育委員會
將衛生部的職責、國家人口和計劃生育委員會的計劃生育管理和服務職責整合，組建國家衛生和計劃生育委員會。主要職責是，統籌規劃醫療衛生和計劃生育服務資源配置，組織制定國家基本藥物制度，擬訂計劃生育政策，監督管理公共衛生和醫療服務，負責計劃生育管理和服務工作等。
將國家人口和計劃生育委員會的研究擬訂人口發展戰略、規劃及人口政策職責劃入國家發展和改革委員會。
國家中醫藥管理局由國家衛生和計劃生育委員會管理。
不再保留衛生部、國家人口和計劃生育委員會。
(三)組建國家食品藥品監督管理總局
將國務院食品安全委員會辦公室的職責、國家食品藥品監督管理局的職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的生產環節食品安全監督管理職責、國家工商行政管理總局的流通環節食品安全監督管理職責整合，組建國家食品藥品監督管理總局。主要職責是，對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理等。將工商行政管理、質量技術監督部門相應的食品安全監督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監督管理部門。
保留國務院食品安全委員會，具體工作由國家食品藥品監督管理總局承擔。國家食品藥品監督管理總局加掛國務院食品安全委員會辦公室牌子。
新組建的國家衛生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定。農業部負責農產品質量安全監督管理。將商務部的生豬定點屠宰監督管理職責劃入農業部。
不再保留國家食品藥品監督管理局和單設的國務院食品安全委員會辦公室。
(四)組建國家新聞出版廣播電影電視總局
將國家新聞出版總署、國家廣播電影電視總局的職責整合，組建國家新聞出版廣播電影電視總局。主要職責是，統籌規劃新聞出版廣播電影電視事業產業發展，監督管理新聞出版廣播影視機構和業務以及出版物、廣播影視節目的內容和質量，負責著作權管理等。國家新聞出版廣播電影電視總局加掛國家版權局牌子。
不再保留國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署。
(五)重新組建國家海洋局
將現國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。主要職責是，擬訂海洋發展規劃，實施海上維權執法，監督管理海域使用、海洋環境保護等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法，接受公安部業務指導。
為加強海洋事務的統籌規劃和綜合協調，設立高層次議事協調機構國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發展戰略，統籌協調海洋重大事項。國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔。
(六)重新組建國家能源局
將現國家能源局、國家電力監管委員會的職責整合，重新組建國家能源局，由國家發展和改革委員會管理。主要職責是，擬訂并組織實施能源發展戰略、規劃和政策，研究提出能源體制改革建議，負責能源監督管理等。
不再保留國家電力監管委員會。
改革概念：
大部制改革的核心是轉變政府職能。根據一些學者的不完全統計，在國務院現有的66個部門中，職責多達80多項，僅建設部門就與發改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。另外，農業的產前、產中、產后管理涉及14個部委。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現象多，行政效能低下，過多經濟資源被行政機構自身消耗掉;更重要的是，它無法履行宏觀經濟管理、市場監管、社會管理等職能，無法向民眾提供合格的公共服務和社會保障等。因此，必須對現有政府機構進行有效整合，改變政府機構繁多、職能交叉的現象，通過減少機構數量，降低各部門協調困難，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位。而不僅僅是像過去一樣，簡單地推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開，雖然這些是政府機構改革中最基礎性的工作。
關鍵詞：公安機關；食品安全；監督管理
中圖分類號：F203；D631 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）32-0184-02
一、我國食品安全現狀及原因分析
（一）我國食品安全現狀
常言道“民以食為天”，食品安全問題是一個無數人切身利益相關的社會問題。2008年三鹿奶粉事件以后，食品安全問題仍然頻頻出現，食品安全存在的問題不僅危害人們的健康，損害消費者的利益，而且還影響到我國所生產食品的市場競爭力和出口。為了防治病蟲害，有人使用有毒農藥噴灑蔬菜，致使水果、蔬菜農藥殘留嚴重超標；為了提高生產產量，有人盲目使用激素；為了讓豬的瘦肉出欄率提高，有人竟在飼料中摻上“瘦肉精”；為了使粉絲和面粉看起來白一些，有人膽敢把對身體有毒害的化學品“吊白塊”摻進其中；為了賺取高額利潤，有人把含有黃曲霉素的霉變陳大米拋光冒充新大米到市場上出售，食品安全問題種種亂象令人憂心忡忡。在我國，食品的安全是最基本的民生問題，人民群眾關心，政府也格外的關注。國家重大會議上多次強調指出，我們要加大行政監管的力度，切實把好食品安全關。自從食品安全法頒布、國務院食品安全委員會成立之后，在國家層面，食品的安全問題受到了前所未有的重視。
（二）我國食品安全問題產生的原因
然而事情的發展卻總是不那么盡人意，在地方食品安全監督管理中表現出“一頭弱、一頭強，一頭熱、一頭涼”的狀況，即食品產業弱、地方保護強，高層熱、基層涼[1]問題的頻繁出現，肯定有它內在的必然原因，食品安全問題也不例外。
1.市場競爭機制不健全
縱觀世界歷史的發展，在推進工業化和市場化的過程中，任何國家都曾出現食品安全的問題。從我國產業和企業的發展階段上看，食品安全問題源于不健全的企業行業自我約束機制，源于較低的企業安全質量監督管理能力，以及較低的規范化、組織化、規模化生產[2]。從飲食結構與消費結構上來看，飲食結構、消費結構的轉變，是食品安全的新問題產生點。
2.誠信機制缺失，安全意識薄弱
在我國，食品生產的總體水平不高。消費者和食品生產者是食品安全頻發問題的兩個方面。消費者食品安全意識缺失，致使很難發現食品安全隱患，只有食品安全問題發生了才會引起普遍關注。而矛盾的主要方面是食品生產者。生產者道德滑坡、誠信缺失，為了牟取不正當暴利不顧人民群眾的健康，認為只要不出事就沒問題，結果食品安全問題“此起彼伏”。
3.食品安全監管的配套機制不完善
一是我國現有的市場經濟體制不完善，一個市場經濟體制從初步到成熟總會經歷這樣一個過程。二是監督管理機制不完善，缺乏配套機制。三是問責制實行不力，不能從切身利益上進行督促。這就是國內國外企業失信現象嚴重的主要原因[3]。
二、我國公安機關介入食品安全監管的現實意義
（一）公安機是保障食品安全的最后防線
食品安全問題屢禁不止，即使我們行政機關就案辦案，還是惡根難除。食品安全不是小事，它關系到千家萬戶，嚴重的食品安全問題涉及到犯罪，必須要有公安機關對食品安全案件進行嚴厲打擊。人民民主的重要工具正是公安機關的性質所在，這是有武裝性質的國家治安行政和刑事司法力量[4]，是強力的體現。在對打擊食品安全犯罪這個問題上公安機關有著不可推卸的責任。根據公安機關在我國政治體制中所占據的特殊位置，我國目前的食品安全問題監管需要的就是一個強力機關來保障其各個流程的安全[5]。
（二）打擊食品安全犯罪是有效的預防手段
發現、打擊、查處食品安全違法行為，已經成為了公安機關的重要工作之一。行政工作倡導深入基層、貼近群眾，因此，打擊食品安全犯罪就是要一切從人民群眾的根本利益出發的最基本的要求。公安工作向來講究樸實高效，有獨特的打擊犯罪能力，將之應用到食品安全問題查處中，這無疑是讓強制性權力更好地發揮到為人民干實事中去。公安機關對于各類隱藏的食品安全問題嚴厲查處，對于震懾唯利是圖的食品生產者，預防食品安全犯罪具有重要作用要想真正杜絕食品安全問題的發生不能僅僅依靠食藥監部門的查處，更要遏制食品安全犯罪的發生，這是公安機關在打擊食品安全犯罪中最基本的作用。
（三）公安機關介入是現行法制的基本要求
由于公安機關的職責范不斷被盲目擴大，讓公安機關在人民群眾中失去了原有的信賴，損害了公安機關的形象。而公安機關介入食品安全監管，卻是有著明確的法律依據?！缎谭ā分忻鞔_規定了食品安全類的犯罪行為，新修訂的《食品安全法》明確了公安機關在保障食品安全中的職責，為了妥善履行公安機關在保障食品安全中的職責，公安部就公安機關管轄的刑事案件進行了明確分工，食品安全犯罪由治安部門管轄。自2013年以來，全國各級公安機關內部先后成立了食藥環偵查大隊、支隊和總隊，有效地打擊了食品安全犯罪，重塑了公安“執法為民”的形象。
三、公安機關在食品安全監管中尷尬
（一）呼聲高，發現難的尷尬
食品安全是在社會上有著強烈的保障食品安全呼聲。關系國計民生的問題，但是，公安機關在其日常工作中卻難以主動發現食品安全犯罪，絕大部分依賴于群眾舉報，還有一部分依賴于食藥監部門的案件移送。調動群眾的積極性是獲得群眾線索的主要途徑。關于食品安全問題，群眾的積極性總體上較高，但是有的群眾持“多一事不如少一事”的心態對公安機關的工作開展是不利的。同時，由于群眾對違法犯罪的認識與辨別能力有限，公安機關獲取的有效線索往往并不樂觀。對于食藥監部門移送的案件，公安機關對現有的證據材料存在一個再認識的過程，案件來源極具依賴性。
（二）有規定，卻無所適從的尷尬
《食品安全法》的新舊規定中，對相關制度對接不協調，使法律缺乏一定的穩定性，從而導致新法雖嚴，卻在一定程度上造成眾人旁觀的態勢。而且，《食品安全法》與其他法律之間的協調關系還處于停滯狀態。不論新舊《食品安全法》都明確規定，危害食品安全行為構成犯罪的要移送公安機關追究食品生產者、銷售者的刑事責任，但對于食品安全犯罪的界定、犯罪主體和犯罪對象的界定，在規定犯罪和刑罰的《刑法》中都沒有詳細規范。這都導致了公安機關執行中無所適從的尷尬局面。
（三）有責任，但“外行”的尷尬
根據《食品安全法》規定，食品安全的主要監管單位是食品藥品安全監督管理局、衛生行政機關。而現實是，因為公安機關是所有行政機關中的唯一暴力機關，可以對違法犯罪嫌疑人采取強制措施，公安機關成了食品安全監管的主要單位。但由于專業所限，不能且不會對食品進行安全檢測，對食品安全標準把握不準，在食品安全標準的認定上主要依賴食藥監部門或其他鑒定機構，這導致了食品安全問題由公安機關“外行”管理的尷尬。
四、公安機關介入食品安全監管尷尬的制度原因
（一）監管制度“先天不足”
食品安全這個名詞由于是近些年才興起的，以往人們對于食品安全的問題沒有相對完整的概念，所以在對于食品安全監管的認識上難免有不足之處，或是不重視、或是沒有全面的認識。自從我們國家建立以來，關于食品安全管理的部門就極多，僅僅正式確立的食品安全管理就由13個，部門如此之多，不僅造成了部門之間的責任重復、管理脫節，還帶來了相互扯皮、推諉等問題，極大地限制了食品安全問題的正常監管，成為制約我國食品安全監督管理的桎梏。
（二）權責不明確
在我國食品安全“屬地”管理原則下，多頭監管和重復監管的問題嚴重。哪里出產就由哪里負責檢測，卻淡化了具體部門和單位的責任。因為按部門分環節這樣的體制會導致標準缺失和法律空白現象，還會導致監督管理的重復與滯后。這些其實最終導致執行標準難以統一，浪費行政執法資源。如出口的食品，安全檢測標準是出口目的國的標準，而在國內銷售的食品安全檢測標準是國內食品安全執行標準，兩個標準之間的差距是存在的。這樣就給了不法商販以可乘之機，也給公安機關的查處帶來了相當大的難度與挑戰。既然不能加強跨地域食品安全監督管理，那么，變重復交叉為專門負責制，在法律上確定管理機制[6]，避免沖突。
（三）缺乏重視、宣傳教育不到位
食品安全觀念對于大多數人來說還較為欠缺，在日常生活中往往得不到足夠的重視，大都是發生食品安全事故之后才會意識到。公安機關對于食品安全的監管現階段也是處在一個摸索時期，各種情況的發生都在逐步地尋找著良好的解決方式。制度也正是需要這樣的摸索才能走向成熟，在這樣的態勢下，公安機關扮演著極為重要的角色。所以，加強食品安全宣傳教育尤為重要，讓人民群眾在日常生活中都能夠有意識的去關注食品安全，加強他們對食品安全的認知與識別。這樣，會使公安機關減少工作量，可以及時處理隱藏的食品安全犯罪問題，使人民群的身體健康和財產安全得到更大程度的保障。
參考文獻：
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關鍵詞：食品安全；監管制度；網購食品
1 我國食品安全概述
（一）食品安全的概況
世界衛生組織于1996年給出了“食品安全”的定義：“對食品按其原定用途進行制作、食用時不會對人的健康造成損害的一種擔保?！蹦壳皩W界對食品安全的含義有以下共識：
1.食品安全屬于綜合概念。食品安全涉及食品衛生、食品質量、食品營養等多方面內容。2.食品安全屬于社會概念。食品安全是社會治理方面的概念，在不同的國度或者同一國家的不同時期其治理的要求有所不同。3.食品安全是一個政治性概念。食品安全是一國政府職責的體現，并且關乎公民的切身利益。4.食品安全更是一個法律性概念。從上世紀80年代起，部分國家開始以食品安全綜合立法逐步替代衛生、營養和質量的立法。
（二）我國食品安全法律法規的發展
食品安全法律法規，是指涉及食品生產和流通的安全質量標準、安全質量檢測標準及相關法律、法規和規范性文件。經濟的發展使得人們對食品安全的重視程度有所提高，我國政府頒布施行了一系列有關保證食品安全或者與之相關的法律法規，為食品安全法律法規的完善奠定了基礎?！妒称钒踩ā酚?009年2月28日通過，并于2009年6月1日開始正式實施，原來的《食品衛生法》同時廢止。2015年4月24日，新《食品安全法》通過審議，并于2015年10月1日開始正式實施。
2 新《食品安全法》的不足
新《食品安全法的修訂，顯示了國家治理食品安全問題的態度，與舊法相比較有了很大的進步，但在實際實施過程中仍然存在一些問題。
（一）新《食品安全法》與其他法律不對接
由于新《食品安全法》剛剛頒布實施不久，在許多方面其他相應的法律法規還沒有來得及與之相銜接，導致在實際操作過程中難以與其他法律法規對接。新《食品安全法》第一百二十五條與舊法比較，該條調整了罰款額度，但在確定罰款具體數額上留有過大的裁量空間，這樣會很容易導致罰款不明確不公平、不公正現象。
（二）監管機構和人員存在問題
首先，食品安全監管權不穩定。在制定《食品安全法》之前的時期，食品安全管理主要由衛生部門負責指導，從《食品安全法》起草以來，食品安全的管理職權又移轉給了國家質檢總局，新《食品安全法》由國家食藥監總局主導，職權又轉移給了食藥監總局。多次主導權的移轉導致了監管權的不穩定性，給食品安全管理工作帶來極大的不便。
其次，食品安全監管部門職能分配不明。在2003年在原國家藥品監督管理局的基礎上成立了新的食品藥品監督管理局，其主要負責保障食品藥品的安全，對食品藥品的安全進行監督和協調，其職能是全局性的。但在實際的工作中食品藥品監督管理局的職能有一部分被其他部門分割出去，在進行食品藥品監督管理工作中就不能起到總領和指導的作用，導致食品安全監督管理工作的矛盾和重復。
第三，從事監管工作人員的能力參差不齊。監督管理工作往往涉及法律法規的運用，很多時候涉及執法處罰的問題。這就要求食品安全監督管理的工作人員有豐富的法律知識和較高的執法素質。但在實際當中，部分工作人員通常執法素質執法水平不高，責任心不強，在實際的執法監督過程中難以做到有效的食品安全監管。
（三）政府職權干涉市場
當前我國的食品安全監管工作主要還是依靠政府的職能，但伴隨著市場經濟的發展原有的監管模式已經不能適應市場的變化。傳統的監管模式下政府職權存在以下問題：
1.監管不適當。以往的模式下對不同的食品安全問題沒有具體的執行標準，采用不同手段履行監管職責時難以把握監管的度，導致實際的食品安全監管工作超過必要的限度。2.監管的方式缺乏必要性。市場化的今天，在一部分食品行業或部分情況下，市場有自律的能力和積極性，這時就沒有必要介入政府的職能來督促監管。3.監管不平衡。當前監管機構進行食品安全監管時，部分情況下只是為了完成既定的任務目標，嚴格監管只集中在特定的一段時期，其他時間監管的力度就會小很多。同時存在監管不公平情況，使得行政相對人受到不應有的損失。
3 食品安全法律法規的進一步完善
（一）確保新《食品安全法》與其他法律的對接
在新《食品安全法》頒布施行一段時間之后，應當及時調整其他法律法規與新《食品安全法》的對接問題，明確罰款的確定標準，以及其他行政處罰的標準。其他法規、條例有關食品安全、食品質量標準的都應與新《食品安全法》相銜接適應。只有這樣才能理順食品安全領域的法律法規，形成食品安全法律體系。
（二）改革監管機構與提高人員素質
首先，在新《食品安全法》的基礎上，穩定食品安全監管權的主體，形成高效便捷的食品安全監管職權，這樣才能夠統一指導，制定有效的政策方針。
其次，明確食品安全監管部門的職權分配。通過制定部門規章與新《食品安全法》相銜接，明確各職能部門的具體職權，細分各自的職責，做到分工明確，各自負責相互協調。根據實際的必要性，回收拆分給其他部門的職權，形成食品安全監管部門執法的專業性和集中性。
第三，提高安全監管人員的素質和能力。定期組織工作人員培訓，學習相關法律法規，提高法律意識。根據工作強化培訓工作人員的業務能力。
（三）合理落實食品安全監管避免過度干涉
必須明確市場與行政的界限，改變以往陳舊的食品安全監管模式。首先，應當適當監管。對不同的食品安全問題制定具體的標準來執行，使得執法和監管人員能使度把握食品安全監管工作。其次，要有必要才監管。對于部分行業和情況，可以交給市場來自律。第三，要做到平衡監管。在任何使其都應按照標準認真履行監管職責，而不是一味的為完成上級的任務。同時，保障相對人能得到公平公正的監管力度，杜絕權力尋租。
參考文獻
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[4]張志勛.系統論視角下的食品安全法律治理研究[J].法學論壇，2015（1）：99-105.
【關鍵詞】食品安全，監管制度， 食品安全標準，評價監督
根據世界衛生組織的定義，食品安全問題是“食物中有毒、有害物質對人體健康影響的公共衛生問題”。從法律的層面來講，食品安全的概念可以表述為：食品（食物）的種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動符合國家強制標準和要求，不存在可能損害或威脅人體健康的有毒有害物質以導致消費者病亡或者危及消費者及其后代的隱患。近年來，中國的食品安全問題層出不窮，三鹿奶粉、地溝油、毒豆芽、瘦肉精等等，與每個人的餐桌密切相連，無一不在挑戰中國普通百姓的心里極限。食品安全監管也因此被推上風口浪尖，飽受詬病。
1我國食品安全監管制度的問題
1.1監管法律不夠系統和細化?！妒称钒踩ā酚?009年開始實施，但相關的配套法規、規章滯后，造成現實生活中對監管主體執法、監管企業守法、消費者維權造成混亂。另外，食品安全監管法律制度規定不夠細化，實施存在困難，實踐中往往需要消費者自己判斷何為不安全食品，而消費者個人的信息和專業知識匱乏，很難避免食用不安全食品。
1.2 食品安全多頭監管。2013年國務院“大部制”機構改革前，我國采用“分段監管為主，品種監管為輔”的多部門食品監管模式，即由農業部、衛生部、國家質檢總局及其他相關部門共同負責安全檢驗檢測。該模式中由相關部門負責不同環節的食品安全，出現“分段執法、各執一法、重復執法、爭相執法”的現象。各部門依據不同的法律法規進行監管，互相越界爭搶權利，又不勇于承擔責任，監管體系分割嚴重且職能分散，部門間責任界限不清，對同一違法行為的處罰結果差距過大，使法律的權威性受到了影響。
2013年國務院實施機構改革，為加強食品藥品監督管理，提高食品藥品安全質量水平，將國務院食品安全委員會辦公室的職責、國家食品藥品監督管理局的職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的生產環節食品安全監督管理職責、國家工商行政管理總局的流通環節食品安全監督管理職責整合，組建國家食品藥品監督管理總局，主要職責是，對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理等。將工商行政管理、質量技術監督部門相應的食品安全監督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監督管理部門，保留國務院食品安全委員會，具體工作由國家食品藥品監督管理總局承擔。國家食品藥品監督管理總局加掛國務院食品安全委員會辦公室牌子，新組建的國家衛生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定，農業部負責農產品質量安全監督管理，將商務部的生豬定點屠宰監督管理職責劃入農業部。此次機構改革，有助于解決各部委之間推卸責任、低效率的問題，將權力、資源進行整合，減少專項付費、收費，另外監管部門減少，其職責也較為明確。
1.3食品制作、流通環節的監管缺位
我國經濟的發展形勢為小食品生產加工企業提供了方便，而小食品生產的加工企業特點主要為數量多、地區分散，所以難以保障部分小食品生產加工企業的加工過程嚴格執行食品安全標準，衛生往往不符合條件，且工藝水平落后。在我國，主要體現在以下幾個方面：
1.食品添加劑超標。食品添加劑為化學品，通常都會影響人體的健康，因此，所有國家都嚴格限制了添加劑的用量，我國亦然，但是我國食品添加劑的超標情況卻時時發生，使消費者對生產者失去了信心。
2.濫用非食品加工的化學添加物。其中較為轟動的、影響較大的是2005年的“蘇丹紅”事件。
3.使用不合格食品加工原料。生產、銷售者使用劣質原料來謀取非法利益，嚴重危害了食品安全。
4.控制微生物污染不力。我國在食品流通領域的相關規范較少，到處可以見到沒有衛生許可的加工點和隨意設置的小攤小販，政府對其缺乏統一的管制，隨時都可能因為潛在問題而爆發新的食品安全問題。
1.4食品安全標準體系不健全。我國食品安全標準很分散，雖說是強制性標準，但卻不是技術型法規，所以其效力位階不高。而且工業技術的進步遠遠超過了標準制定的步伐，尤其是一些采用高科技的產品，由于缺乏相應的安全標準，監管出現真空，給消費者的身體健康帶來隱患。同時，由于我國食品行業的整體生產技術水平與國際先進水平差距懸殊，導致我國食品安全的標準與國際上食品安全的標準水平亦差距甚遠。即使統一的食品安全標準出臺，如何落實也是一項挑戰。因為食品安全標準的嚴格執行需要大量具有較高專業水準的檢驗檢測人員、精密的檢測設備，統一的檢測依據以及先進的檢測技術，現階段我國尚不具備這些條件。
1.5監管執法效果不佳。過多的食品安全監管環節，削弱了食品安全監管執法的有效性、規范性和統一性。同時，我國食品安全監管執法又缺少規范嚴謹的責任追究程序，難以追究監管者自身的失職，導致監管執法效果不佳。
1.6社會對監管主體缺乏有力的監督。我國消費者整體知識水平不高，缺乏維權意識。而且，我國食品安全監管的信息披露制度尚不健全，普通消費者很難確切了解食品的相關信息，維權更是無從談起。社會輿論的監督雖較以往有了很大進步，但尚不能形成對于違法違規企業及監管主體的有力監督。
2完善我國食品安全監管制度的對策
2.1設立獨立的食品安全監管機構。目前我國食品安全形勢較為嚴峻，我國應向發達國家學習優秀經驗，采用社會性監管、獨立監管模式，相關制度的安排由多家機構分領域共同負責。獨立監管模式最典型的是加拿大和英國。獨立監管的模式具有高效能、專業性、權威性、獨立性等優點，也有權力過于集中的缺點，所以需要加強對于監管機構的監督。
2.2設置科學的食品安全標準體系。食品質量安全標準體系應是權威的、統一的、科學的、強制的，宗旨是保障公民的生命健康。完善食品質量安全的標準主要在于食品檢驗檢疫、食品領域的技術標準方面。我國應修改農藥殘留限量、食品添加劑比例等有關食品安全標準的規定，把食品質量標準與其他行業標準逐漸聯系起來，同國際標準接軌。
2.3確立合理的食品安全監管追責程序。食品安全監管執法應將行政執法和司法相結合，行政執法利于事前預防，司法審查利于事后補救，這種方式利于建立高效權威的執法機制。食品質量安全監管追責程序應從中央到地方，上下一致，將食品質量安全監管的責任明確到具體部門、人員、崗位，尤其應規定瀆職和失職所應該承擔的法律責任，杜絕、忽略食品安全的問題。應明確規定食品質量監管執法機構的權限、職責，并明確界定食品質量監管的司法監督、行政執法程序。另外也要加大食品質量安全監管處罰的力度，提高違法生產者的經營成本，政府部門應建立食品安全監管執法的消費者利益驅動機制，以使群眾積極參與，降低成本，控制風險。
2.4健全具體的食品安全評價監督機制。預防是食品安全監管的手段，是食品質量安全監管的核心內容之一。為預防食品安全事故的發生，應成立權威的食品質量安全評價監督管理機構，建立多重風險的預警體系，特別是創建食品質量安全風險監測、評估機制。地方政府根據預警的信息，不僅應及時采取監管措施，還應完善社會監督渠道，鼓勵民眾對不法生產經營者及時舉報，動員全社會力量積極參與我國食品安全的監管工作。
2.5強化食品安全信息公開制度。食品安全信息包含的內容要盡量全面，應包括產品質量檢測信息、重大事故處理報告、食品的國際貿易信息、食品安全常識信息等。知情權是公民的最基本權利之一，除了依法不得公開的內容，任何信息都須向公眾公開。管理部門應建立全面的網絡系統，督促生產經營者公開信息，幫助消費者方便查看產品信息，并盡可能覆蓋面廣和時效性強，做好食品供求、價格、交易等信息的整理、收集、及監測預警。
2.6完善食品追溯制度。食品溯源管理指進入到食品流通領域的食品須有完備的來源記錄，依據該來源記錄，能夠詳細和清楚的獲得該食品的安全信息。食品安全追溯制度應包括：1.記錄管理。生產經營者詳細記錄產品的基礎信息。2.查詢管理。消費者可以根據產品的編號追溯該產品在各個階段的詳細信息。3.標識管理。對產品在收集原料，加工等各個環節進行跟蹤識別。4.責任管理。當食品安全出現問題時，根據標識管理，對出現問題的環節進行確認，劃分責任。
2.7完善食品召回制度。食品召回，即食品生產者按照規定程序，對由其生產原因造成的某一批次或類別的不安全食品，通過換貨、退貨、補充或修正消費說明等方式，及時消除或減少食品安全危害的活動，其目的是為了能夠將有缺陷的產品及時收回，避免流入市場的問題食品對人身安全造成損害，維護消費者的利益。我國的《食品安全法》已建立了食品召回制度，但并沒有制定詳細的配套措施，不夠完整和系統。目前，我國的食品廠商有相當一部分是小作坊和小攤販，生產廠家都是假的或者是不固定的，對于這部分食品召回制度很難實際操作。食品召回主要分為強制召回和自主召回、企業自愿召回和政府強制召回。我國的自主召回較少，所以在完善召回制度的初級階段可通過政府干預，實施強制召回，以保障召回制度順利進行。
3結語
現階段，我國的食品安全監管制度處于發展初期，與廣大消費者的期望、與發達國家成熟的監管體制相比均有很大差距。未來需要國家相關立法機關盡快出臺配套法規;行政主管機關盡快制定統一的食品安全標準并加大監管力度;廣大食品廠商在獲得經濟利益的同時正確認識自身的社會責任;消費者努力提高自己的維權意識;社會各方加深對于食品安全問題的關注和監督。如此形成合力，方能破解我國食品安全監管不力的難題。
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關鍵詞： 食品安全；監管；權力配置
1、概述
根據《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發[2004]23號）和中央機構編制委員會辦公室《關于進一步明確食品安全監管部門職責分工有關問題的通知》（中央編辦發[2004]35號）的規定，食品安全的監管權由國家質檢總局、國家工商總局、衛生部、農業部、國家食品藥品監督管理局以及國家標準化委員會共同行使，以分段監管為主、品種監管為輔的方式，進一步理順食品安全監管職能、明確責任，按照責權一致的原則，建立起一系列食品安全監管責任制和責任追究制?！稕Q定》和《通知》還進一步要求加強食品信息管理與信息綜合利用，構建各部門間信息溝通平臺，實現信息互聯互通和資源共享。2007年7月25日，國務院又通過《關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》，再次強調了上述精神與原則。
國務院、中編辦出臺各項措施，歸根結底是為了更合理地劃分食品安全監管工作之職權，旨在避免出現“九龍治水”之現象。而往往職權過于交叉而產生的“九龍治水”現象，一定程度上會加大監管成本、降低了監管效率，同時導致爭功諉過、執法責任不明確的法律后果。食品安全監管權力分段監管，本意是為了細化職責，但是也容易導致一個問題就是各段之間的的邊界不清，有利益享受的權力大家爭著分享，需要承擔責任時相互推諉，經常性地出現“多頭負責，無人負責”現象。
如何更好地完善食品安全監管權力配置，成為了現時期中國政府面臨著的一個無法回避的革新問題，國家法律法規主要賦予了質檢部門對我國生產與流通的食品進行靜態的監管（主要是指標準制修訂、認證認可），和賦予食品藥品監督局對國內生產與流通的食品進行動態的監管（主要是過程監管），其它部門，如農業部門、工商部門同樣具有法定監管職責，如下圖所示：
中國現時期的食品監管問題頻發的深度原因，本文不作探討，僅對現時食品安全行政監管權力配置及其存在問題作一定探討。
2、現時期與食品監管有關的職能部門權力配置和權力來源
依據法律，如《中華人民共和國食品安全法》的授權或規定，行使與食品相關的各職能部門的的權力配置如下簡述：
2.1 法律賦予國家質檢總局行使“食品生產加工和進出口食品法定檢驗監管”的權力，權力來源主要為《中華人民共和國進出口商品檢驗法》及其《實施條例》、《中華人民共和國動植物檢疫法》及其《實施條例》、《中華人民共和國國境衛生檢疫法》及其《實施條例》、《中華人民共和國食品安全法》，簡稱“四法三條例”。
2.2 衛生與計劃生育委員會主要負責“承擔食品安全綜合協調”，權力來源主要為《中華人民共和國食品安全法》。
2.3 農業部門主要負責“監管初級農產品生產環節”，權力來源主要為《中華人民共和國農產品質量法》。
2.4 工商行政管理部門主要負責“監管流通環節”，權力來源主要為《中華人民共和國食品安全法》的有關規定。
2.5 商務部門主管“食品流通行業”，權力來源于《中華人民共和國食品安全法》及其實施條例、《生豬屠宰管理條例》等法律法規。
2.6 工信部門主要“管理食品工業行業”，權力來源于國務院批準的《工業和信息化部主要職責內設機構和人員編制規定》明確指出：工信部具有食品工業行業管理職責。
2.7 食品藥品監管局主要負責“監管消費環節”，權力來源于《中華人民共和國食品安全法》及其實施條例，主要是負責消費環節（含餐飲服務業）食品衛生許可和食品安全監督管理。
從上述整理的資料中可以看出，主要有上述七個部門分權治理中國的食品安全監管，然而食品市場監管職能有所交叉。按照《中華人民共和國食品安全法》相關規定，流通環節的食品由工商部門監管，但是，即市場上銷售的初級農產品如肉、蔬菜、禽類、水產品等要按按照《農產品質量法》規定由農業部門監管，即由農業部門抽查質量，工商部門只能根據農業部門相關通報結果進行查處，無權進行抽檢，實行難罰分離；商務部自行制訂并頒布實施《酒類流通管理辦法》取得酒類流通市場的監管權力；另外還有環?？偩帧⒔逃恳彩悄硞€環節的監管者。
3、食品安全監管權力配置存在的問題
從表向上來看，上述各監管部門分工明確，相互銜接，密切配合，形成了嚴密而又完整的監管體系網絡，并按法定職責完成食品監管的運作。其實，從2008年三聚氰胺事件、日本毒餃子事件、蘇丹紅事件、酒鬼酒塑化劑事件，種種事實證明，我們的政府職能部門在食品安全的監管上還需進一步理順職責分工。
3.1地方政府對食品安全工作的統一領導與協調還有待加強
目前地市級以上政府都設置了食品安全領導小組，主抓當地的食品安全工作。食品安全領導小組應當積極整合當地行使食品安全監督管理的各職能部門，切實做到資源共享、信息公開、技術力量整合、執法標準統一。建議將法律賦予職權的各個監管部門納入食品安全領導小組成員，有參與制定本地食品安全活動的權力，并能夠集中各部門力量聯合執法。
3.2食品監管部門之間的執法能力需要進一步提高
例如，食品、農產品中的農、獸藥殘留由計衛委、農業部和工商總局共同負責，這樣的權力配置一方面容易導致標準不一，另一方面要么是重復執法增加企業負擔、行政經費；要么是無人檢查，存在風險隱患?，F實中的這樣的案例還有很多，職能部門之間相互推諉、拒絕承擔主要責任的例子還有很多。
本人認為，有針對性的開展機構改革，更清晰明確地劃分各職能部門的管理職責，避免行政職權在橫向面的過分分散，同時面向社會建立行而有效的食品安全舉報制度，鼓勵社會全體成員共同維護好“民以食為天”的重要地位。
3.3在食品安全監管中引入質量管理體系的概念
因為權力在行使的過程中，始終存在一定客觀人為因素影響，然而通過建立一項完整的質量管理體系，能使對食品安全的監管方式保持持續完善與改進。同時相關部門應積極鼓勵、幫助食品企業完善企業制度使質量管理制度化、體系化和法制化，提高產品質量，并確保產品質量的穩定性。
4、我國進出口食品安全監督管理體系概述
隨著中國加入WTO后，我國對外貿易總量持續穩步提升，如何更好的接軌國際食品安全體制，確保食品進出口貿易安全也日趨成為我國進出口食品安全監管部門的研究重點?！吨腥A人民共和國食品安全法》第六章明確規定了食品進出口的內容，目前對我國進出口食品安全依法行使監管權力的第一職能部門是國家質檢總局管轄的國家出入境檢驗檢疫局。該局根據進出口食品的不同監管要點，制定出針對出口食品和進口食品的兩套管理體系。
4.1出口食品管理體系
論文摘要 作者對一起餐飲服務單位生產經營添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質罌粟殼的食品的行政處罰案件進行分析，主要從違法主體、違法事實、違法時間、違法所得和貨值金額的認定等多方面展開探討，對在案件中發現的問題提出對策和建議。
論文關鍵詞 罌粟殼 違法所得 行政處罰
一、 案情介紹
2011年9月28日，蘇州市餐飲服務環節食品安全執法人員對A餐飲單位的自制麻辣鍋底進行采樣，并制作產品樣品采樣記錄。2011年11月17日，江蘇省疾病預防控制中心出具的檢驗報告表明，該麻辣鍋底罌粟堿、那可丁、蒂巴因、可待因、嗎啡的檢測值分別為21.8ug/kg、2.6ug/kg、6.7ug/kg、33.0ug/kg、229.0ug/kg。2011年12月21日，執法機關將采樣檢測結果告知A餐飲單位。鑒于A餐飲單位存在涉嫌違反《中華人民共和國食品安全法》第二十八條第一項之規定的行為，2011年12月12日起執法機關對本案予以正式立案，隨即展開全面調查。
二、案例分析
（一）違法主體認定
2011年11月30日，A餐飲單位提供了其個體工商戶營業執照及餐飲服務許可證復印件等材料，因A餐飲單位業主為臺灣居民，故還提供了業主臺胞證復印件。上述材料證明了A餐飲單位為個體工商戶，符合承擔相應法律責任的主體資格。
（二）違法行為動機和違法事實認定
罌粟殼為罌粟的干燥成熟果殼，為制作生鴉片膏的原材料，長期食用將導致慢性中毒，最終上癮。全國食品安全整頓工作辦公室下發的《關于印發〈食品中可能違法添加的非食用物質和易濫用的食品添加劑品種名單（第五批）〉的通知》中對前四批名單的補充和修改內容中指出，罌粟殼的主要成分為嗎啡、那可汀、可待因、罌粟堿，“產品類別”中增加“火鍋底料及小吃類”。因A餐飲單位經營的自制麻辣鍋底中檢測出上述幾種成分，故認定其在食品中違法添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質罌粟殼的違法事實，其目的是為了讓顧客上癮，從而獲取更大的利益。
（三）違法時間認定
2011年11月30日，執法人員調取了A餐飲單位2011年9月的食品原料送貨單和食品類結算單，發現除常規食品原料外，A餐飲單位曾多次購進一種名為大料的不明原料。因此，執法人員立即對A餐飲單位會計進行了詢問調查，其會計承認大料即制作麻辣鍋底的主要原料，并承認2011年9月A餐飲單位共進貨3次，其中大料進貨2次，分別為9月7日和9月29日，與所調取的食品原料送貨單和食品類結算單上顯示的進貨時間相符。因不合格的麻辣鍋底采樣時間為2011年9月28日，故初步認定該批麻辣鍋底的制作時間為2011年9月7日大料進貨后。隨后，執法人員先后4次對A餐飲單位麻辣鍋底的制作人進行詢問調查，這名制作人員始終未承認添加罌粟殼的違法行為和違法行為的起止時間，故而只能認定該批不合格麻辣鍋底的生產經營時間為違法時間。2012年1月12日，A餐飲單位麻辣鍋底制作人在詢問筆錄中承認該批不合格的的麻辣鍋底于2011年9月7日購進大料后制作，銷售至2011年9月28日，2011年9月29日又購進大料重新制作麻辣鍋底，與先前調取的進貨時間上的證據吻合，故最后認定違法時間為2011年9月7日至2011年9月28日。
（四） 違法所得和貨值金額認定
A餐飲單位為個體工商戶，經營規模為小型餐館，每日銷售清單上只有當日銷售總金額，并無銷售明細。再加上火鍋類食品的生產經營有一定的特殊性，火鍋底料不合格，放在火鍋底料中涮過的食品均不合格，這都給違法所得的認定帶來了一定難度。執法人員所調取的A餐飲單位的菜單顯示，其所有鍋底的銷售均以套餐形式銷售，共55元到95元不等的6種價格的套餐，中午每個套餐優惠10元，其中麻辣鍋免鍋底費。但是，執法人員卻無法調取每種麻辣鍋套餐的銷售數量。2011年1月12日及2012年3月30日，A餐飲單位的店長先后兩次在詢問筆錄中承認其麻辣鍋底均以套餐形式銷售，并承認其最便宜的套餐為中午的價格，55元減去10元即45元。根據所調取的A餐飲單位2011年外場9月份麻辣鍋原始統計表計算，自2011年9月7日至2011年9月28日，A餐飲單位共銷售麻辣鍋255份。因此，違法所得的最后認定是以最便宜的火鍋套餐價格45元/份和該批次麻辣鍋的銷售數量來計算的，共計11475元。由于A餐飲單位麻辣鍋底為多種食品原料自制而成，而其他食品原料的貨值又無法確定，且該批麻辣鍋底全部制作成成品以套餐的形式銷售完畢，故認定該批麻辣鍋底的貨值金額等同于違法所得。
三、處罰
A餐飲單位的行為違反了《中華人民共和國食品安全法》第二十八條第一項之規定，“禁止生產經營下列食品：（一）用非食品原料生產的食品或者添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康物質的食品，或者用回收食品作為原料生產的食品”，根據《中華人民共和國食品安全法》第八十五條第一項的規定，“違反本法規定，有下列情形之一的，由有關主管部門按照各自職責分工，沒收違法所得、違法生產經營的食品和用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品；違法生產經營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節嚴重的，吊銷許可證”。A餐飲單位在其生產經營的食品麻辣鍋底中添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質罌粟殼，違法所得共計11475元。違法食品的貨值金額按照其違法所得計算，超過一萬元。鑒于罌粟殼為國家明令禁止在食品中添加的非食用物質，依據衛生部等六部門聯合的《關于加強違法使用非食用物質加工食品案件查辦和移送工作的通知》（衛監督發[2011]14號）的規定：“凡是發現涉嫌違法添加行為，……一律依法給予法定范圍的最高限處罰”，故最終作出給予沒收違法所得11475元，并處貨值金額十倍罰款114750元的行政處罰。當事人申請分期付款，于2013年5月22日繳納了最后一期罰款，至此本案圓滿結案。
四、思考和建議
（一）證據收集
本案在采樣檢測中發現，A餐飲單位自制的麻辣鍋底中檢出罌粟殼的主要成分，從客觀上來講，添加罌粟殼的違法事實已經存在，但從證據學的角度上講，顯然還不夠。在詢問調查中，其麻辣鍋底制作人始終未承認主動添加罌粟殼的違法行為，在現場也未發現罌粟殼等原料。因此，辦案人員還應在詢問技巧上提高水平，或與公安合作，以取得更具說服力的證據材料。采樣時還應對現場以現場檢查筆錄的形式描述，對所采集的樣品和現場拍照取證，以取得采樣當時的現場證據材料。案件調查中，如能對麻辣鍋底的主要原料大料進行采樣檢測，則能形成更好的證據鏈：如大料中檢出罌粟殼成分，有利于不合格食品的追根溯源；如大料中未檢出罌粟殼成分，則能更好地證明A餐飲單位的違法添加行為。但因為罌粟殼的幾個主要成分為國家禁止經營的物質，許多檢測機構因購買不到相應的標準樣品而無法進行檢測，如蘇州目前還沒有檢測機構能夠檢測，從而大大限制了此類案件的查處。建議國家相關部門盡快出臺有關政策，指定有能力的檢測機構進行檢測并公布名單，被指定的檢測機構可以從正規途徑購買到相應的標準樣品。
（二）違法所得計算
違法所得在《中華人民共和國食品安全法》中多次提到，但該法未對其概念作出明確的解釋。《餐飲服務食品安全監督管理辦法》第四十四條規定，“本辦法所稱違法所得，指違反《食品安全法》、《食品安全法實施條例》等食品安全法律法規和規章的規定，從事餐飲服務活動所取得的相關營業性收入?！逼渲小跋嚓P”兩字概念不明確，“營業性收入”也并非法律概念。違法所得是否包括成本，目前各執法部門及相關法律人士意見不一。本案中違法所得的計算引用了《食品衛生行政處罰辦法》（已廢止）中的概念，“違法所得系指違反《食品衛生法》從事食品生產經營活動所獲得的收入，包括成本?！边`法所得計算是否合理，有待商榷。建議立法機關加快立法或司法解釋，明確違法所得的概念。
（三）處罰力度
根據《江蘇省行政處罰聽證程序規則》第二條規定，本案罰款數額超過20000元，屬較大數額罰款，適用聽證程序。本案告知了當事人聽證的權利，當事人提供了放棄聽證權利的聲明，程序合法。最后鑒于A餐飲單位違法經營的麻辣鍋底已全部制作成成品銷售完畢，故不再作沒收處理?？紤]到無法證實A餐飲單位故意添加的行為，因此不予吊銷其《餐飲服務許可證》。本案中未對A餐飲單位用于違法生產經營的工具、設備等物品進行沒收處罰，是本案處罰中的不足之處。因為違法食品貨值金額不大、無法證實A餐飲單位故意添加的行為等原因，未將此案移送公安，也是本案的遺憾之處。
（四）法律條款適用
本案確認A餐飲單位的行為違反了《中華人民共和國食品安全法》第二十八條第一項之規定，依據《中華人民共和國食品安全法》第八十五條第一項的規定進行了處罰。這兩個條款中強調了“生產經營”、“添加”等行為。然而，當事人始終未承認添加罌粟殼的違法行為。故而筆者認為，在處罰中運用《餐飲服務食品安全監督管理辦法》中相應條款引申到《中華人民共和國食品安全法》更為貼切?！恫惋嫹帐称钒踩O督管理辦法》第十四條第一項規定，“餐飲服務提供者禁止采購、使用和經營下列食品：（一）《食品安全法》第二十八條規定禁止生產經營的食品”。這里所提到的“餐飲服務提供者”和“采購、使用和經營”等行為，更適用于本案。該條款也有相應的罰則，《餐飲服務食品安全監督管理辦法》第三十八條第一項規定，“餐飲服務提供者有下列情形之一的，由食品藥品監督管理部門根據《食品安全法》第八十五條的規定予以處罰：（一）用非食品原料制作加工食品或者添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質，或者用回收食品作為原料制作加工食品”。
2004年上半年，在安徽省阜陽市，由于被喂養幾乎沒有營養的劣質奶粉，13名嬰兒因此夭折，近200名嬰兒患上嚴重營養不良癥，被稱為“大頭娃娃”。經媒體曝光后，總理立即做出批示，要求嚴肅追究相關人員責任。
這次劣質奶粉事件絕非偶然。近年來，發生的龍口毒粉絲案、金華毒火腿案、廣州毒米酒案等有關食品行業疏于管理而引發的安全問題，不僅嚴重威脅著人民群眾的健康安全和切身利益，而且對發展經濟、保持社會穩定造成了不利的影響。同時，也錄露了我國現有的食品安全監管模式，存在著職能交叉、職責不清、監管不到位等問題，嚴重危害了人民群眾的生命安全和社會的和諧發展。
二、食品安全監督管理問題的原因分析
（一）法律體系存在缺陷，監管力度弱
1、法律體系缺少系統性和完整性。我國現已頒布的涉及食品監管的法律法規數量多達幾千部，如《食品衛生法》、《產品質量法》、《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法》、《消費者權益保護法》等等。法律法規雖然數量較多，但因分段立法，條款相對分散，單個法律法規調整范圍較窄，如作為食品安全核心保障的《食品衛生法》未能體現從農田到餐桌的全程管理，留下執法空隙和隱患；因執法主體不同，適用的法律不同，定性不準確、處理不得當的現象比比皆是。
2、有關法律條款較籠統，多年不修訂，操作性不強。一些法律規定比較原則和寬泛，缺乏清晰準確的定義和限制；有些條款只定性不定量，或者法律概念有歧義；有的條款多年不修訂；有些條款已經不能適應變化了的新情況，甚至完全過時，對當前復雜的市場經濟條件下的實際問題約束力較低，操作性不強等。
3、法律中的罰則較輕，威懾力不夠。美國法律規定，無論金額大小，只要制假售假均屬有罪，處以25萬美元以上100萬元美元以下的罰款，并處以5年以上的監禁，如有假冒前科者，罰款額可達500萬美元。我國現行法律法規恰恰忽視了制假售假行為本身的危害，處罰較輕，許多毒食品事件的主要責任人往往逃脫了法律的制裁。
（二）監管機構重疊交叉，監管漏洞多
縱觀食品安全，涉及農業、質監、衛生、工商、藥品監督、商務等10多個監管部門，被戲稱為“十龍治水”。
對于食品安全監管的執法主體，《食品衛生法》規定是“國務院衛生行政部門主管全國食品衛生監督管理工作”；而食品又屬于產品范疇，《產品質量法》規定，“國家質量技術監督局和地方各級質量技術監督局是我國產品質量監督管理的主管部門”；當食品問題涉及消費者的利益時，《消費者權益保護法》則規定，“各級人民政府工商行政管理部門和其他有關行政部門應當依照法律、法規的規定，在各自的責任范圍內，采取措施，保護消費者的合法權益”。由此可見，衛生、質監、工商等部門都可依據國家法律的授權，承擔監管責任。其結果是“多頭管理、監管不力、監管不到位”。
（三）各方利益的驅使性，監管效果差
1、地方政府政治利益驅使。一些地方政府及其相關部門存在嚴重的政績誤區。他們在經濟建設中，沒有正確處理好經濟增長與公眾健康安全、資源保護、可持續發展等諸方面的辯證關系，把“發展就是硬道理”當作“創收就是硬道理”，這是在不正確的發展觀指導下導致的政績誤區。為了完成所謂的招商引資任務，不管企業好壞，拉進來就當寶，對企業的資質、產品的質量關注不多，甚至壓根兒就沒關注過。
2、執法部門經濟利益驅使。根據我國現行的財政體制，執法部門的經費是由各級財政來保障的。但在很多地方都是“吃飯”財政，根本無力保障，因此這些部門只能靠罰款創收來補充經費不足。受利益驅動傾向于有“利”環節，過多地考慮自身的利益，甚至畫地為牢、各自為政，使無利的監管環節受重視程序降低，不能形成執法合力。為此，盡管監管密集、成本巨大，但收獲并不明顯。他們即使發現了類似奶粉質量問題的情況，往往都是“放水養魚”式的執法，以罰款了事。
三、食品安全監督管理的對策分析
（一）嚴格實行食品市場“準入制”
進一步加強食品生產經營資格管理，嚴格按法定標準和條件實施衛生許可、生產許可等與食品生產經營活動相關的行政許可。堅決取締無證、無照生產經營食品的違法行為。在生產領域，按照國家規定的品種，實施強制性的食品安全市場準入制度，逐步推行食品市場準入（QS）、良好農業規范（GAP）、良好生產規范（GMP）、危害分析關鍵控制點（HACCP）、ISO9000、ISO14000認證等有效的管理和控制危害措施，切實把好“生產源頭關”；在流通領域，推行以經營企業自律為主的商品準入制度，落實進貨檢查驗收、索證索票、購銷臺賬、質量承諾和倉儲備案等制度，切實做好流通源泉頭防范工作。我們可以參照國際上的通常做法，完善質量標準體系，制定統一、權威的標準，并嚴格實行食品市場“準入制”，讓老百姓明明白白地選擇優質食品。
（二）整合法律資源完善法律法規
對現有法律法規進行認真清理、補充和完善，對一些涉及食品監管的舊法進行廢止、修改和整合，將散存于各法律法規中有關食品監管的內容整合，制定完整統一的《食品安全法》，以解決法律體系的混亂，保持法制的統一性和完整性。
（三）進一步理順監管體制
建議方案一，確定食品藥品監督管理部門為牽頭單位負主責，既負責發證，又負責監管。我國已于2003年成立了食品藥品監督管理部門，并實行省級以下垂直管理。經過將近兩年的實踐，應當說已積累了一定的食品安全監督管理的經驗。將它確定為牽頭單位，這是合乎情理的。加拿大就是采取這種模式，他們針對原有的聯邦食品監督體系不僅復雜而且缺乏一致性和協調性的弊端，于1997年4月1日成立了食品檢驗局，承擔所有與食品安全性相關的監管責任，從而減少了監管的重疊交叉，使監管變得更加有效。另外，也可以根據《產品質量法》所確定的執法主體，由質量技術監督部門負主責，把QS（食品安全許可）作為核發《營業執照》、《衛生許可證》等所有證照的前置條件，對食品安全實施產前、產中、產后的全程監管。其他各部門則根據各自職能協助監管。
建議方案二，明確各級政府主要負責人為食品安全的第一責任人，在政府的牽頭下，組建“食品安全委員會”或“食品安全聯席會議”，根據上級的工作部署，制定本轄區的實施方案。委員會對各職能部門的發證、立案、查處、吊證、移送等每個環節，實行全程監控和全面的指導、協調。各職能部門在委員會的統一指揮協調下，嚴格按照分工履行監管職責，并以委員會為平臺，整合執法資源，互通監管信息，聯合作戰，相互配合，使監管工作有機地銜接起來。
（四）提高制假售假者的成本
有專家認為，鑒于現行違法成本太低，即使有處罰，也同樣導致假劣食品屢禁不絕，其中很大的原因是罰款微不足道。因此，要加快出臺提高制假售假成本的處罰措施，重典治亂，提高懲罰標準，對制假售假部門一罰到底，充分曝光并追究刑事責任。比如對正規廠家、商家生產銷售不合格產品的，參照歐美及香港做法，以“傾家蕩產”作為標準，加大處罰力度；發現一次嚴重食品造假售假行為，按照國際通則永遠逐出本行業。對無證無照的“山寨廠”、“黑窩點”，要及時追究當事人的刑事責任，讓一些鋌而走險者不敢再越“雷池”。凡是涉嫌犯罪的，有關執法部門必須及時移送司法機關依法懲處，決不能以罰代刑、以罰代管。
（五）引入問責部門領導辭職制
值得關注的是，在一起又一起觸目驚心的食品安全事件中，幾乎總是由媒體
