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全省各級公安機關一定要緊緊抓住影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題，努力構建源頭治理、動態協調、應急處置三者相互銜接、相互支撐的社會矛盾化解機制，最大限度地使社會矛盾不積累、不激化。加強源頭治理，建立健全社會矛盾糾紛滾動排查、提前預警和多元化調處機制，以及社會輿情分析研判機制，更多地把工作重心從治標轉向治本、從事后救急轉向源頭治理，不斷增強社會管理的前瞻性、主動性、有效性。各級公安機關要把“調解優先”的理念貫穿于執法辦案全過程，對因民間糾紛引起的一般治安案件、輕微刑事案件和交通事故，更多地用調解的辦法來處理，盡量采取“多調少裁”、“多調少罰”等柔性方式，嚴防一般性矛盾糾紛轉化為民事案件、民事案件轉化為刑事案件，嚴防個人極端暴力事件發生。加強和創新社會管理，必須牢牢抓住加強基層基礎建設這個重心。要大力增強基層實力。繼續堅持抓基層、打基礎，深入實施城鄉社區警務戰略，積極推進警務管理體制改革和機制創新，減少管理層級，促進警力下沉，不斷完善人往基層走、勁往基層使、錢往基層用的體制機制，著力解決基層力量薄弱、經費保障困難、裝備設施落后等問題，筑牢維護社會和諧穩定的第一道防線。要積極參與基層資源整合。要積極參與基層人口、勞動、就業、社保、民政、衛生、文化、交通、農機等管理職能和服務資源整合，協同構建基層綜合管理和服務平臺。重點要推動構建社區流動人口服務管理平臺，加強流動人口協管員隊伍建設，實行以證管人、以房管人、以業管人的服務管理新模式。實現治安聯防、矛盾聯調、工作聯動、問題聯治、平安聯創。要努力強化基礎工作效能。要完善人口服務管理機制，積極穩妥地推進戶籍管理制度改革，放寬中小城市和小城鎮落戶條件，引導農村人口向中小城市和建制鎮有序轉移；改革戶籍人口、常住人口、流動人口管理辦法，建立覆蓋全部實有人口的動態管理體系，推動把流動人口管理納入流入地經濟社會發展規劃，逐步實現基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展；建立健全流動人口流入地與流出地雙向管理協作機制，加大對流動人口違法犯罪的防范打擊力度。要積極參與數字城市建設，大力加強人口信息庫、視頻監控系統、道路卡口系統、警用地理信息系統等系統和平臺建設，推動整合人口和計劃生育、人力資源和社會保障、住房和城鄉建設、民政、教育、衛生、交通、工商、稅務、統計等部門及民航、電信、金融、社保、證監、保險等行業信息資源，努力構建網絡互聯、信息互通、資源共享的城市管理網絡系統平臺，實現精細化、高效化、科學化管理。加強和創新社會管理，必須牢牢抓住繼承和創新群眾工作這個“法寶”。
全省各級公安機關要牢固樹立群眾觀點，站穩群眾立場，走好群眾路線，把群眾工作滲透到公安工作的方方面面，貫穿于公安工作的各個環節。要堅持用群眾觀點統攬各項公安工作和公安隊伍建設，在新的社會條件下，既要繼承原來行之有效的群眾工作方式和方法，又要不斷創新群眾工作理念和手段，少一些替民做主、多一些讓民做主，少一些管理、多一些服務，切實解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。要深化“向人民報告”活動，以“向人民報告”活動統帶各項群眾工作，拓展報告內涵，豐富報告內容，活化報告形式，創新報告手段，提升報告水平，建立長效機制，使這一我省公安機關獨有的群眾工作新形式、新手段不斷煥發新活力、發揮新作用。加強和創新社會管理，必須牢牢抓住綜合施策這個手段。要突出發揮公安機關自身的主導作用，進一步明晰公安機關在社會管理中的職責定位，完善公安機關內部警種合作機制和區域警務協作機制，消除部門、警種間的分割和壁壘，發揮公安機關在社會管理中的整體戰斗力。同時要加強與司法、民政、人力資源和社會保障、教育、衛生、文化、工商、財政、安監、民族、宗教、政府應急處置中心等行政管理部門和金融、保險、證券、水電氣熱等行業監管部門的聯系溝通，建立聯席聯動工作機制，共同形成社會管理合力。要突出發揮基層組織的骨干作用，在流動人口和出租房屋管理、刑釋解教人員管理幫教和青少年社區矯治等“社會人”管理工作中，充分發揮居委會、村委會、社區委員會等基層組織的作用，通過建立通報機制、銜接機制、責任機制，落實管理措施，實施有效管理。突出發揮社會組織和行業協會的配合作用，探索在公安社會管理中引進市場機制，在法律和制度框架下，把適合于社會組織和行業協會承擔的公共服務和社會管理職能轉移出去，交給各類行業協會、教育培訓組織、經濟社會事務所、交易市場、中介機構等，由他們向社會提供更多、更新的公共服務。將公安機關的管理要求轉化為行業制度和規范，引導其形成自發成立、自主發展、自行運作、自我治理的運行機制，同時強化對這些組織和機構的陣地控制工作，實現外部管理與內部自律雙軌并行，保證其健康發展并有效參與公共事務管理。要突出發揮社會公眾的基礎作用。要通過“大走訪”、“五進七講”等形式，加強對群眾的法制宣傳教育，增強群眾守法維權意識、防范自救意識，發揮每一位社會公眾在社會治安防范參與、人身財產安全保護、交通事故預防、火災預防和自救等方面的作用，減少和遏制重大惡性案件和交通事故、火災、治安災害事故的發生。
加強和創新社會管理，必須牢牢抓住“平安龍江”創建這個平臺。公安機關要緊緊圍繞打擊犯罪這個主業抓創建。重點要打擊黑惡、命案、涉槍涉爆等嚴重暴力犯罪，“兩搶一盜”、電信詐騙等嚴重影響群眾安全感的侵財犯罪，拐賣兒童婦女、“黃、賭、毒”等人民群眾深惡痛絕的違法犯罪和涉眾型經濟案件等影響社會穩定的犯罪活動。通過嚴厲打擊，堅決遏制我省刑事犯罪高發、多發勢頭。要緊緊圍繞預防為主這個方針抓創建。
深入開展社會治安重點地區排查整治，強化治安隱患源頭治理，強化治安亂點早期整治，切實增強人民群眾安全感。要緊緊圍繞公共安全這個責任抓創建。嚴格落實安全生產責任制，充分依靠安委會、交委會、消委會，大力推進優良交通秩序創建活動和道路暢通工程，大力打造“消防鐵軍”、推進消防安全“防火墻”工程，深化道路交通和消防安全整治，繼續實行重大安全隱患治理逐級掛牌督辦和整改效果評價制度，把責任真正落實到社會單位、落實到企業、落實到法人，堅決防止發生群死群傷惡性事故。緊緊圍繞網絡管控這個難點抓創建。統籌網上網下兩個戰場，把虛擬社會和現實社會作為一個整體來把握，積極探索建立網上動態管理機制、網上網下綜合打防機制，著力提高網上發現、控制、打擊、處置能力，嚴厲打擊網絡違法犯罪活動，推動形成“黨委統一領導、政府嚴格管理、企業依法運營、行業加強自律、全社會共同監督”的互聯網綜合管理格局。
關鍵詞：網格化管理；碎片化社會；社區自治
中圖分類號：C4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0018-02
伴隨市場化、城鎮化的快速推進，大量人口集聚在城市，人口的流動性大，城市社會群體高度分化，城市社會結構正發生深刻變化，“碎片化”成為基層社會的新形態。單位制的解體，導致應對計劃體制下社會結構的傳統管理模式也趨于瓦解。在社會關系復雜化、利益結構多元化，社會矛盾尖銳化的碎片化社會中，各大城市掀起了“網格化”管理的浪潮，在社會上產生了較大影響。但由于在設計理念以及內在機制方面的缺陷，網格化治理方略在自主性社區的應用過程中暴露出諸多問題。本文將回溯網格化管理的內涵及特點，并在深入分析其運行效果的基礎上，力圖提出創新城市管理模式的新思路，從而實現協同治理格局的建構。
一、網格化管理之勃興與特征
在單位制逐漸解體、社區成為社會基本單元的背景下，社會事務向社區累積，但其尚未達到獨立承擔管理職能的程度，造成了政府治理壓力的空前加大。政府必須尋求新型管理模式，以應對日趨復雜的城市管理難題。一種新的治理思路“技術治理”，即國家通過引入新技術，尤其是現代信息技術，更好地提升自己在公共管理和公共服務中的效能。并且國家在實現自身管理目標時，其管理技術、治理手段正在變得越來越“技術化”[1]。網格化管理正是作為一種新的城市治理技術應運而生的。
學界對于網格化管理的內涵的理解大致相同，認為網格化管理就是在保持原有街道――社區管理體制不變的基礎上，按一定標準將城市社區劃分為若干個單元網格（一般一個網格內常住人口為4000-5000人），并搭建與統一的城市管理數字化平臺相連接的社區信息化平臺，通過加強對單元網格的部件和事件的巡查，建立起一種監督與處置相分離的新型基層管理體制[2]。
自2004年北京市東城區開始推行網格化管理模式以來，這種新型管理體制逐漸在全國各大城市普及，形成了諸如寧夏石嘴山大武口區“4+6”模式、山西長治”三位一體”等典型模式。在實踐探索中，網格化管理模式呈現出明顯特色和優勢。
1.統一進行網格規劃與實施
城市網格化管理首先需要得到行政部門的高度重視、預先規劃和有序實施。在實踐過程中，大多數城市提出了統一規劃、統一建設、市區聯動的工作思路，將網格化管理工作列入重要議事日程。網格化管理的運行需要以全市統一的戰略規劃和管理信息數據庫為支撐，然后按照同一標準劃分單元網格，統一進行城市部件普查等，從而形成全市統一標準、統一監管的有組織的管理模式，并制定實施了一系列相關政策法規和工作指導手冊，從而保證網格化管理模式的穩定運行。
2.明確劃定各層級管理職責
網格化管理是將城區行政性地劃分為一個個“網格”，從而在“區―街道一社區”三級管理結構之下，增加了“網格”這一新的層級，變為四級責任體系，并且實行市、區兩級分工、監管分離的體制。其目的在于打破以往行政體系條塊分割、各自為政、推諉扯皮、權責不清的種種弊端，理順市、區、街道各級之間的關系，將資源進行重新整合，使各管理主體的權責界限更加清晰明確。
3.管理效率的高效化
網格化管理借助網絡平臺的信息傳遞作用，加之權責的清晰化所帶來的人為因素干擾的減少，有利于職能部門及時發現問題、迅速處理問題，突破了傳統管理模式反映問題的環節過多的弊端，減少了中間環節和管理層級，整個問題處理流程的時間明顯縮短，結案率大幅提高，從而提升了管理和服務的效率。
二、城市網格化管理實踐之局限
網格化管理在創新社會管理體制的話語背景下得到了各級政府的大力提倡，并且廣泛應用于城市基層社會管理領域。值得肯定的是，網格化管理借助全新的管理架構和治理技術，在打造“數字城市”、整合社會資源、提高行政效率、化解社會矛盾等方面體現出明顯優勢。但應該注意到，這種管理模式在碎片化的基層社會中往往出現“管理失靈”的問題，具體表現為以下三個方面。
1.持久性不強，運行成本過高
網格化管理是在社會矛盾日益凸顯的社會轉型期而創設，依托于信息技術和科層管理結構，將行政性管理延伸至基層社區，進而應對和社會糾紛，帶有一定的應急性。盡管網格化管理在基層社會與政府公共服務部門之間開通了較為便利的信息反饋和處理渠道，減少了各職能部門之間的推諉扯皮的現象，對于政府行政績效水平的提高具有促進作用。但是，網格化管理的建立及其運行也潛藏著行政成本膨脹的風險。如在一些網格內設置多名網格員，增設各級網格管理指導中心辦公室，這就使人力、設備和資金投入勢必增加。此外，網格化管理在某些城市只是作為一種非常態的應急措施而被運用到相關活動和事件中。雖然使社會治理水平在短時間內有所提升，但其性質仍是一種非正式的制度安排，缺乏政策法規的有力保障和相關機構的高度重視，從而其效能的持久性受到廣泛質疑。
2.抑制社區自治力量的成長
網格化管理通過“行政力”下沉的方式對基層社會進行科層式管理，體現出社區建設的行政化傾向，這是中國傳統的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影響了社區自治功能的發揮[3]。政權力量對以網格形式存在的社區進行全覆蓋式管控，不僅使公共服務輻射到基層社會，而且將各利益群體直接納入進行政性管理，體現出“總體性支配”所不具備的精準性和強制性的管控特征，嚴重削弱社區的自治能力。因此，網格化管理的推進和加強將引致行政力量的強化、社區自我管理的弱化，進而對社區自治的進程產生不利影響。
3.全能網格的風險問題
社會治理的目標是協同治理格局的形成。面對社會治理壓力的增大和社區在承接社會事務管理方面能力不足的困境，以及打破條塊分割式管理和加強部門聯動的重要目標，網格化管理已成為政府創新管理體制的主導方向。然而，在網格化管理模式的實踐探索中，“網格化的功能與實施范圍都被大大地泛化了。就網格化的功能而言，已經被泛化到可以解決任何問題的地步，似乎與黨的系統和政府系統相關的所有問題都可以通過網格化來解決，網格化的范圍被大大泛化”[4]?！叭芫W格論”造成“管理依賴癥”，即確信一切問題和糾紛都可以通過網格加以解決、一切資源和服務都能夠通過網格來提供。這勢必造成社區自我管理能力的削弱，抑制社會組織和自主性社區等社會治理主體的成長，影響社會協同治理目標的實現。
三、行政力與自治力之契合：網格化管理之創新思路
網格化管理模式已難以適應基層社區日趨分散化和碎片化、利益群體日益多元化和復雜化的現代社會對于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度設計上的缺陷―“行政下沉”式的四級管理體系利用科層式的組織隸屬關系對社會個體進行組織管理，導致行政力與基層社區的自治力的對接處出現“管理缺口”。因此，建構協同治理格局，關鍵是要實現政權力量與自治力量的高度契合?？梢詮囊韵聝身棽呗灾诌M行：
1.推動一元化管理向多元化治理轉變，實現協同治理局面
網格化管理在本質上仍是基于政府對社會資源和權力進行全面壟斷的一種管控型治理模式，這與當前“社會協同治理”強調政府、民間組織和社區等多元主體良性互動、深入合作來管理社會事務的話語體系存在著根本性對立和沖突。良好的經濟社會秩序的建構，需要政府管理與群眾自治的緊密銜接，民間組織則充當橋梁作用，通過三者的協同配合來提高社會治理水平。首先，深化行政體制改革應是政府今后工作的重點。必須通過創新治理理念和簡政放權來明確自身定位，正確履行管理職能，提高服務能力和水平，加快向“服務型”政府轉型；其次，自主性社區建設需要政策法規和資金的強力支持，鼓勵社區利益和志趣團體有序發展，積極培育社區自治力量，提升居民在社區事務管理上的參與意識和能力，將碎片化的個體重新整合，增強基層社會的凝聚力；此外，大力培育公益性、服務性社會組織，合理承接政府的部分服務職能，向社區內部穩步發展，發揮民間組織在公共服務、調控矛盾、化解糾紛、扶貧幫困等方面的服務功能。
2.以社區服務聯動多元治理主體
社區服務著眼于社區需求，主要面向社區成員提供各種服務，是社區自治的主要內容；另外，社區服務也是公共服務在社區層面的延伸和補充，既包含聯結政府公共服務的諸多服務事項，也涵蓋了許多社會組織的服務內容。因此，社區服務可以作為彌合政府管理與社區自治“斷裂”的整合因子。政府可以通過購買服務的方式鼓勵專業組織的發展，并予以政策支持和法規引導，進而以民間組織為中介，向社區居民提供系統性、福利性、多元性的服務資源來滿足其從物質到精神的各種需求，使社區重新成為以認同感和歸屬感為核心要素的自治共同體，最終實現基層社會矛盾的化解與和諧社區的建設。
綜上所述，社會管理的創新方向應是從以政府為中心的一元化管理，邁向與民間組織和群眾的參與管理相結合的多元化治理。實現協同治理的關鍵在于以社區服務來銜接行政力量與社區自治力量，消解政府管控與社區自主發展的緊張和沖突。以服務為導向，淡化科層管理的行政化色彩，促進多元治理主體的深度合作，必然能夠賦予網格化管理以全新意義，使之在碎片化社會形態下煥發出新的生機與活力。
參考文獻：
[1]渠敬東，等.從總體支配到技術治理：基于中國30年改革經驗的社會學分析[J].中國社會科學，2009（6）.
[2]田毅鵬，薛文龍.城市管理“網格化”模式與社區自治關系芻議[J].學海，2012（3）.
【關鍵詞】基層 社會管理與服務 模式
基層社會管理與服務體系建設模式分析
行政主導模式。行政主導模式強調政府在社會管理與服務方面的主導作用，從多方面利用新的管理和技術手段來實現社會管理與服務創新，這種創新主要有政府內部機制創新和管理信息技術創新兩種途徑。
第一，政府內部機制創新。內部機制創新是指改變政府內部的職能與結構，通過理順部門關系、優化組織結構、創新機制體制、強化業績導向來創新基層管理和服務模式。
推動政府內部職能的轉變。通過調整政府內部職能與結構，規范治理行為，提高管理和服務的供給效能。北京市清源街道辦事處的參與式社區治理是政府內部機制創新的典型模式，其主要特點有三：一是轉變街道辦事處職能。街道辦事處在服務項目執行過程中逐步轉變為為社區服務項目提供資金支持和監督指導，實現了由原來的直接提供服務向為社會組織服務和提供服務資源的轉變。二是推動社區服務中心從管理轉向服務。社區服務中心從行政工作下派轉變為與社區共同協作開展社區服務項目，承擔服務項目管理的設計、咨詢、監督以及項目資金使用的審計等職責，發揮溝通街道政府與社區居委會的橋梁作用，實現從管理到服務的角色轉變。三是服務項目從政府制定到以社區需求為導向設置。服務項目根據社區特點并在需求調查基礎上設置，由社區居民、社區居委會、社區服務中心、街道部門以及社會組織共同參與評選，確定社區項目。
健全內部競爭機制和績效考核。通過給政府部門以壓力，改善其服務意識，降低成本，提升效率。歐盟國家推出的適用于公共組織的通用評估框架（Common Assessment Framework，縮寫為CAF）吸納了全面質量管理、平衡計分卡和卓越績效模式等企業績效管理工具中的合理要素，并融入了公共管理的管理經驗，成為公共組織績效管理的先進工具。深圳市龍崗區2008年試點整體等效導入CAF，尤其是引入以公民為中心的導向，即以顧客群體確認的重要領域和組織能夠改進的特定服務領域為基礎，在職能轉變、運行機制、工作流程、改進管理方式和建立政府與社會平等合作關系等方面，實現事務性管理向愿景管理、從局部管理向系統管理、從人治管理向法治管理、從定性管理向定量管理的轉變。
第二，管理信息技術創新。目前管理信息技術創新主要是網格化管理和數字化管理相結合。2004年北京市東城區充分利用計算機、網絡、地理信息系統和無線通信等多種數字技術，將社區細劃為網格，形成精細化的管理單元。為每個網格整合配置網格管理員、網格助理員、網格警員、網格督導員、網格黨支部書記、網格司法工作者和網格消防員“七種力量”，并在基礎數據平臺基礎上，運用移動智能終端，結合移動互聯網技術，實現各類數據的實時采集和基礎數據的動態更新，準確掌握網格內的基礎數據、民情民意。
數字化管理實質是政務信息化系統的一部分，將電子流程管理與服務通過現代網絡技術進行集成，對政府需要及擁有的信息資源、關鍵數據進行深層次挖掘、分析、利用和管理，以提升政府行政服務能力。
協同治理模式。協同治理模式是通過更新管理理念、方法和手段，形成基層組織和社會組織相結合的社會管理與服務新格局，以此實現社會管理主體的多元化，促進基層社會管理與服務能力的提升。根據基層組織內部創新的不同層次，協同治理大致可以分為管理組織協同化和運行機制協同化。
第一，管理組織協同化。管理組織協同化側重于從組織架構方面創新基層管理與服務的組織結構，構建多元化的參與主體，實現組織目標的重新定位和不同組織之間資源的重新配置。浙江省慈溪市基層組織和社會組織協同治理就是管理組織協同化的典型。2006年4月，慈溪市率先在坎墩五塘新村創設了“村級和諧促進會”，以人際和諧為目的，以村（社區）為單位，由市鎮兩級黨委政府引導推動，當地群眾與外來建設者共同發起，把外來人口服務管理納入基層自治范疇，解決村（居）兩委會在外來人口管理上的缺位。隨后，這一社會組織的功能由融合為主向參與基層社會協同治理拓展，形成了以村（社區）黨支部為核心、村（居）民委員會為主體、村（社區）經濟合作社為支撐、和諧促進會為依托、社會各界群眾廣泛參與的基層管理與服務模式。
第二，運行機制協同化。運行機制協同化是為原來獨立的社會管理服務的政府組織（包括“條”上的職能部門和“塊”的綜合管理機構）和社會組織建立共同解決公共問題的網絡，形成資源共享、彼此依賴、合作互惠的組織結構和政府、市場、社會三者協作的機制。義烏市總工會社會化維權模式就是運行機制協同化的典型。義烏市總工會通過與新聞媒體、律師事務所、勞動部門、司法部門、兄弟市縣工會、高等院校等先后實現社會性聯合。一是發揮工會組織作為重要的政治資源、組織資源和制度資源的作用，建構工會工作體系。二是把政府管理的過程性與社會團體的互動性結合起來，形成“互聯、互動、互補”的社會管理運行機制。
社區治理模式。從行政權力和基層民主變化的取向來看，社區治理出現了形式各異的模式。
第一，議行分設模式。議行分設是按照“社區自治、議行分設”的原則，將居委會在計劃經濟時代所形成的行政、服務和自治職能歸位于自治組織，形成“議”與“行”的并立同行。其代表是深圳鹽田區社區管理體制改革。
社區服務站的經費來源主要是政府撥付的社會公益服務資金、購買社區服務的專項資金以及服務站開展低償社區服務項目的自收經費。社區居委會則履行社區自治功能，由居民依法民主選舉產生，其功能是充當政府組織、社會中介組織與居民之間的橋梁，將居民的權利要求轉達給政府組織和社會中介組織，并代表居民對政府組織、社會中介組織的行為進行監督，其經費來源于政府撥付的辦公經費、資產的收益資金及向社區募集的資金。
第二，合作模式。合作模式是行政調控機制與社區自治機制相結合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源相整合、政府力量與社會力量互動的基層社會管理與服務模式。
寧波市海曙區構建新型居家養老服務體系是合作模式的典型代表。2004年3月，該區政府出臺政策，試行為高齡、獨居的困難老人購買居家養老服務。區政府以改革職能履行方式為出發點，將擴大社會參與作為重要內容，尋求與社會組織和社區之間的合作，吸引社會資源參與養老工作。政府主要扮演服務規劃者和購買者角色，形成了“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”的合作機制?！罢龀帧敝竻^政府將購買服務的開支列入年度財政預算，向星光敬老協會購買居家養老服務。“非營利組織運作”指星光敬老協會負責項目運作。“社會參與”指整合和利用社會資源，一方面實施“義工銀行”的激勵機制。另一方面整合社會企業資源，將居家養老和社會企業提供的信息服務平系起來。
完善基層社會管理與服務體系的建議
各種模式的實踐經驗表明，推進政府職能轉變、強化社會協同治理、增強社區治理能力等是基層社會管理與服務體系建設取得良好效果的保證。為了加強基層社會管理與服務體系建設，還需要在以下幾方面進一步下工夫。
推動社會管理與服務制度化發展。一方面，基層社會管理與服務體系建設的關鍵是社會政策的發展和完善。社會政策的本質是通過政府的再分配以縮小社會成員初次分配差距，提高全體成員社會保障和社會福利水平。必須在基層社會管理與服務體系方面進行統籌規劃，通過頂層設計勾勒出基層社會管理與服務體系建設的框架，與國家社會政策融為一體。
另一方面，基層社會管理和服務體系建設必須厘清政府、社會與市場的職能，將應當由市場、社會完成的治理功能交還給市場與社會之后，政府要加強公共服務部門建設，完善公共服務監管。其要件在于以組織方式推進政府職能轉變，以制度化的途徑完善政府的服務監管、資源支持等職能。
增強社會組織管理服務能力。著力構建政府主導、資源激勵、合作互補的新型社會組織培育和發展機制，解決基層社會管理與服務居民參與不足、多樣化社會需求難以滿足的問題。一是形成制度化、有序化的公眾參與渠道。政府應釋放社會空間，要尋求“信息相關”、“業務相關”和“需要相關”等協同的粘合因素，推動政府與社會組織在公共事務管理中的合作治理。二是推進公共服務組織體系建設。三是強化社會工作體系建設，使社會工作者能融他們所具有的社會“管理職能”和作為社會工作者的“職業行為”為一體。
明確社區服務管理目標。一方面要明確社區是基層社會管理與服務的落腳點，管理與服務體系建設要圍繞經濟和社會發展中的突出問題展開。另一方面要解決好基層服務管理與社區居民需求之間的矛盾，關鍵是以“服務”來強化基層的社會網絡，加強鄰里互助、增強地區歸屬感，培養互濟互助因素，培育基于互惠主義的服務機制。
增強社會資源動員能力。一方面，政府要夯實基層組織基礎，將資源下沉到基層，讓基層真正有人力、有資源、有手段去為群眾提供服務。另一方面，要根除基于政府提供服務管理資源的依賴性，著力解決社會資源動員能力匱乏的問題，其重要的路徑就是使社區居民和社會組織自發組織起來，通過理性的集體行動破解政府公共服務資源供給不足的困境，加強社會組織的資金籌集能力，推動其可持續發展。
關鍵詞：地方政府；基層社會管理；職能；社會自治
本文為河北省社會科學基金項目
中圖分類號：D63文獻標識碼：A
城市基層社會管理既涉及到地方政府管理，又涉及到居民自治，是多元參與的動態復雜過程。實現政府社會管理和社區自治有效銜接，有利于促進基層自治組織成熟，實現真正意義上的“社區自治”，為構建和諧社會打下堅實基礎。
一、基層社會管理理論分析及階段模型
就社會發展的總體方向而言，擴大社會化管理和民主政治、減少政府行政控制是必然趨勢，但是要遵循社會發展的規律性，根據社區自治組織的自治能力和發育狀況，相應調整和轉變地方政府社會管理職能，適時地縮小干預領域、調整干預力度、變換干預方式，扮演好政府不同階段的角色。
在政府和社會力量共同管理基層社會的過程中，政府充當著“監護人”角色，尊重社會力量的獨立性并適時地培養扶持和監督指導，與其互補共治。如圖1所示，政府作用的發揮會經歷“撫養培育-輔助成長-指導監督”三個時期，在完全實現社會自治之前，政府不僅要承擔社會治理的一部分責任，而且應積極培育和強力促進社會力量的成熟。社會自治力量在成長的不同階段經歷與政府相對應的“索取依賴-學習進步-成熟獨立”三個時期。圖1中顯示了二者相互對應的不同時期以及各自在社會基層管理中發揮作用的程度。（圖1）
我國社區自治組織的發展尚處于初始階段，功能尚不完備，存在官方色彩濃重、自主獨立性差、影響力不強、經費來源難以穩定以及內部治理體系不完善等諸多問題。這種自立能力尚弱的“幼小”主體急需“監護人”（政府）營造良好的環境，給予必要的幫助，以適度的干預形式組織、協調和推動其迅速健全成熟。當前階段，地方政府不僅不應放手，而且應發揮主導作用，將關注的重點從事無巨細、親力親為轉到重點培養基層自治組織發育成熟上來，主動承擔相應責任，積極輔助和培育社會自治能力，視社會力量的發展狀況及時調整干預的程度和領域。當基層自治組織發育成熟、功能完備、有能力實現社區“自治”時，政府必須放眼于對基層社會管理的宏觀指導，放權于基層自治組織，將現行“強政府”性質的政府主導管理結構轉變為社區自治為主、政府僅做必要引導和嚴格監督的治理模式，實現社區管理服務與政府監督指導的有效銜接和良性互動，直至完成“政府主導-二元治理-社會自治”的過渡和交接。
二、基層社會管理實踐探索及評價
在我國，曾先后出現過行政主導的“上海模式”、社區自治的“沈陽模式”、半行政半自治的“江漢模式”以及多種機制綜合運用的“杭州模式”等城市社區治理模式。它們或將社區建設的重心放在街道辦事處，以行政支持、加強地方政府作用為導向，或界定責任和功能邊界，“多中心”組織保證，或以政府下放權力、注重社區自治為特色，或注重社區結構性體制創新，構建“選聘分離”的管理體制。這些模式各具特色、各有側重，在不同程度上理順了政府與社會的關系，展示并推動了我國公民社會的發育，在我國社區管理和建設中具有重要地位。通過各類治理和相應成效之間的關聯看，基層社會管理呈現出較為明顯的規律性，經歷了不同階段的探索和嘗試。
（一）政府組織與社區組織的分權。1998年民政部在全國選定26個國家級社區建設實驗區，開展社區建設實驗和社區體制改革，并于1999年至2000年先后出現了“沈陽模式”和“江漢模式”。沈陽的“自治型治理模式”提出了政府與社區分權的課題，但是沒有破題。當時，全國社區體制普遍存在的突出問題是：居委會沒有自治性，僅僅是區街政府的“一條腿”。與“沈陽模式”相比，“江漢模式”注意從初始制度的創設上著力消除“沈陽模式”未觸及的“體制瓶頸”，是探索有中國特色城市基層社會管理體制的一次有益嘗試?！敖瓭h模式”體現了不少科學理念和價值取向，但由于沒有觸動城市行政體制，隨著政府職能社區化進程的加快，出現了許多新問題、新情況。
（二）逐步讓權社區的探索。2000年以來，有的城市開始了社區體制改革的新探索，試圖彌補江漢區社區體制改革的不足。理論界把這一新的探索成果稱之為“社區工作站模式”。從學術角度來看，社區工作站模式是政府職能社區化模式，是為實現政府職能社區化，在社區設置承接社區行政事務和社區公共服務的制度安排。許多城市紛紛掀起了創建社區工作站的浪潮。與“沈陽模式”、“江漢模式”相比較，社區工作站新模式表現出極大的創新勇氣，不同程度地理順了政府與社區關系，但并沒有從根本上實現社區行政管理與社區自治管理、社區行政管理與社區公共服務的真正分離，走出社區行政化困境需要探索合理的替代性選擇。
這些基層社會管理的實踐，也充分表明相對成熟、成功的社區建設都以資金投入為健全基礎設施和宜居環境的重要保障，以創新、完善體制機制為重要基礎，以非營利組織特別是居民自治組織為重要力量，以人文關懷為重要感情維系。而這些條件的實現都離不開政府的高度重視、關心支持和引導投入。這些實踐也充分驗證了在現階段，經濟欠發達地區采取政府主導基層管理的必要性和有效性。
三、地方政府現階段的主導作用
政府應弱化具體細致的管理，加強監督，鼓勵并培育社會力量的發展，根據社會自治力量在當前階段呈現出的特點，調整對其干預的程度、形式和領域，特別應注重對社會力量的培育，扮演好政府現階段在社會治理中的“監護”角色。
（一）出臺政策規章，保障社區法制化管理。面對社區管理的新形勢和基層社會的深刻變化，必須健全相關法律法規，使社區管理走上法制化軌道，以制度的力量依法治理社區。一是制定和不斷完善發揮市場機制、共建機制、志愿機制作用的政策，特別是支持社會組織參與社區管理和服務的政策、扶持企業參與社區管理和社區服務的政策以及鼓勵志愿服務深入持久開展的政策，使政府從“包攬一切”的狀態中解脫出來，做更加需要政府關注和下工夫的事；二是制定和完善向新建社區、人口密集社區、困難群體聚集社區、基礎設施建設薄弱社區傾斜的政策，促進平衡發展。
（二）抓好組織整合，凝聚社區建設力量。長期以來，存在于社區的單位和其他組織，由于對社區事務不夠了解，又往往得不到有效的社區服務，不愿也難以參與社區管理和建設。政府應發動各類社區組織積極參與社區管理和建設。首先，整合地方政府力量，組建由政府負責人掛帥、民政部門牽頭、多部門參與的社區管理辦公室，統籌規劃社區建設，形成合理的領導體制和工作機制；其次，在地方政府主導下，鼓勵社區所有成員參加的社區建設聯席會議，整合區域所有成員和資源，協調區域內各群體的利益關系，并服務于各群體，使轄區內的社區管理有秩序進行，和諧統一。可以整合基層政府的工作機構，在街道層面設置“一站式服務”，改進提供基礎公共服務的方式；通過政府購買的方式提供養老等福利項目。
（三）創新管理體制，提供有力制度保障。在制度層面，地方政府擔負著加快社區配套制度建設、切實保證社區組織自治性質的使命，應通過完善各項制度，解決社區居委會的職能界定、權利義務以及與各個方面的關系，用制度保障社區管理。充分發揮社區自治作用，地方政府要著重做好幾個轉變：一是把與社區群眾關系密切的事項交給社區，提升社區組織管理地位，實現由微觀具體向宏觀統籌的轉變；二是主動幫助社區排憂解難，搞好服務，做好協調，實現由行政命令向協調、指導、服務轉變；三是對社區建設成效考評中，居民滿意度指標要占合理權重，促使社區組織對民負責、為民辦事，實現由上而下垂直考核向兼顧上級認可和群眾滿意的綜合考評轉變。
（四）培養扶持NGO，提高社區自治能力。隨著政府職能的不斷調整和角色的重新定位，從政府轉移出來的大量公共服務職能需要更多微觀主體來承接和具體實施。與此同時，公共產品和服務的數量和質量也因為參與主體不夠多元而受到制約。這些問題的解決，需要大量政府之外的NGO存在并有效發揮作用，承擔從政府集權式管理向社區治理過渡的中介角色，促使政府職能轉換，完成政府與社會市場的銜接。因此，地方政府必須大力鼓勵、促進、推動基層社區領域NGO建設，在其建立、發展過程中進行適度培育和合理引導，使其與社區自治組織一起進行社區管理和建設?？梢酝ㄟ^建立機制營造環境來培植NGO，促進NGO在公共產品和服務供給方面發揮作用。
（五）搭建溝通平臺，建立有效溝通渠道。建立高效便捷的溝通渠道，打造信息交流平臺，對社區居民的情緒宣泄、意見表達、問題反饋進行快速收集和及時回應。對矛盾進行化解，對或憤怒或悲傷的情緒給予撫慰，對群眾意見、建議充分考慮和負責任地處理，提高公民參與社會管理的可能性和有效性，更好地完善政府自身建設的同時，推動基層社會健康發展。
無論是從理論分析的角度，還是社區建設管理的實踐，都明確和驗證了當前我國基層社會管理應堅持政府主導的模式。地方政府不僅應在當前階段介入和干預社會基層管理，而且應該將培育社會自治作為一項重要工作，力爭在法制建設、規劃設計、組織整合、體制創新、培育NGO以及搭建溝通平臺等方面有所突破和成效，為最終實現基層社會管理中的社會自治“修好路”、“加滿油”。
（作者單位：1.河北行政學院；2.河北建筑工程學院）
主要參考文獻：
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[5]袁方成.實現政府管理與社區自治有效銜接的社區治理機制創新研究.基層政權和社區建設司，2008.10.
關鍵詞：基層管理；法制化；社區
自從“十二五規劃”實施到現在各地方政府將工作中心逐漸轉移到民生問題，證明我國從中央到地方都對基層建設給予了很大重視。基層社會管理是國家政權分配到地方的體現，其與社會基本活動息息相關。基層建設的好與壞，直接關系著整個社會管理體系的效率與質量。隨著我國社會主義進程不斷邁進，基層管理主體也逐漸由專門管理轉為了分區域分工管理和群眾自治，而基層管理的方式和內容也應與時俱進。因此，以新視角新觀點來研究基層社會管理是必須且亟需的。
一、基層社會管理概述
基層社會管理，是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導、社會多方參與，協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面，為人類社會生存和發展創造既有秩序，又有活力的基礎運作條件和社會環境，促進社會和諧的活動。社區和家庭是一個社會的根本，人從嬰幼兒開始，在社區和家庭中成長，社區和家庭對他們的影響是深遠且根深蒂固的。要想保持社會穩定，就要從社區著手。
法律規定，地方政府有權在自己所管轄的地區行使管理職能。政府在行使這些職能時，不僅需要進行由上至下的監管，更多時候需要參與到社會活動中去，例如訂立合同、合作開發、社會工作授權等。在這過程中，政府與社區、與社會進行著頻繁的互動，構成了現在的地方社會。地方政府要行使自己的職能，必須保證基層社會的秩序、運行、發展和創新。
二、基層社會管理法治化建設
基層管理的有序有效實施應以城鄉社區為平臺，從立法、執法角度出發，充分發揮其作用。
（一）社區管理體制建設
社區管理體制建設是指社區各個管理部門的體系結構、職能設置、及其分工的合理性。我國的社區按行政范圍劃分可分為城市和農村。隨著我國現代化節奏的加快，人民逐漸步入小康社會，城市社區格局愈發復雜，社會收入差距日益加大，原有的街道居委會式或單位大雜院式傳統模式逐漸被物業管理式小區、工業技術開發區、高新產業區、科技園區等取代。農村社區也發生了很大變化，隨著新農村建設以及農村城市化政策的推進，農村社區逐漸集中，人口向城市流動，形成典型的城鄉結合處。不管是農村還是城市，在現今這個多元化社會，基層管理面臨著許多新問題。社區管理體制的完善需要法律的規范和強制。
第一，社區管理體制應依法建設。目前，我國的基層管理剛剛發展起來，還未完全成型，社區的系統性尚未完整、功能還不完備、權限分工也存在著模糊之處，需要進一步完善。在城市，人的自主性越發增強，社區形式的多樣化需要系統的法律制度進行規范和管理；在農村，社區功能較之以往發生了很大變化，需要在法律制度上進行創新。
第二，社區管理體制應依法運行。社區管理離不開黨的領導，基層管理應符合政府的整體規劃，無論是社區選舉、決議還是一般事務管理，都應依法進行。
第三，社區管理體制應依法保障。社區成員權利一般通過社區活動得到體現，法律賦予每個公民的權利需要通過社區這一途徑得到實現，因此，社區管理中的各個途徑需要法律進行規范，從而使每個社區成員乃至整個社區管理體系的權利得以發揮作用。
（二）社區管理隊伍建設
社區管理隊伍包括社區管理中的領導者及基層工作者，他們肩負著建設社區、管理社區和維護社區發展的重任。社區管理隊伍質量的高低直接決定了社區的優劣。目前，我國基層管理尚處于起步階段，社區管理隊伍結構復雜，管理水平參差不齊，不能適應管理需要。因此，在社區管理隊伍建設上，不僅需要從法律上設定社區管理者身份及其工作內容，還需要加強社區法治教育，普及法律知識，保證社區管理工作的依法進行。
（三）社區糾紛解決制度建設
幾乎所有社區都具有人口構成復雜、受教育程度參差不齊、經濟能力差異較大等特征，這樣復雜的群居生活，產生糾紛在所難免。這些糾紛大多是家庭、鄰里間財產及權益糾紛，也有些是群眾和政府間利益協調上的分歧。這些問題需要社區配備相應的應對程序及措施，才能維持社區乃至整個社會的穩定。
三、基層社會管理法治化的完善
（一）立法體系完善
目前，我國已頒布實施了兩步關于基層管理的法律：《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》。這兩部法律規定了村、居民委員會的責任和義務，解決了基層管理中的很多問題。但是，社區管理工作復雜且多樣性強，這兩部法律遠遠不能滿足需求。因此，應先對整個社區管理體系進行合理規劃，在此基礎上，秉著集權與分權相結合的原則，根據各個地區的實際情況，對社區工作的管理進行進一步的細分。
另一方面，在現階段，居民的權利義務意識較淡薄，村民、居民委員會在行使管理職能時困難重重，且管理層面有限。在這種情況下，我們應當結合現階段民情，從強調外部管理逐漸轉變為由內而外的治理，積極構建基層自治體系。
（二）明確法律地位
社會基層管理組織在社區工作中發揮著舉足輕重的作用，但其法律地位卻未得到足夠重視。因此，有必要在法律中明確其包括管理地位、管理權限、管理職責在內的權利義務，使基層工作得到有力的法律支持。明確基層管理組織的法律地位不僅能用法律強制力保證基層管理工作的依法進行，同時，還能促進基層管理工作積極性，起到引導公民積極參與、配合基層管理的作用，形成政府、社區管理者、社區居民三方有效溝通，積極互動，形成和諧發展的社會管理局面。
（三）加強法制宣傳
基層社區管理的法制建設不僅需要各方面積極參與，還需要長期穩定的法治宣傳。從普及法律入手，使居民逐漸認識法律、了解法律、用法律保護自己的權益。另一方面，法制宣傳還可以促進政府政策的實施，使居民能夠了解政府管理意圖和目的，在理解的基礎上積極配合社區管理工作，同時也減少了因不懂法引起的各種糾紛。在宣傳形式上，可以采用新聞媒體、戶外廣告、標語、普法課程等方式開展，頻率要適中，既無需過密使人厭煩，亦不要過疏喪失宣傳效果。
（四）培養法律意識
公民是基層管理中最主要的客體及參與者，公民法律意識直接決定了基層管理工作的難易，其法律意識越高，越能理解政府管理目的，越會積極配合政府管理，其法律意識略低，則會認為所有的管理工作都是無意義的，都是與其對著干的。依法治國是我國的基本方針，也是社會主義法治理念的重要體現。首先，應使每一位公民都了解憲法。中華人民共和國憲法是我國的根本大法，是所有法律法規及地方規章的準繩，每一位中國公民都應遵守憲法、了解憲法、在其所允許的范圍內進行活動。其次，應使社區內每一位居民了解其權利義務。這樣做的目的不僅在于可以使居民用法律規范自己的行為，保護自己權益，更能使政府行為得到有效的監督，真正做到依法治國，執法為民。最后，應使每一位居民了解常用的訴訟方法，培養其訴訟意識，使公民的權益得到真正有效的保護。
（五）加強法律援助
法律援助是指由政府設立的法律援助機構組織法律援助人員，為經濟困難或特殊案件的人給予無償提供法律服務的一項法律保障制度，是一種社會公益福利措施。在我國，依然存在著因自然、經濟、文化等原因處于不利的社會地位，難以用自己的力量維護自己的權益的群體。法律援助為這些弱勢群體中的當事人提供法律上的支持，使他們可以像正常人一樣，用法律的武器保護自己的權益不受侵犯。這也正體現的法律的平等性?；鶎由鐣芾硪膊粦鲆曔@些弱勢群體，積極組織設立地方法律援助點，通過免費法律咨詢和法律教育等方式，使法律進入社區，進入所有群體當中。
綜上所述，基層社會管理是推進社會主義法治國家建設的重要微觀基礎，基層管理需結合社會各層級力量，協調社會各方面利益，有效配置社會資源，將法治植入人心，合力推進社會法治化進程，并最終構建出和諧發展的基層社會。（作者單位：首都經濟貿易大學法學院）
參考文獻
基層治理的動力從哪里來？我認為還是來自基層。但如上級把所有問題裁量權都收在手中，形成不合理的政策框框，既限制了基層的治理能動性，又因基層缺乏政策制訂權，老辦法不管用，新辦法不會用，在實際工作中進退失據，左右為難，積極性和主動性大受影響。
基層治理包含兩大問題，一是治理主體的問題，即“鎮治”和“村治”問題，二是對治理主體的治理問題，即“治鎮”和“治村”問題。這兩個問題纏夾在一起，相互影響，只要一個發生了變化，立刻就會對另一個產生影響。
從后一個問題來看，中央以及省、市、區縣對基層社會治理發揮著重要而復雜的作用。
把基層問題解決難的原因簡單歸結為干部“不作為”、“亂作為”，而沒有去理解基層“難作為”，沒辦法去作為，這種認識與實際是有偏差的。
基層治理最難解決的就是歷史遺留問題。改革開放以來這類問題太多了，環境污染、土地開發、山林保護等都不是一兩年的事情。但由于任期限制，下一屆干部很少主動積極處理上一屆的遺留問題，導致積重難返。
誠然，基層治理問題，有村干部不作為、亂作為、不依法作為的問題，而大部分是上面政策和基層實際脫節的問題。如土地亂占、亂用、亂租的“三亂”問題，有些上級部門光顧著堵，沒有疏;基層干部是了解實際情況的，他們想去疏卻沒有政策和權力的支撐，只能按照上面的要求來落實。
只要村民眼前利益和政府長期規劃沖突、政府征地價格和市場價格存在著巨大落差，村民就會與上級、干部產生矛盾。村民只在乎實惠。而且村民找干部來解決土地矛盾，干部既不能推開，也不能解決，只能說一些圓場的好話。
農村的村干部三年選舉一次，一上任必須馬上辦事。他如何為百姓辦事？如何為上級辦事？如何注意政策法律？都是村干部的難題。
村里的日常矛盾與法律糾紛還是有很大差異的。很多時候，法律倒在其次，重要的是做心理疏導。村民信任你的話，就可以很好溝通。
解決農村矛盾，以往多靠村干部的威望、村規民約等“人治”方式解決，或靠政府“滅火”，用的是行政手段和思維。強勢一方憑借勢力、話語權平息矛盾的做法，表面上平息了一時紛爭，卻容易埋下深層的矛盾。
有時，基層干部解決社會矛盾，如采用非正?；侄?，可以很快把這些小問題給解決掉，但出了亂子誰來承擔？上級領導不管，讓你自己承擔。因此，有人任職時就默默祈禱：我在任的時候不要出大事！沒有過就是功。
村委會出了問題，民政部門沒有能力處理，只能依靠縣委組織部門，但組織部門又不是執行法律的機構，沒法對村主任進行績效考核，按照罷免程序又幾乎不可能罷免他，而鄉鎮黨委、政府對村干部更是只有指導權，而無管理權。出了問題，上邊壓，下面頂，鄉鎮一級夾在中間，十分難受。
在基層工作，培養感情很重要，群眾理解很重要，也就是說的“接地氣”，這是支持你工作的正能量。
[關鍵詞]協同治理 社區治理 社區規劃
[中圖分類號]C916 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2015）02-0016-01
黨的十提出了協同治理的目標，主張政府、民間組織、公民個人等社會多元主體良性互動、合作治理社會公共事務，推進社會有序和諧發展。伴隨市場化改革的推進，基于“單位制”的總體性管理模式的解體，社區逐步成為社會管理的最小單元。在社會協同治理的話語體系下，“社區治理”在制度和法理層面被賦予了構成國家治理體系的平等地位，并且發揮著基礎性作用。而在社區治理的實踐過程中也面臨著諸多困境和問題，嚴重制約社會協同治理格局與和諧社會的實現。探索和設計創新社區治理的實現路徑，已成為完善社區自治、提升社會治理水平的必然選擇。
一、多元主體的互動失調：城市社區治理的現實困境
自20世紀90年代起，為應對社會轉型所引起的對于社會管理的新要求，政府不斷深化基層社會管理模式改革，部分管理權力開始向社區轉移，政府主導的高度控制性的宏觀管理模式逐漸向微觀管理傾斜，推動了社區自治的發展，社區治理取得了巨大成就。但不容忽視的是，由于政府、社會組織、居民三者在治理實踐中缺乏協同性，對自身角色的定位不清，造成社區治理呈現出以下困境：
（一）社區治理的居民參與度處于低水平
社區治理效力的提升有賴于社區居民的高度參與。但目前居民參與社區治理的積極性較低，尚未形成多元主體良性互動、協同治理的格局。這種低度的參與性體現為兩方面：一是參與治理的居民不具廣泛性和代表性。少數離退休老人、黨員干部、社區工作者構成了社區管理的主體，難以代表大多數社區居民;二是參與社區治理的廣度和深度不夠。行政事務仍是社區事務管理的主體，存在定性不明的問題，而對于社區經濟建設、休閑活動、社區服務等關系到居民實際利益的事項則缺乏重視。
（二）政府對基層社會管理行為失范
政府在社區治理的過程中應扮演“掌舵者”角色，減少對基層社會的高強度管控。但從當前治理現狀來看，政府社區治理的行為失范嚴重，表現為“越位”“缺位”和“錯位”行為明顯?！霸轿弧笔侵刚秀Ｓ谏鐓^自治和發揮服務型政府功能的角色定位，對社區建設和發展進行越級管理，將行政力量強行介入到社區管理的日常工作中;“缺位”是指政府在本應負責的治理工作中未落實其職責，如對街道辦事處、居委會不能提供資金保障，未能為社區自治所需要的物質制度條件提供有效支持等;“錯位”則是指政府在管理過程中試圖對國家和社區層面的一切事務“大包大攬”，運用行政力量干預微觀治理實踐，在自身與民間組織、社區的角色定位存在偏差。
（三）社會組織的發育仍不成熟
縱觀國外城市社區治理的歷程和經驗，民間組織在參與社區建設和管理過程中扮演著重要角色，能夠有效緩解行政部門與居民自治組織的緊張，推動多元主體共同治理局面的形成。但當前我國城市中的社會組織數量少、規模小且運作機制和實踐經驗都不成熟，難以對城市社區資源進行有機整合。此外，由于政府在社區治理過程中承載過多的具體事務，服務職能和管理職能的分離遲緩，成為民間組織快速發展的制約因素。
二、社區規劃：社區治理多元主體良性互動的契合點
協同治理作為創新社會管理的目標，為提升社區治理能力和水平指明了發展方向。而社區規劃則是實現協同性的聚合點。當前經濟體制改革促使市場力量作為新生力量介入社區，打破了計劃體制下政府調控對社區規劃的主導作用，居民和社會組織成為社區規劃的利益主體之一。因此，社區規劃具有協調社區內各種關系的潛力，為政府、社會組織以及社區居民參與到社會治理提供了互動機遇和合作平臺。規劃的社會性轉向與治理的政府角色轉型是社會治理創新要求下的必然思路。
（一）倡導公眾參與的協同式規劃
強調社區居民、社區組織、社區單位、規劃工作者及政府相關部門的多主體、全過程參與。采用政府主導、多方協作、公眾參與的運作機制。通過社區發展規劃宣傳與動員大會、社區訪談、問卷調查、專家研討等多種方式實施社區發展協同規劃。
（二）推動規劃師的角色轉換
規劃師應從藍圖規劃者向行動規劃者轉變，脫離住區規劃的限制，參與整個社區發展過程。規劃師從動員大會、社區資產調查、社區綜合規劃到社區行動計劃及最后反饋完善，與居民面對面，了解居民訴求，宣講規劃理念，匯報規劃內容，協同街道社區完成行動計劃，充分發揮規劃師的溝通與協調作用。
【參考文獻】
