時間：2024-03-26 09:52:05
序論：在您撰寫金融監管理念時，參考他人的優秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發您的創作熱情，引導您走向新的創作高度。
多年以來，金融監管越提越重要，越提越重視，措施辦法越想越多，可是風險仍是屢控難禁，層出不窮，原因是什么？除體制、制度外，還有一個很重要的問題，就是職能定位不準，不明、不持久，經常發生變化，一項工作沒做完，突然來180度大轉彎，轉到另外一項工作上去，難以按一個既定的方向走下去。職能定位不明、不準、不持久的深層次原因是我們的監管理念不明確。理念是起引導作用的，理念形成觀念，有了理念才有觀念，有了觀念才有思路，有了思路才有出路。目前的監管理念應當從以下七個方面進行更新和重新定位。
單一目標理念
所謂單一目標，就是監管目標只有一個而不是兩個或三個。既想依靠監管解決不良貸款問題，又想依靠監管解決“小金庫”問題，還想依靠監管解決財務信息真實性的問題，甚至想通過監管促進貨幣投放，擴大內需，促進經濟發展，通過監管消滅非法金融，這些東西裝得太多，一件事都做不成。金融監管的目標就是一句話“維護存款人的利益”。維護存款人的利益必須維護金融體系的穩定，維護金融體系的穩定就是維護金融業的穩定和有效運行，而不是單個金融機構的穩定。各種體育活動并沒有行政領導，只有協會組織，為什么能管理好，主要是目標比較明確。如足球比賽，裁判的目標只有一個，懲罰違規，不管輸贏。所以金融監管必須確定單一目標，并且義無反顧，持之以恒地推進下去。有利于維護金融體系穩定和有效運行的政策措施一出臺，有利于維護公眾利益的工作就安排。目標一經明確，職能就好確定，體制也好確定。達爾文的“物競天擇、適者生存”自然法規在金融領域應當同樣適用。維護金融體系的穩定，決不是沒有退出的穩定，一定是有退出的穩定，市場的效率就在于此。
寬進嚴管理念
這主要是針對前面“銀批過細、銀管過粗”而言的，要寬進嚴管，而不是嚴進寬管，或進去以后就不管。以前電影院都是守門入場，門前擺著鐵欄桿，站著不少檢票人，每人都持票入場，但進門后為找座位，扯皮打架，后來敞門入場，考慮的不是進場，而是座位問題，找不到座位就走人。這里存在一個“是管過程還是管入口”的問題，美國是監管最嚴謹，最精細的國家，同時也是準入最寬松的國家，由此使它的金融業最具有活力。金融行業抬高門檻，不讓進來，增加了尋租，產生了腐敗。因為審批金融機構要請客送禮，為的是求得準入，一準入了就可以撈取資金，然后積累了風險。這種做法既保護了腐敗，又壓抑了創新，與此同時還衍生了大量的非法地下金融。羅伯特·清崎的《窮爸爸，富爸爸》一書中，一幢房子在窮爸爸資產負債表中是資產，在富爸爸資產負債表中是負債，是抵押貸款購買來的，窮爸爸總是說我支付不起，富爸爸說我怎樣支付得起，開啟思維，想辦法支付購房貸款，這兩種財富觀截然不一樣。制度有兩種形式：一種是誘制式的，一種是強制式的。誘制式的是引導你向目標走，而強制式的是強迫你向目標走。對金融機構的監管應當多從“誘制式”入手，實行“寬進嚴管”。
風險評價理念
現在監管理念是風險查處占了上風。為什么人家說人民銀行是消防隊，是警察，主要因為人民銀行在查處風險?，F在要轉到風險監管上來，怎么監管？首先觀念要變，要向風險評價轉變，分析評價商業銀行自身的控險能力、化險能力、排險能力，對商業銀行內控制度的健全性、系統的安全性等作出一個綜合的評價，指出其存在的風險隱患和管理漏洞，并責令其組織實施和改正，就像醫生，給病人開藥方，讓病人把藥拿回家去吃。風險監管不是商業銀行的事后監督，也不是事后復核，而是對內控制度進行評估，對系統穩定性進行評價，對風險程度進行測試。風險監管的理念決定了金融監管的方式。在風險查處理念的情況下，就始終走不出防范風險、查處風險、處置風險的怪圈。在風險評價的理念下，監管者以第三者身份出現，就不會疲于奔命，干些建臺賬，跟蹤檢查等工作。這里說的風險是指商業銀行整體的風險，而不專指一筆業務有沒有風險。如果局限于每一筆業務，監管肯定是疲于奔命的。從另外一個角度看，如果一筆業務沒有風險或風險不大，銀行機構就沒有風險，也不是。有時單個銀行、單筆業務風險不大或沒有，但系統風險可能很大。假如一個系統由100個崗位或環節串聯而成，若每個崗的控險率達99％，看起來控險很嚴，但系統可靠性工程理論認為：整個系統的可靠性應等于各環節可靠性的連乘積。這就告訴我們，風險不能只看單筆、單項，而要考慮整個系統，這就是系統風險控制。因此，人民銀行的監管者要站在宏觀的角度，對銀行運行的整個系統進行評價，看整個系統的風險程度有多大。
我國金融監管理念的定位與更新
資本約束理念
銀行監管要強化資本概念，強化資本約束和資本監管。正因為以前沒有強調資本約束和資本監管，很多中小金融機構金融風險暴露后追溯其資本金問題才發現是“空手道”。以前談到一家銀行的實力，人們總是習慣講它的總資產是多少，其實凈資產才是財富。對銀行來講，破產有兩種，一種是技術破產；一種是擠兌破產。技術性破產是指已資不抵債了，資產的流動性不足導致債務清償能力喪失，國外銀行破產基本就屬于這一類。目前我國有些銀行已資不抵債了為什么還能繼續運行？主要在于還有流動性。第一種破產是支付能力不足，銀行不能支付存款人提取的存款，引起恐慌造成擠兌引致的破產。這兩種破產都是銀行的致命點，擠兌性破產要靠增強信心來解決，技術性破產要靠增資擴股來解決。各項負債總是要支取的，而銀行資本是用來彌補損失和建設經營基礎設施，因此，必須要有資本概念，沒有資本不能辦銀行。如果資本充足率低，即使資產質量好，創新能力強，也不行，要么增資擴股，要么重組聯合。為什么巴塞爾銀行監管委員會要把統一國際銀行業資本標準作為重要的銀行業標準公布？為什么包括我國在內的那么多國家貨幣當局要參加這一標準文件的討論和簽署？為什么對8％的資本充足率要規定得那么細致和嚴格？原因就在于一定的資本充足率是銀行生存的基礎，是銀行進行資產規模擴張的安全依據，是銀行對社會負債規模的“警戒線”。多年來，我們的國有銀行沒有資本概念，沒有資本約束機制，后來國家依靠發行2700億元國債來解決國有銀行的資本金問題，資本充足率有了一定的提高。目前新成立的銀行都有資本金了，但必須嚴格監管，決不能讓它抽逃資本。在市場經濟條件下，對風險起實質性作用的只有資本，因為每個人都關心自己的資本的時候，他才關心銀行；要求資本不受損失且有增值時，才會管理好銀行。所以金融監管，首先要強調對資本的監管，一定要把責任控制在銀行所有者能負的責任范圍內。
論文我國金融監管理念的定位與更新來自
人本監管理念
自從人類社會有規模發展以來，就有監管，就有管理，只要出現了雇用工人就需要管理。從管理的發展軌跡看，產品經濟時期是物本管理，把固定資產管理好，工人罷工時工廠總是千方百計保護好機器設備等生產資料，它追求的是產量，有產量就有效益。商業經濟時代是事本管理，強調的是效率，追求的是質量，注重的是工藝流程和專業協作，千方百計把事管理好，把各項工作做到位。知識經濟時代是人本管理，追求的是人力資源的充分開發和利用，把人的潛力發揮到最大。按照麥得理戈的觀點，人的本性是功利的、是自私的。自私的人從事金融活動，即使通過培訓、思想教育等，只是增加了理性，但自私的天性是泯滅不了的。為了控制謀取私利的可能性，就要增加對人的管理，管人一要管高管人員，二要管經辦人員。古人云“小智者治事，大智者治人”。管好了人，就管住了風險。我國目前對人的假設是理想化的，認為人都是大公無私的，不提防你，總是采取精神的力量鼓勵人去工作。西方認為人是自私的，功利性很強，處處在制造風險，管理者總是想辦法去制約人，使人在為自己勞動同時也為管理者勞動。由于對人性的假設不同，制度的設計也就不一樣。諾貝爾獎獲得者道格拉斯·洛斯有句名言：人類社會的一切不成功歸結為兩條，一是制度設計不對；二是運用制度的人錯誤。西方經濟學家亞當·斯密在所著的《國富論》中提出了一個重要理論，即“看不見的手”?！翱床灰姷氖帧本褪侵敢环N制度、一種機制，它指的是每一個人都想使自己的資本獲取最大的價值，資本所有者不希望增加公共福利，所追求的僅僅是個人利益，是個人的享樂，但是就有一只看不見的手引導他走向一個目標，這個目標不是他所希望的目標，但他在完成自己目標同時也促進了這個目標的實現。這樣遠遠比硬要他去做公共福利所取得的效果好，只有讓他為自己的利益去做的同時客觀地為企業干了，為銀行干了，這種效果要遠遠比其它的措施好。
加強人本監管，必須首先了解人性，把群體理性與個體理性有機結合起來，使個體理性不與群體理性相沖突。我國銀行實行的是分支行的管理體制，從總行到基層，點多面廣，戰線很長，信息傳遞容易衰減，不管住人，就容易形成內部人控制，制造很多風險。管住了人，也就控制了風險。監管必須與經營同步，足球比賽為什么能順利進行，是因為球到哪里，裁判就跟到哪里。日本豐田公司有句廣告詞“車到山前必有路，有路必有豐田車”，這是從經營者的角度對產品的宣傳，從監管者的角度來看，有路有車必須有警察，這個警察可以是活生生的人，也可以是“電子眼”或GPS全球定位系統。對銀行來講，只要有金融機構存在和金融業務活動產生，就應當有金融監管的觸角延伸過去，這種延伸的行為就是現場檢查、非現場監測和日常行政管理，并且主要是以金融機構的活動主體人為主要的監管對象。
嚴格執法理念
監管者不是單純的普通意義上的金融工作者，而是金融執法者。執法就要以法律為準繩，以事實為依據，嚴格執法。前面講古人說“小智者治事，大智者治人”，實際上后面還有一句“睿智者治法”。對金融業的監管不能沒有法，也不能有法不依，更不能執法不嚴。我們既要當金融監管的“大智者”，又要當金融監管的“睿智者”。在金融行業誘惑力是很大的，違規就能獲取巨額的利潤，這使一些個人或單位不可避免地存在違規的動機。馬克思說過，當利潤率為100％時，就有人鋌而走險，當利潤率達300％時，就有人愿意殺人。如信貸資金進入股市，只要行情好，賺1個點比貸款獲得1個點來得輕松，如果賺取10個點，一筆資金就抵得上10倍于貸款資金的收益。但是一旦行情不好，信貸資金損失就大了。監管是單一目標，因此監管者執法時，不僅僅只為金融機構利潤著想。如果只考慮金融機構的經營成果，而不考慮風險后果，就是監管者的失職。當經營者難以負責時就該人民銀行負責了，因此監管者必須嚴格執法，必須把風險控制在金融機構能負責的有效范圍內。
我國金融監管理念的定位與更新
關鍵詞：監管理念；原則監管；規則監管；“MPBR行動”；金融消費者保護
中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1674－2265(2008)12－0033－05
一、引言
隨著美國次貸危機的影響不斷深化，此次危機已演變為1997年亞洲金融危機以來最為嚴重的一次全球性危機。在此次危機的發源地美國，有關當局已經開始反思危機爆發的原因，其中，金融監管成為倍受矚目的焦點之一：而與此同時，次貸危機的爆發更是把美國的金融監管改革推向了。
美國金融服務圓桌組織在2007年11月了《提升美國金融競爭力藍圖》(The Blueprintforu，S，Financial Competitiveness)，其中批評了美國所采用的規則監管(mles－based regulation)方法，認為過細的監管規則“限制了監管者適應全球市場變化的能力，造成金融機構新產品和新服務的推出越來越難，導致監管者和金融機構之間更多的是對抗而不是合作，降低了監管的靈活性”，并建議美國金融監管機構采用原則監管(principles－based regulation)方法。與此同時。紐約州保險廳已經了一項草案，明確了針對保險業和監管部門的監管原則各10條，旨在使該州成為第一個對保險業引入原則監管的州監管廳。起草該草案的負責人Eric R.Dinallo認為，紐約必須具備最好的、最有效率的金融服務以保持其全球金融中心地位，這就意味著要采用原則監管。美國財長保爾森和美聯儲主席伯南克也多次發表演講呼吁美國監管部門應采用原則監管方法。2008年3月，美國商會《增強美國資本市場地位：對美國各行業的一個挑戰》，指出美國的金融監管必須適應商業環境的變化，否則將減弱它在全球資本市場的長期競爭力和影響力。為建立一個現代化的資本市場監管體系，建議美國成立一個具有全球視野的全國性監管部門，對金融監管機構進行改革，并對資本市場采用原則監管方法以取代現行的規則監管方法。
其實，原則監管的方法早在2000年之前就已經被英國金融服務局(Financial Service Authority，FSA)所采用，并在實踐中不斷改進和完善。原則監管在英國金融業的實踐中取得了一定成效后，2007年4月，FSA發起了“MPBR行動”(More Principl－－es－Based Regulation Initiative)，標志著英國金融監管當局原則監管理念的進一步升級。采用原則監管的方法使近年來英國的金融體系和監管環境得到很大的改善，并逐漸成為其獨特優勢而受到全球金融業的關注。
此外，日本金融廳于2007年lO月宣布。為增強日本作為金融中心的競爭力，正在考慮將規則監管向英國式原則監管轉變。目前，日本金融廳正在研究如何在監管中平衡規則和原則，鼓勵金融業更加自律，同時讓金融業在業務管理方面擁有更大的自由度。
無論是美日兩國金融監管當局對其現行金融監管體系的反思和對原則監管的探索，還是英國金融服務局對原則監管理念的構建和不斷完善，我們從中不難發現，監管理念由規則監管向原則監管的演進已經成為發達國家金融監管改革的亮點之一。作為國際金融監管理念的新潮流，原則監管的內涵是什么，如何把握原則背后所反映的監管理念，在實踐中原則監管的優勢有哪些，在我國推行原則監管的可行性如何，這些都是我國在金融監管改革的進程中值得探究的課題。
二、原則監管的內涵與監管理念分析
(一)原則監管的內涵
關于原則監管內涵的最佳描述來自FSA的觀點，“原則監管意味著更多地依賴于原則并且聚焦于結果，以高層次的規則(high level rules)作為手段，從而達到我們(FSA)所期望實現的監管目標，在這個過程中我們將更少地依賴于規則”。
要更準確地理解原則監管的內涵，以下兩點是值得我們注意的：其一，FSA采用原則監管的方法并不意味著完全放棄了規則，而是始終將一般原則(general principles)與特殊規則(specific rules)相結合，并不斷地在兩者之間尋找平衡點。而且。在尋找平衡點的過程中更多地依賴于原則，而盡量少用規則，這樣做能使FSA更好地履行其法定義務。例如，考慮到已制定的特殊規則不能完全覆蓋金融服務中不斷涌現的各種潛在利益沖突，FSA用基本原則第八條將各種可能的沖突進行了抽象概括；再如，在某些監管領域，FSA還是保留了基本原則下的詳細規則，如在資金充足性和公司的商業行為方面。此外，為執行來自歐盟的相關法規(legislation)和指引(directive)，FSA在其監管手冊中仍保留了具體的規則。因此，原則監管并不是簡單的“以原則為基礎”，而是對一般原則與特殊規則的綜合和權衡。其二，采用原則監管的方法也不等同于降低FSA的監管標準。目前有些報告和評論誤把原則監管理解為“輕度監管(light－touch)”或“軟監管(soft－touch)”。而事實上，原則監管下的執行力非但不是“輕度的”，更不是“軟”的。在“以規則為基礎”的監管體系下，公司只要保證自己的商業行為不違規，不被抓到把柄，便可“高枕無憂”；但是在“以原則為基礎”的監管體系下，監管者對公司的看法就至關重要了，FSA把公司對于監管原則的遵守視為維護高效、有序、公平的市場的根本。因此，只要監管者認為公司的行為傷害了市場和公眾的信心，便會對他們采取靈活的制裁措施。例如，2005年6月，FSA以花旗集團在2004年8月所進行的歐洲政府債券交易違反基本原則第二、三條為由，對其進行了高達1390萬英鎊的巨額罰款，而且FSA是當時在歐洲對花旗集團實施制裁的唯一一家監管機構。再如，2007年12月，FSA對一家存在欺騙消費者行為的壽險公司開出了高達126萬英鎊的罰單。由此可見，采用原則監管方法的FSA有能力對違反原則的公司進行制裁，盡管他們可能并未觸及具體的規則，從這個意義上來研判，原則監管并非所謂的“輕度監管”或“軟監管”。
(二)原則監管反映的監管理念分析
1、從規則到原則，加強金融消費者保護。原則監管意味著監管者在監管過程中更多地追求原則，而較少地依賴于詳細的規則。FSA在刪減監管規則的同
時，制定了具體的監管原則，并加強了對金融消費者的保護。FSA已在監管手冊中對不必要的監管規則、限制監管目標達成的規則、收益無法平衡成本的規則以及不利于加強金融機構高層管理者責任的規則加以刪除或修訂。
同時，FSA通過兩個層次的監管原則的制定來推進原則監管：為了給公司(被監管者)提供更大的透明度和可預見性，FSA制定了第一層次的11條原則，這些原則捕述了公司最基本的義務，稱為商業原則(PrinciplesforBusinesses)。盡管在現實情形中應用這些原則不是一個簡單的過程，但這些原則為公司提供了他們日常經營活動中所需要遵守的高層次指引(high－level guidelines)。而第二層次的監管原則則與FSA自身有關，稱為“好的監管原則”(Principles ofgood regulation)，由6條原則組成，為市場提供了對監管者未來行動的更高確定性以及新的監管活動將建立在嚴格的分析上，充分考慮對于市場的成本和收益。
FSA監管原則的制定非常注重消費者權益的保護，從11條商業原則的內容分布來看，其中有5條與消費者保護有關。此外，FSA把“公平對待消費者項目”(Treating Customers Fairly，TCF)作為原則監管在實踐中的應用，并作為“MPBR行動”的核心加以推進。
2、以結果為導向，體現監管目標。原則監管實質上是一種以結果為導向(outcomes－based)的監管方法。FSA的官員把“MPBR行動”定位于“我們(FSA)從關注公司自身運行的過程向尋求為消費者、公司和市場所期望實現的結果的轉變”。也就是說，公司在其業務經營活動中，可以自行決定所采用的程序和措施來實現由監管者所給定的監管目標。因此，監管者對公司所需要實現的結果會事先進行說明而不是對公司必須采取的程序和措施做出詳細的規定。在這樣的情形下，公司的高層管理人員可以自主地來尋求使其商業目標和程序與監管者所規定的監管結果保持一致的最優途徑。值得一提的是，幫助公司理解監管者所期望實現的結果并且為公司高管提供實際的案例和指導已成為FSA逐漸興起的一種新的監管風格，其中的一部分來自于行業解決方案和指導材料而不是正式的規則和指示。
當然，在實施原則監管的過程中，FSA需要用明確描述的結果來指導監管行動。在過去的幾年中，FSA在監管活動中更加明確了監管結果，與其法定目標保持一致。自2003年以來，FSA形成了三大戰略目標：(1)促進高效、有序和公平的市場；(2)幫助零售消費者實現公平交易；(3)使FSA成為一個更有效的組織。為了更好地進行原則監管，在每個目標下，又相應地設置了3個結果指標(見表1)。這些結果指標將對FSA的規劃、決策和操作活動起到推進作用。
3、增加高管責任，突出監管互動。對于公司高管責任的關注是原則監管的內在理念之一。原則監管對于公司治理提出了更高的要求，公司的股東、董事會、管理層甚至普通員工的職責都在一定程度上有所加強。FSA將對于監管原則理解和應用的責任轉交到了公司自身。盡管公司管理層可以根據原則白行決定經營方式、制定業務規則以及遵守行業自律準則，但他們所要承擔的責任和后果也同時增加了。從這個意義上講，原則監管也可以被理解為“以管理為導向”(management－based regulation)的監管。
通過“公平對待消費者項目”(TCF)的實施，FSA正以一種新穎的、與眾不同的方式來增加對高層管理的重視。FSA以鼓勵、勸告、命令等手段讓公司積極開展TCF項目(見圖1)，取得了一定的成效。隨著多年的演進，該項目逐漸強調公司關于自身如何對待消費者的思考。目前，該項目要求高層管理者必須制定相應的措施和方案，以確保TCF項目有效融入公司的價值、文化以及公司進行商業活動的方式中。
在增加公司高管責任的同時，FSA也非常注重和高管人員進行開誠布公的交流溝通，幫助他們共同實現監管目標。當公司面臨一些潛在的監控難題時，FSA會積極地和公司高管開展討論并平靜地解決問題，而非公開懲戒，從而既做到防范風險于未然，又最大限度地降低監管成本。基于這樣的監管互動，公司高管對于FSA的評價很高，使得英國的監管環境具有很高的親和力，同時也使公司的經營自主性大大提高，吸引了更多的外國投資，促進了英國金融市場的繁榮。
三、原則監管的優勢分析
(一)增強監管彈性，促進機構自主經營
雖然規則監管具有操作性強的優點，但具體的、缺乏彈性的規則也往往意味著有更多的漏洞，一味地死守難以適應市場的發展。在“安然事件”之后，人們意識到依靠制定詳細的規則來防范未來市場風險變得越來越不可行：詳細的規則不僅總是滯后于金融創新，而且企業可以通過“業務安排”和“組織設計”輕而易舉地逃避準則的約束。安達信首席執行官曾感慨道：“安達信無權迫使客戶披露隱藏在特別目的實體的風險和損失，客戶常說，規則并沒有要求對此予以披露，你不能要求我遵循更高的標準”(FloydNorris，2001)。而原則監管則不同，監管原則大多是金融機構和監管機構的行為標準，而這些標準是“以寬泛為基礎”(broad－based)的，具有彈性和靈活性，而且直接指向監管結果，不易被企業精心策劃的“業務安排”和“組織設計”所規避。
正由于富有彈性和靈活度，監管機構以監管原則為標準授權金融機構開展商業活動，而金融機構必須依照這些監管原則有效地進行自主經營、公平對待金融消費者并及時處理利益沖突。在風險控制方面，公司可以根據結果自行研究相應的方法，而不是由監管者所制定的方案――因為在原則監管下，公司和市場往往比監管者更擅長找出解決問題的方案，因此需要給予公司更多的自主經營權，結合公司自身狀況更有效地開展經營活動。
(二)提高市場效率，加快金融創新
原則監管對于提高金融市場的效率，促進產品創新具有重要的作用。在規則監管下，一種新的金融產品的推出將耗費6－9個月的批準期；而在原則監管下，交易所可以通過自行驗證在第二天就將新產品上市，效率的提高將給企業帶來新產品的價值而無須面臨長時間的延誤。同時，這也將有利于風險對沖者、投機者和消費者進行交易。在美國，原則監管使CFTC取得了很大的成功，在這樣的監管方法下，CFTC有能力在預防欺詐和價格操縱的前提下維護市場的創新和競爭。自從2000年CFTC成為一個原則監管者以來，美國期貨市場的創新步伐持續加快，取得了令人矚目的成就。當前，作為期貨市場領頭羊的芝加哥商品交易所(CME)的市值已達3700億美元，不僅對沖基金。養老基金、共同基金、零售消費者也紛紛將資金從傳統的股票、債券投向期貨合約，促進
了期貨市場的蓬勃發展。據BIS2007年9月的季度報告，在美國交易所內進行交易的金融衍生工具取得了顯著的增長：從2005年12月到2007年6月期間，期貨合約從8280萬增長到12180萬，增長了47.4％；期權合約則從4370萬增長到8730萬，增長了100％。
(三)降低監管成本，節約監管資源
成本收益分析是考察監管方法優劣的重要指標之一。實踐證明，采用規則監管的成本是非常昂貴的：2006年，美國規則監管的成本高達52.5億美元，大約是英國FSA6.25億美元的9倍。據估算，美國監管成本達到了被監管銀行非利息成本的10－12％。而減少、簡化監管規則，采用原則監管則可以大大降低監管成本，節約監管資源，包括人力資源、財務資源和法規資源等。據FSA估計，在新的監管手冊中，僅反洗錢監管規則就由57頁縮減到2頁，金融企業每年的報告成本一項就可以壓縮2.5億英鎊，下降幅度達40％。原則監管也使美國CFTC用在期貨市場欺詐和操縱行為上的政府資源大大減少：CFTC可以選擇使用人力資源來調查、檢舉有關案件，而不是浪費不必要的資源用于被監管者對于監管規則的遵守，因為對于這些規則的服從是可以由被監管者自行證實的。
(四)聚焦監管目標，適應多變的市場環境
原則監管目的性強，聚焦于原則背后的監管目標而不是僅僅盯住詳細的條款和規則。尤其是在監管面臨不確定性的時候，原則往往能起到指導作用。長期來看，在復雜多變的市場環境中，原則更具有持久性。次貸危機帶給我們的啟示是，我們需要的并不是更多的監管，而是需要更好的監管方法，而原則監管無疑是實現這一理念的最佳方法。根據FSA的研究，在危機時期，那些在商業活動中始終堅持監管原則所要求達到的高層次目標的公司的處境要比沒有堅持的公司好得多。監管者應當更重視公司高層管理者與監管目標保持一致，隨著情況變化調整實現目標的方法，而不是僅僅機械地服從詳細的監管規則。
四、對我國推行原則監管的思考
(一)權衡原則與規則取向，確保金融穩定與創新同行
在具體實踐中，原則監管和規則監管代表著兩種不同的監管理念，有各自的特色和適用條件，我國金融監管機構應根據金融業發展的實際情況，權衡兩者之間的關系，根據監管具體內容靈活應變。目前，銀監會對于一些傳統業務以及風險比較大的業務仍堅持規則監管的理念；對創新業務，銀監會正探索原則監管的理念。一項創新業務的推出，由于參與的主體較少，無論對于監管者還是機構來說，都有一個學習的過程，在沒有形成較大市場規模的情況下，很難造成系統性風險，因此監管也就可以考慮實行相對規則監管來說不太嚴格的原則監管，為業務的發展提供空間。因此，在現階段，我國的監管理念仍應以規則為主、原則為輔，適當提高原則監管的比重，充分給予原則發揮作用的空間，使得在維護金融穩定、防范金融風險的同時，提高市場的競爭力和創新動力。
(二)充分認識原則監管的實施基礎，結合國情逐步推行
我國監管機構要推行原則監管的理念，就必須充分認識原則監管實施的基礎，結合現實國情分析可行性。原則監管的有效推行和以下條件是密切相關的：一是金融機構要有良好的公司治理結構和完善的風險管理體系：二是監管者與金融機構之間能定期開展開誠布公的交流和協調：三是具備自律監管傳統和崇尚監管效率的監管文化：四是具備較完善的信息披露制度：五是監管人員有較高的專業素質，能夠準確把握金融市場和金融機構的運行動向。而當前我國金融機構的公司治理狀況較差，內部控制不完善，金融市場的自律監管作用還不突出，因此，我國金融業目前還不具備采用基于原則監管的條件，仍需完善各項基礎條件。對于公司治理、透明度建設、企業社會責任等，可以提出科學合理的原則要求，注重發揮金融機構內部監控與外部市場約束的作用，實現外部監管、自律監管與市場紀律約束的有機結合，共同推動監管目標的實現。此外，還要加強對監管人員的培訓，以有效推行原則監管。除了注重開展有效溝通的培訓，還要注重加強對監管人員監管理念的培訓，既要做到自身準確理解原則，又要有能力對金融機構原則執行的情況進行分析判斷。
(三)完善金融消費者保護機制，積極實踐原則監管理念
無論是FSA已經踐行多年的原則監管行動，還是最近發起的作為原則監管“升級版”的“MPBR行動”，都始終將金融消費者保護作為核心理念并在實踐中加以推進，如旨在督促金融機構公平對待消費者的TCF項目等。FSA在原則監管理念下積極推進金融消費者保護已成為其特色和亮點之一，值得各國監管機構借鑒。相比之下，我國在金融消費者保護方面存在諸多不足之處，如相關法律法規尚不健全，《商業銀行法》、《證券法》和《保險法》等現行法律法規對金融消費者保護極其有限，《商業銀行法》在立法宗旨(第一條)中對存款人和其他客戶的合法利益的保護僅僅是一筆帶過，對于商業銀行與金融消費者之間的利益沖突的調整、爭議的處理、對于客戶權益保障的公平性問題等絲毫未提或僅僅是輕描淡寫。我國應借鑒英國FSA的做法，突出金融消費者保護的重要性，并采取積極的措施完善金融消費者保護機制，在實踐中升華原則監管的理念。我國監管機構應明確將“適當保護金融消費者權益”列入監管目標，完善相關法規的同時，制定與消費者保護有關的監管原則(包括與金融機構的利益沖突與爭議的處理等)，督促金融機構在業務活動中積極履行義務，公平、公正地對待消費者。
〔關鍵詞〕 農村金融監管；微型金融；金融普惠；小額貸款公司；批發資金
〔中圖分類號〕DF438 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）04-0081-06
〔基金項目〕國家社會科學基金青年項目“統籌城鄉發展背景下農村信用制度建設研究”（09CFX044）；西南政法大學青年教師學術創新團隊項目資助
〔作者簡介〕王懷勇，西南政法大學經濟法學院副教授，夏威夷大學博士后，重慶 401120。
近年來，伴隨農村微型金融的勃興，農村金融逐漸呈現出新的生態和圖景；與此同時，農村微型金融的勃興所引發的新情況、新問題也給農村金融監管提出了新的要求和挑戰。受制于經濟與歷史的因素，傳統農村金額監管理念無法承載農村金融發展和農村金融監管的新情勢，理念的創新和實踐的探索已成為當下農村金融監管必須直面和著力解決的突出性議題。
一、彷徨與迷失：農村金融監管傳統理念的困境窮途
（一）農村金融監管傳統理念回溯
金融監管出現伊始，金融安全就成為監管工作中無可非議的核心理念和價值目標，基于特殊的歷史背景和文化傳統，安全理念在農村金融監管中等同于穩定，而這一理念在一定時期內也體現為國家對農村金融的抑制。然而，伴隨農村金融體制改革的縱深發展，在現實需要和觀念更新的推動下，金融抑制開始有所緩解，金融效率逐漸贏得重視。繼而狹隘的金融安全觀開始改觀，合規性監管的主導地位在農村金融監管中得以確立。由此，農村金融監管形成了以金融安全為主、金融效率為輔的監管理念。
（二）農村金融監管傳統理念反思
農村金融監管傳統理念的形成并非一蹴而就，而是與我國的經濟發展息息相關?？梢哉f，在特定歷史時期里，農村的犧牲成就了城市化進程，農業的奉獻締造了工業化成就。然而，現階段我國工業化進程已進入中后期，破除城鄉二元結構，實現農村經濟的快速、可持續發展是一項系統性工程，而為農村居民提供充足的金融資源又是其中殊為重要的一環。2006年12月，中國銀監會出臺《調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的若干意見》，允許境內外銀行資本、產業資本和民間資本到農村地區投資，并提出要在農村增設村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等新型金融機構。新型農村金融機構從2007年初試點之初的四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北等6省（自治區）到2007年10月擴大至全國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市），截至2010年末，全國已組建新型農村金融機構509家；與此同時，小額貸款公司也蓬勃興起，2010年末，各地已設立小額貸款公司數達2451家?！?〕一時間，農村微型金融成為熱議話題，農村金融的景象也煥然一新。然而，農村金融監管并未針對這一特殊形勢作出必要且足夠的回應，農村金融監管依然如城市金融監管一樣，始終固執于安全與效率的平衡之中而無法給出關注和支持農村金融供給的結論。
此外，傳統的金融安全理念在新的情勢下也承受著現實的壓力和潛在的沖擊。農村微型金融于近年來在我國興起，其風險的特殊性進一步強化了對于金融安全的渴慕。農村微型金融的風險主要體現在以下四方面：第一，農民借貸一般并無可供抵押的財產，一旦期間屆滿而無力償還貸款，缺少抵押擔保的債權便難以實現。第二，農村微型金融尚處于起步階段，仍有較為明顯的政策性特征，部分農民將其視為國家給予的特殊福利，這種誤解易于滋生償還貸款的惰性，也會引發金融風險。第三，農業生產易受自然災害影響，而農民收入主要依靠農業生產，一旦自然災害發生，收入減少將不可避免，信用風險將被凸顯。第四，農村微型金融中個體所涉金額普遍較低，風險往往具有隱蔽性，不易察覺，風險在遮蔽下不斷積聚，系統性風險亦可能蘊含其中，待風險顯現，將難于收拾。與此同時，在現實需求與政策支持的共同推動下，包括小額信貸在內的農村微型金融迅速發展，國外金融勢力也日益覺察到這一有利可圖的契機，開始逐漸介入我國農村金融市場，國外資本的進駐不僅為我國農村金融注入了活力，同時也埋下了未知風險。
傳統農村金融監管以合規性監管為主，對于風險性監管，尤其是對于系統性風險的防范鮮有關注。我國農村金融市場本身并不十分健全，行政力量常常過度介入，與城市金融相比，農村金融機構在經營、管理等方面都明顯滯后，且農村金融服務主體數量眾多，規模較小，風險防范能力也不強，整個農村金融體系較為脆弱。尤其是伴隨國際金融市場聯系的愈發緊密以及境外資本的不斷滲入，系統性金融風險將急劇增加，監管責任之重不言而喻，轉變傳統安全理念已迫不及待。
農村金融監管雖然已經出現了注重金融效率的動向，但與金融安全相比，監管工作對于金融效率的態度始終顯得搖擺不定，一方面顯示出力求金融效率的決心，另一方面在落實上又顯得躡手躡腳、顧慮重重。因此，我國農村金融監管中金融效率總給人以欲放還羞、似有還無的外觀。與此相關聯，我國現階段的農村金融監管對于金融效率的理解尚顯狹隘、淺薄，金融效率對于農村金融監管而言仍然是一個籠統的概念，缺少詳盡而又可得落實的內涵，因而傳統農村金融監管中的金融效率毋寧說是一種朦朧的感性觀念，尚未內化為一種真正的理念。
二、重塑與再生：農村金融監管理念的創新
（一）金融普惠
1.金融普惠的內涵與意義。普惠金融體系（inclusive financial system）是聯合國在“2005國際小額信貸年”推出的一個新的概念，普惠金融體系核心的目標是：有效且全方位地為社會所有階層和群體提供金融服務。它既須強調金融服務的普遍性，又要關注收益的普遍性，即金融服務要面向所有階層、群體，同時各個階層和群體均能從金融服務中切實受益?；谄毡樾缘囊?，普惠金融體系的核心任務在于服務中低收入群體和貧困群體。農村微型金融為廣大農戶提供存款、保險及匯兌等金融服務，同時更要秉持“授人以漁”理念為農戶提供小額貸款的便利。在中國，基于體制性的原因，在金融領域主要表現為資金單向地從農村流向城市，從而產生嚴重的“系統性負投資”問題?？梢哉f，農民之所以貧困，在一定程度上正是源于此。農村微型金融的出現為農戶帶來希望，帶有扶貧性質的金融服務可以在很大程度上解決信貸難題。因此，鼓勵和大力支持農村微型金融的發展已經成為必然趨勢，這也是金融普惠的價值所在和目標所向。
金融普惠的理念得益于近30年來亞洲、拉丁美洲等地區小額信貸的廣泛而深入的實踐。從這個意義上講，普惠金融體系是小額信貸理論和實踐的產物，而小額信貸又是農村微型金融的中堅力量，因而金融普惠與農村微型金融有著極高的契合度。我國近年來對于包括小額信貸在內的微型金融愈發重視，并在政策層面給予了較高的關注，普惠型的農村金融體系建構工作已經開始。因此，金融監管作為金融運行的有力保障，亟須對此作出回應：即時更新監管理念，將金融普惠理念納入農村金融監管工作之中，作為設計農村金融監管具體制度，出臺農村金融監管配套政策、措施以及指導農村金融監管工作的依據和支撐。
2.金融公平――金融普惠的終極追求。從本質上講，金融普惠源于對金融資源配置不平衡現狀的反思。傳統金融體系過于強調資金的流動性，而忽視了對金融資源分配的關注，致使廣大農民成為被金融拋棄的群體。強調金融公平正是對這一現實的矯正。
具體而言，金融公平包含兩方面的要求。其一，公平享有、利用金融資源。金融是現代經濟的重要支撐，亦是現代社會中人們生產生活難以離開的憑借，這一重要資源的分配應針對所有階層和群體，每一階層、每一群體都應當公平享有金融資源。比公平享有金融資源更深一層次的是公平地利用金融資源，它所彰顯的金融公平不僅僅是名義上的，更應該是現實的、觸手可及的。公平利用金融資源又有兩層含義。一方面，強調金融資源利用在優勢一方與弱勢一方的平衡，處于經濟上強勢的階層、群體不應不當地擠占弱勢一方的金融資源利用空間，過度利用弱勢一方金融資源的份額；另一方面，弱勢階層、群體應有利用金融資源的可能性，其利用金融資源的條件和途徑應當得到保障。其二，公平享有獲得金融服務的權利。金融公平意味著獲得金融服務的權利不因種族、信仰、性別、貧富等差異而有所區別。這一權利并非欲達致所有人都能享有相同質和量的金融服務的目標，而是要求所有人都有相同的機會，即農民與市民、企業一樣享有獲得金融服務、享受金融資源的機會，因而屬于形式上的公平。
（二）金融安全
防范金融風險，確保金融安全是金融監管永恒的主題，拋開了金融安全，便無所謂金融監管?，F代金融因其行業所固有的脆弱性，對于安全的關注和強調更顯理所應當、理固宜然。但是“由于金融交易的復雜性、金融資產的虛擬性、金融行為的關聯性等特質……現代金融法律所關注的安全價值，已經不限于市場主體個別的財產保障與風險防范的能力，而是更多涉及區域的、國家范圍的甚至超越一國領域的、蘊涵著多層次要素的綜合性范疇”〔2〕?，F代金融究竟將為福祉效勞，還是為風險張目，這在很大程度上取決于金融監管的成效。2012年1月6日至7日，我國第四次全國金融工作會議在北京召開，加強和改進金融監管、切實防范系統性金融風險成為會議重要議題。金融安全理念更新的動向已清晰可見。我國農村微型金融的興起反映了農村經濟發展的現實需求，而這新一輪農村金融的“拓荒”又與金融全球化相伴，農村金融所特有的風險以及薄弱的金融監管在金融開放的趨勢下將面臨空前的挑戰，傳統上樸素的金融安全觀已難以應對當下的復雜局勢，以系統性金融安全為核心的新的金融安全理念亟須確立。
（三）金融效率
在農村金融監管中，強調金融效率的理念，就是要為金融效率提供必要的制度保障和良好的法律環境。農村金融監管中的效率理念主要體現在四個方面。
其一，農村金融監管中的效率理念體現為農村金融組織在農村金融市場中的有序、正當競爭。有序的競爭環境最核心意蘊在于保障農村金融服務主體享有均等參與競爭的機會。長期以來，農村信用社在我國農村金融市場中一直占據著重要地位，由此導致農村金融市場的競爭不充分、活力明顯不足；而農村金融市場在現實需求和國家政策的推動下，業已呈現出金融市場主體多元化的趨勢，新型農村金融服務主體不斷涌現，這為農村金融資源的有效配置和農村金融市場效率的改善提供了新的契機，建立良好的競爭規則和競爭環境已成當務之急，唯此才有可能使農村金融的新興萌芽最終蔚然成蔭。
其二，農村金融監管中的效率理念體現為農村金融服務主體的高效運營。農村金融市場主體的個體效率對于農村金融市場整體效率的影響是直接而深刻的，如果沒有農村金融組織個體的效率，那么農村金融的整體效率便無從談起。農村金融監管秉持金融效率理念，就必須關注農村金融服務主體個體的高效運營。監管權力的濫用和僭越往往致使金融服務主體的自主經營權受到侵犯，引發金融市場受到行政權力的不當干預，效率低下和無效率的危險正隱藏其間。因此，合理協調“有形之手”和“無形之手”的關系是保障金融效率的應有之義，其核心內容在于合理配置金融監管權力，規范監管權力的運行，勿因行政權力的不當行使而干涉了農村金融服務主體的有效運營、阻礙了農村金融市場內在作用的發揮。
其三，農村金融監管中的效率理念要求農村金融監管應當尊重金融創新。現代金融脫離了創新必然意味著倒退，統籌城鄉經濟發展的戰略布局使得農村金融創新的現實意義和作用進一步彰顯。金融創新能夠有效拓展農村金融機構業務的種類、范圍，在滿足農村金融需求的基礎上能夠進一步刺激這一需求，激勵、引導農民參與到經濟活動當中，盤活較為僵化的農村市場，實現農村金融資源的優化配置。因此，傳統上唯重安全的農村金融監管須要正視金融發展規律和時代背景，對農村金融創新給予必要的生存、發展空間。但金融監管尊重和重視金融創新并不意味著徹底放任任何形式的金融創新，監管者仍須審查每一項金融創新產品的風險性，考量現有法律、法規和現有監管資源、監管能力對于該創新產品的可駕馭性，避免因金融創新的任意性遺留金融安全隱患，亦即農村金融監管須實現金融效率與金融安全的衡平。
其四，農村金融監管中的效率理念必須回應經濟全球化、金融全球化的新要求。經濟全球化、金融全球化不僅為各國的金融安全帶來了空前挑戰，也給各國的金融競爭力提出了更高要求。在全球化浪潮中，各國圍繞金融資源進行的競爭已愈演愈烈，而這一競爭已經超出各國金融機構之間競爭的范疇，更表現為各國法律制度之間、各國金融監管機構的理念和水平之間的競爭。如果農村金融監管在理念上沒有做好應對經濟全球化、金融全球化所帶來的國際金融競爭的準備，那么本國農村金融機構在這場競爭中勢必會處于不利地位。我國現代農村金融業起步的時間較晚，真正融入全球經濟的時間更短，競爭力明顯不足，但我們仍可以利用后發優勢，總結發達國家的經驗教訓，構建起一套行之有效、具備充足競爭力的法律制度，為我國農村金融競爭力的迅速提升提供必要的制度支撐，而構建完備的法律制度的前提就在于監管理念的更新，即以全球化的視野重新審視我國現階段農村金融監管，并據此對固有的制度作出調整、并進行新的探索和嘗試。
（四）金融普惠、金融安全與金融效率的共融與平衡
農村金融監管理念的創新不可避免地使農村金融監管面對理念之間的沖突和對立。然而，其間的沖突和對立并非是絕對的。人們的諸多理念反映了人類共同體所普遍追求的價值觀念，正是這種沖突的非絕對性，為金融監管理念的協調與平衡提供了可能，留有了余地。然而，如何實現農村金融監管諸理念的共融與平衡，無論學界還是實務界至今仍未達致共識。有學者指出，解決金融監管理念抑或價值（主要針對安全與效率而言）的沖突應遵循兩項原則：其一，區別社會發展階段性特點相機選擇安全或效率的優先性；其二，堅持比例原則，為保護較為優越的法律價值、理念將侵及另一法益時，不得逾越此目的所必要的程度。〔3〕這無疑為我們解決金融監管理念沖突提供了有益的思路。
由此，協調金融監管理念的沖突，必須遵循以下四項原則：第一項是統籌兼顧原則，在農村金融監管立法和制度設計時，以金融安全、金融普惠、金融效率理念統籌考量具體制度和規則的妥當性。第二項為金融安全優位原則，金融安全應在農村金融監管理念中處于優先地位；當然，強調金融安全并非拒斥其他理念。具體至金融安全與金融普惠、金融效率的關系上，應遵循如下規則：金融安全、金融普惠、金融效率沖突之處，當以金融安全作為查驗標準。具言之，以金融普惠或金融效率理念設計的制度和規則如果可能誘發系統性金融風險時，必須予以舍棄，因為系統性金融風險的爆發具有極強的破壞性，不僅能夠破壞金融普惠、金融效率所帶來的現實利益，甚至將成倍吞噬人們的固有財富；當依據金融普惠、金融效率理念設計的制度和規則可能誘發一般性金融風險時，須要綜合考量風險發生的條件和可能性以及監管之外的手段（如金融機構的自身運行規則、金融市場的正向激勵等措施）的有效性等因素，以此確定二者的優先性。
第三項原則和第四項原則分別為歷史性原則和具體性原則，這兩項原則旨在協調金融普惠理念與金融效率理念之間的關系?？傮w而言，金融普惠與金融效率之間的沖突遠不及金融安全與此二者的對立。金融普惠在很大程度上取決于金融效率，就一定意義而言，金融普惠是一種整體性的金融效率，是惠及全體的金融效率。但在傳統上，我們更習慣于從一般語義上理解金融效率，由此而產生部分的效率和整體的非效率。金融普惠正是對金融效率觀因自然慣性所產生的這一偏差的矯正。但是由于實質性的金融普惠必須以一定的經濟條件和金融發展水平為基礎，因而金融普惠與金融效率的關系具有較明顯的歷史性特征，二者的平衡須置于特定歷史發展階段，階段不同則傾向有別。需要澄清的是，以特定發展階段作為判斷標準平衡金融普惠與金融效率的關系，并不是要二者擇一、非此即彼，而是需要在兩者之間有所側重。在明確當前階段二者的主導性理念后，仍須要通過第四項原則，即具體性原則進行檢驗，亦即通過歷史性原則所得出的結論只具有推定效力。某一階段主導性理念并非時時處處不容置疑地占據優位，如何權衡、妥協仍須在具體制度和規則中進行衡量，通過對某一具體制度和規則的目的、功能（包括正功能和負功能）的全面評估，進行最終抉擇。換言之，雖然依據歷史性原則而選擇出相對優位的某一理念，但根據具體制度和規則的特定需要仍須作出相應的調適。
三、從理想到現實：農村金融監管創新理念的實踐探索
農村金融監管理念的創新為我們描摹了通往理想的農村金融監管的改革方向。然而，只有夢想照進現實，才不至于使農村金融監管的實施落入“看起來很美”的境況。鑒于小額貸款公司是農村微型金融中的典型代表，因此，本文將主要對小額貸款公司進行探討，希望以此為視角，為我國農村金融監管的實踐探索提供有益的啟示與借鑒。
（一）市場準入監管
與其他行業相比，金融行業特有的風險性注定了其在市場準入方面須有更高的要求，無論是資本、從業人員，還是審批方式等方面都要更為嚴格。嚴格的市場準入也構成金融監管的第一道防線。近年來，“三農”對于金融的需求日顯迫切，普惠金融體系在系統解決“三農”問題、統籌城鄉發展、擴大內需等方面都具有重要的戰略意義。由于農民的金融需求長期以來無法獲得滿足，民間借貸暗流涌動，但因其游離于監管之外，導致風險不斷累積，溫州危機在一定程度上正是映射了這一事實。所以，降低門檻、放松準入已經成為農村金融監管的新趨勢?！敖档烷T檻、放松準入”并不是架空市場準入監管，使其形同虛設，而是要從簡化準入申請的手續與流程入手，盡量剔除不合理、過于嚴苛的準入條件，吸納更多的微型金融服務主體進入農村金融市場。從這個意義上講，“降低門檻、放松準入”并不意味著放縱風險，而是力圖將金融監管和風險防范的任務進行后移，協調金融安全與金融普惠的沖突，從而實現二者的共融與平衡。
（二）監管主體的重塑
1.明晰監管主體
我國銀行業金融機構及其業務活動由銀監會統一監管，對在中華人民共和國境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構的監督管理，適用《中華人民共和國銀行業監督管理法》對銀行業金融機構監督管理的規定。根據銀監會的《關于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），小額貸款公司是“由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司”。由此表明，小額貸款公司并非銀行業金融機構，但小額貸款公司屬于專門從事貨幣信用的組織，在本質上具有非銀行業金融機構的特有屬性，“在我國財務公司也稱金融公司，是指提供信貸及理財等金融服務的非銀行金融機構，開放型的財務公司一般不能吸收活期存款，不能向社會提供轉賬、結算功能。小額貸款公司與財務公司功能相似，小額貸款公司經營貸款等業務，當然屬于非銀行金融機構?！薄?〕因此，對于小額貸款公司的監管應屬銀監會之責。
然而，《指導意見》指出：“凡是省級政府能明確一個主管部門（金融辦或相關機構）負責對小額貸款公司的監督管理，并愿意承擔小額貸款公司風險處置責任的，方可在本?。▍^、市）的縣域范圍內開展組建小額貸款公司試點?！爆F實操作中，小額貸款公司監管責任一般由政府金融辦承擔。由此引發的問題是，政府金融辦對于小額貸款公司的監管目前并無法律、法規作依據，監管方式、監管程序、監管內容、職權的范圍等現實問題都無法予以回應，而且在監管的專業性和監管資源方面，政府金融辦顯然無法與銀監會相比，這使得監管難于落實。此外，“有的將小額貸款公司的機構設立監管與業務監管分離，機構設立由金融辦審核，業務監管由工商局、財政局等機構負責?！薄?〕多頭監管必然使各方爭權避責，在很大程度降低監管實效，因此，從金融效率理念的角度出發，恰當的處理方法應是將小額貸款公司的性質定位為“經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構”，由銀監會作為監管主體對其進行監督管理。
2.培育行業自治組織
我國農村金融監管力量的薄弱已是不爭的事實，將完善監管工作的全部希望寄托于行政力量絕非真正出路，培育行業自治組織在此背景下顯現出重要的現實意義。雖然目前小額貸款公司在全國范圍內已經陸續成立了區域性的行業協會，但其發展較為零散，并沒有統一的全國性行業協會作為領導，區域性的省級、市級行業協會各自為政，缺乏有效的溝通與協調，使得行業協會的促進作用在實踐中并不能有效發揮。因此，秉承金融效率的理念，應當積極鼓勵和培育基層農村金融自治組織以及專門性自治組織，建成從地方到全國的體系化、層次化的行業協會。以小額貸款公司為例，省級行業協會應當及時梳理現有協會體系，全面掌握其區域范圍內現有基層行業協會的基本情況，協調促進強強聯手、優勝劣汰，確?；鶎訖C構合理分布、健康運行，從而緩解目前農村金融監管壓力，逐漸形成多層級的農村金融監管體系。
（三）監管內容與方式的拓展
1.監管內容的拓展
《指導意見》要求“小額貸款公司在堅持為農民、農業和農村經濟發展服務的原則下自主選擇貸款對象。小額貸款公司發放貸款，應堅持‘小額、分散’的原則，鼓勵小額貸款公司面向農戶和微型企業提供信貸服務，著力擴大客戶數量和服務覆蓋面”。但在小額貸款公司的實際運營過程中，由于部分小額貸款公司位于城市市區，脫離了農村金融市場，“三農”貸款所占比例較低。監管部門對此類現象未能予以足夠關注。雖然降低“三農”貸款比例在客觀上一定程度降低了小額貸款公司運營風險，但由此易使得小額貸款公司逐漸向一般貸款公司演化，甚至使小額貸款公司成為投資者為換取政策優惠而設計的權宜之計或過渡性選擇，從而使國家支持小額貸款公司發展的目標落空?？紤]到小額貸款公司目前的生存境況，并鑒于行政干預的適度性要求，就現階段而言，強制性規定和剛性的要求并不可取，較合適的選擇是建立起一套有效的評價體系。在該評價體系內，應考慮涵括小額貸款公司在農村設立營業網點的數目、年度涉農貸款總額及其所占貸款總額的比例、年度涉貧困農戶貸款總額及其所占年度涉農貸款總額比例、年度涉農貸款筆數及其所占年度貸款總筆數的比例、年度涉貧困農戶貸款筆數及其所占年度涉農貸款筆數的比例等內容。通過建立有效的評價體系，作為小額貸款公司享受稅收、政策優惠的依據和市場評價的依據，可以激勵和引導小額貸款公司將資金更多投向“三農”領域。
2.監管方式的拓展
我國現階段農村金融監管方式主要采用合規性監管。所謂合規性監管，是指監管部門對金融機構執行有關政策、法律、法規的情況所實施的監管，它主要是檢查金融機構業務經營是否符合金融政策和金融法律法規的要求。〔6〕因此，合規性監管只強調金融機構業務經營的合法性審查，對于經營中潛在風險與安全隱患在所不問。此外，合規性監管方式側重事后處罰，使得金融監管無法起到預測和防范作用，且在金融安全遭到巨大破壞之時，此種事后救濟顯得微不足道，甚至毫無意義。因此，革新金融監管方式，一方面要求實現合規性監管與審慎性監管的結合，另一方面須拓展新的監管方式，尤其是在國家著力支持農村微型金融發展的背景下要探索適合于小額貸款公司的監管模式。目前，通過資金批發實現對小額貸款公司的監管已成為新的動向，將資金批發給貸款公司，風險性總體上會小于其他的單一客戶。原因在于，將資金批發給貸款公司后，小額貸款公司會繼續將資金貸給成百上千的客戶，而這些客戶同時無力還款的概率極低，信用風險被極大程度地分解，因此，小額貸款公司破產的風險要小于一個實業企業破產的風險。故而，將資金批發給貸款公司，其風險性遠遠低于商業銀行將資金貸給其他單一客戶的情形。通過批發資金的方式在事實上降低了商業銀行的信用風險，誰批發誰監管的模式將監管權力移轉至資金批發主體，極大地提高了監管的動力和效率，但在批發資金所審查的內容和程序的設計上以及這一監管模式與一般意義上的金融監管的銜接方面仍須作進一步的探索。
（四）金融風險危機應對機制與市場退出機制的完善
1.危機應對機制的完善
一套完備有效的金融風險危機應對機制有助于避免因為既有金融風險的擴張和蔓延導致的系統性金融風險，最大限度地降低損失。但目前我國金融風險應對機制，尤其是農村金融風險的應對機制仍屬金融監管中的短板，危機應對尚未實現制度化，危機處理常常是因事而動，臨時組織，難以在第一時間作出有效應對，使得危機處理的效用大打折扣。
完善農村金融風險應對機制應著力于以下四個方面：第一，完善風險預警機制，實現危機應對與風險預警的有效銜接。將風險扼殺于萌芽，是金融監管的最優效果，一旦風險萌發、危機顯現，危機應對的效率極為重要，分秒之間甚至可以決定整個局勢的走向。建立風險預警機制并在風險預警與危機應對之間建立有效銜接，能夠將風險防范的關口前置，確保危機處置的及時性，避免貽誤時機，最大程度阻止危機的時空延伸。第二，明確危機處置主體的職責分工。農村金融監管中，地方政府往往承擔著處置風險的責任，而實際操作中地方政府又常常需要銀監會、人民銀行的介入予以配合，但各方的權限、職責并未得到明晰劃分，常常臨時授意、臨危授權，職責不清不可避免地將產生工作重復或缺位，使危機應對混亂無度。事前明確危機處置中各主體職責分工尤為重要，唯此才能確保危機應對的效率性。第三，規范危機應對中行政干預的程序。程序是一切制度的現實保障，金融風險的危機處置亦不例外。行政干預無法做到完全理性，為克服權力的不當介入而導致危機處置的盲目性和隨意性，必須對行政干預的條件作出明確限定，并設定行政干預的一般性程序，以此規范監管中的行政干預。第四，建立危機處置的責任機制。無責任即無約束，倘無約束制度的落實便無從保障，因此，對于因遲滯應對危機，隨意、盲目進行干預而導致額外損失以及在危機處置過程中未盡職責的責任人須追究行政乃至刑事責任。
2.市場退出機制的完善
較之于市場準入，目前我國金融行業市場退出機制明顯滯后，完整的退出機制始終未能有效建立，而農村金融行業的退出機制更顯空白。囿于維穩的特殊政策性考量，地方政府在對待農村金融機構退出問題上始終保守謹慎，擔心農村信用社這樣具有一定政策性的金融機構一旦退出市場，當地金融服務極易產生留白。然而，如果一些背負沉重不良資產負擔的農村信用社持續畸形運營而又“無路可退”，風險必然會不斷累積沉淀，從而積重難返，甚至誘發系統性風險。
2005年，銀監會首次進行農村信用社退出市場的嘗試，對青海省格爾木市8家長期經營不善、資不抵債、扭虧無望的高風險農村信用社予以撤銷。〔7〕這表明了構建農村金融監管市場退出機制的動向和決心，然而相關法律法規遲遲未能跟進，2007年重新修訂的《企業破產法》雖已為市場退出提供了可遵循的法律框架，但金融機構并未納入其中，《銀行業金融機構破產條例》的起草于2011年重新啟動，但何時完竣尚不可知。需要指出的是，接管、重組、解散、撤銷等退出制度的構建并不足以保證市場退出機制的完備建立和有效運行，相關配套設施也十分必要。《銀行業金融機構破產條例》之所以遲遲未能出臺，其中一個不可忽視的原因即是存款保險制度的缺位。在沒有存款保險制度作保障的情形下，貿然進行大規模農村信用社清理工作，易于引發信用恐慌和農村經濟秩序的紊亂，無論金融安全還是金融普惠的理念都將就此淪為空談。與此同時，農村微型金融的快速發展也帶來了新的情形，我國小額貸款公司依照規定不能吸收存款，不存在適用存款保險的適用空間，然而小額貸款公司資金除了自有資金外須經由商業銀行批發資金，在大規模退出市場之際亦會對商業銀行和整個金融體系造成不小的沖擊，與之相適應的配套措施有待研究。
構建農村金融市場退出機制，需要著重關注的另一問題是問責制度的設計。問責機制的缺失在一定程度上會助長風險萌芽，農村信用社因其一定程度上特有的行政性特征，約束激勵效用要遜于商業性銀行，這在無形中放大了農村金融退出監管問責機制缺失的弊端，因此目前亟須建立完備的問責機制，查處管理人員在經營管理過程中的失職、違法行為，追究其民事、行政、刑事責任確屬必要且緊迫。此外，問責機制中問責對象不應限于金融機構管理人員，監管人員亦應納入其中。我國農村金融監管力量薄弱，監管不力始終是檢討農村金融監管工作時無法回避的現實問題。應當說，無論多么先進的監管方式和制度，如果無法保障其有效執行都將淪為擺設，“僅供欣賞”的外觀和“自我陶醉”的功能，無法產生任何實質意義。倘若監管人員怠忽履行監管職責，而又無須承擔責任，無疑將助長監管工作的懈怠之風，使得本來就已捉襟見肘的監管更顯孱弱。
〔參考文獻〕
〔1〕中國人民銀行.中國農村金融服務報告――2010〔M〕.北京：中國金融出版社，2011.15.
〔2〕〔3〕盛學軍，等.全球化背景下的金融監管法律問題研究〔M〕.北京：法律出版社，2008.73，74.
〔4〕〔5〕李有星，郭曉梅.論我國小額貸款公司的監管定位與核心規則〔J〕.中國商法年會，2008.410，411.
今年8月底，中國人民銀行廣東省順德市支行轄內金融機構平均收息率達到73．9％，比1999年底提高了16．9個百分點，并一舉扭轉了1999年整體虧損的局面。記者在采訪順德市金融機構的主要負責人，了解順德市金融業緣何出現如此大的變化時，他們普遍認為，主要原因是人民銀行順德支行進行了創新監管理念的成功實踐，促使全轄金融機構進一步確立“效益興行”的思想，逐步建立了以效益為核心、適應市場經濟發展需要的經營管理機制，進而相繼走上了良性循環的發展軌道。
創新金融監管理念的形成
隨著我國經濟體制改革的進一步深化和國際經濟金融一體化趨勢的逐步加強，經濟的不穩定性日益突出，這向處于新舊體制磨合期的人民銀行提出了更大的挑戰。我國的一些地區尤其是金融業相對發達的地區，人民銀行的金融監管職能作用與金融業向更高層次發展的要求，開始出現不相適應的跡象。實踐要求人民銀行金融監管目標，必須隨著經濟金融環境的變遷適時作出調整，使金融監管與金融的商業化發展相一致。
和我國其他地區的金融業發展一樣，順德金融業在迅速發展的過程中，依然存在一些亟待解決的?？傮w來看，這些問題體現在三方面：一是銀行信貸資產質量差，歷史積累的不良資產總量大。1999年底，順德市金融機構不良貸款余額181億元，比例高達34．7％；二是金融機構經營效益差，虧損面大，資產收益率普遍較低。1999年底，順德市金融機構平均綜合收息率僅為57％，9家金融機構中有5家虧損。三是違規經營屢查屢犯、金融案件時有發生。這表明繁榮的順德金融背后，還存在著一些深層次的風險隱患。
人民銀行順德市支行的主要領導，在對順德市所有金融機構進行了詳細的調查分析以后，一致認為順德金融業深層次風險隱患尚未消除的一個重要原因，是人民銀行沒有對金融機構的經營效益進行有效的監管。為此，他們創造性地提出，在防范化解顯性金融風險已經取得明顯成效的基礎上，應該盡快實現金融監管重點的轉移，即實現監管重點從單純業務和風險防范監管轉移到以經營效益為核心、帶動業務和風險防范監管上來，進一步增強順德市金融機構的抗風險能力和市場競爭力，徹底改變人民銀行監管低效的被動局面。
金融監管理念的轉變，促使人行順德支行明晰了一種創新的金融監管思想，即把對金融機構的財務監控作為切入口，建立和完善金融機構的效益監管體系，以金融企業最終經營成果作為監管的主要依據。新型監管理念中最關鍵的是，要規避金融企業現行核算制度的缺陷，真正建立客觀真實地反映金融企業業務經營全過程的會計核算制度，其核心則在于建立一套的會計核算指標。現行的會計核算制度，由于沒有把銀行不良貸款納入其損益核算范圍，已成為銀行收益數據真實性的重要因素之一。改革后的核算制度必須準確認定銀行貸款損失，而且必須能夠按照收付實現制的原則來核準銀行的實際收益，侵入民銀行的金融監管工作服從和服務于金融機構經營效益的實現和提高。
創新金融監管理念的體現
在創新金融監管理念的推動下，按照新的金融監管思路，從今年年初開始，人行順德市支行全面開展了金融監管創新工作，并制定頒布試行了《中國人民銀行順德市支行效益監管整體方案》(下稱《方案》)。
《方案》中的“效益”概念，已不是現行不合理的會計核算制度以及缺乏損失補償機制的金融機構賬面利潤，而是市場經濟條件下金融機構的完整意義的效益。它不僅包括資產收益和其他收入來源的增加，還包括負債成本和其他成本費用的減少。
《方案》的基本思路是：以金融機構權責發生制下核算的本期財務收益為基礎，扣減本期發生的各項資產損失以及虛增盈利，得出本期真實的經營收益，以此為依據，一系列考核指標值，再按照一定的考核標準對金融機構的經營成果進行綜合評價，然后根據綜合評價的結果對金融機構進行相應的的監督和管理。
《方案》的基本思路決定了效益監管的中心操作環節是對貸款損失的動態界定。對于不能正常收回本金的貸款，在設定的考核期內，分三種情況進行界定：(1)若不能正常收回利息，則這種貸款全部記入損失；(2)若只能正常收回部分利息，則這些貸款按照欠收利息的比例部分記入損失；(3)若能正常足額收回利息，則這些貸款不計入損失。
這種貸款損失認定的原理是：貸款收息不采用利隨本清的方式，一般采用按月計收，極少一部分采用按季計收，因此，若有貸款不僅不能正常地按時收回本金，而且在有相當時間跨度的考核期內欠收利息，則這部分貸款資金在此后一段時間內能夠收回的可能性將極小，而且欠息情況越嚴重，能夠收回的可能性越小，所以，可以認為這部分貸款資金已沉淀。而對于商業化的金融機構來說，若沉淀了的信貸資金能夠正常足額收息，則與該信貸資金沒有沉淀、從而被收回重新放貸收息所產生效益是基本一樣的；反之，若沉淀的信貸資金不能收息或不能足額收息，則該信貸資產對于金融機構來說，就是完全或部分失去了使用價值。這種既不能產生效益而又因為沉淀而不能保支付的資金，對金融機構來說是名存實亡的。依據這一原理，考核期內貸款損失余額的增加值就是一個機構在該考核期內的貸款損失值?！斗桨浮酚嘘P貸款損失動態界定原理的這種客觀性和全面性，使其很好地避開了包袱對本期損失的干擾，從而為金融機構經營成果綜合指標體系和評價標準體系設立奠定了基礎。
創新金融監管理念的實踐
銀行不良貸款率不斷攀升、資產質量狀況的逐步惡化，嚴重阻礙了我國的金融改革與，但是在傳統金融體制下，人民銀行的金融監管不可能最終促使金融確立以效益為核心的經營理念而成為完整意義上的理性人。對此，人民銀行順德支行的高同裕行長認為，人民銀行要全面推進不良貸款的促降工作，與其對金融企業的經營管理行為進行監管，不如對金融企業的經營管理效益進行監管，使有效的經營管理成為金融企業自身的要求，以達到“牽一發而動全身”的監管效果。
他認為效益監管才是人民銀行督促和幫助金融企業化解不良貸款的根本途徑。效益監管解決了監管宏觀剛性與經營微觀靈活性的矛盾，使人民銀行與金融企業兩者的根本目標達到了高度的一致。在這種監管模式下，金融企業來自管制的壓力消除了，但是來自競爭的壓力卻增大了。金融企業因而不得不自覺放棄“不計成本，不講效益”的經營方式，使爭設網點、高息攬存等現象將不禁而止。同樣，效益監管的實施，必將使金融企業從一開始就按照商業原則向借款人發放貸款，對借款人的信用進行嚴格，從而極大地提高信貸資產質量；另一方面，金融企業也會通過各種途徑來盤活信貸資產質量，以達到增加收益的目的。
效益監管的核心是金融企業經營成果綜合指標體系和評價標準體系的設立，而其中心操作環節則是對貸款損失的動態界定。據此，高行長認為，效益監管實現了權責發生制和收付實現制的有機結合，保證金融企業在信用整體水平仍然不高的現實條件下，能夠對財務收支進行正確核算和對經營成果進行真實反映。從人民銀行的角度看，金融監管的有效性得到了充分的體現。
由于《方案》既體現了對傳統金融監管理念的繼承，又體現了對傳統金融監管理念的革新與發展，客觀上有助于培養良好的銀行經營文化，有助于推動金融企業銀行制度的建立。測試結果表明，《方案》具有較強的可操作性。并且《方案》對銀行貸款損失的動態界定，可以準確地反映金融機構信貸資產質量的真實狀況。因此，《方案》在順德市金融業的試行工作進展相當順利。轄區金融機構的經營管理狀況開始朝著監管預期方向發展。
順德市某金融機構，資產沉淀嚴重，被認定為高風險機構，但由于其貸款以中、長期為主，且做了“貸新還舊”和“追加貸款”的處理，所以1999年末其報表反映的不良貸款率只有0.73％，而采用《方案》的認定方法，該金融機構1999年末的貸款損失率達到80％，比較真實地反映出其信貸資產質量的實際情況。這充分說明，《方案》能夠有效避免“貸新還舊”、“追加貸款”、“以貸收息”等方式對金融機構信貸資產質量真實性的扭曲，其對貸款損失認定的標準明確、計算結果惟一，完全不以借款人提供的財務報表數字是否真確、貸款質量評價人員的判斷是否客觀、貸款質量的評價標準是否統一為轉移。這就為人民銀行順德支行動態地掌握轄區金融機構經營管理的基本情況創造了條件。同時，《方案》還提出了促進金融業向更高層次發展的初步思想和基本方法。為此，《方案》試行后，順德金融業出現了積極變化，金融機構開始轉變經營理念，理性地追求“效益規模基礎上的資產規?！?，在支持社會經濟發展的同時，尋求自身歷史包袱的消除以及可持續發展的方向。
場景之一。
工行順德支行：把“蛋糕”做大，從優質資產業務拓展中求效益。效益觀念的強化，使工行順德支行在貸款投向和投量方面積極爭取主動，(1)突出重點，開拓優質客戶市場，不斷加大對AAA的信貸投入，以確保資產收益率的逐步提高。(2)注重特點，開拓票據融資市場，僅上半年該行貼現余額達到62744萬元，占順德市貼現余額的44.6％，為該行帶來利息收入1496．2萬元，成為該行較大的效益增長點。(3)創建試點，開拓非生產流通領域企業信貸市場，尋求新的資金運營途徑。(4)圍繞熱點，開拓住房信貸和消費信貸市場，6月末，該行的上述兩項貸款余額已經達到8143萬元，比年初增長了五倍。該行通過這些舉措，在經營效益方面取得了重大突破，實現了扭虧為盈。
場景之二。
中行順德支行：迅速減員增效，廣泛開展“節約創效益”活動，打好“翻身戰”。面對人浮于事、連年虧損的巨大壓力，中行順德支行在效益觀念的驅動下。從今年5月底起全方位開展綜合治理工作。已減員近300人，同時，先后出臺了《銀行順德支行2000年費用開支管理辦法》和《中國銀行順德支行節約創效益實施方案》，加強了成本費用的控制和管理，達到了增收節支的目的。上半年，該行較去年同期減虧8038萬元，減幅達54.39%，占佛山全轄減虧額的80%。
場景之三
農行順德支行：加速對中間業務的系統化、集約化整合，提高中間業務收入對經營效益的貢獻率。首先是重點立項，著重拓展了七個項目，包括保險業務、與電信局聯網扣費業務、網上申報納稅業務、證券理財業務、住房公積金業務等。其次是采取措施，保證整合工作的順利進行。這些措施包括公關領先、功能設計、技術支持、人力投資等。對中間業務的整合增強了農行順德支行的營利能力。僅上半年，農行順德支行已實現賬面利潤1.62億元，比去年同期增長0．89億元，完成全年任務的51．3％，其中中間業務實際實現收益866萬元，比去年同期增加203萬元。
場景之四。
順德農信社：千方百計消化債務，不斷增強后勁。沉重歷史包袱使順德農信社不敢輕言效益。為尋求人行順德支行效益管理模式下更廣闊的發展空間，順德農信社提出了“三個一點”的歷史不良資產處置方案，即“歸還一點、落實一點、減免一點”，用實事求是的態度，爭取最大限度地消化歷史債務。
順德市的其他機構也在《方案》的指導下，努力在依法合規經營的前提下逐步提高經營效益，積極創造良性發展的源動力。9月末，人民銀行順德支行對《方案》實行工作進行的初步測試表明，《方案》實施效果顯著。轄區9家金融機構中有5家盈利，其中4家機構也全面實現大幅減虧，全轄金融機構盈虧相抵，整體盈利19170萬元，有效地扭轉了1999年整體虧損的局面。的確起到了“牽一發而動全身”的作用。它使加強資產管理、成本控制、內控制度建設、金融案件防范等成為金融機構經營管理的內在要求。使人民銀行在節約監管成本的同時，能夠大大提高監管工作的有效性。
多年以來，金融監管越提越重要，越提越重視，措施辦法越想越多，可是風險仍是屢控難禁，層出不窮，原因是什么？除體制、制度外，還有一個很重要的，就是職能定位不準，不明、不持久，經常發生變化，一項工作沒做完，突然來180度大轉彎，轉到另外一項工作上去，難以按一個既定的方向走下去。職能定位不明、不準、不持久的深層次原因是我們的監管理念不明確。理念是起引導作用的，理念形成觀念，有了理念才有觀念，有了觀念才有思路，有了思路才有出路。目前的監管理念應當從以下七個方面進行更新和重新定位。
單一目標理念
所謂單一目標，就是監管目標只有一個而不是兩個或三個。既想依靠監管解決不良貸款問題，又想依靠監管解決“小金庫”問題，還想依靠監管解決財務信息真實性的問題，甚至想通過監管促進貨幣投放，擴大內需，促進經濟，通過監管消滅非法金融，這些東西裝得太多，一件事都做不成。金融監管的目標就是一句話“維護存款人的利益”。維護存款人的利益必須維護金融體系的穩定，維護金融體系的穩定就是維護金融業的穩定和有效運行，而不是單個金融機構的穩定。各種活動并沒有行政領導，只有協會組織，為什么能管理好，主要是目標比較明確。如足球比賽，裁判的目標只有一個，懲罰違規，不管輸贏。所以金融監管必須確定單一目標，并且義無反顧，持之以恒地推進下去。有利于維護金融體系穩定和有效運行的政策措施一出臺，有利于維護公眾利益的工作就安排。目標一經明確，職能就好確定，體制也好確定。達爾文的“物競天擇、適者生存”法規在金融領域應當同樣適用。維護金融體系的穩定，決不是沒有退出的穩定，一定是有退出的穩定，市場的效率就在于此。
寬進嚴管理念
這主要是針對前面“銀批過細、銀管過粗”而言的，要寬進嚴管，而不是嚴進寬管，或進去以后就不管。以前電影院都是守門入場，門前擺著鐵欄桿，站著不少檢票人，每人都持票入場，但進門后為找座位，扯皮打架，后來敞門入場，考慮的不是進場，而是座位問題，找不到座位就走人。這里存在一個“是管過程還是管入口”的問題，美國是監管最嚴謹，最精細的國家，同時也是準入最寬松的國家，由此使它的金融業最具有活力。金融行業抬高門檻，不讓進來，增加了尋租，產生了腐敗。因為審批金融機構要請客送禮，為的是求得準入，一準入了就可以撈取資金，然后積累了風險。這種做法既保護了腐敗，又壓抑了創新，與此同時還衍生了大量的非法地下金融。羅伯特·清崎的《窮爸爸，富爸爸》一書中，一幢房子在窮爸爸資產負債表中是資產，在富爸爸資產負債表中是負債，是抵押貸款購買來的，窮爸爸總是說我支付不起，富爸爸說我怎樣支付得起，開啟思維，想辦法支付購房貸款，這兩種財富觀截然不一樣。制度有兩種形式：一種是誘制式的，一種是強制式的。誘制式的是引導你向目標走，而強制式的是強迫你向目標走。對金融機構的監管應當多從“誘制式”入手，實行“寬進嚴管”。
風險評價理念
現在監管理念是風險查處占了上風。為什么人家說人民銀行是消防隊，是警察，主要因為人民銀行在查處風險?，F在要轉到風險監管上來，怎么監管？首先觀念要變，要向風險評價轉變，評價商業銀行自身的控險能力、化險能力、排險能力，對商業銀行內控制度的健全性、系統的安全性等作出一個綜合的評價，指出其存在的風險隱患和管理漏洞，并責令其組織實施和改正，就像醫生，給病人開藥方，讓病人把藥拿回家去吃。風險監管不是商業銀行的事后監督，也不是事后復核，而是對內控制度進行評估，對系統穩定性進行評價，對風險程度進行測試。風險監管的理念決定了金融監管的方式。在風險查處理念的情況下，就始終走不出防范風險、查處風險、處置風險的怪圈。在風險評價的理念下，監管者以第三者身份出現，就不會疲于奔命，干些建臺賬，跟蹤檢查等工作。這里說的風險是指商業銀行整體的風險，而不專指一筆業務有沒有風險。如果局限于每一筆業務，監管肯定是疲于奔命的。從另外一個角度看，如果一筆業務沒有風險或風險不大，銀行機構就沒有風險，也不是。有時單個銀行、單筆業務風險不大或沒有，但系統風險可能很大。假如一個系統由100個崗位或環節串聯而成，若每個崗的控險率達99％，看起來控險很嚴，但系統可靠性工程認為：整個系統的可靠性應等于各環節可靠性的連乘積。這就告訴我們，風險不能只看單筆、單項，而要考慮整個系統，這就是系統風險控制。因此，人民銀行的監管者要站在宏觀的角度，對銀行運行的整個系統進行評價，看整個系統的風險程度有多大。
資本約束理念
銀行監管要強化資本概念，強化資本約束和資本監管。正因為以前沒有強調資本約束和資本監管，很多中小機構金融風險暴露后追溯其資本金才發現是“空手道”。以前談到一家銀行的實力，人們總是習慣講它的總資產是多少，其實凈資產才是財富。對銀行來講，破產有兩種，一種是技術破產；一種是擠兌破產。技術性破產是指已資不抵債了，資產的流動性不足導致債務清償能力喪失，國外銀行破產基本就屬于這一類。我國有些銀行已資不抵債了為什么還能繼續運行？主要在于還有流動性。第一種破產是支付能力不足，銀行不能支付存款人提取的存款，引起恐慌造成擠兌引致的破產。這兩種破產都是銀行的致命點，擠兌性破產要靠增強信心來解決，技術性破產要靠增資擴股來解決。各項負債總是要支取的，而銀行資本是用來彌補損失和建設經營基礎設施，因此，必須要有資本概念，沒有資本不能辦銀行。如果資本充足率低，即使資產質量好，創新能力強，也不行，要么增資擴股，要么重組聯合。為什么巴塞爾銀行監管委員會要把統一國際銀行業資本標準作為重要的銀行業標準公布？為什么包括我國在內的那么多國家貨幣當局要參加這一標準文件的討論和簽署？為什么對8％的資本充足率要規定得那么細致和嚴格？原因就在于一定的資本充足率是銀行生存的基礎，是銀行進行資產規模擴張的安全依據，是銀行對負債規模的“警戒線”。多年來，我們的國有銀行沒有資本概念，沒有資本約束機制，后來國家依靠發行2700億元國債來解決國有銀行的資本金問題，資本充足率有了一定的提高。目前新成立的銀行都有資本金了，但必須嚴格監管，決不能讓它抽逃資本。在市場條件下，對風險起實質性作用的只有資本，因為每個人都關心自己的資本的時候，他才關心銀行；要求資本不受損失且有增值時，才會管理好銀行。所以金融監管，首先要強調對資本的監管，一定要把責任控制在銀行所有者能負的責任范圍內。
人本監管理念
自從人類社會有規模以來，就有監管，就有管理，只要出現了雇用工人就需要管理。從管理的發展軌跡看，產品經濟時期是物本管理，把固定資產管理好，工人罷工時工廠總是千方百計保護好機器設備等生產資料，它追求的是產量，有產量就有效益。商業經濟是事本管理，強調的是效率，追求的是質量，注重的是工藝流程和專業協作，千方百計把事管理好，把各項工作做到位。知識經濟時代是人本管理，追求的是人力資源的充分開發和利用，把人的潛力發揮到最大。按照麥得理戈的觀點，人的本性是功利的、是自私的。自私的人從事金融活動，即使通過培訓、思想等，只是增加了理性，但自私的天性是泯滅不了的。為了控制謀取私利的可能性，就要增加對人的管理，管人一要管高管人員，二要管經辦人員。古人云“小智者治事，大智者治人”。管好了人，就管住了風險。我國目前對人的假設是理想化的，認為人都是大公無私的，不提防你，總是采取精神的力量鼓勵人去工作。西方認為人是自私的，功利性很強，處處在制造風險，管理者總是想辦法去制約人，使人在為自己勞動同時也為管理者勞動。由于對人性的假設不同，制度的設計也就不一樣。諾貝爾獎獲得者道格拉斯·洛斯有句名言：人類社會的一切不成功歸結為兩條，一是制度設計不對；二是運用制度的人錯誤。西方經濟學家亞當·斯密在所著的《國富論》中提出了一個重要，即“看不見的手”?！翱床灰姷氖帧本褪侵敢环N制度、一種機制，它指的是每一個人都想使自己的資本獲取最大的價值，資本所有者不希望增加公共福利，所追求的僅僅是個人利益，是個人的享樂，但是就有一只看不見的手引導他走向一個目標，這個目標不是他所希望的目標，但他在完成自己目標同時也促進了這個目標的實現。這樣遠遠比硬要他去做公共福利所取得的效果好，只有讓他為自己的利益去做的同時客觀地為干了，為銀行干了，這種效果要遠遠比其它的措施好。
加強人本監管，必須首先了解人性，把群體理性與個體理性有機結合起來，使個體理性不與群體理性相沖突。我國銀行實行的是分支行的管理體制，從總行到基層，點多面廣，戰線很長，信息傳遞容易衰減，不管住人，就容易形成內部人控制，制造很多風險。管住了人，也就控制了風險。監管必須與經營同步，足球比賽為什么能順利進行，是因為球到哪里，裁判就跟到哪里。日本豐田公司有句廣告詞“車到山前必有路，有路必有豐田車”，這是從經營者的角度對產品的宣傳，從監管者的角度來看，有路有車必須有警察，這個警察可以是活生生的人，也可以是“眼”或GPS全球定位系統。對銀行來講，只要有機構存在和金融業務活動產生，就應當有金融監管的觸角延伸過去，這種延伸的行為就是現場檢查、非現場監測和日常行政管理，并且主要是以金融機構的活動主體人為主要的監管對象。
嚴格執法理念
監管者不是單純的普通意義上的金融工作者，而是金融執法者。執法就要以為準繩，以事實為依據，嚴格執法。前面講古人說“小智者治事，大智者治人”，實際上后面還有一句“睿智者治法”。對金融業的監管不能沒有法，也不能有法不依，更不能執法不嚴。我們既要當金融監管的“大智者”，又要當金融監管的“睿智者”。在金融行業誘惑力是很大的，違規就能獲取巨額的利潤，這使一些個人或單位不可避免地存在違規的動機。馬克思說過，當利潤率為100％時，就有人鋌而走險，當利潤率達300％時，就有人愿意殺人。如信貸資金進入股市，只要行情好，賺1個點比貸款獲得1個點來得輕松，如果賺取10個點，一筆資金就抵得上10倍于貸款資金的收益。但是一旦行情不好，信貸資金損失就大了。監管是單一目標，因此監管者執法時，不僅僅只為金融機構利潤著想。如果只考慮金融機構的經營成果，而不考慮風險后果，就是監管者的失職。當經營者難以負責時就該人民銀行負責了，因此監管者必須嚴格執法，必須把風險控制在金融機構能負責的有效范圍內。
金融全球化伴隨世界經濟一體化發展而來,并且已經成為經濟一體化發展的核心內容,它是一個動態發展的概念,發達國家主導和推動了經濟金融的全球化,廣大發展中國家在經濟發展的過程中也不可避免的融入到全球化進程中,保持各國金融穩定,成為各國金融監管當局的首要任務。自90年代以來,金融監管理念已經有了重要的轉變:
第一,強調安全與效率并重
90年代開始金融危機在全球的頻繁爆發,使得金融自由化理論遭受質疑,金融的脆弱性引發的市場失靈提醒人們,在增強金融機構競爭的同時保持金融穩定是監管當局的目標。這期間西方主要國家的監管當局分別出臺了一系列新的金融監管政策法規和指導意見,提倡在不影響金融安全與穩定的前提下,提高金融行業的效率與競爭力,主要包括美國1999年出臺的《金融服務現代化法》,英國在2000年出臺的《金融服務與市場法2000》,澳大利亞在1996年出臺的《金融體系調查》報告(The Wallis Report)。
從以上各國的實踐我們可以看出,金融危機浪潮推動了金融監管理念的發展,各國監管當局在維護金融穩定這一基本目標不變的前提下,越來越注重妥善處理穩定與效率的關系,安全與效率并重是當前金融監管理念的核心。
第二,強調適度監管
如果監管當局強調安全優先,往往使監管者忽視監管的成本問題,導致過度監管。而僅強調效率,推進金融創新與金融自由化,過分關注金融業的效率,則會出現忽視金融安全,導致金融危機。因此現階段國際金融監管的一個重要趨勢就是越來越強調“適度監管”。
適度監管首先要求對監管進行成本效益分析,其目標是使預期凈收益達到最大,力求使其金融監管措施更有利于金融體系的發展。其次,適度監管要求正確對待金融創新。金融創新是一把雙刃劍。正是由于美國金融體系的創新能力,造就了華爾街的輝煌,也成為許多新興經濟體競相效仿的對象。次貸危機的爆發,暴露出大量的金融機構違背“謹慎經營”的原則,利用創新濫用金融杠桿,利用資本市場過度融資造成金融系統與實體經濟的深度災害,同時也反映出金融監管在金融創新上的缺失。世界銀行高級副行長、首席經濟學家林毅夫表示:“金融創新是必要的,也是不能禁止的,但是創新后,應該了解這些創新產品的好處和影響,在監管上給予一定的重視?！敝袊y監會有關負責人也指出,應充分評估金融全球化影響的深度和聯動效應,對金融創新的應用和推廣作辯證分析。要更加穩妥地處理好監管與創新的關系,積極引導和扎實推進銀行業金融創新,同時注重防范創新風險,堅持風險可控、成本可算、信息充分披露的監管理念。
適度監管還要求建立對“監管者”行為進行監管的有效機制,通過權力制衡防止權力濫用,避免金融監管的主觀性和隨意性。例如英國政府成立了專門的金融監管制約機構“金融服務和市場特別法庭”(Financial Services and Market Tribunal),并于2001年12月1日與FSA同時開始運作。該法庭主要審理發生在FSA與被監管機構之間且經雙方協商難以解決的問題。“金融服務和市場特別法庭”的成立,形成了新的權力制衡機制,有助于FSA能夠更好的行使《金融服務和市場法案》所賦予的各項權力。而美國也已經認識到在權力制衡方面存在的差距。2009年3月,美國財長蓋特納在出席眾議院金融服務委員會聽證會時指出,目前金融體系在檢查機制及風險平衡方面仍存在不足,而這可能引發系統性的后果。蓋特納說,美國有“責任”修補自身金融體系,并增強全球對市場經濟在適度監管下能夠走向繁榮的信心。
雖然沒有一種金融監管模式能夠適用于所有國家,但是在金融全球化發展的背景下,各國都加快了金融改革的步伐,其中金融監管模式的轉變成為改革的核心內容,從各國實踐分析,主要呈現以下兩個特點:
第一種:分業監管向統一監管轉變
1999年《格拉斯一斯蒂格爾法》的廢除則標志全球的金融業務日益向混業經營的方向轉變,與之相適應的金融監管模式也日益朝著混業監管的方向演變。
在金融全球化發展背景下,全球性金融危機的不斷肆虐,促使世界各國都在混業經營和混業監管的大框架基礎上,積極推行金融監管的變革。美國采取的是由美聯儲、專門監管機構及州政府形成的傘狀分層的金融監管模式,其實質上是一種統一監管與分立監管相結合的模式。與此同時,英國、日本等國也通過金融改革建立了統一的監管框架。統一監管模式將中央銀行從監管體系中分離出來,使得監管機構和中央銀行各司其職,集中精力專注于金融監管和貨幣政策。這種專業化分工的結果,在一定程度上緩解了監管目標與貨幣政策目標不能兼顧的矛盾,有利于金融體系的整體穩定。與此同時,統一監管有利于監管設施和信息的共享,提高了監管效率,降低了監管成本。尤其是英國實行統一監管模式后,提高了英國金融市場的全球競爭力和吸引力,進一步強化了倫敦的國際金融中心地位,更是為世界各國混業監管的探索提供了有益的啟示與借鑒。
[關鍵詞]后危機時代;資產泡沫;金融監管;系統性風險
此次金融危機中,盡管中國金融業受到一定沖擊,但影響相對有限,這歸功于穩健的金融改革政策和適宜的金融監管體制,但同時也暴露出中國金融業和金融監管體制中長期存在的一些矛盾和弊端,而這些也是中國經濟發展諸多問題的一個“投影”。如何使金融業更好地服務于實體經濟,實現中國經濟的成功轉型,這依賴于金融服務效率的提高。而構建可持續發展和激勵相容的監管框架是提高金融服務效率的關鍵。[1]金融業監管的“中國模式”是否存在?其是否能幫助中國實現經濟與金融的可持續發展?這已成為各方關注的焦點。
一、金融危機后中國金融監管環境新變化
(一)金融監管面臨的風險
1.宏觀調控轉向的風險。2009年以來,中國采取了以擴張資產負債表為特征的量化寬松貨幣政策并輔以大規模擴張性財政政策,為避免世界性“大蕭條”式衰退的發生做出了力所能及的貢獻。再加上一系列產業振興規劃以及促進消費政策的密集推出,宏觀經濟開始出現企穩回升的跡象,正處于政策刺激性反彈向市場真實需求反彈的過渡階段。但應急政策負面效應已顯現,如通貨膨脹水平加劇、資產價格大幅波動等,因此,部分國家從2009年底就開始研究和實施危機應對措施的退出策略。但政策的退出如不能很好地控制節奏,就可能使信貸出現較大幅度波動,使原先的努力付諸東流,基于這一錯綜復雜的經濟現實,宏觀調控將呈現出反復的可能性。中國金融業目前處于高資本、消耗型、外延式增長發展模式,對資金的依賴性很大,過度地倚重于信貸的擴張。因此,金融業正處在“去杠桿化”和“再杠桿化”政策的“維谷”之中,面臨著宏觀調控轉向引致的巨大市場風險和流動性風險。
2.經濟結構調整的風險。國際金融危機使得中國經濟結構調整問題突顯出來,面對資源價格持續上揚、勞動力和環保成本跳躍式上升以及外需持續下滑等壓力,中國的經濟結構調整已刻不容緩,這既是經濟增長和結構優化的短期壓力,也是中國實施可持續發展戰略的長期需求。就經濟增長源泉而言,原先依賴資源和資本大量投入的粗放式增長應轉向更多地依賴技術進步的內涵式增長;就產業轉型而言,必然依賴于眾多高科技企業的創立、新技術的使用以及產業的重組;就內外需結構而言,宏觀經濟整體應降低對低附加值、高污染出口的依賴,轉向刺激和擴大內需,這些經濟結構調整而產生的金融服務需求亟須金融業加以轉型并積極應對。目前,中國金融業對于傳統制造業等領域的金融服務較為熟悉,但對高端服務業、自主創新、節能環保、國際并購、中小企業等領域的金融服務發展相對滯后,這將進一步考驗金融業的服務和創新能力,給其經營帶來巨大的挑戰和風險。
3.地方投融資平臺的潛在風險。大規模擴張性財政政策中有很大一部分需要地方政府來實施,但目前地方政府的資金來源相對單一,籌資渠道狹窄,因此不得不倚重于各類投融資平臺。銀監會的最新數據顯示,到2010年6月份,全國有接近8000家各級政府投融資平臺,各類投融資平臺的負債已從2008年初1萬多億元激增至將近7.66萬億元,其中絕大部分來自于銀行貸款,且大多集中于回收周期比較長的基礎設施領域。[2][3]這不僅加重了地方政府原先就已窘迫的債務負擔,而且也增大了銀行貸款的集中度風險。地方政府融資平臺大多將土地注入公司作為核心資產,然后以未來土地拍賣所得作為抵押向銀行貸款,進行基礎建設,這些融資平臺期望從土地拍賣和建設項目中獲得收益,用來還債。國家審計署2009 年度審計工作報告凸顯了中國地方政府嚴重依賴土地收入作抵押、大量舉債進行基礎設施建設所造成的隱患,銀行對其貸款的實質就是對政府貸款,原先的企業貸款經營規范和風險管理在這里變得無所適從。此外,也有人利用一個項目向多家銀行融資,套取信貸資金,改變約定用途,挪用信貸資金等?？梢灶A見的是,最終的風險承擔者將是各類商業銀行和保險公司等金融機構。
4.不斷膨脹的資產泡沫風險。在應對危機的非常規政策的推動下,中國資產價格從2009年初開始出現了更為強勁的上揚,房地產市場表現尤甚,其價格上漲速度大大超乎市場預期,中國的金融業乃至整體經濟正面臨著系統性風險的沖擊。金融危機是系統性風險不斷累積的一個特殊階段和特殊狀態,金融脆弱性將導致或加大系統性風險。近幾十年來,因單家機構出現問題,風險蔓延至整個金融體系而引發的金融危機已很少發生,其間出現的歷次危機包括此次,大多源于在信貸和資產價格高增長的背景下,金融機構的風險暴露高度相似并集中于相同的領域,導致金融失衡不斷擴大,系統性風險不斷累積。事實上,系統性風險并非微觀層面風險的簡單加總,其評估難度遠遠高于后者。[4]以房地產價格為代表的中國資產價格泡沫正大量積聚,而這一現象與銀行資金的大量流入高度相關。更值得關注的是,各類資金正通過信托公司、產業基金、私募基金等渠道注入到各類市場中,使得各類資產乃至“芝麻、綠豆”的價格都出現了大幅上揚,這進一步加劇了資產泡沫的風險。
(二)金融監管面臨的機遇
中國金融業發展正面臨著難得機遇――經濟增長方式、經濟調整方式和消費模式的轉變。新一輪全球化進程中,中國經濟增長正面臨著諸多問題,如環境與資源的壓力大、微觀市場機制不健全以及傳統的高碳與高能耗的粗放型增長模式依然占主導等。經濟增長方式轉變已刻不容緩,在增量產品中應更多地依賴于科技進步和自主創新而不是大量的資源和人力的投入;在生產過程中更應嚴格控制能耗、減少污染和節約能源。以往的經濟調整更多地依賴于政府和對外部門,經濟調整方式應更多地讓市場(最主要的是國內市場)發揮重要作用,擔當重要角色。在傳統的消費模式中,由于是發展中國家,大量的資源和最終產品被集中于國家和集體,這在當時是適宜的,但當經濟發展到一定程度的時候,則應更多強調共享式消費。危機之后,主要進口國很難在短期內再恢復到之前的消費水平,外需持續疲弱的狀況會繼續,同時遭受危機重創國家的貿易保護規模和力度都在不斷升級,因此,消費結構調整中應讓人民群眾最大限度地分享經濟發展成果,使內需占消費的比重不斷提升。這些變化都給金融業的發展帶來了難得的機遇,同時也加大金融監管的復雜程度和難度。
二、后金融危機時代金融監管理念變革的國際經驗借鑒
(一)分業和混業之爭
危機過后,華爾街的投資銀行委身于商業銀行,投資銀行的轉型緩解了暫時流動性的不足,但防控危機的根本在于糾正為活躍金融交易而過度放大的杠桿率,否則,投資銀行轉變為銀行控股公司并產生大量關聯交易,其中會蘊藏更大的危害,上世紀20年代世界性經濟危機中實施綜合化經營的大型商業銀行受到的沖擊就相對較小。因此,混業經營與否并不是金融機構深陷危機的最主要原因,長期來看,實施混業經營有利于發揮協同效應,抵御經濟周期波動所造成的風險。目前,我國實施的是分業監管的體制,但綜合經營也在不斷推進,金融控股集團的身影隱約可見,但總體上業務結構和股權關系較簡單,同時信貸市場和資本市場之間有嚴格限制,兩者過度融合而放大系統性風險的可能性較小。在風險可控的基礎上,我國綜合經營還有很大的發展空間。
(二)多頭監管和統一化監管之爭
此次危機之前,美國金融監管體制“雙重多頭”的特征明顯:“雙重”是指聯邦和各州均有金融監管權利;多頭是指有多個部門負有監管職責,如美聯儲、財政部、儲蓄管理局、存款保險公司、證券交易委員會等,這體現了分權和制約的原則,同時也是美國金融業發展繁榮的堅實根基。隨著金融全球化發展和綜合化經營的不斷推進,“雙重多頭”的監管體制出現了越來越多的真空,并使一些風險極高的金融衍生品成為“漏網之魚”,再加上各部門之間的協調成本,使反應減慢和時滯加長。[5]美國新近通過的《華爾街改革與消費者保護法》也呈現出統一化加強的趨勢:美聯儲的權利得到進一步擴大,強化對缺失地帶的監管;整合金融監管機構以有效解決監管重疊和協調問題;謀劃降低監管成本和提高監管效率,但其依然不失為一套有效的金融監管制度。在全球金融監管政策選擇的大國博弈中,我們必須要把握兩個基本事實:一是任何一國的監管體制都必須與其經濟金融發展和開放的程度相適應,盡量做到風險的全覆蓋,最大限度地減少由于金融市場不斷發展而帶來的信息不對稱問題;二是在現代市場條件下無論風險管理工具如何先進,金融體系如何完善,都不能避免因為機構內部原因或市場外部的變化而遭受風險事件的影響,這是由其高杠桿率、高關聯度和高對稱性的特性所決定的。
(三)創新過度和創新適度之爭
美國華爾街的衍生品市場成為了世界范圍內的資金“黑洞”,大量依據復雜數學公式設計出來的結構性金融工具以轉移和分散風險的名義被創造出來并脫離實體經濟進行天量高杠桿率交易。各路風險偏好和期限不同的資金都逐利于這一市場,“奢望”脫離了實體經濟的高盈利,一旦某一鏈條斷裂,再加上杠桿的超放大效應,投資者的虧損就會出現多米諾骨牌效應。[6]危機后,美國的金融監管改革方案著重強調了對大型金融集團系統性風險的評估和管理;英國也提出了應建立宏觀審慎分析框架,并在監管方式上從關注微觀層面向關注整個金融體系和系統性風險管理轉變;歐盟則將成立歐洲系統性風險委員會,負責整個歐盟金融市場系統性風險的評估和預警。在監管部門的強大壓力下,國際大銀行開始業務的“回歸”,產品創新呈現出“去杠桿化”傾向。但就中國的實際情況看,金融產品過于單一、衍生產品品種少、交易規模小,產品設計和定價能力亟待提高,金融創新略顯不足,國外產品創新的回歸與國內產品創新的適度發展將呈現鮮明對比。中國金融監管部門在創新適度和監管尺度等方面正面臨著艱難的抉擇。
(四)激勵過度和約束不足之爭
激勵過度和約束不足分別體現在信用評級機構和金融高管的行為之中。本次危機中,標普等三大評級都在美國國會聽證上承認“把靈魂出賣給了魔鬼”。同時各類金融機構拼命追求資產擴張,金融高管和業務人員的利己動機使得危機在早期得以掩蓋而后期又被迅速擴散,貪婪實際上起到了危機加速器的作用。這一事實再次告誡我們:所有的金融機構必須要建設自身獨立的風險評估機制,培養自身風險管控能力;同時更要加強對從業人員的職業道德教育和完善約束機制,而這一過程需要監管機構的介入。當前,中國評級市場中三分之二的份額都掌握在美國評級機構手中,中國本土評級機構屢次進入美國市場均被拒之門外。這種實力和準入的不對等使得中國本土評級機構處于弱勢地位,在市場上無“話語權”,因此,建立本土獨立評級機構已經成為攸關金融的國家核心利益。
三、后金融危機時代中國金融監管政策的調整與完善
(一)形成一個中心指導:可持續發展
金融監管目標的中心應是促進本國經濟可持續發展。首先,大力支持金融業在低碳經濟發展和經濟結構調整中發揮積極作用。一是低碳經濟服務,要積極探討金融環保機制、經營策略、激勵考核體系,從業務流程與政策上把好項目關,完善懲戒機制。二是低碳金融創新。面向節能減排、清潔能源利用和可再生能源開發等領域,積極進行金融衍生品的創新,爭取在全球碳金融體系當中擁有更大的話語權、參與權和主動權。其次,積極促進金融業對農村地區的金融支持。隨著市場準入的放松,農村地區金融機構的種類和數量都將出現跳躍式的發展,但當前和未來一段時間內應持續關注新型金融機構的風險。此外,在金融監管方法上也應由標準化監管向相機選擇監管轉變。標準化監管不適應于風險多樣、市場復雜的金融市場,靈活性的選擇性監管則更能體現可持續發展的要求。[7]誠然,中國在追求經濟增長的過程中應大力發展金融業,但在發展中,更應注意處理好實體經濟和虛擬金融交易之間的平衡發展。虛擬金融交易市場是一種極易滋長泡沫的市場,同時也很容易發生經濟危機,因此,在金融監管過程中必須始終以可持續發展為中心。
(二)穩固兩個平臺建設:金融基礎設施平臺和信息共享平臺
1.金融基礎設施平臺建設主要集中在金融法制建設、支付結算體系建設和征信體系建設等領域。中國應借鑒國際及外國立法的實踐,科學界定并劃分金融業務,完善相關法律法規,并爭取實現機構監管向功能監管的根本轉變。功能監管不僅能為競爭者提供公平競爭的環境,而且能確保消費者或投資者享有公正的保護與細致監管。此外,還應進一步加強金融執法水平,真正將法制化落到實處。安全和高效的支付體系對于加強宏觀調控、密切各金融市場的關聯、加速資金周轉、提高資源配置效率具有重要意義,也有利于推動各類金融工具創新和改善金融服務等。近期應進一步強化中國人民銀行現代化支付系統的核心地位,大力支持銀行行內支付系統和票據支付系統的聯合、銀行卡支付系統和互聯網支付系統的相互滲透,鼓勵和促進各類支付工具的發展和創新,努力改善農村地區支付服務環境。征信體系是解決市場經濟中信息不對稱問題的一種制度性安排,其不僅能為金融機構強化風險管理提供強大支持,也為每一市場主體積累信用財富提供了平臺和機制。
2.信息共享平臺建設主要集中于金融機構監督管理評級體系和風險預警機制的構建等領域。中國應積極借鑒由國際貨幣基金組織和世界銀行聯合推出的“金融部門評估規劃”,對金融體系進行監測和全面評估,收集原始數據并建立連續的數據系統,充分利用現代定量分析工具,實現原始數據和加工信息的全行業適度共享。此外,還應積極發展雙邊和多邊的監管合作機制,包括定期磋商會議、信息交換和人員交流與培訓等。
(三)夯實三個基礎支持:金融穩定委員會、消費者保護委員會與創新推進委員會
1.成立獨立監管系統性風險的金融穩定委員會。金融綜合化經營目前已客觀存在,而且也是對內外需求的真實反映。當前中國還沒有實施顯性的存款保險制度,也可將存款保險的這一角色交付金融穩定委員會,以完善對金融機構的激勵和約束。更為重要的是要持續加強宏觀審慎監管,關注整個金融體系的健康狀況和穩定性,采用自上而下的方法把整個金融體系當作一個投資組合進行管理,注重對整體全部風險的控制。[8]
2.要成立消費者保護委員會。針對金融機構的機會主義進行合規監管、對金融市場的失靈現象進行調控,以防止欺詐行為的發生,保障中小消費者的合法利益。目前中國的證券投資者保護基金和保險保障基金已相繼建立,存款保險制度也在加快建設的過程中。但現實來看,每年的“3.15”投訴中,金融機構的霸王條款都是公眾的焦點;證券市場由于建立時間短、法制建設和信用建設不完善,股價操縱和“老鼠倉”等問題時有發生;部分存款機構存在軟約束和在利己動機的推動下盡其所能地不顧風險盲目追求資產擴張等現象。因此,應加快對消費者保護的立法工作并強化執法。
3.成立金融創新推進委員會。近幾年來,全球金融體系有著非常明顯的同質化傾向。在經濟繁榮時期,大多數企業財務及經營狀況良好,從單個金融單位來看,這時候擴大信貸規模是理性和審慎的,但如果所有金融機構都擴大信貸規模,信貸總量的快速擴張就在所難免,資產泡沫就會積聚。簡而言之,個體的理性不一定帶來集體的理性,單個金融機構的穩定運行不一定能帶來宏觀金融體系的穩定。因此,監管者應推動和鼓勵各金融機構實行差別化戰略,促進其對金融創新和宏觀調控政策的持續關注和研究。
(四)強化四個機制推進:金融創新、市場約束、激勵相容和合作協調
1.強化金融創新機制。中國應當切實強化對金融創新的聯合監管和有效監管,包括對機構、市場的約束和對投資者的教育引導,要保證金融機構在創新時足夠了解風險、了解市場、了解客戶,避免利益驅動下的盲目創新。2009年的天量信貸已然使中國銀行業陷入資本補充渠道不暢的尷尬處境,這也凸顯出創新能力不足的缺陷。要實現經營模式的根本轉變,從高資本消耗型業務為主導的外延式增長模式向內涵式增長轉變,就必須要強化和促進金融創新。
2.強化市場約束機制。市場紀律是一種市場影響機制,這種機制不僅把監督和約束的任務授權給國內和國際的監管機構,同時也授權給市場參與者。市場參與者可通過其市場行為對銀行的經營管理活動進行監督和影響,這一過程也會同時影響銀行未來的經營戰略。在中國當前金融綜合化經營中,對大型金融機構不宜放松風險控制和杠桿率約束;對衍生產品應堅持“穿透性”原則,務必強調資本約束,限制衍生產品的杠桿率并納入資本充足率監管,以防止道德風險。金融業的發展應始終圍繞服務于實體經濟并保持相對穩健的杠桿水平。
3.強化激勵相容機制。對于高管的激勵相容主要體現在科學合理的薪酬激勵機制上。要大力完善金融機構的公司治理;完善以風險調整后資本收益率為核心的高管績效考核體系;重視中期風險在薪酬中的重要作用;重視薪酬的分期調整及其與經濟周期的關系;重視與薪酬管理有關的信息披露。當前,我國監管機構的監管行為尚缺乏透明度,尚未形成有效監督檢查及其績效考核的體系。衡量監管績效的重要信息,如監管成本、金融機構不良資產及對有問題金融機構的處理方案都未能向社會定期公開。綜合金字塔式監管當局內部多層中的激勵沖突和公司治理不健全的金融機構內部的激勵沖突,以及監管者與金融機構之間可能共謀的情況,金融監管中的激勵缺失問題可能更加嚴重。金融監管的高成本和社會福利損失可能是一個必然的結果。因此,監管激勵約束的調整目標是要形成社會公眾與監管當局、監管當局與金融機構之間的激勵相容,通過金融監管的透明度建設、最優契約設計和制度安排以降低監管成本,維護金融體系穩定和增進社會福利。
4.強調合作協調機制,不僅是金融跨部門監管的合作協調,還強調的是金融監管機構與宏觀調控部門之間的合作協調。在金融創新日益復雜的今天,傳統金融市場之間的界限日趨模糊,跨部門監管的合作協調日益重要。在當前“分業經營、分業監管”的背景下,更應進一步強化監管機構之間已建立的高層定期會晤制度,就一些重大問題進行磋商;對業務交叉領域和從事混業經營的金融控股集團,實施聯合監管,建立監管機構之間的信息交流和共享機制。此外,在金融全球化條件下,為了有效監管本國商業銀行的境外業務以及外國銀行本國業務,還應強化多頭協調機制的跨國合作,就監管的目標、原則、標準、內容、方法以及實際監管中發現的問題進行協商和定期交流。金融監管與宏觀調控作為協調整體經濟平穩運行,維持金融穩定和安全的兩個重要手段,其合作協調將有利于避免危機的出現和經濟及早走出低谷。無論是沿襲分業、多重監管模式的美國,還是早在十年前就開始實行完全混業監管模式的英國,在這一問題上都是不成功的,而中國由于具有自身獨特的制度優勢,在此次危機發生和處理過程中也被證明是有一定效果的。目前需要做的是,在未來的實際操作中揚長避短,更好地發揮制度優勢。
主要參考文獻:
[1]Aglietta Michel,Scialom Laurence.A systemic approach to financial regulation:A European perspective[R].2009.
[2]劉煜輝.高度關注地方投融資平臺的“宏觀風險”[J].中國金融,2010(5).
[3]高自強.關于地方融資平臺貸款風險的認識與思考[J].中國金融,2010(16).
[4]Minsky, H. ,Stabilizing an Unstable Economy[M], Yale University Press, 1986.
[5]霍華德•戴維斯,大衛•格林.中國銀行監督管理委員會國際部譯.全球金融監管[M].北京:中國金融出版社,2009.
[6]Flood, R. and Garber, P. ,Market Fundamentals versus Price-level Bubbles: the First Test[J], Journal of Political Economy, 88, 1980.
[7]Barth, James R., Caprio,Gerard Jr., and Ross Levine, 2004, Bank regulation and supervision:What works best?[J]. Journal of Financial Intermediation 13.
[8]Taylor, M. , Twin Peaks:A Regulatory Structure for the New Century, Center for the Study of Financial Innovation[R], London, 1995, December.
Study on the Principle Innovation and Policy Adjustment of Financial Regulation in China in Post-crisis era
Wu Zhimin1 Gao Yu2
