時間:2022-12-07 23:54:53
序論:在您撰寫耕地保護論文時,參考他人的優秀作品可以開闊視野,小編為您整理的7篇范文,希望這些建議能夠激發您的創作熱情,引導您走向新的創作高度。
論文摘要:通過實地調查和統計分析方永州市耕地保護現狀以及耕地保護中存在的實際問題,明確了耕地的必要性和重要性,明確了保護耕地的現實意義,提出了相應的保護耕地對策和建議;糧食安全問題已向人們發出警告,保護耕地刻不容緩,耕地保護的問題不僅存在于永州,還廣泛存在于全國各個省市縣,因此,如何在全國范圍內建立一個有效的耕地保護體制,將是我國今后很長一段時間內的工作重點。
一、03年到06年耕地保護狀況及面臨的困難
首先,耕地保有量穩中有增。一是新增耕地超過建設占用耕地。2006年與2003相比,永州市新增耕地比建設占用耕地多0.3065萬畝。二是耕地保有量增加。永州市2006年耕地保有量為513.7382萬畝。比與湖南省政府簽訂的目標責任面積增加0.4343萬畝,完成了湖南省政府下達的耕地保護責任目標任務。其次,基本農田保護基礎工作有所加強。一是完成了基本農田數據庫建設。二是落實基本農田保護制度。建立、健全和完善了各項法律制度。及時掌握了全市基本農田保護動態情況,確保了基本農田面積不減少。三是開展了耕地保護情況調研。對發現的問題,及時督促縣區加以整改,增強了縣區保護耕地的意識和責任。第三,實現了耕地占補平衡目標。建設占用耕地嚴格控制在省下達的年度計劃指標內,從源頭上保護了耕地。同時,凡經批準的建設占用耕地的項目,一律實行了先補后占或按規定的標準足額繳納了耕地開墾費,嚴格執行了補充耕地與建設用地項目逐一掛鉤制度,確保了占補平衡目標的實現。第四,認真實施土地開發整理。2006年,永州市全市實施土地整理項目12個,爭取國家、湖南省投資6397萬元,整理面積3164.19公頃,新增耕地471.12公頃,使2萬人受益。第五,違法違規占用耕地案件得到嚴肅查處。2006年,永州市共查處土地違法案件369宗,其中違法占用耕地29.61公頃,查處率100%。鄉鎮、村組企業違法違規占用耕地18宗,面積9.5公頃,100%查處并結案;農村村民違法違規占用耕地建房357宗,面積15.5公頃,大部分已處理到位。
同時,耕地保護中面臨著人均耕地面積少、項目建設占用耕地面積逐年增大、農業結構調整和退耕還林減少耕地多、亂占濫用耕地現象比較嚴重、耕地質量下降等困難和問題。
二、對策建議
(一)建設用地要有序規劃,力求"少而精"
近幾年的統計數據顯示,除生態退耕外,耕地減少的最大影響因素是建設占用耕地。因此,首先必須要明確用地的用途,若是工廠,一定要遠離農田,不能影響農作物產量;其次,在進行用地規劃時,盡量少占耕地或做到不占耕地,確保耕地占補平衡任務保質保量完成。再者,鐵路、公路的修建應盡量避開耕地,如繞道、打隧道或在穿過農田保護區的區域上方架橋,車輛從橋上通過,橋下耕地則不受影響;此外,還應加強舊城區的改建。永州市零陵區是一座古城,對于一些既無文化價值又不能作為居住用途的建筑應該拆除,另行規劃重建。除此之外,還可以考慮通過增加容積率、開展共同協作的方式以減少輔助設施的占地等方法來節約用地。
(二)補充耕地要“多而廣”
1.開墾荒山,增加耕地?;纳讲粌H可以作為建設用地擴張的考慮對象,也可用于耕地的開墾,如在坡度適宜的荒山上改良土壤,開墾梯田。
2.進行土地整理。有些地方農田并不寬裕,而各類農宅村舍還零散地點綴在農田之中,更將農田擠得支離破碎,既占用了"寸金之地"的良田,也給規模耕作制造了障礙。解決這些問題,最好的辦法就進行土地整理,提高土利用率。
3.回收土地,增加土地儲備量。土地的收回對象包括土地使用合同到期的、使用劃撥土地單位搬遷的、停止使用原劃撥土地的以及公路、鐵路報廢的。但在實際工作中,這項工作往往會拖上幾年甚至幾十年,有的時候收回的土地得不到再利用,導致因建設需求而進一步蠶食耕地。此外,村集體也應加大土地回收的力度,以便進行統一管理,更好地利用、保護耕地。
4.及時復墾。因挖損、塌陷等造成耕地破壞的,由用地單位和個人負責復墾;災區耕地的恢復,首先安頓好受災人員,而后對損失面積全面核查、落實責任到鄉、村、組和每個災民,各方協助,及時全力進行復墾和整理,以期重新利用,盡快種上農作物。
(三)嚴禁占用耕地和隨意擴大建筑使用面積。
當前,出現了隨意增加建筑使用面積的現象,房產證上規定的是150m2,調查結果卻達到了180m2,這種現象多出現在農村,村民們通常會在屋后、農田的旁邊、或者干脆就在農田上加蓋矮房矮棚。對于這種違法行為,基層政府所要做的不僅是強制執法,更要進行教育。
(四)加強思想認識,作好基礎工作,預防耕地再度損毀。
永州市曾因強降雨而致受災面積大,災情嚴重,損毀的多為基本農田,恢復的難度較大。我們要做的,一是要加強耕地保護的認識,二是完善體制,加強基礎建設,由政府牽頭組織農業、水利等有關部門,對農田、塘壩和河道進行勘測和規劃,投資建造和加固防護堤、防護壩,清淤河床和塘泥,以便泄洪分流和蓄水;還可以在耕地的周圍挖造水溝水渠,便于引流排水和攔劫水源,防止水旱災害的再度重創,將損失降低到最低限度。
三、結語
不僅在永州市,在全國各個省市縣區都或多或少地存在不同程度、不同類型的耕地保護問題,但總的來說,就是耕地數量的減少與耕地質量的下降。近十幾年,我國已從一個糧食自給自足的國家轉變成一個糧食的凈進口國。根據我國人口的增長及糧食需求量增加,以及我國糧食單產的增產與耕地復種指數的逐年提高的情況,到2010年,如果我國糧食完全自給,則需要的耕地量為19.2億畝,若實現95%的自給量,則需要耕地18.24億畝。而耕地保有量每減少2000萬畝,糧食自給率就會下降1個百分點[1],按照目前耕地減少速度,不用幾年,18億畝的耕地保有量將會很快被打破,因此,如何在全國范圍內建立一個行之有效的耕地保護體制,同時又如何保證所制定的政策體系的有效實施,將是今后很長一段時間內必須要做的工作。
論文摘要:通過實地調查和統計分析方永州市耕地保護現狀以及耕地保護中存在的實際問題,明確了耕地的必要性和重要性,明確了保護耕地的現實意義,提出了相應的保護耕地對策和建議;糧食安全問題已向人們發出警告,保護耕地刻不容緩,耕地保護的問題不僅存在于永州,還廣泛存在于全國各個省市縣,因此,如何在全國范圍內建立一個有效的耕地保護體制,將是我國今后很長一段時間內的工作重點。
一、03年到06年耕地保護狀況及面臨的困難
首先,耕地保有量穩中有增。一是新增耕地超過建設占用耕地。2006年與2003相比,永州市新增耕地比建設占用耕地多0.3065萬畝。二是耕地保有量增加。永州市2006年耕地保有量為513.7382萬畝。比與湖南省政府簽訂的目標責任面積增加0.4343萬畝,完成了湖南省政府下達的耕地保護責任目標任務。其次,基本農田保護基礎工作有所加強。一是完成了基本農田數據庫建設。二是落實基本農田保護制度。建立、健全和完善了各項法律制度。及時掌握了全市基本農田保護動態情況,確保了基本農田面積不減少。三是開展了耕地保護情況調研。對發現的問題,及時督促縣區加以整改,增強了縣區保護耕地的意識和責任。第三,實現了耕地占補平衡目標。建設占用耕地嚴格控制在省下達的年度計劃指標內,從源頭上保護了耕地。同時,凡經批準的建設占用耕地的項目,一律實行了先補后占或按規定的標準足額繳納了耕地開墾費,嚴格執行了補充耕地與建設用地項目逐一掛鉤制度,確保了占補平衡目標的實現。第四,認真實施土地開發整理。2006年,永州市全市實施土地整理項目12個,爭取國家、湖南省投資6397萬元,整理面積3164.19公頃,新增耕地471.12公頃,使2萬人受益。第五,違法違規占用耕地案件得到嚴肅查處。2006年,永州市共查處土地違法案件369宗,其中違法占用耕地29.61公頃,查處率100%。鄉鎮、村組企業違法違規占用耕地18宗,面積9.5公頃,100%查處并結案;農村村民違法違規占用耕地建房357宗,面積15.5公頃,大部分已處理到位。
同時,耕地保護中面臨著人均耕地面積少、項目建設占用耕地面積逐年增大、農業結構調整和退耕還林減少耕地多、亂占濫用耕地現象比較嚴重、耕地質量下降等困難和問題。
二、對策建議
(一)建設用地要有序規劃,力求"少而精"
近幾年的統計數據顯示,除生態退耕外,耕地減少的最大影響因素是建設占用耕地。因此,首先必須要明確用地的用途,若是工廠,一定要遠離農田,不能影響農作物產量;其次,在進行用地規劃時,盡量少占耕地或做到不占耕地,確保耕地占補平衡任務保質保量完成。再者,鐵路、公路的修建應盡量避開耕地,如繞道、打隧道或在穿過農田保護區的區域上方架橋,車輛從橋上通過,橋下耕地則不受影響;此外,還應加強舊城區的改建。永州市零陵區是一座古城,對于一些既無文化價值又不能作為居住用途的建筑應該拆除,另行規劃重建。除此之外,還可以考慮通過增加容積率、開展共同協作的方式以減少輔助設施的占地等方法來節約用地。
(二)補充耕地要“多而廣”
1.開墾荒山,增加耕地?;纳讲粌H可以作為建設用地擴張的考慮對象,也可用于耕地的開墾,如在坡度適宜的荒山上改良土壤,開墾梯田。
2.進行土地整理。有些地方農田并不寬裕,而各類農宅村舍還零散地點綴在農田之中,更將農田擠得支離破碎,既占用了"寸金之地"的良田,也給規模耕作制造了障礙。解決這些問題,最好的辦法就進行土地整理,提高土利用率。
3.回收土地,增加土地儲備量。土地的收回對象包括土地使用合同到期的、使用劃撥土地單位搬遷的、停止使用原劃撥土地的以及公路、鐵路報廢的。但在實際工作中,這項工作往往會拖上幾年甚至幾十年,有的時候收回的土地得不到再利用,導致因建設需求而進一步蠶食耕地。此外,村集體也應加大土地回收的力度,以便進行統一管理,更好地利用、保護耕地。
4.及時復墾。因挖損、塌陷等造成耕地破壞的,由用地單位和個人負責復墾;災區耕地的恢復,首先安頓好受災人員,而后對損失面積全面核查、落實責任到鄉、村、組和每個災民,各方協助,及時全力進行復墾和整理,以期重新利用,盡快種上農作物。
(三)嚴禁占用耕地和隨意擴大建筑使用面積。
當前,出現了隨意增加建筑使用面積的現象,房產證上規定的是150m2,調查結果卻達到了180m2,這種現象多出現在農村,村民們通常會在屋后、農田的旁邊、或者干脆就在農田上加蓋矮房矮棚。對于這種違法行為,基層政府所要做的不僅是強制執法,更要進行教育。
(四)加強思想認識,作好基礎工作,預防耕地再度損毀。
永州市曾因強降雨而致受災面積大,災情嚴重,損毀的多為基本農田,恢復的難度較大。我們要做的,一是要加強耕地保護的認識,二是完善體制,加強基礎建設,由政府牽頭組織農業、水利等有關部門,對農田、塘壩和河道進行勘測和規劃,投資建造和加固防護堤、防護壩,清淤河床和塘泥,以便泄洪分流和蓄水;還可以在耕地的周圍挖造水溝水渠,便于引流排水和攔劫水源,防止水旱災害的再度重創,將損失降低到最低限度。
三、結語
不僅在永州市,在全國各個省市縣區都或多或少地存在不同程度、不同類型的耕地保護問題,但總的來說,就是耕地數量的減少與耕地質量的下降。近十幾年,我國已從一個糧食自給自足的國家轉變成一個糧食的凈進口國。根據我國人口的增長及糧食需求量增加,以及我國糧食單產的增產與耕地復種指數的逐年提高的情況,到2010年,如果我國糧食完全自給,則需要的耕地量為19.2億畝,若實現95%的自給量,則需要耕地18.24億畝。而耕地保有量每減少2000萬畝,糧食自給率就會下降1個百分點[1],按照目前耕地減少速度,不用幾年,18億畝的耕地保有量將會很快被打破,因此,如何在全國范圍內建立一個行之有效的耕地保護體制,同時又如何保證所制定的政策體系的有效實施,將是今后很長一段時間內必須要做的工作。
一、城市化建設與耕地保護之間存在矛盾的對立統一
1.城市化建設是發展的需要,要有一定土地做保障
改革開放以來,我國城市化水平得到迅速提高,成為至今的近半個世紀中我國城市發展的最快時期。據統計,1998年我國城市人口約3.8億,城市化程度大約為30.4%。但與世界相比,發展還是很慢,1996年世界城市化程度已經達到45.5%,而日本在1990年就達到77.4%。據專家預測,我國到2050年,城市化水平將提高到70%,在未來50多年中,將有約5億剩余勞動力及其家屬進城,變為城市人口。這樣不僅要建立大量新城市,而且現有的許多城市都要程度不同地擴大其規模。土地是城市的依托,城市化建設必然要有一定的土地做保障,按照每個城鎮人口占地100平方米,增加5億城市人口,約需要土地5萬平方公里,即7500萬畝。
國家經濟社會的快速發展,城市化水平的不斷提高,大批農村剩余勞動力進城,并轉變為城鎮人口,推動大批新城市的建立。同時,隨著經濟社會的發展,原有城鎮需要調整產業結構,進行化建設和舊城的更新改造。新城市的建立和老城市的擴大是我國整個經濟發展的內在要求,是實現現代化的客觀表現,是社會發展的必然趨勢,為此而占一部分土地,包括一部分耕地,是不可避免的。
2.我國人均耕地少,耕地后備資源不足,耕地保護形勢嚴峻
國土資源部、國家統計局、全國農業普查辦公室聯合的土地利用現狀調查最新公報顯示,全國耕地面積19.51億畝,人均耕地面積0.106公頃(1.59畝),仍不到世界人均耕地的一半,而且地區分布很不平衡。人均耕地較多的一些省,主要分布在東北、西北和西南地區,這里條件較差,糧食產量較低;人均耕地較少的?。▍^、市),主要分布在東南沿海和京津滬三市,這里自然條件較好,糧食產量高,但也是耕地大幅度減少的地區。全國還有607萬公頃(0.91億畝)的耕地坡度大于25度,而在耕地面積中,無灌溉設施的耕地比重高于有灌溉設施的耕地,全國還有30萬公頃的耕地不同程度地受到土地流失的危害。這些都說明,我國耕地的總體質量也是不高的。
新《土地管理法》著重強調了加強耕地保護問題,其目標是確保耕地總量的動態平衡,新法明確規定“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的,按照“占多少,墾多少”的原則,由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地”。但是我國耕地資源的主要特征卻是耕地面積占土地資源比例小,耕地后備資源不足,質量低,人均耕地少,且日益減少。在自然條件和生產力所允許的條件下,絕大部分能開墾的土地已被開墾。此外,我國人口還在以每年一千多萬人的速度增加,經濟建設正處于快速增長時期,“吃飯”和“建設”給耕地帶來的壓力,有增無減,并沒有緩解。近年來,耕地面積連年銳減,尤其是一些優質耕地的減少,很難靠開發來彌補。目前這種趨勢還在發展。僅僅1997年、1998年兩年,全國耕地就凈減少近600萬畝。地方開墾條件差或土地后備資源的匱乏,致使其既實現確保耕地不減少的目標而又同時不經濟的發展相當困難。據有關方面預測,到2010年,我國還要增加一億多人口,而非農建設占用耕地、陡坡退耕、災害毀地三項,可能還要減少耕地近一億畝。
3.緩解城市化建設與耕地保護之間矛盾的途徑
在客觀上,城市化建設與保護耕地之間存在一定的矛盾,城市的發展和擴大必定要占用一部分土地,但是,城市又不能不發展。所以,問題的關鍵在于如何處理發展城市與保護耕地之間的關系。一方面,我們必須較快地發展城市,以適應國家經濟社會發展的需要;另一方面,我們需要切實地保護耕地,使兩方面得到協調和統一,在發展城市中盡可能地減少耕地的占用。
因此,必須找出一條既能減少耕地占用,又能及時為城鄉各項建設提供必需的建設用地,保持社會經濟的可持續發展的新路子,以緩解城市化建設與保護耕地之間的矛盾。而解決這一矛盾的唯一途徑是走土地集約化利用的道路。土地集約化利用包括四個方面:(1)城市土地的集約利用;(2)農村非農用地的集約利用;(3)農村農用地的集約利用(主要是大城市周圍的高投入高產出);(4)全國整體的集約用地水平的提高。其中前三條是被大家所共識,而最后一條則未引起高度重視,而此條正是解決用地緊張的主要途徑。土地的集約化利用不但要從局部如某個城市或農村、某個地區或某塊土地的角度來考慮,而且要從系統整體(整個國家)的角度來考慮。加快城市化進程能更好地集約用地和節約用地,能夠提高全國整體的集約用地水平,促進經濟的發展,實現確保耕地總量的動態平衡的目標,起到保護耕地的作用。下面就加快城市化進程對減少耕地占用的壓力談幾點看法。
二、發展城市化建設與土地集約化利用關系
1.城市化建設有利于人口出生率的降低,從而減小眾多人口對耕地的壓力
城市和鄉村代表了不同社會經濟發展水平的區域單元,由于城鄉經濟水平、婦女職業類別和文化程度的差異,而使兩者的婦女生育水平有較大的差異,城鎮始終低于鄉村的生育率。生育期一孩率城鎮大大高于鄉村,高達90%以上,鄉村二孩率超過城鎮的1倍多。1998年我國城鎮人口出生率為13.67‰,自然增長率8.36‰,而縣出生率為17.05‰,自然增長率為10.04‰。以上海市為例,1998年人口出生率僅為5.20‰,自然增長率為-1.80‰。我國歷年市鎮與縣人口生長率與自然增長率對比見表1。
表1我國歷年市鎮與縣人口出生率與自然增長率單位:‰
199019911992199319941995199619971998
市鎮出生率16.1415.4915.4715.3715.1314.7614.4714.5213.67
自然增長率10.439.999.709.389.609.238.828.948.36
縣出生率22.8021.1719.0919.0618.8418.0818.0217.4317.05
自然增長率15.7914.0412.1812.1712.0411.0911.0810.5310.04
影響生育率的因素有:第一,社會經濟發展水平。一般,經濟水平越高,總和生育率越低;反之,則總和生育率越高;第二,文化教育水平。無論是生育率、多孩率,還是平均孩次,有文化者都低于文盲、半文盲,并且,文化程度愈高,生育率、多孩率和平均孩次愈低,兩者呈相反關系。造成城鄉生育水平差異的另一重要原因也是婦女文化程度的差異。鄉村文盲、半文盲率多,女性文盲、半文盲多及農、林、牧、漁業婦女文盲、半文盲多,這“三多”已成為鄉村生育水平高于城鎮的又一個重要因素。第三,職業與勞動性質。勞動性質與文化程度有一定關聯。腦力勞動者一般具有較高的文化水平,生育率低;體力勞動者,尤其是從事農、林、牧、漁業的勞動者,文化程度較低,這一因素與經濟和其它社會因素共同的影響,使他們的生育率較高。職業的差別在很大程度上也影響了生育率的高低,農、林、牧、漁業婦女的生育率高于其它職業婦女生育率的2-3倍。而城市化建設有利于提高文化素質,減少農業人口,降低生育率。此外,計劃生育的作用在于引導和加速生育水平的下降,而由于城市社會經濟較發展,文化教育程度高,計劃生育政策的推行較容易,能夠嚴格控制人口數量的增長速度,人口的減少又可減少對耕地的占用。
2.城市化建設有利于集約化利用土地,從而擴大耕地面積
如何做到城市化建設與保護耕地兩不誤,實現耕地總量動態平衡,主要是轉變用地方式,走集約利用土地、節地挖潛的路子。這包括兩個方面,一是整理宅基地,二是充分挖掘城市存量土地的潛力。而大力發展城市化建設,有利于實現粗放用地變為集約用地,并推動建設用地內涵挖潛和集約利用,是既積極而又有效地保護耕地的思路。一方面,城市容納人口多,城市人均用地比農村人均用地少,土地利用集約度高。我國歷年城市與農村人均居住面積對比見表2。表2顯示,我國歷年城市與農村人均居住面積有逐年增長的趨勢,但農村始終較城市高出2-3倍。1998年城市人口為37942萬,人均居住面積達9.3平方米,而農村人口為86868萬,占總人口69.6%,人均居住面積達23.7平方米。以山西省為例,1996年5個地級市人均占地119平方米,農村人均占地則達192.93平方米。此外,城市規模越大,城市的中心功能越強,人均用地也越少。與小城市相比,要素的投入產出率和主要經濟指標的人均水平也較高。我國不同規模城市各項指標見表3。表3表明,1996年全國城市增至666個,人均用地99平方米,其中,200萬人以上的超大城市人均用地66.2平方米,100-200萬人的特大城市人均用地86.2平方米,50=100萬人的大城市人均用地99平方米,20-50萬人的中等城市人均用地105.3平方米,20萬人以下的小城市人均用地131.6平方米。而且大城市與小城市相比,產業密度(人均GDP)高,第三產業比重大,另一方面,城市化建設能促使農村剩余勞動力向城市轉移,有利于耕地內部挖潛。農村剩余勞動力向城市轉移,可以空閑出許多宅基地和非農用地,使這些宅基地和非農用地變為耕地,增加耕地數量。如前所述,5億農村人口進城,若農村按人均160平方米計算,可減少占地8萬平方公里,扣除城市建設用地5萬平方公里,則全國可節約3萬平方公里,即4500萬畝;農村勞動力的減少可以使農民統一經營,連片耕作,減少不必要的路和田坎,增加耕地,使農業生產集約經營和規模經營,提高農業勞動生產率和糧食產量,實現農業可持續發展。
表二我國歷年城市與農村人均居住面積對比單位:平方米/人199019911992199319941995199619971998
城市人均居住面積6.76.97.17.57.88.18.58.89.3
農村人均居住面積17.818.518.920.720.22121.722.423.7
表三我國不同規模城市各項指標表
全國666個城市平均超大城市200萬人以上特大城市100-200萬人大城市50-100萬人中等城市50-100萬人小城市20萬人以下
城市個數(個)666112344195393
人口密度(萬人/平方公里)1.011.511.161.010.950.76
人均占地(平方米/人)9966.286.299105.3131.6
人均GDP913815812144551306084006281
第三產業比重(%)37.249.343.838.834.129.2
3.城市化建設有利于水平和人口素質的提高,從而提高土地的集約化利用程度
科技進步的發展推動了經濟的發展,經濟的發展又提高了城市和農村的集約化用地程度,提高土地的生產力和勞動生產率。人口素質的提高有利于生育率的降低,從而減少對耕地的占用。城市化水平越高,越有利于集約用地,從國外的經驗來看,越是經濟發達國家,城市化程度越高,農業人口越少。而城市化程度比較低的國家則往往是發展家,具有經濟落后,農業人口多,出生率高,人口增長速度快等特點。
城市化的發展使科技與經濟水平不斷提高,推動了農業科技水平的提高和農業現代化的發展。假如我國城市化發展到一定程度,就有足夠的資金和技術,去開墾后備的土地資源和復墾荒蕪的土地,從而增加耕地數量;農業科技的發展使農業先進的技術在農業生產中得到,改變傳統的耕作方式,對農田精耕細作,從而可以提高耕地質量,達到增加糧食產量的目的;反過來農業的發展又保證和促進了城市化發展。
三、我國城市化建設中土地利用存在的問題
在現實的經濟發展中,特別是城市化建設中,并沒有很好地處理好城市化建設與保護耕地這兩方面的關系,存在著在加速城市化建設的同時,忽視保護耕地的傾向。在如何處理耕地保護和城市發展的關系中還存在著較為嚴重的問題。
1.城市土地閑置與撂荒
隨著國民的持續快速和基本建設規模的大幅度增長,一些地方出現了城市土地閑置,甚至撂荒。從廣義上講,城市土地閑置是指:(1)取得土地使用權后,未及時對土地加以利用,或土地利用率未達到規定要求,致使土地處于未被利用或利用不充分的狀態;(2)各種非法批地所造成的閑置狀態;未經批準已圈占了土地,以及未征、未用或利用不充分所造成的閑置等。1995年,全國開展了非農建設閑置土地清理工作。據國家土地管理局統計,全國共清查出非農建設閑置土地600平方公里,為1994年全國各項建設用地總量的27.3%,其中耕地270平方公里,占45%。通過清理,已復耕240平方公里,占閑置耕地的88.9%;限期開發建設9000公頃;調整使用2000公頃;收回土地使用權4000公頃。另外,根據國家土地管理局統計,我國因各種人為因素造成的廢棄地累計約為133300平方公里。其中,由于從事開采礦產資源、燒制磚瓦、燃煤發電等生產和建設活動廢棄土地約為33300平方公里,其中70%左右為耕地;全國因興修水利、修筑鐵路、公路等建設活動廢棄的土地及坑塘、建筑取土等零星廢棄土地約為100000平方公里,這之中耕地也占到50-70%。
2.城市違法用地現象嚴重
1995年,全國有18個省市(自治區、直轄市)按照省委、省人大、省政府的要求,結合貫徹國家土管理局《關于全面清理非農建設閑置土地的通知》精神,對1992-1994年貫徹執行土地、法規的情況開展了土地執法檢查。據《土地報》報道,陜、粵、贛、豫、皖、魯、吉、川、湘、浙等10個省,1992-1994年共清查出各類土地違法案件32萬宗,違法用地面積達500平方公里,浙、粵、桂3省區違法占用耕地達753300公頃。晉、遼、浙、津、鄂、閩等省,清查出各類土地違法案件41627宗,違法用地面積7687公頃。在土地資源短缺的江蘇省,1993-1994年便查出違法用地8010宗,違法用地面積達3445公頃。這種大規模的集中占用土地和違法濫用土地,不僅遠遠超出了經濟建設的正常需求和實際可能的開發能力,而且是外延發展、粗放經營、以犧牲大量土地資源為代價的。
3.城市土地利用效率低下
根據1995年城市建設統計年報,全國640個城市建成區19264.2平方公里,空閑土地按10-15%計劃,這些城市用地潛力達1926-2890平方公里,如按建設部頒布的城市規劃用地指標城市人均用地100平方米,可安排城市人口1926-2890萬,此潛力僅是充分利用城市空閑土地得到的。由此可以看出我國現有城市建設用地有很大的內部挖潛改造能力。此外,我國城市建成區平均整體容積率太低,1990年全國455個設市城市建成區平均整體容積率只有0.31。城市用地結構亦不合理,在結構上存在用地比例過大,商業用地比例偏小,道路用地比例過小的。用地結構不合理造成地不能盡其用,土地產出效益差,土地價值不能體現。1991年全國城市土地平均工業產值7277元/平方米,地均利稅715元/平方米,且因城市規模而差別大,20-50萬人口城市地均工業產值6625元/平方米,地均利稅525元/平方米,20-50萬人口以下城市地均工業產值2459元/平方米,地均利稅265元/平方米。
4.鄉鎮布局分散,用地規模過大
1996年全國共有鄉鎮企業單位數2336.33×104個,職工1.35×108人,全國鄉鎮企業集聚在縣鎮的僅占1%,在建制鎮的占7%,其余98%的鄉鎮企業少數在集鎮,絕大多數在村及村以下。由于過度分散,使用地規模至少增加1/3,出現了不注意節約用地,大量圈占農田,削弱農業生產的問題。
5.城市用地增長速度超過人口增長
隨著我國城市化水平的不斷提高,城市人口增長需要相應的土地供應,從而占用部分耕地,這是符合經濟發展的。但是,在符合客觀規律的前提下,盲目擴大占地規模,把城市的合理發展不適當地變成亂占耕地,應予以糾正。1986-1995年,我國城市數量由321個增加到640個,增長近1倍,城市人口和城市非農業人口分別增長65.1%和51.6%,城市用地面積和建成區面積分別增長42.5%和90.2%,建成區平均每年擴大1015平方公里。城市越小,人均建設用地越多,小城市(20萬以下)分別為特大城市(100萬人以上)和大城市(50-100萬人)的1.91倍和1.62倍。
四、發展城市化建設,保護耕地應采取的措施
針對目前我國已面臨耕地不斷減少的嚴重威脅,保護耕地是我國一個基本國策,必須制定相應的政策和采取有效措施,既加快城市化進程,又切實保護耕地。建議采取以下措施。
1.深化土地使用制度改革,建立土地集約化利用指標體系
通過供地機制的變革與創新,從根本上解決亂占濫用耕地的問題,進而推動建設用地內涵挖潛和集約利用。通過調查,盡快建立適合我國國情的土地集約化利用指標體系,在指標體系中體現城市人均用地標準、城市容積率、城市土地產出效益等。使所建指標體系,既有利于城市化建設,又有利于集約利用土地,既達到發展建設的目的,又起到最大限度地節約用地的作用,緩解建設用地和保護耕地的矛盾,變矛盾為協調和統一。
2.做好城市土地利用規劃
土地利用總體規劃是國家調控土地的基本手段,通過土地利用現狀和土地潛力,地預測未來土地需求,調整各類用地結構和數量,從而綜合平衡土地供需形勢,達到宏觀調控土地的目的。城市規劃是根據城市經濟、發展的需求,在研究城市密度的前提下,對城市空間布局和城市形態的總體設計,并通過城市土地利用規劃來落實。必須將城市規劃與土地利用總體規劃銜接起來,貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策,堅持“一要吃飯、二要建設”的基本方針,實現可持續發展戰略。
3.控制鄉鎮企業的發展,避免鄉鎮企業占用過多的耕地
由于城市化的發展,人、財、物等資源必然流向城市,通過城市基礎設施、資金、技術以及服務等便利條件引導分散的鄉鎮企業向城市集中,可以避免鄉鎮企業遍地開花,占用過多的耕地,達到節省建設用地,減少環境污染的目的。
4.挖掘城市存量土地的潛力
城市的發展建設要立足我國的基本國情和社會經濟發展水平,更多地通過實施舊城改造,確定以內涵為主的城市發展方針,充分挖掘城市存量土地的潛力,加強基礎設施建設,提高土地容積率、產出率,增加城區容量;搞好城市規劃工作,堅持城市建設不求最大,只求最佳的原則,利用市場機制不斷調整區域城市結構、城市用地結構和用地布局,考慮城市、集鎮相互協作、取消重復設置,減少城市化過程中不必要的耕地浪費。把粗放型土地利用方式轉變為集約化經營土地。為實現耕地總量動態平衡目標服務。
5.根據具體情況,改革現有有關不利城市化發展和土地集約利用的制度和政策
制定出一系列發展城市化建設的政策,改革現有有關制度和政策,以利于技術、資源和人才的流動。如改革城市戶籍制度。凡是基本上放棄農業生產,脫離農村,在城市做工、經商、經營企業,并成為自已和家庭的生活來源;長期居住城市并有自己住房,或有能力長期租住房屋的農村居民,應該改變戶籍關系,變農村戶口為城市戶口,享有同其他城市居民同等待遇。對于已經獲城市戶口的原農村居民,不再作為農村居民,也不再作為農村集體經濟組織的成員,并收回分配的責任田或口糧田。同其他城市居民一樣,脫離同土地,特別同耕地的直接聯系等。
6.依靠法律、法規制止城市化發展過程中出現的對耕地保護不利的方面
對于城市化發展中對耕地保護不利的方面,必須依靠,法律、法規,嚴格審批手續,采取經濟、法律和行政手段,保證城市化的健康發展,對重復、潛力挖掘不夠等亂占耕地的項目則嚴格禁止,防止借城市化發展理由使耕地資源大量流失。
總之,城市化建設對減小耕地的占用和土地集約化利用十分有效,我們應進行深入的調查和研究,搞清城市化建設(規模、速度)、耕地、經濟承載力、人口等之間的關系。一方面從節約利用耕地角度制定城市規劃和發展城市化建設的措施和政策,探索城市化的發展途徑,不斷挖掘城市土地的潛力;另一方面建立有利于城市化建設的土地管理體制。
城市化道路也是社會發展的必然趨勢。城市化發展同社會生產力存在著必然的、本質的聯系,這種聯系在任何社會制度下都客觀存在著。世界城市化道路的發展過程就證明了這一點。人口城市化和人民生活方式城市化,既指示了經濟結構的化,也衡量了國家的經濟發展和經濟實力。當然城市化建設盡管占用一部分耕地,但遠遠低于限制城市化的發展所帶來的人口增長及農村人口非農業占用耕的數量。因此,為了實現確保耕地總量動態平衡,必須發展城市化建設。但在發展城市化進程中,要處理好保護耕地的問題。
1.中國統計年鑒,1999
2.中國城市統計年鑒,1997
3.國際統計年鑒,1997
4.劉岳等編:國人口分析與區域特征》,海洋出版社,1996
1.城市化建設是社會經濟發展的需要,要有一定土地做保障
改革開放以來,我國城市化水平得到迅速提高,成為至今的近半個世紀中我國城市發展的最快時期。據統計,1998年我國城市人口約3.8億,城市化程度大約為30.4%。但與世界相比,發展還是很慢,1996年世界城市化程度已經達到45.5%,而日本在1990年就達到77.4%。據專家預測,我國到2050年,城市化水平將提高到70%,在未來50多年中,將有約5億農村剩余勞動力及其家屬進城,變為城市人口。這樣不僅要建立大量新城市,而且現有的許多城市都要程度不同地擴大其規模。土地是城市的依托,城市化建設必然要有一定的土地做保障,按照每個城鎮人口占地100平方米計算,增加5億城市人口,約需要土地5萬平方公里,即7500萬畝。
國家經濟社會的快速發展,城市化水平的不斷提高,大批農村剩余勞動力進城,并轉變為城鎮人口,推動大批新城市的建立。同時,隨著經濟社會的發展,原有城鎮需要調整產業結構,進行現代化建設和舊城的更新改造。新城市的建立和老城市的擴大是我國整個經濟發展的內在要求,是實現現代化的客觀表現,是社會發展的必然趨勢,為此而占一部分土地,包括一部分耕地,是不可避免的。
2.我國人均耕地少,耕地后備資源不足,耕地保護形勢嚴峻
國土資源部、國家統計局、全國農業普查辦公室聯合的土地利用現狀調查最新公報顯示,全國耕地面積19.51億畝,人均耕地面積0.106公頃(1.59畝),仍不到世界人均耕地的一半,而且地區分布很不平衡。人均耕地較多的一些省,主要分布在東北、西北和西南地區,這里自然條件較差,糧食產量較低;人均耕地較少的?。▍^、市),主要分布在東南沿海和京津滬三市,這里自然條件較好,糧食產量高,但也是耕地大幅度減少的地區。全國還有607萬公頃(0.91億畝)的耕地坡度大于25度,而在耕地面積中,無灌溉設施的耕地比重高于有灌溉設施的耕地,全國還有30萬公頃的耕地不同程度地受到土地流失的危害。這些都說明,我國耕地的總體質量也是不高的。
新《土地管理法》著重強調了加強耕地保護問題,其目標是確保耕地總量的動態平衡,新法明確規定“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的,按照“占多少,墾多少”的原則,由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地”。但是我國耕地資源的主要特征卻是耕地面積占土地資源比例小,耕地后備資源不足,質量低,人均耕地少,且日益減少。在自然條件和生產力所允許的條件下,絕大部分能開墾的土地已被開墾。此外,目前我國人口還在以每年一千多萬人的速度增加,經濟建設正處于快速增長時期,“吃飯”和“建設”給耕地帶來的壓力,有增無減,并沒有緩解。近年來,耕地面積連年銳減,尤其是一些優質耕地的減少,很難靠開發來彌補。目前這種趨勢還在發展。僅僅1997年、1998年兩年,全國耕地就凈減少近600萬畝。地方開墾條件差或土地后備資源的匱乏,致使其既實現確保耕地不減少的目標而又同時不影響經濟的發展相當困難。據有關方面預測,到2010年,我國還要增加一億多人口,而非農建設占用耕地、陡坡退耕、災害毀地三項,可能還要減少耕地近一億畝。
3.緩解城市化建設與耕地保護之間矛盾的途徑
在客觀上,城市化建設與保護耕地之間存在一定的矛盾,城市的發展和擴大必定要占用一部分土地,但是,城市又不能不發展。所以,問題的關鍵在于如何處理發展城市與保護耕地之間的關系。一方面,我們必須較快地發展城市,以適應國家經濟社會發展的需要;另一方面,我們需要切實地保護耕地,使兩方面得到協調和統一,在發展城市中盡可能地減少耕地的占用。
因此,必須找出一條既能減少耕地占用,又能及時為城鄉各項建設提供必需的建設用地,保持社會經濟的可持續發展的新路子,以緩解城市化建設與保護耕地之間的矛盾。而解決這一矛盾的唯一途徑是走土地集約化利用的道路。土地集約化利用包括四個方面:(1)城市土地的集約利用;(2)農村非農用地的集約利用;(3)農村農用地的集約利用(主要是大城市周圍的高投入高產出);(4)全國整體的集約用地水平的提高。其中前三條是被大家所共識,而最后一條則未引起高度重視,而此條正是解決用地緊張的主要途徑。土地的集約化利用不但要從局部如某個城市或農村、某個地區或某塊土地的角度來考慮,而且要從系統整體(整個國家)的角度來考慮。加快城市化進程能更好地集約用地和節約用地,能夠提高全國整體的集約用地水平,促進經濟的發展,實現確保耕地總量的動態平衡的目標,起到保護耕地的作用。下面就加快城市化進程對減少耕地占用的壓力談幾點看法。
二、發展城市化建設與土地集約化利用關系
1.城市化建設有利于人口出生率的降低,從而減小眾多人口對耕地的壓力
城市和鄉村代表了不同社會經濟發展水平的區域單元,由于城鄉經濟水平、婦女職業類別和文化教育程度的差異,而使兩者的婦女生育水平有較大的差異,城鎮始終低于鄉村的生育率。生育期一孩率城鎮大大高于鄉村,高達90%以上,鄉村二孩率超過城鎮的1倍多。1998年我國城鎮人口出生率為13.67‰,自然增長率8.36‰,而縣出生率為17.05‰,自然增長率為10.04‰。以上海市為例,1998年人口出生率僅為5.20‰,自然增長率為-1.80‰。我國歷年市鎮與縣人口生長率與自然增長率對比見表1。
表1我國歷年市鎮與縣人口出生率與自然增長率單位:‰
199019911992199319941995199619971998
市鎮出生率16.1415.4915.4715.3715.1314.7614.4714.5213.67
自然增長率10.439.999.709.389.609.238.828.948.36
縣出生率22.8021.1719.0919.0618.8418.0818.0217.4317.05
自然增長率15.7914.0412.1812.1712.0411.0911.0810.5310.04
影響生育率的因素有:第一,社會經濟發展水平。一般,經濟水平越高,總和生育率越低;反之,則總和生育率越高;第二,文化教育水平。無論是生育率、多孩率,還是平均孩次,有文化者都低于文盲、半文盲,并且,文化程度愈高,生育率、多孩率和平均孩次愈低,兩者呈相反關系。造成城鄉生育水平差異的另一重要原因也是婦女文化程度的差異。鄉村文盲、半文盲率多,女性文盲、半文盲多及農、林、牧、漁業婦女文盲、半文盲多,這“三多”已成為鄉村生育水平高于城鎮的又一個重要因素。第三,職業與勞動性質。勞動性質與文化程度有一定關聯。腦力勞動者一般具有較高的文化水平,生育率低;體力勞動者,尤其是從事農、林、牧、漁業的勞動者,文化程度較低,這一因素與經濟和其它社會因素共同的影響,使他們的生育率較高。職業的差別在很大程度上也影響了生育率的高低,農、林、牧、漁業婦女的生育率高于其它職業婦女生育率的2-3倍。而城市化建設有利于提高文化素質,減少農業人口,降低生育率。此外,計劃生育的作用在于引導和加速生育水平的下降,而由于城市社會經濟較發展,文化教育程度高,計劃生育政策的推行較容易,能夠嚴格控制人口數量的增長速度,人口的減少又可減少對耕地的占用。
2.城市化建設有利于集約化利用土地,從而擴大耕地面積
如何做到城市化建設與保護耕地兩不誤,實現耕地總量動態平衡,主要是轉變用地方式,走集約利用土地、節地挖潛的路子。這包括兩個方面內容,一是整理宅基地,二是充分挖掘城市存量土地的潛力。而大力發展城市化建設,有利于實現粗放用地變為集約用地,并推動建設用地內涵挖潛和集約利用,是既積極而又有效地保護耕地的思路。一方面,城市容納人口多,城市人均用地比農村人均用地少,土地利用集約度高。我國歷年城市與農村人均居住面積對比見表2。表2顯示,我國歷年城市與農村人均居住面積有逐年增長的趨勢,但農村始終較城市高出2-3倍。1998年城市人口為37942萬,人均居住面積達9.3平方米,而農村人口為86868萬,占總人口69.6%,人均居住面積達23.7平方米。以山西省為例,1996年5個地級市人均占地119平方米,農村人均占地則達192.93平方米。此外,城市規模越大,城市的中心功能越強,人均用地也越少。與小城市相比,要素的投入產出率和主要經濟指標的人均水平也較高。我國不同規模城市各項指標見表3。表3表明,1996年全國城市增至666個,人均用地99平方米,其中,200萬人以上的超大城市人均用地66.2平方米,100-200萬人的特大城市人均用地86.2平方米,50=100萬人的大城市人均用地99平方米,20-50萬人的中等城市人均用地105.3平方米,20萬人以下的小城市人均用地131.6平方米。而且大城市與小城市相比,產業密度(人均GDP)高,第三產業比重大,另一方面,城市化建設能促使農村剩余勞動力向城市轉移,有利于耕地內部挖潛。農村剩余勞動力向城市轉移,可以空閑出許多宅基地和非農用地,使這些宅基地和非農用地變為耕地,增加耕地數量。如前所述,5億農村人口進城,若農村按人均160平方米計算,可減少占地8萬平方公里,扣除城市建設用地5萬平方公里,則全國可節約3萬平方公里,即4500萬畝;農村勞動力的減少可以使農民統一經營,連片耕作,減少不必要的路和田坎,增加耕地,使農業生產集約經營和規模經營,提高農業勞動生產率和糧食產量,實現農業可持續發展。
表二我國歷年城市與農村人均居住面積對比單位:平方米/人199019911992199319941995199619971998
城市人均居住面積6.76.97.17.57.88.18.58.89.3
農村人均居住面積17.818.518.920.720.22121.722.423.7
表三我國不同規模城市各項指標表
全國666個城市平均超大城市200萬人以上特大城市100-200萬人大城市50-100萬人中等城市50-100萬人小城市20萬人以下
城市個數(個)666112344195393
人口密度(萬人/平方公里)1.011.511.161.010.950.76
人均占地(平方米/人)9966.286.299105.3131.6
人均GDP913815812144551306084006281
第三產業比重(%)37.249.343.838.834.129.2
3.城市化建設有利于科技水平和人口素質的提高,從而提高土地的集約化利用程度
科技進步的發展推動了經濟的發展,經濟的發展又提高了城市和農村的集約化用地程度,提高土地的生產力和勞動生產率。人口素質的提高有利于生育率的降低,從而減少對耕地的占用。城市化水平越高,越有利于集約用地,從國外的經驗來看,越是經濟發達國家,城市化程度越高,農業人口越少。而城市化程度比較低的國家則往往是發展中國家,具有經濟落后,農業人口多,出生率高,人口增長速度快等特點。
城市化的發展使科技與經濟水平不斷提高,推動了農業科技水平的提高和農業現代化的發展。假如我國城市化發展到一定程度,就有足夠的資金和技術,去開墾后備的土地資源和復墾荒蕪的土地,從而增加耕地數量;農業科技的發展使農業先進的技術在農業生產中得到應用,改變傳統的耕作方式,對農田精耕細作,從而可以提高耕地質量,達到增加糧食產量的目的;反過來農業的發展又保證和促進了城市化發展。
三、我國城市化建設中土地利用存在的問題
在現實的經濟發展中,特別是城市化建設中,并沒有很好地處理好城市化建設與保護耕地這兩方面的關系,存在著在加速城市化建設的同時,忽視保護耕地的傾向。在如何處理耕地保護和城市發展的關系中還存在著較為嚴重的問題。
1.城市土地閑置與撂荒
隨著國民經濟的持續快速發展和基本建設規模的大幅度增長,一些地方出現了城市土地閑置,甚至撂荒。從廣義上講,城市土地閑置是指:(1)取得土地使用權后,未及時對土地加以利用,或土地利用率未達到規定要求,致使土地處于未被利用或利用不充分的狀態;(2)各種非法批地所造成的閑置狀態;未經批準已圈占了土地,以及未征、未用或利用不充分所造成的閑置等。1995年,全國開展了非農建設閑置土地清理工作。據國家土地管理局統計,全國共清查出非農建設閑置土地600平方公里,為1994年全國各項建設用地總量的27.3%,其中耕地270平方公里,占45%。通過清理,已復耕240平方公里,占閑置耕地的88.9%;限期開發建設9000公頃;調整使用2000公頃;收回土地使用權4000公頃。另外,根據國家土地管理局統計,目前我國因各種人為因素造成的廢棄地累計約為133300平方公里。其中,由于從事開采礦產資源、燒制磚瓦、燃煤發電等生產和建設活動廢棄土地約為33300平方公里,其中70%左右為耕地;全國因興修水利、修筑鐵路、公路等建設活動廢棄的土地及農村坑塘、建筑取土等零星廢棄土地約為100000平方公里,這之中耕地也占到50-70%。
2.城市違法用地現象嚴重
1995年,全國有18個省市(自治區、直轄市)按照省委、省人大、省政府的要求,結合貫徹國家土管理局《關于全面清理非農建設閑置土地的通知》精神,對1992-1994年貫徹執行土地法律、法規的情況開展了土地執法檢查。據《中國土地報》報道,陜、粵、贛、豫、皖、魯、吉、川、湘、浙等10個省,1992-1994年共清查出各類土地違法案件32萬宗,違法用地面積達500平方公里,浙、粵、桂3省區違法占用耕地達753300公頃。晉、遼、浙、津、鄂、閩等省,清查出各類土地違法案件41627宗,違法用地面積7687公頃。在土地資源短缺的江蘇省,1993-1994年便查出違法用地8010宗,違法用地面積達3445公頃。這種大規模的集中占用土地和違法濫用土地,不僅遠遠超出了經濟建設的正常需求和實際可能的開發能力,而且是外延發展、粗放經營、以犧牲大量土地資源為代價的。
3.城市土地利用效率低下
根據1995年城市建設統計年報,全國640個城市建成區19264.2平方公里,空閑土地按10-15%計劃,這些城市用地潛力達1926-2890平方公里,如按建設部頒布的城市規劃用地指標城市人均用地100平方米計算,可安排城市人口1926-2890萬,此潛力僅是充分利用城市空閑土地得到的。由此可以看出我國現有城市建設用地有很大的內部挖潛改造能力。此外,我國城市建成區平均整體容積率太低,1990年全國455個設市城市建成區平均整體容積率只有0.31。城市用地結構亦不合理,在結構上存在工業用地比例過大,商業用地比例偏小,道路用地比例過小的問題。用地結構不合理造成地不能盡其用,土地產出效益差,土地價值不能體現。1991年全國城市土地平均工業產值7277元/平方米,地均利稅715元/平方米,且因城市規模而差別大,20-50萬人口城市地均工業產值6625元/平方米,地均利稅525元/平方米,20-50萬人口以下城市地均工業產值2459元/平方米,地均利稅265元/平方米。
4.鄉鎮企業布局分散,用地規模過大
1996年全國共有鄉鎮企業單位數2336.33×104個,職工1.35×108人,全國鄉鎮企業集聚在縣鎮的僅占1%,在建制鎮的占7%,其余98%的鄉鎮企業少數在集鎮,絕大多數在村及村以下。由于過度分散,使用地規模至少增加1/3,出現了不注意節約用地,大量圈占農田,削弱農業生產的問題。
5.城市用地增長速度超過人口增長
隨著我國城市化水平的不斷提高,城市人口增長需要相應的土地供應,從而占用部分耕地,這是符合經濟發展規律的。但是,在符合客觀規律的前提下,盲目擴大占地規模,把城市的合理發展不適當地變成亂占耕地,應予以糾正。1986-1995年,我國城市數量由321個增加到640個,增長近1倍,城市人口和城市非農業人口分別增長65.1%和51.6%,城市用地面積和建成區面積分別增長42.5%和90.2%,建成區平均每年擴大1015平方公里。城市越小,人均建設用地越多,小城市(20萬以下)分別為特大城市(100萬人以上)和大城市(50-100萬人)的1.91倍和1.62倍。
四、發展城市化建設,保護耕地應采取的措施
針對目前我國已面臨耕地不斷減少的嚴重威脅,保護耕地是我國一個基本國策,必須制定相應的政策和采取有效措施,既加快城市化進程,又切實保護耕地。建議采取以下措施。
1.深化土地使用制度改革,建立土地集約化利用指標體系
通過供地機制的變革與創新,從根本上解決亂占濫用耕地的問題,進而推動建設用地內涵挖潛和集約利用。通過調查研究,盡快建立適合我國國情的土地集約化利用指標體系,在指標體系中體現城市人均用地標準、城市容積率、城市土地產出效益等。使所建指標體系,既有利于城市化建設,又有利于集約利用土地,既達到發展建設的目的,又起到最大限度地節約用地的作用,緩解建設用地和保護耕地的矛盾,變矛盾為協調和統一。
2.做好城市土地利用規劃
土地利用總體規劃是國家調控土地的基本手段,通過分析土地利用現狀和土地潛力,科學地預測未來土地需求,調整各類用地結構和數量,從而綜合平衡土地供需形勢,達到宏觀調控土地的目的。城市規劃是根據城市經濟、社會發展的需求,在研究城市密度的前提下,對城市空間布局和城市形態的總體設計,并通過城市土地利用規劃來落實。必須將城市規劃與土地利用總體規劃銜接起來,貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策,堅持“一要吃飯、二要建設”的基本方針,實現可持續發展戰略。
3.控制鄉鎮企業的發展,避免鄉鎮企業占用過多的耕地
由于城市化的發展,人、財、物等資源必然流向城市,通過城市基礎設施、資金、技術以及服務等便利條件引導分散的鄉鎮企業向城市集中,可以避免鄉鎮企業遍地開花,占用過多的耕地,達到節省建設用地,減少環境污染的目的。
4.挖掘城市存量土地的潛力
城市的發展建設要立足我國的基本國情和社會經濟發展水平,更多地通過實施舊城改造,確定以內涵為主的城市發展方針,充分挖掘城市存量土地的潛力,加強基礎設施建設,提高土地容積率、產出率,增加城區容量;搞好城市規劃工作,堅持城市建設不求最大,只求最佳的原則,利用市場機制不斷調整區域城市結構、城市用地結構和用地布局,考慮城市、集鎮相互協作、取消重復設置,減少城市化過程中不必要的耕地浪費。把粗放型土地利用方式轉變為集約化經營土地。為實現耕地總量動態平衡目標服務。
5.根據具體情況,改革現有有關不利城市化發展和土地集約利用的制度和政策
制定出一系列發展城市化建設的政策,改革現有有關制度和政策,以利于技術、資源和人才的流動。如改革城市戶籍制度。凡是基本上放棄農業生產,脫離農村,在城市做工、經商、經營企業,并成為自已和家庭的生活來源;長期居住城市并有自己住房,或有能力長期租住房屋的農村居民,應該改變戶籍關系,變農村戶口為城市戶口,享有同其他城市居民同等待遇。對于已經獲城市戶口的原農村居民,不再作為農村居民,也不再作為農村集體經濟組織的成員,并收回分配的責任田或口糧田。同其他城市居民一樣,脫離同土地,特別同耕地的直接聯系等。
6.依靠法律、法規制止城市化發展過程中出現的對耕地保護不利的方面
對于城市化發展中對耕地保護不利的方面,必須依靠教育,法律、法規,嚴格審批手續,采取經濟、法律和行政手段,保證城市化的健康發展,對重復、潛力挖掘不夠等亂占耕地的項目則嚴格禁止,防止借城市化發展理由使耕地資源大量流失。
總之,城市化建設對減小耕地的占用和土地集約化利用十分有效,我們應進行深入的調查和研究,搞清城市化建設(規模、速度)、耕地、經濟承載力、人口等之間的關系。一方面從節約利用耕地角度制定城市規劃和發展城市化建設的措施和政策,探索城市化的發展途徑,不斷挖掘城市土地的潛力;另一方面建立有利于城市化建設的土地管理體制。
城市化道路也是社會發展的必然趨勢。城市化發展同社會生產力存在著必然的、本質的聯系,這種聯系在任何社會制度下都客觀存在著。世界城市化道路的發展過程就證明了這一點。人口城市化和人民生活方式城市化,既指示了經濟結構的現代化,也衡量了國家的經濟發展和經濟實力。當然城市化建設盡管占用一部分耕地,但遠遠低于限制城市化的發展所帶來的人口增長及農村人口非農業占用耕的數量。因此,為了實現確保耕地總量動態平衡,必須發展城市化建設。但在發展城市化進程中,要處理好保護耕地的問題。
參考文獻
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關鍵詞:耕地保護;解決;的問題
一、必須解決認識上問題
1.要摒棄發展經濟與保護耕地“對立”觀點。有些地方片面強調發展經濟的重要性,認為保護就抑制了發展,要發展就須占用耕地。因此,為了發展不惜以犧牲子孫后代的利益為代價。在這種錯誤觀念的指導下大量耕地被占用來搞開發,造成耕地銳減。須知只有保護好耕地,有計劃有步驟的開發建設才能促進經濟的可持續發展,兩者是相輔相成而不是對立的。
2.要克服“無所作為”觀點。有些地方,特別是資源相對貧乏的地方,在處理土地供需矛盾時,不是積極主動想辦法解決,而是產生畏難情緒,消極應付,無所作為。這不但會耽誤經濟發展的時機,也不利于促進耕地的保護。因為經濟發展了,實力壯大了,反過來又能保障耕地補充建設資金的落實,促進耕地保護工作。
3.宣傳、貫徹、執行好黨的方針政策。要充分利用廣播、電視、報刊等媒體和信息渠道,大力宣傳黨的一系列扶持“三農”的方針政策,力求做到家喻戶曉人人皆知。在宣傳的同時要貫徹、執行好黨的方針政策,包括土地長期承包不變的政策、兩用地自主經營的政策、允許土地集約經營政策、種糧補貼政策、基本農田保護政策、耕地征用和補償政策、失地職工的就業和生活保障政策等,以調動和激發職工經營好承包地的積極性。
4.大力開展“珍惜每一分土地”為主的思想教育。要學習貫徹《中華人民共和國土地法》,教育職工樹立“珍惜土地光榮,浪費土地可恥”的觀念。
二、必須切實解決現實存在問題
1.土地利用總體規劃編制及實施滯后,影響了耕地保護宏觀管理力度。土地利用總體規劃體現了統籌安排用地、保證土地可持續利用、保障耕地占補平衡等重要原則,是指導和規范本地區土地開發、利用、整治、保護等關系的根本。土地利用總體規劃編制工作滯后,嚴重影響了土地管理,特別是耕地保護的宏觀調控力度。造成隨意擴大耕地占用規模,導致耕地占補嚴重失衡。因此,應當以新土地管理法有關規定為依據,確立以土地供應制約和引導需求方針,盡快編制當地土地利用總體規劃,確保耕地保護質量不變和耕地總量保持動態平衡;協調并平衡建設與吃飯之間的用地矛盾,使土地利用符合國民經濟和社會可持續發展的需要。
2.加大土地整理、復墾力度,落實新增耕地建設資金。目前,雖然我團在土地整理、復墾和保護、節約耕地方面都采取了積極措施,一是采用退耕還林等手段進行防風固沙,防止水土流失。二是大力推行農家肥和秸稈還田技術。三是加大中低產田改造。部分土壤、水利條件破壞程度較少的土地鼓勵職工進行復耕;對一些未利用土地,投入資金進行改造、整理變為可耕土地等,雖然取得了一定的成績,但成效不明顯,一個主要原因就是資金不足或不到位。
3.建立嚴格、完整的保障機制。首先,必須嚴格按新《土地管理法》規定規范用地管理。嚴格控制耕地轉為非農建設用地,實行嚴格的土地用途管制制度,通過制定土地利用總體規劃,限定建設可以占用土地的區域,對各項建設用地實施土地利用年度計劃,控制建設占用土地(耕地)的規模;占用耕地須實行耕地占補平衡制度等,通過這些措施使各項建設占用耕地數量降到最低限度。只有各級政府及相關部門的高度重視,才有可能切實保護好人民的“飯碗田”。耕地保護工作應象抓計劃生育和安全生產工作那樣嚴厲的手段,將耕地保護作為重要工作常抓不懈,同時采取積極、有效的措施,在節約、挖潛用地上做文章,使耕地總量保持平衡基礎上有所增加,在全社會營造“節約用地光榮,浪費土地可恥”,“增加耕地有獎,破壞耕地有罪”的社會氛圍,真正扭轉耕地保護力度不足的局面。另外,必須加強土地監察力度,及時巡查并制止侵占、破壞耕地的違法行為,對出現問題處置不力造成嚴重后果的應及時追究責任人的責任。4.加大農業投入,提高職工收入是穩定耕地面積的重要途徑。應加大農業投入,扶植農業發展,千方百計調動職工從事農業生產的積極性,避免丟荒棄耕行為的出現。同時采取降低土地收費標準,長期固定等從根本上解決職工的“減負”問題。
從長遠角度分析,城鎮化發展速率的加快有助于耕地的保護工作。因為城鎮自身屬于集約程度較高的組織空間形式,一方面,其能夠容納大量人口,土地的平均占有量較農村少,利用程度較高。盡管在發展城鎮化期間,人口數量不斷增加,交通用地、住宅用地的面積加大,然而在相同人口情況下,農村人員的占地面的遠遠超過城鎮,發展城鎮化不但不會侵占更多的耕地,相反,還可以節省土地。另外,發展城鎮化可以推動農業人口向城市進行轉移,從而釋放一些非農用土地基宅基地,僅需把釋放的土地進行科學整理,就能夠將土地變成耕地,從而緩解耕地的壓力。同時,農業人口的不斷減少,有利于實現農業規?;洜I,提高農業生產能力。
2城鎮化的建設及發展與耕地變動的規律
伴隨著我國城鎮建設速率的逐步加快,人口的不斷增長需要相應土地的供應提供保障,從而占據一些耕地,其符合經濟發展的客觀規律。另外,遵照城市用地的彈性增長系數,合理留存發展土地是必然的。然而,在滿足客觀條件的基礎上,如果隨意侵占土地、擴大占地范圍,城市的建設及發展與耕地保護相沖突,則需要及時進行糾正與處理。由耕地的發展趨勢來分析,目前耕地減少的速率逐步放緩,同時得到控制。在城鎮化發展與耕地之間存在密切的聯系,即城市發展速率加快,耕地的重量降低。但是耕地的減少是可以進行控制的。伴隨著城鎮化發展水平的加快,土地的集約水平相應提高。也就是說,城鎮化的發展有助于增強土地的集約,進而緩解用地壓力,甚至能夠擴大耕地的面積。
3處理城鎮化發展及耕地保護間的矛盾
3.1合理選取同我國土地資源相適應的城鎮化發展形勢
目前,我國正處于城鎮化發展、工業化建設較快的階段。由世界各地經驗分析發現,該階段是耕地減少最多的時期,假如沒有對其進行科學控制,占地不合理,則極容易出現歷史性的問題。最近幾年,部分地區盲目建設各類工業園、開發區等,侵占了大量的耕地。部分開發區并不具有招商引資的條件,導致很多土地荒蕪。據有關統計發現,全國各地開發區約50%左右的土地閑置、浪費。一些地區隨意頒布土地租賃的政策,減免了土地的價格,部分企業經常占據大量的耕地,部分城市建設面積過大,隨意建設主題公園、廣場等,占用了大面土地。應杜絕此種情況,嚴格懲處違法情況。在確保工業化與城鎮化同步發展同時,需要同城鎮發展情況相結合,盡快調整好村鎮的結構,并且加大整理土地的力度,高效保護并擴大耕地面積。實踐證明,唯有科學發展城市化的進程,才可以更好地凸顯城市集約化的優勢,進而降低耕地侵占,有助于保護耕地。
3.2更好發揮中央政府及地方政府的功能
應合理調節好耕地與建設用地間的矛盾,從而更好地發揮中央政府及地方政府的功能,且不可以單純依賴市場方法進行調節。然而,因為管理位置等各方面因素,地方政府與中央政府的態度存在一些區別,中央政府將更多的注意力放置在發展戰略性、全局性的目標上,例如,保證糧食安全、保護農民利益等,但是地方政府則將更多的注意力放置在本地、短時間的發展目標上,例如,發展工業、建設城鎮等。
3.3依賴科學技術提高耕地產量,加快城鎮化發展速率
目前,我國城市用地的產出率仍處在較低水平,需要加大改造現有城市工業企業技術的力度,同時增強科技含量,實現集約用地,從而提高工業用地的產值。另外,還需要改造目前企業的各項生產技術,推動企業向工業園區發展,升級企業的結構,同時增強用地的產出,更好地緩解城市發展對用地的壓力。
3.4對耕地的制度進行改革
我國人均耕地量較少,再加之部分地區無法調節好城鎮發展與農業生產的關系,占據了大量的耕地,從而使城鎮發展與耕地保護的問題及矛盾深化。表現為:耕地的閑置程度較高。我國已經開發的耕地面積越3.5萬m2,但是約50%左右都被閑置。農業人口的權益無法得到保障。部分地區將農用耕地作為發財之道,經常出現違規、違法占用耕地的情況。所以,需要對耕地的制度進行改革,保證農民的合法權益。
4總結
摘要:耕地是寶貴的自然資源,也是農業生產發展的重要物質基礎。工業“三廢”(廢氣、廢水、廢渣)不合理排放及農業生產中農藥、化肥和地膜污染已嚴重威脅到耕地質量與安全。保護耕地,提高耕地質量,防止耕地污染是確保糧食安全及農業可持續發展的重要途徑。
關鍵詞:耕地污染;保護耕地;途徑
耕地是人類所需食物的主要來源,也是農業生產發展的重要物質基礎。耕地主要由土壤組成,包括固相(礦物質、有機質)、液相(土壤水分或溶液)和氣相(土壤空氣)等有機地組合在一起,具有天然肥力和供給農作物生長發育所需營養物質的能力。據有關統計資料表明,截至2006年底我國全國耕地面積僅有1.22億公頃,人均耕地面積約0.09hm2,不足世界人均耕地面積的40%。因此,保護耕地,防止耕地污染是確保糧食安全和社會穩定的重要途徑。必須要堅守1.2億公頃耕地紅線。
近20年來,在我國一些地區特別是經濟發達地區,耕地由于長期過量使用化學肥料、農藥、地膜及工業污水灌溉,一方面,污染物在土壤中大量殘留,土壤受到有毒、有害物質的侵蝕,原有的理化性狀惡化,生產潛力喪失,生物多樣性減少,生物種群結構發生改變,耕地的生態功能受到嚴重侵害。另一方面,由于土壤理化性質惡化,耕地生產能力下降,影響作物生長,造成農作物減產,經濟效益下滑,耕地的復種能力隨之下降,部分耕地甚至喪失了耕作能力,糧食及其他農產品食用安全受到威脅,直接影響人類健康。耕地污染主要表現為土壤污染,具有隱蔽性和滯后性,它需要對農作物進行殘留檢驗或對土壤樣品進行分析實驗,甚至通過研究對人畜健康狀況的影響才能確定。污染物容易在耕地土壤中不斷積累從而超標。耕地污染諸如重金屬污染、地下水污染等一旦發生,往往難以消除和恢復,并且治理耕地污染所需的成本高,周期長,有時要靠換土、淋洗土壤等方法才能解決??傊匚廴緯ι鷳B環境、食品安全和農業可持續發展構成嚴重威脅,我們必須時刻繃緊防止耕地污染這根弦不放松。
1耕地污染的來源途徑
1.1工業生產中排放的“三廢”(廢氣、廢水、廢渣)以及交通運輸工具排放的各種廢棄物
許多工廠產生的“三廢”沒有達到環保處理要求就超標排放,將直接污染土壤,特別是化工、造紙等重污染行業的廢水污染尤甚。有毒的氣體、污水、廢渣等污染物直接或間接地向耕地土壤排放,當其超過耕地土壤環境容量時,就會打破耕地土壤內部系統的平衡,土壤的理化性狀將逐漸惡化,耕地的生產潛力會逐步喪失,從污染的耕地里生產出來的農產品將危害人畜健康。
1.2農田長期、過量地使用化肥、農藥及農用地膜
近20年來,隨著化肥的推廣使用,農民在大田里施用的化肥量呈遞增趨勢。過量地使用化學肥料,主要表現為氮、磷、鉀3種元素比例失調,氮肥過量,磷、鉀肥不足,肥效持久且無公害的有機肥及作物必需的微量元素嚴重不足。長期、過量地施用氮肥,使土壤理化性狀改變,土壤板結,通氣、透水性差,肥力下降,影響作物生長。長期、過量使用農藥,在殺死害蟲的同時也危及了害蟲的天敵,長此以往,形成惡性循環,破壞了自然界的生態平衡。由于生物的富集作用,長期、過量地使用化肥、農藥對農產品也會有污染,直接威脅人類的健康。農用地膜具有提高地表溫度,保持土壤水分等優點,被廣泛應用于作物栽培,但由于地膜是一種高分子聚合物,在自然狀態下難以分解,長期使用地膜的農田,隨著地膜殘留量的增加,會使土壤的透水、透氣性變差,阻礙農作物根系發育和對水、肥的吸收,影響大田機械的操作,造成耕地的“白色污染”和農作物減產。
2耕地污染防治途徑
2.1加強耕地土壤環境質量狀況調查與評估,加快推進耕地污染防治法的立法研究步伐
針對我國耕地資源匱乏的現狀,建議盡快展開全國農業用地污染源普查,為保護耕地,防治耕地污染提供原始、詳實的資料,供國家有關部門在制定耕地污染防治法時參考。要珍惜和合理利用每一寸耕地,在城鎮建設及規劃工程項目建設時,國土、規劃、環保等相關職能部門應切實履行自身職責,把保護好耕地放在工作的首位。上項目時要做好環保論證,重度污染的工業項目不得批準上馬,嚴防假借建廠之名囤積、蠶食耕地。