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DOI：10.16640/ki.37-1222/t.2017.07.248
0 引言
隨著我國經濟水平持續快速發展，城市化進程加速并不斷擴大，單位和個人需求不斷提高，使省直機關單位有限的辦公院落變得更加擁堵。開發利用好單位人防空間是解決省直單位院落擁堵和維護資金來源比較好的途徑，有利于改善省直單位辦公院落停車擁堵、改善辦公環境和兼顧戰備。
1 人防工程維護管理面臨的問題
1.1 人防工程維護管理資金不足
省直機關單位人防工程大多都建設時間比較早，設施設備好多都已到了使用年限，需要大量資金進行設備更換和維修。這些維修費用是按照國家有關財務管理規定申請的，各個機關單位根據本單位人防工程設施使用情況，向國家進行維修資金申請。而往往這些申請到的維修資金遠遠少于實際工作中的資金需求，直接導致維護管理工作很難落到實處。
1.2 人防工程專業管理人員崗位變動
人防工程專業管理人員要求其觀察細致、監管到位。要實現有效管理，確保人防工程達到設施完好、安全可靠的戰備要求，就必須做到巡查、檢查的高密度，從而保證及時發現問題，及時加以解決。由于專業管理人員的崗位變動，使很多單位人防工程的管理者多數是兼職人員擔任，他們不熟悉人防工程管理業務，從而造成人防安全檢查不深入、不到位、不全面。這也正是從根本上影響人防工程管理水平提高的重要因素。
1.3 機關單位辦公房屋權屬變更
未認真落實黨政機關停止新建樓堂管所和清理辦公用房的要求，加強機關辦公用房管理，健全辦公用房統一管理體制，規范統一權屬登記制度，由省政府授權省機關事務管理局依法實施統一確權登記管理。對省屬單位辦公樓進行變更，省事務管理局統一管理辦公樓及附屬設施（地下人防設施）。由于房屋管理權發生轉變，設備維修資金申請程序又比較繁瑣，人防設備維修管理的積極性可能會受到影響，實際的維護管理工作就很難落到實處，甚至根本沒有維護工作開展。
2 人防工程維護管理的措施
2.1 建立規章制度，加強維護管理工作
建立明確的管理制度是人防工程維護管理工作中的重要內容。根據本單位人防工程的具體實際情況，制定合適的人防工程維護管理辦法，逐漸建立健全組織管理機構，完善各項規章制度，做到責任到人、管理到位，切實落實人防工程責任制，保證一旦戰爭需要即可投入使用。如某省直單位在不斷完善本單位人防維護管理辦法的同時，還成立了以單位第一責任人和相關部門組成的人防工程維護管理領導小組，負責本單位人防工程平展Y合利用、戰時轉換、安全使用、維護工作的領導與協調。由于單位第一責任人擔任領導小組組長，在平時維護工作中遇到問題上報時，直接上報領導小組中間少了審批的環節，節省了大量審批時間。通過成立單位人防工程維護管理領導小組，人防維護管理工作得到了重視，使得維護管理工作開展的順暢有力。
2.2 提高管理人員的業務素質，做好宣傳教育工作
人防工程管理人員的業務素質是決定人防管理水平的關鍵。因此要不斷的進行人防管理人員的專業培訓，組織學習《人民防空法》和相關政策法規等，豐富管理人員的專業理論，增強對本單位人防工程的了解，使之成為懂法規、懂專業的高水平的人防管理者。同時大力開展單位干部職工人民防空知識的宣傳教育工作，組織豐富多彩的人防知識競賽活動，讓大家了解重視人防事業，逐步提高對人防管理工作的認識程度。如某省直單位為增強廣大干部職工防空防災意識，提高大家關心熱愛人防工作的積極性，根據上級業務主管部門和當前人民防空形式需要，組織開展人民防空知識競賽活動。規定競賽題目來源和競賽試題類型，供廣大干部職工學習和查閱，設置競賽活動獎項。通過有獎競賽活動提高了廣大干部職工學習人民防空知識的積極性，形成人人關心、支持和參與人防管理的良好局面。
2.3 積極推進人防工程維護管理社會化
隨著機關單位后勤物業服務改革，全面推進物業服務社會化管理，相關的現行管理體制在某種程度上講已不適用新形勢要求。人防工程社會化管理是一種新的管理模式，實施社會化管理，充分利用社會力量，有效的克服了工作量大和人防管理人手緊的矛盾，把人員從繁瑣的日常管理工作中解放出來。根據本單位人防工作實際進一步細化管理細則，從而有效的監督、指導物業公司對人防工程的維護和管理，提高管理專業化水平，達到人防工程戰時打得贏、平時用的上的使用要求。
2.4 平戰結合、用管結合，暢通維修資金渠道
人防工程設施的維護和管理工作，離不開維修資金的保證，維修資金的來源應考慮多渠化。一是按照國家有關財務管理規定及時申請維護管理經費。二是在確保戰備效益的前提下，積極開展平戰結合工作，利用好單位人防資源，把適合的人防場所進行租賃。如某省直單位根據單位人防設施的實際情況，把副樓地下室改造成了地下餐廳。根據《人民防空工程平時開發利用管理辦法》第六條規定對副樓改造的地下餐廳進行了租賃，地下人防租賃使用單位應承擔人民防空工程的維護、消防、防汛、治安等工作和使用中的經濟、法律責任。以用促管即解決了干部職工就餐地點問題又有了經濟收入。人防工程維修管理經費從平時使用單位繳納的有償使用費中列支，應該說是解決人防工程維修經費比較好的理想模式。只要有了資金的保障就能確保人防工程事業長期、健康發展。
關鍵詞：人防工程；工程維護；維護管理
中圖分類號：C93文獻標識碼： A
一、人防工程建設中存在的問題
1.主體建設問題
（1）墻、板的拉結筋數量不夠，并且沒有依照梅花形進行布置，拉結筋彎鉤的角度和長度也不符合要求。拉結筋的綁扎也不標準。（2）在密閉墻和臨空墻的穿墻螺桿中斷沒有設置止水板，而是使用了塑料管或者是其它的套管，這就對人防工程的密閉性產生了巨大的影響。（3）臨空墻內外側的鋼筋顛倒，沒有按照圖成型和綁扎。臨空墻鋼筋在底板中的錨固長度也達不到標準。（4）在對板柱結構頂板進行施工的時候，下層或者上層雙向鋼筋的位置放置顛倒。（5）預埋的套管伸出墻體的長度沒有達到要求。預埋的套管依據不同的功能，伸出墻體的長度也會有不同的要求。但是套管伸出墻面會給墻體模板施工增加難度，這也就使得很多施工單位為了能夠快捷簡便的安裝模板，使所有的套管都不伸出墻面。
2.設備安裝問題
（1）在對人防底板進行施工時，沒有按照設計要求安裝防爆波地漏。（2）在利用電氣對結構鋼筋網進行接地體時，接地鋼筋網的縱橫交叉點沒有運用焊接。（3）在安裝人防門的時候沒有按照規范的要求進行校正。人防門是人防工程中的特殊防護設備，在安裝的時候要嚴格按照規范的要求對其氣密性、啟閉力、垂直度和閉鎖裝置進行專業的測試機校正，使得安全門在人防工程中發揮最大的作用。（4）要在密閉隔墻、防護密閉隔墻、人防臨空墻等人防墻體上暗裝消火栓箱和配電箱。（5）沒有按照規范的要求對電氣暗敷管線穿越頂板和人防墻體的地方進行密閉處理。（6）沒有按照規定設置防護閥門。在現場施工過程中，經常會發現施工單位沒有按照設計規范的要求在人防工程的防護區內側距離板、墻小于等200mm的地方設置工作壓力大于等于1.0MPa的防護閥門。這就會導致管道在進出人防工程的地方產生非常大的安全隱患。
3.人防工程維護管理體制存在的弊端
人防工程建設管理取得的成就是有目共睹的。但隨之出現得問題是，管理制度和手段滯后于人防工程建設，存在重建設、輕管理的問題，突出表現在管理手段過于單一。在人防工程所有權問題上表現為：沒有理順人防工程所有權管理的關系；缺乏符合客觀實際的所有權管理制度。在人防工程使用與維護管理問題上表現為：人防工程使用與維護管理脫節，維護管理質量難保證；人防工程維護管理法制不健全，優惠政策不夠。與此同時，隨著城市快速發展，“結建”人防工程面積隨之迅速增加，人防部門工作人員少與任務重的矛盾日益增大，雖然人防管理部門已經盡力，但管理上仍存在著眾多盲區。
二、人防工程維護管理的具體措施
1.深入推進人防工程社會化管理，努力實現“多贏”
當前，中國城市管理正在從“經濟主導型”向“社會主導型”轉變。從改革方向來看，建立科學、規范、市場化運作的人工程社會化管理機制，實現精簡、機動、快速、高效的人防工程管理必將成為城市現代化的大趨勢。人防工程管理實行社會化就是通過公開招投標的方式，委托具有人防工程管理專業人員的企業履行全區已竣工人防工程交接、日常檢查維護、建立人防檔案及為各人防工程“量身制作”平戰功能轉換技術措施和實施方案等人防工程日常管理職能，縣人防辦只對管護單位實施有效監管，從而全面提升人防工程管理效率和水平。
2.對防毒防爆地漏的設計以及安裝要求
防毒防爆地漏是用于人防工程排水系統的防護設施。當防爆地漏處于開啟狀態時，其作用與普通地漏相同。當防爆地漏處于關閉狀態，地漏的管口被封閉，既能防正向沖擊波，又能隔絕密閉。防護地漏可用于染毒區與清潔區之間，也可用于防護區與非防護區之間。防毒防爆地漏按照人防驗收規范(GB50134－2004)應一次性預埋到位。防毒防爆地漏漏蓋及防爆清掃口應采用耐腐蝕的不銹鋼和銅制作。防毒防爆地漏應清除其內部雜物，保證啟閉靈活并做好保養工作。
3.人防工程污水集水坑以及潛水泵設計要求
戰時生活污水集水池的有效容積應包括調節容積和貯備容積，調節容積不宜小于最大一臺污水泵5min的出水量，則在選擇潛水泵時需與集水坑相匹配。旱廁集水坑貯備容積必須大于隔絕防護時間內產生的全部污水量的1．25倍。貯備容積如果平時需要利用，臨戰前要能排空。集水坑還應滿足潛水泵設置、水位控制器等安裝、檢查的要求；設計的最低水位，應滿足水泵吸水要求。隔絕防護時間內不得向外排水。污水集水坑的容積應根據隔絕防護時間、戰時的所有用水標準和掩蔽人數進行計算，使得污水集水坑的容積能滿足隔絕防護時間的排放要求。潛水泵兼做平時消防廢水排水泵(平時、戰時均使用)，消防排水量可按消防設計流量的80%計算，采用排水泵排放消防水時，可按同一防火分區內潛水泵雙泵同時運行的排水能力設計。僅供戰時使用的集水坑，可在遭受空襲之后再用移動式水泵抽排出。
4.要重視人防工程施工過程的質量監理
人防工程施工階段是以執行既定設計計劃為主的階段，是形成人防工程建設實體、使用價值的過程。在工程設計符合要求的前提下，施工過程的質量監理是保證人防工程建設最終質量的重要途徑。加強人防系統自身專業人員隊伍建設，對相關設計內容進行嚴格把關，并做好技術交底工作，把要求事前講清，使問題盡量發現在前、整改在前。由于工程設計技術性較強，不具備條件的人防主管部門可采取委托審查的方式，加大對工程設計的審查，健全完善人防工程施工圖審查責任追究制度，防止一些不具備資質或資質達不到要求的單位參與人防工程設計。
三、人防工程防護措施
1.對地面沖擊波防護
人防工程的圍護結構應具有足夠的抗力，滿足抗核爆動荷載和建筑物倒塌荷載的強度要求；戰時出入口設置防護門或防護密閉門；戰時通風口、電纜引進口、進排水口設置消波設施；專供平時使用的出入口、通風口和其它孔洞應臨戰封堵。
2.對常規武器的防護
為了降低炸彈的命中率，提高人防工程的生存概率，需要控制主體的規模，對于較大的人防工程按照規定在主體內劃分防護單元和抗爆單元；為了盡量提高出入口戰時的可靠度，應滿足：每個防護單元出入口滿足一定的數量（至少兩個）
每個防護單元至少設置一個室外出入口出入口要盡量分散配置
3.對生化武器的防護
為使防空地下室內部形成一個完整的密閉區，人防工程應滿足：人防圍護結構要滿足密閉要求；戰時出入口設置密閉門；通風口設置密閉閥門。戰時在隔絕防護時間內，為了能給室內人員提供起碼的生存條件，人防工程主體內部應具有足夠的人員生存空間。在室外染毒情況下，能給室內人員提供必要的新風，在進風系統中設置濾毒通風設施。為在室外染毒條件下，使人員能夠進出人防工程，在主要出入口設置防毒通道和洗消間（或簡易洗消間）。
4.對早期核輻射的防護
早期核輻射、熱輻射和城市火災其性質雖然不同，但對這三種殺傷因素的防護可以采用相近的工程防護措施。
圍護結構要滿足一定的厚度要求，必要時在頂板上方進行覆土，并進行復核驗算；出入口通道設置90°的拐彎，并滿足一定的通道長度要求。
綜上所述，通過對人防工程現狀的分析，只有做好其維護管理工作，才能保證人防工程作用的發揮，才能保證其功能不斷的發展完善。
參考文獻：
[1]李群.人防工程建設與城市可持續發展[D].天津大學,2004.
建筑設施維護管理條例
第一條 為了規范和加強建筑消防設施的維護管理工作，保障建筑消防設施正常運行，提高建筑物防御火災的能力，維護公共安全，根據《消防法》、《江蘇省消防條例》、《建筑消防設施的維護管理》(GB25201-2010)等法律法規、國家標準等規定，結合本省實際，制定本規定。
第二條 本省行政區域內已投入使用建筑的消防設施的值班、巡查、檢測、維修、保養等維護管理工作，適用本規定。
第三條 本規定所稱建筑消防設施，是指按照消防法律法規和消防技術標準在建筑物、構筑物中設置的用于火災報警、滅火、人員疏散、防火分隔、滅火救援等設施、設備的總稱。
第四條 建筑業主負責建筑消防設施的日常維護管理工作。建筑物實行承包、租賃或者委托經營時，業主應當與實際使用者對建筑消防設施進行查驗移交，并明確建筑消防設施日常維護管理責任。同一建筑物有兩個以上業主、使用者的，應當以合同方式明確建筑消防設施的維護管理責任及各自的權利和義務。對共用建筑消防設施應當實行統一維護管理，專有部分的建筑消防設施由業主和使用者各自負責維護管理。物業服務企業等接受建筑業主、使用者委托，對建筑消防設施實施維護管理的，應當嚴格按照合同約定履行對管理區域內的建筑消防設施的維護管理職責。
第五條 建筑業主、使用者及其委托管理的單位(以下統稱為“建筑消防設施維護管理單位”)應當嚴格按照國家消防技術標準《建筑消防設施的維護管理》(GB25201-2010)的規定開展建筑消防設施日常維護管理工作，確保完好有效。建筑消防設施維護管理單位不具備建筑消防設施檢測、維修和保養條件的，應當與具有相應資質的消防技術服務機構簽訂合同，委托其進行建筑消防設施檢測、維修、保養。從事建筑消防設施檢測、維修、保養的消防技術服務機構及其執業人員應當按照國家和省的有關規定取得相應資質、資格，遵守消防法律、法規和技術標準、執業準則，對檢測結果和服務質量負責。
第六條 建筑消防設施維護管理單位應當根據消防設施操作使用要求，制定操作規程，明確操作人員。
單位制定滅火和應急疏散預案以及組織預案演練時，應將建筑消防設施的操作內容納入其中，對操作過程中發現的問題應當及時糾正。
第七條 消防控制室、具有消防配電功能的配電室、消防水泵房、防排煙機房等重要的消防設施操作控制場所，以及僅設有區域火災報警器的單位，應當結合工作、生產、經營實際建立值班制度，確?；馂那闆r下按照操作規程及時、正確操作建筑消防設施。消防控制室應當實行每日24小時值班制度，每班不少于2人。值班人員應當持有初級技能以上等級的消防行業特有工種職業資格證書。
第八條 建筑消防設施維護管理單位應當組織開展建筑消防設施日常巡查，按照工作、生產、經營的實際情況，落實有關崗位、人員的巡查責任。建筑消防設施巡查應當明確各類建筑消防設施的巡查部位、頻次和內容。
從事建筑消防設施巡查的人員應當經消防安全培訓合格后方可上崗，熟悉巡查路線、巡查內容，掌握巡查的基本方法和要求，并做好巡查記錄。
第九條 建筑消防設施維護管理單位應當對建筑消防設施每年至少進行一次全面檢測。設有自動消防系統的單位應當每年年底前將系統運行情況、年度檢測記錄或者消防技術服務機構出具的建筑消防設施檢測報告報當地公安機關消防機構備案。
第十條 值班、巡查、檢測、滅火演練中發現建筑消防設施存在問題和故障的，建筑消防設施維護管理單位應當及時組織維修，建立建筑消防設施故障報告和故障消除登記制度。因故障、維修等原因，需要暫時停用系統的，應當有確保消防安全的有效措施，并經單位消防安全責任人批準。系統停用時間超過24小時的，應當報告當地公安機關消防機構。任何單位和個人不得擅自拆卸、圈占、挪用和停用建筑消防設施。
第十一條 建筑消防設施維護管理單位應當制定建筑消防設施維護保養計劃，列明消防設施的名稱、維護保養的內容和周期，并按要求組織實施。與城市消防遠程監控系統聯網的單位應當確保自動消防系統與城市消防遠程監控系統正常聯網。城市消防遠程監控單位應當將有關建筑消防設施運行故障情況及時反饋給維護管理單位，維護管理單位應當及時組織維修保養。
第十二條 建筑消防設施維護管理單位應當確保建筑消防設施處于正常工作狀態;確保建筑消防設施的電源開關、管道閥門，均處于正常運行位置，并標示開、關狀態;對需要保持常開或常閉狀態的閥門，應當采取鉛封、標識等限位措施。
第十三條 建筑消防設施維護管理單位應當對建筑消防設施實施標識化管理，設置統一的消防設施提示性、警示性、禁止性標識，規范標識內容、式樣和懸掛張貼位置。在消防配電柜、水泵結合器、室內消火栓、室外消火栓、消防泵等消防設施和器材上設置的標識，應當載明設施、器材的名稱、狀態、維護保養須知、維護保養責任人等信息。
第十四條 建筑消防設施維護管理單位應當建立建筑消防設施檔案。檔案應當包括下列內容：
(一)建筑消防設施基本情況，包括建筑消防設施的驗收文件和產品、系統使用說明書、建筑消防設施平面布置圖、建筑消防設施系統圖等原始技術資料;
(二)建筑消防設施動態管理情況，包括建筑消防設施的值班記錄、巡查記錄、檢測記錄、故障維修記錄以及維護保養計劃表、維護保養記錄、消防控制室值班人員基本情況檔案及培訓記錄等。
第十五條 公安機關消防機構應當依法對建筑消防設施維護管理情況進行監督管理。消防監督人員實施監督檢查時，應將建筑消防設施維護管理情況納入檢查內容，主要檢查：
(一)建筑消防設施的設置情況;
(二)建筑消防設施維護管理制度、操作規程的制定及落實情況;
(三)建筑消防設施的運行及完好情況;
(四)消防控制室值班情況。
第十六條 公安機關消防機構在監督檢查中發現建筑消防設施存在缺損、故障等隱患的，應當通知有關單位或者個人立即采取措施消除隱患;不及時消除隱患可能嚴重威脅公共安全的，公安機關消防機構應當依法對危險部位或者場所采取臨時查封措施。有關單位或者個人應當在隱患消除后向公安機關消防機構報告，經公安機關消防機構檢查合格，方可解除查封。
第十七條 公安機關消防機構在消防監督檢查中發現建筑消防設施不符合消防安全要求，存在影響公共安全的重大火災隱患的，應當由公安機關書面報告本級人民政府解決。
第十八條 不具備建筑消防設施檢測、維修、保養條件的單位自行進行檢測、維修、保養，經檢查發現未保持建筑消防設施完好有效的，依照《江蘇省消防條例》第五十五條第一款的規定予以行政處罰。
第十九條 消防技術服務機構及其執業人員違法從事建筑消防設施檢測、維修、保養的，依照《中華人民共和國消防法》第六十九條，以及《江蘇省消防條例》第六十條、六十一條的有關規定予以行政處罰。
第二十條 消防控制室值班人員少于2人或者值班期間脫崗，未按規定對消防設備運行情況進行檢查，或者對接到的報警信號未按規定程序正確處置的，依照《江蘇省消防條例》第五十五條第二款的規定予以行政處罰。
第二十一條 建筑消防設施維護管理人員未經消防安全培訓合格或者未按規定取得相應資格的，依照《江蘇省消防條例》第六十二條的規定予以行政處罰。
第二十二條 因故障維修等原因暫時停用消防系統，未采取確保消防安全有效措施的，依照《中華人民共和國消防法》第六十條有關規定予以行政處罰。
第二十三條 人員密集場所未按規定對建筑消防設施實施標識化管理，依照《江蘇省消防條例》第五十七條第一款的規定予以行政處罰。
第二十四條 對違反本規定的其他行為，按照有關法律、法規、規章應當給予行政處罰的，按照有關法律、法規、規章的規定處罰。
第二十五條 各級公安機關消防機構應當建立本地區建筑消防設施維護管理相關檔案和工作臺帳，掌握檢測、維修、保養單位及其執業人員基本情況。
第二十六條 公安機關消防機構及其工作人員不得利用職務為建筑消防設施維護管理單位指定或者變相指定消防產品的品牌、銷售單位或者建筑消防設施檢測、維修、保養單位。
第二十七條 本規定由省公安廳消防局負責解釋，自2011年10月1日起施行。1999年省公安廳印發的《江蘇省建筑消防設施使用維護管理規定》(蘇公廳[1999]117號)同時廢止。
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一、人防工程產權制度不明晰，制約了人防建設的可持續發展
進入二十一世紀，我國經濟進入了快速發展的新經濟時代，同樣也給人防建設事業帶來了發展機遇，隨著城市化建設的大規模推進，土地資源日益稀缺，地下空間被大規模地開發利用，在十五、**期間人防工程竣工面積成幾何的倍數成倍增長，也展示了我國防空事業的巨大成果，但是，令人擔憂的人防工程產權制度問題困擾和制約著人防建設的可持續發展。無論是法理上，還是人防實踐上，都沒有明確人防工程產權界定，嚴重制約了廣大投資主體建設人防工程的積極性，也給人防工程的維護管理帶來了隱患。
1.人防工程產權不明晰，將失去社會主義市場經濟帶來的發展機遇?！吨腥A人民共和國人民防空法》在總則第5條規定：“國家鼓勵、支持企事業組織、社會團體和個人，通過多種途徑，投資進行人民防空工程建設；人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有”。投資者在人防工程竣工后，由于不能辦理人防工程產權登記，投資者有使用權、租賃權，卻沒有所有權、轉讓權和抵押權。而由人防主管部門投資建設的人防工程，因沒有產權證、土地證無法作為國有資產進行登記。國家鼓勵人防工程實現多元化投資，吸引社會力量建設，其目的是合理利用和開發地下空間，修建一批平時用得上、戰時能防空的地下人防工程，由于產權不明晰，投資者只有投資建設的義務，未能享受投資收益，投資者在人防工程建設上無法實現保值增值的功能，挫傷了投資者的積極性，影響了地下空間開發和人防工程建設的可持續發展。
2.人防工程產權不明晰，使竣工人防工程因管理跟不上導致工程防護性能喪失?，F有的人防工程中，許多開發商，在完成項目開發后，直接將人防工程移交給物業公司，平時的維護、維修由物業來承擔。由于物業公司因維護資金不到位，管理跟不上，許多人防工程長期處于無人管的局面。有的投資人防工程的出資人，在取得人防使用權后，出租給經營者，租賃方為了追求利益最大化，忽視對人防工程的日常維護、維修與管理，甚至出現為了平時使用方便，不顧人防工程的防護功能要求，擅自拆除人防工程的設備與設施，在人防密閉墻上隨意開孔拙洞。從而使這些人防工程失去了人防工程設計、施工時的戰時防護性能。
二、從實際出發，探索建立人防產權制度的有效途徑
在國家上位法還不明朗、沒有明確人防工程產權的情況下，各地在對人防工程的建設、管理、使用的多年實踐中，逐步摸索出人防工程建設管理的路子，將人防工程維護管理納入了人防主管部門的監督和管理下，實行了有效的行政監管，做到每個工程都落實管理責任制，每年實行人防工程年檢。
1.實行人防工程竣工備案制。人防工程實行竣工備案制是人防工程建立產權制度的基礎和前提。人防工程實行竣工工程備案制，就是從人防工程建設報批開始，建立起該工程的建設檔案，人防工程的報批、設計、施工都必須符合人防工程建設管理規定，做到依法報批、依法修建。一是要求建設單位報送完整的竣工資料和施工竣工圖。對已建人防工程的平時用途、戰時功能，人防戰時設計等級給予明確登記，在竣工時未實施到位的平戰功能項目，要求建設單位完成平戰轉換方案編制并繳納預算資金，明確戰時平戰轉換方案實施的責任單位和責任人。二是劃定竣工人防面積紅線圖。人防工程建設完成后，建設投資單位向人防主管部門申請專項驗收前，根據備案目錄所需要提供的資料，完成人防工程竣工面積實測。人防主管部門對結建人防工程的人防區域給出紅線圖，這張紅線圖包括人防面積、人防地下室在整個建筑中所處的位置、平時和戰時幾個口部與地面物業共用等情況提供給房管部門，在房產申領時，不能把人防面積作為公攤面積出售給業主。
2.頒發人防工程使用管理證。根據《中華人民共和國人民防空法》和國家人防辦頒發的《人民防空工程維護管理辦法》等文件規定，人防工程通過專項驗收后，建設投資單位必須向當地人防主管部門申領《人防工程平時使用管理證》。在目前人防工程產權制度還沒有明確的情況下，頒發人防工程使用管理證意義重大。各級人防主管部門應出臺人防工程維護管理制度、人防工程維護管理細則、人防工程設施安全使用管理規定等相關的制度規范，明確所有竣工人防工程必須在申領《人防工程平時使用管理證》后方可投入使用。
3.確立人防工程管理責任制。不管是誰投資建設的人防工程，只要是依法修建了，都應認真做好人防工程的平時維護與管理工作，確保人防工程的戰時防護功能。人防主管部門應積極主動履行法律賦予的監督與檢查職能，通過不斷的探索與實踐，總結一套科學合理、切合實際、便于操作的人防工程規范化管理模式，切實把人防工程管理作為一項系統工程來抓。一是機構必須健全，構筑完善的人防工程管理體系。工程竣工后，使用單位在辦理《人防工程使用管理證》時，均要求建立人防工程維護管理組織機構，實行單位人防工程分管領導負責制和公共人防工程使用法人負責制，明確人防工程維護管理的職責，并形成書面文件報人防主管部門備案。人防主管部門要定期對人防管理人員進行設備維護、保養等方面進行培訓，指導其盡快了解、熟悉和掌握防空地下室的維護管理標準、方法，不斷提高業務能力。并對分管人員的工作列入每年的年度考核。二是制度必須完善，使人防工程管理有章可循。使用單位根據工程的平時實際情況使用功能，分別制定人防工程定期檢查、設備維護保養、地下室消防安全管理、管理人員工作職責等制度，并將這些制度懸掛于工程的醒目位置，強化對本單位及公共人防工程的維護管理工作。定期檢查，每年對工程實行定期檢查和維護管理；定期上報，每年將檢查及維護情況以書面報表的形式報人防主管部門備案；定期維護，對每一次的維護和維修都認真記錄，建立人防設備維護、維修檔案。三是監管必須到位，切實履行對人防工程的監督檢查職能。要對工程管理中發現的問題及時向管理單位提出書面整改意見，限期整改，并在《人防工程使用管理證》上記錄備案，確保工程始終處于良好狀態。通過對人防工程有效管理，使投資者、使用者擔負起人防工程的維護管理職責，使人防工程在戰時能夠發揮有效的作用。
三、建立人防工程產權制度的幾點建議
建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代人防工程產權制度是今后一個時期人防發展的工作重點。鑒于人防工程具有特殊的商業價值，構建適應城市建設和人防發展形勢的產權管理制度越來越凸現重要性。
1.加快人防工程產權制度立法，進一步理清產權及其延伸的各種關系。通過對人民防空法的修改，明確規定人防工程產權歸屬，特別是“結建”防空地下室的權屬。明確規定人防工程產權所有者的責任和義務，同時必須明確人防工程無論產權是誰，戰時必須無條件服從國家統一征用的規定。著眼人防建設與城市建設相結合，制定完善人防工程管理法規，明確人防工程的所有權和使用權是迫在眉睫，以法律的力量支持人防部門的產權主體地位，是當前從根本上解決人防工程產權問題的最佳選擇和必然選擇。
關鍵詞：人防工程 城市發展 綜合利用
1 當前在人防工程管理存在的問題
人防工程管理搞得好與壞，直接關系到工程狀況的好壞，影響平戰效益的發揮。隨著城市建設的快速發展，“結建”工程的大量修建，工程布局分散、管理單位多元化等現狀，給人防工程管理工作增加了難度，維護管理工作難以落到實處。
1.1 人防工程管理單位多元化和一些管理單位經濟效益狀況不好，給管理工作帶來的難度。由于企業轉制，原來由國有或集體企業管理的人防工程，現在交由個體私營企業管理。在市場經濟條件下，既沒有計劃指標約束，也沒有經濟往來作紐帶，管理難度非常大。人防主管部門到這些單位檢查人防工程維護管理情況時，吃“閉門羹”是常有的現象。特別是有的單位經濟效益不好，人防工程成為單位的“包袱”，處于無人管理的狀況。
1.2 建設和管理單位的分離，造成人防工程管理責任單位難以確定。如某小區“結建”工程，建設單位將工程建好以后，交給物業公司管理，建設和管理出現脫節，建設單位將小區“結建”工程交給物業公司管理后，基本上不聞不問；而物業公司由于是受委托經營，維護管理基本上沒有落實。
1.3 維護管理資金不足或難以落實，人防工程維護管理難以落到實處。公用人防工程的維護管理經費，國家按每平方米2元錢進行補貼，尚且不能滿足實際維護管理所需資金。單位人防工程維護管理資金好壞，主要取決于單位效益狀況。有些企業效益不好，人防工程維護管理就落實不了。小區防空地下室維護管理問題比較突出，許多建設單位將防空地下室建好后，以租賃方式將防空地下室停車位變相賣給小區業主，收益歸建設單位所有。然后將防空地下室交給物業公司管理，物業公司按月收取的停車費用尚能解決一些新建人防工程維護維修的一般性問題。
1.4 有些單位鉆法律的空子，變相出讓人防工程產權，使管理責任轉移。在目前國家對人防工程權屬未予明確的情況下，人防工程只能進行租賃或轉讓使用權。有的建設單位在出租或轉讓人防工程使用權時，簽訂20年的租賃合同，有的干脆就簽“長期租賃”，變相把人防工程產權出讓了，造成產權糾紛。
1.5 人防工程維護管理優惠政策難以落實，工程維護管理成本高。目前，安徽省關于人防工程維護管理方面尚未制定優惠政策，滁州市只是對平戰結合的用水、用電給予一些優惠。比如：照明用電按非居民照明電價，通風、除濕、抽水用電按照非工業用電執行。這些優惠政策只針對非經營的，而經營性的人防工程管理成本比地面商鋪高，更需要給予政策支持，以促進人防工程平戰結合開發利用，也符合人防建設方針。
1.6 人防防護門等防護設施平時維護責任難以落實。人防防護門等防護設施屬于外加工產品，生產企業與建設單位簽訂的保質期合同一般是一年。按照國家人防辦《關于頒布〈人防工程維護管理辦法〉的通知》有關規定，一年以后的維護管理應該由建設單位負責，定期對防護設施注油、刷漆以確保金屬部件無銹蝕損壞，但實際上建設單位都沒按規定實施。
2 加強人防工程建設管理
2.1 加強人防部門的行政管理職能。當前，人防工程由各級人防辦管理。隨著經濟發展，城市的地面空間變得異常擁擠，開發、利用地下空間資源逐漸提上人們的日程，對地下空間的規劃設計、功能、投資、經營管理等方面，人防部門和其它地下建筑管理部門存在著矛盾。人防部門應站在國家長遠發展的角度，堅守人防陣地，在合理利用地下空間資源的前提下，發揮自己的管理職能。
2.2 提高公民的人防意識。和平時期，人防部門的主要職責是：堅持走人防建設與城市建設相結合的道路，不
斷提升城市整體的防災救災能力，人防部門應通過各種媒體，宣傳人防工程的重要性，提高公民的防災救災意識，消除人們對人防工作的誤解。
2.3 提高人防部門的自身素質。人防部門不斷豐富專業知識，加大對新型建筑材料、新技術等研究與開發，完善人防工程的功能，優化設計理念，造就一支高素質的科研隊伍和施工隊伍，提高自身素質，不斷提升城市地下空間資源的綜合利用效率。
2.4 加強現有人防工程的管理。對于全市的人防工程，人防部門應進行全面的調查、統計、評估，對于那些沒有利用價值的人防工程予以拆除，對于具有改造利用價值的人防工程進行改造，完善其功能，發揮其經濟效益。
2.5 加強人防工程規劃。城市要根據自己的發展方向和戰略目標，對人防工程進行長期的綜合性的規劃。通過采用現代化的科技手段確保人防工程的科學性、合理性。
2.6 廣泛合作。人防工程的開發和利用是一個系統性的工程，人防部門需要與城建、國土、交通等部門加強合作，認真貫徹平戰結合的方針，確保平時、災時、戰時人防工程的功能。
3 結語
綜上所述，人防工程建設質量的好壞直接關系人民的生命財產安全，人防部門應充分發揮在規劃設計、施工等方面的優勢，與相關部門和單位進行積極配合，加大城市地下空間綜合開發利用的力度。
參考文獻：
[1]張慶賀等.高層建筑地下室民防功能轉換[J].地下空間，1996（3）.
一、當前我市人防工程權屬管理現狀
十幾年來，隨著《人民防空條例》及《人民防空法》的相繼頒布和實施，結合城市建設，在全國各地掀起了一個建設人防工程的，人防工程竣工面積急劇增長。我們寧波市，這幾年均以百分之幾十的年增長率在提升。人防工程的建設，對于集約利用土地資源、提高城市戰略防御能力、改善城市交通狀況等都起到了較大的推動作用；并且，隨著人防政策的落實、人防工程的建設，也有力地推動了人防事業的蓬勃發展。但長期以來，人防工程的產權問題一直未能有效地解決，尤其是住宅小區結建人防工程，在管理上有更多的問題。比如“重建設、輕管理”現象，“有人建、無人管”現象，資產閑置現象、產權紛爭現象等比比皆是。不但造成了國家資金的巨大浪費，而且也制約了人防事業的長遠發展。
為此，我們寧波市政府及相關部門，以加強人防工程管理、保證人防資產“三個效益”正常發揮為目的，從20**年開始相繼出臺了一系列規章、文件，應該說，規章、文件的出臺對阻止開發商長期出租、變相買賣人防工程的行為發揮了一定的作用，對人防工程平戰功能轉換及維護管理責任主體也進行了明確，為以后進一步規范人防工程管理打下了基礎，取得了階段性的成果。但由于沒有上位法作支撐，我市的政府規章未能對產權界定問題作出明確的規定。也因此未能真正改變人防工程管理混亂的現象。
二、規范管理人防工程的途徑探索
我們認為，要加強人防工程管理，保持竣工工程良好的使用狀態，必須明晰人防工程產權制度，同時建立相關的營運、管理制度及資產保值增值考核制度。具體是否可以從以下幾條途徑入手：
1、明晰人防工程產權。產權是所有制的核心和主要內容，是市場經濟運行的基礎。人防工程要想建設好、維護好，就必須明確權屬。
在明晰產權問題上，建議是否按以下四類情況確定：一、國家依法取得或全額投資建設的人防工程，產權歸國家所有；二、人防主管部門根據國家或地方有關政策籌集資金建設的人防工程，產權歸國家所有；三、開發商或建設單位按照國家和省有關規定，結合民用建筑依法修建的人防工程（簡稱“結建”工程），產權也歸國家所有；超過國家規定以外的部分，歸開發商所有；四、非國有經濟組織或個人投資建設的人防工程（除第三條外），以及由國家與其他投資主體共同投資建造的人防工程，遵循“誰投資、誰所有、誰收益”的原則，按出資比例劃分產權。
2、建立相關的權屬、營運、考核管理制度。
（1）建立產權登記制度。對明晰產權的人防工程辦理產權證書，并建立年檢年審制度。
（2）建立營運管理機制。主要是明確人防工程與其它物業一樣，可以轉讓和抵押。在推進“兩防”一體化進程中，可提倡利用人防現有機制和設備，整合社會應急資源，建設指揮平臺，積極參與社會搶險救災工作，發揮人防資產的最大效益。
（3）建立工程維護管理保障機制和平戰(災)轉換儲備金制度。維護管理基金可由政府、開發單位、使用人和經營者共同承擔，由人防主管部門統一歸集，實行專戶儲存、政府監管，專項用于人防工程維護管理。同時完善人防工程使用和日常維護管理的監督檢查機制，做到維護管理制度完善，責任主體明確，責任制落實到位，確保人防工程的有效管理，正常使用，安全完好。
建立人防工程平戰（災）轉換儲備金制度。主要用于平戰、平災轉換所需。儲備金的積累可以從以下兩個方面來落實：一是在人防工程竣工驗收的同時，按平戰功能轉換工程量的現行造價，由開發商向人防主管部門繳納（寧波市已在實施）；二是每年從籌集的人防建設費中提取一定比例資金，存入儲備金專戶。
第二條本辦法適用于本市行政區域內，經人民防空主管部門登記的人防工程。
第三條各級人民政府、軍事機關和人防主管部門，對在人防工程維護管理和使用及科研工作中做出突出成績的單位和個人，應給予獎勵。
第四條保護人防工程是每個單位和公民義務。對損害和破壞人防工程的行為，任何單位和個人都有權制止和舉報。
第五條縣級以上人防主管部門在本級人民政府和軍事機關領導下主管本行政區域內人防工程的維護和使用管理工作。
建設、規劃、財政、土地、公安等部門，應在各自職責范圍內，協助人防主管部門加強人防工程的維護和使用管理工作。
第二章工程維護
第六條人防工程的維修保養，按下列分工進行：
（一）機關、團體企業、事業單位等單位工程由各工程所屬單位負責維修保養并承擔費用。
（二）指揮、通訊、主支干道、醫療救護、人員掩蔽等公用工程由人防主管部門負責并承擔費用。
已利用的人防工程的非結構性維修保養由使用者負責。
第七條人防工程的維修保養管理單位，必須履行下列義務：
（一）確定專職或兼職人防工程維護管理人員；
（二）建立健全管理制度，定期實施維修保養，保證工程經常處于良好使用狀態和進出口、通風口暢通；
（三）建立維護管理記錄，健全工程技術檔案；
（四）不得泄露、遺失工程數據、資料、文件等；
（五）落實防火、防汛工作責任制。
第八條人防工程的維修保養，應符合《人民防空工程維護管理技術規程》，達到下列標準：
（一）工程結構完好；
（二）工程內部整潔、無滲漏水、空氣新鮮、飲用水符合衛生要求；
（三）防擴密完備設備、設施性能良好；
（四）風、水、電、暖通信系統工作正常；
（五）金屬、木質部件無銹蝕損壞；
（六）進出口道路暢通，孔口偽裝設施完好；
（七）防火、防汛設施安全可靠。
人防主管部門應定期對人防工程的維修保養工作進行監督檢查，確保各項管理制度、措施的落實和工程的安全。
第九條禁止從事下列行為：
（一）侵占人防工程或人防工程用地；
（二）堵塞人防工程的疏散干道、進出口或通風口；
（三）向人防工程內排泄廢水、廢氣或傾倒垃圾、污物；
（四）在人防工程內生產、存放爆炸、劇毒、易燃、放射性或腐蝕性物品；
（五）在人防工程頂部及工程周邊以外五米安全范圍內爆破、打樁、采石、伐木和取土。
第十條因城市建設或特殊需要確需從事下列行為的，必須報市人防主管部門批準，并采取相應的防范措施，保證人防工程不受損壞。
（一）拆除人防工程及其內部設施，改變工程結構和平面布局，降低原工程防護等級和密閉性能；
（二）在人防工程頂部及工程周邊以外五米至八米安全范圍內埋設管道和修建地面工程設施。
需拆除人防工程的，按《*省人民防空工程維護管理辦法》規定權限報批。
第十一條經批準拆除人防工程的，拆除單位應向人防部門交納補建工程造價百分之五十的補建工程保證金，并按下列規定予以補建。補建工程竣工驗收合格后，人防主管部門應在十五日內將補建工程保證金退回：
（一）拆除主干道的，按原等級標準補建連通；
（二）拆除支干道或重要單項工程的，應就近補建連通，難以就近補建的，按市人防主管部門指定的位置易地補建。
補建的人防工程應按現行的技術規范進行設計，其搞力等級、建筑面積不得低于原工程標準。不得以應建防空地下室代替補建的工程面積。
第十二條因地質條件或拆除面積小等原因，難以補建或無需補建的，經市人防主管部門批準可不予補建，拆除單位應按補建面積的現行實際造價繳納補償費，實際造價按省人防主管部門規定的繳納補償費標準執行。
人防工程補償全部用于人防工程建設，任何單位不得挪作他用。
第十三條對具備下列條件之一的，經工程維護責任單位申請，由人防主管部門按照《*省人民防空工程維護管理辦法》規定的權限批準后，可以報廢：
（一）工程質量低劣、直接威脅地面建筑和交通安全，且加固困難的；
（二）工程滲漏水嚴重、常年被水浸泡，坍塌或有坍塌危險，加固后沒有使用價值的；
（三）由于地質條件差，工程基礎下沉、結構斷裂、變形，已無法使用的；
（四）早期興建的無被復簡易工程，已失去戰略效益和使用價值的。
經批準報廢的人防工程，由申請單位在規定期限內負責回填。
第十四條人防工程的維修保養、報廢所需經費按下列規定執行：
（一）公用工程從人防工程經費中列支；
（二）企業人防工程按非生產性固定資產進行管理，計入相關費用；
（三）機關、團體和全額撥款事業單位的人防工程從單位固定資產修繕費中列支；
（四）差額撥款和自收自支事業單位的人防工程從經濟收入中列支。
已利用的人防工程非結構性維修保養經費，由使用單位從經濟收入中列支。
第三章工程使用
第十五條除按規定不宜開發利用的以外，鼓勵單位、個人和*、*、*同胞及外商開發利用人防工程、興辦第三產業和生產經營項目。
第十六條公用工程由人防主管部門統一組織開發利用。單位工程優先由所在單位開發利用，長期不使用的單位工程由人防主管部門統一安排調劑使用，使用收益由人防主管部門和單位分成。
第十七條使用人防工程的單位和個人應與人防工程的維護責任單位簽訂書面使用合同，載明使用范圍、用途、期限及方權利義務等內容。
使用合同簽訂后，當事人雙方應于十日內將合同報工程所在地人防主管部門登記備案。
第十八條人防主管部門接到當事人申報后，應在十日內對使用合同進行審查，對符合規定的應核發《人防工程使用證》，對不符合規定的不予登記備案。
使用合同期限在三年以上的，須報市人防主管部門審批。
中外合資企業使用人防工程，須經市人防主管部門批準，并報省人防主管部門備案。
第十九條使用人防工程的單位或個人必須執行人防工程維護管理標準，接受人防主管部門的指導和監督檢查。
使用人防工程，不得影響其防護效能。因戰爭等特殊情況需要停止使用人防工程時，使用單位和個人必須無條件中止使用。
第二十條人防工程的使用單位或個人應按規定繳納工程使用費。公用工程使用費由人防主管部門收取，市、區分成比例為四比六。單位工程使用費由單位收取。
人防主管部門收取的使用費，納入同級財政專戶管理，并按規定使用。
第二十一條用于平時使用人防工程的投資，免繳城市市政公用設施配套費、城市舊區改建費。
人防工程級配套的地面設施免繳房產租賃管理費。
第二十二條對在人防工程內長期工作的工程管理、生產、營業人員，按國家勞動保護的有關規定執行。
第二十三條使用人防工程內冷氣的，必須報人防主管部門批準，并按本章的有關規定辦理。
第四章罰則
第二十四條本辦法中的行政處罰，由人防主管部門按職權范圍實施，也可委托其他執法部門代為執行。
第二十五條人防主管部門在人防工程維護管理工作中不負責任，造成人防工程嚴重缺損壞，或者擅自挪用人防工程補償費、使用費的，本級人民政府或上級人防主管部門應責應改正，并可建議有關部門對主管領導和直接責任者給予行政處分；涉嫌觸犯刑律賓，由司法機關處理。
第二十六建有人防工程的單位、工程使用單位或個人在人防工程維護、使用中造成人防工程損壞的，由人防主管部門責令改正，并可視情節輕重處以一千元以下罰款；涉嫌觸犯刑律的，移送司法機關處理。
第二十七條有下列行為之一的，依照《中華人民共和國人民防空法》第四十九條之規定對當事人給予警告、責令限期改正，并可對單位處一萬元至五萬元的罰款，對個人處一千元至五千元的罰款。造成損失的，應當依法賠償損失：
（一）侵占人防工程的；
（二）堵塞人防工程疏散干道、進出口和通風口，危害人防工程使用效能的；
（三）向人防工程內排泄廢水、廢氣和傾倒廢棄物的；
（四）在人防工程頂部及工程周邊以外五米安全范圍內爆破、打樁、采石、伐木、取土，或者擅埋設管理和修建地面工程設施，危害人防工程安全的；
（五）擅自改變人防工程主體結構的；
（六）拆除人防工程后拒不補建的；
（七）不按國家規定的防護標準和質量標準修建人防工程的。
第二十八條對故意損壞人防工程或者在人防工程內生產、儲存爆炸、劇毒、易燃、放射性或腐蝕性物品的，依照《中華人民共和國人民防空法》第五十條之規定處罰。
