時間：2024-01-10 10:30:05
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關鍵詞：風景區；地貌單元；功能疊加；空間序列
引言
近些年，紅色旅游的興起，給作為中國革命走向勝利標志點的楊家溝提供了開發契機，當地深遠醇厚的傳統文化成為其發展的動力，又有得天獨厚的黃土地貌資源于此，三重景源相聚疊加，使楊家溝集具成為風景區的可能性，要使楊家溝以風景區模式完整、系統的構建完成，各景源挖掘缺一不可，但由于地貌資源作為實體具有極高的原生性，所以，其轉化利用途徑成為規劃的焦點。
1 總體地貌解析
1.1 現狀地貌環境
楊家溝風景區地處陜西省米脂縣域東南的黃土群巒中，總面積約為0.9hm2。內由大量黃土溝谷、溝間、坡谷地貌與局部黃土潛蝕地貌組成?？v觀整個楊家溝，黃土塬、墚、峁形態完整，體量龐大，數量集聚。在雨水的侵蝕下，紋溝、細溝、切溝、沖溝遍布，寬度從1米至數10米不等，它們將的黃土坡面，切割的支離破碎。
規劃區域被一條南北縱向的坳溝貫穿，經過多年外力作用，溝底黃土沉積區平均寬度約40米。坳溝從南至北又串聯起6條輻散狀溝道，東部依次為：寺溝，屬坳溝，兩條溝道交匯處的溝床呈喇叭狀，最寬處約80米，開闊平坦；陽 山溝，溝床狹細坎坷，溝道縱伸遠，長約395米，溝壁較為陡峭；水道溝：溝底崎嶇，局部開闊，南側溝壁較北側陡峭。西部依次為：西一溝，溝槽開闊，溝底平坦，溝壁陡峭；崖 溝、水燕溝：溝底平坦順直，溝壁、溝頭坡度平緩，兩條溝道所夾形成一個寬度約為297米的大體量平頂峁。
1.2 地貌特征與開發現狀
1.2.1 巒間隙地限制開發建設。規劃區域內溝谷一縱多橫、峁墚逶迤，高低起伏，變化多態。溝壁坡度大，溝底間隙窄，其中適宜于常規建設的平地、緩坡占總用地僅為1.22%，其余為不宜用于建設的陡坡、陡坎。溝壑間隙地開發建設余地比重甚少。
1.2.2 溝壑墚峁割裂空間結構。規劃范圍內，依托舊址有機會形成景點的區域，由于溝峁阻隔，分布在三處，呈現一主兩次、一大兩小的空間結構關系，但因割裂景點與地貌資源的聯系，區域自身特色打造薄弱，各區域間協同配合力差，致使楊家溝景區缺乏秩序，結構松散。
1.2.3 道狹壁陡阻礙交通通行。米楊路依附縱向鏈墚峁、接溝道的主溝，夾在兩側溝壁中，雖為貫穿楊家溝，車輛過境的唯一道路，但寬度僅4.5米，仿佛一條深巷，因此，交通系統負荷重。除局部外，其余所有通往舊址的道路都盤沿于陡峭的溝壁上，道路無級別特征，且缺乏系統性組織串聯，路面大都沒有經過專門鋪設，崎嶇泥濘，這也成為致使空間聯系斷裂的因素之一。
2 地貌資源利用理念與策略
2.1 地貌資源利用理念
高畔上的扶風古寨與黃土地貌完美契合，窯洞成組以院落形式棲于坡面不同海拔間的片狀塬地上，不同海拔間的院落空間由迂回的坡道完整串聯。位于頂部開闊塬面的新院，規模與建造技術一流，塬面南側，沖溝下切形成的九條形似騰龍蘊含深刻寓意的黃土脊被完整充分展現。推敲扶風寨建寨模式，不難發現其通過區分不同的地貌部位來承載不同功能，不可控的自然形態被分區對待，緩坡地“上山建城”增加用地面積，塬地按尺度設置開敞空間，陡坡地保持坡面原狀，豎向利用地貌特征，賦予空間性質更多的可能性。
2.2 地貌資源利用策略
將黃土地貌作為景源開發實體，以扶風寨現狀為依托，對楊家溝紅色景區提出相應規劃策略與步驟：（1）依形布序。綜合考慮楊家溝地貌形態特征，從整體到局部進行分析，將風景區的自然地貌環境劃分為不同的地貌單元，使各單元形態明確。（2）適地置能。因勢利導，合理利用地貌特征；根據地貌單元劃分配合人的游賞心理植入相應的功能。構成與自然條件相和諧、與古寨理念相一致的風景區；（3）逐勢附行。依附崎嶇的溝壁，以多變的道路形式化解地形地貌的阻隔，合理過渡，自然串聯各地貌單元，強化風景區整體、局部間的可達性。
3 地貌資源利用途徑
3.1 整合劃分地貌單元
楊家溝整體范圍內，墚峁阻隔形成相對獨立的局部空間，各空間尺度、肌理差異明顯，首先，在水平與垂直兩個空間上劃分溝間坪地與溝間坡地兩個地貌單元，再將其細分為多個單元子集，在適地置能的策略指導下，將不可控的整體復雜地貌形態劃分為便于控制的局部單一地貌形態，從而確定楊家溝風景區的結構體系。
3.1.1 溝間坪地單元。溝床底部平緩的地面或平臺、坡面下陷在溝壁上形成的局部平地，坡度在0～10度之內的區域劃分為溝間坪地單元。該地貌單元又細分為：（1）溝底坪地單元，包括有楊家溝主溝，三條坳溝的溝底部位和溝道的交匯處，規劃建設時其高差能被忽略。（2）溝坡坪地單元，溝壁上不同海拔間背靠溝沿線的局部平地。溝道經過自然侵蝕，溝床曲折，坪地邊界線的自然性很強，所以呈現出的平面形態多異化、無規則。
3.1.2 溝間坡地單元。溝間坡地整體作為一個地貌單元，考慮到坡地各局部明顯的差異性，結合平面上坡緣線持續性走向，該單元被劃分為（1）低位凹坡，主要包括楊家溝主溝大部和陽 山溝、水燕溝局部。（2）低位凸坡，包括楊家溝主溝大部及陽 山溝、水燕溝南坡局部。（3）高位坡，除低位凹坡、凸坡其余的均質坡面。
3.2 依附利用地貌單元
3.2.1 溝間坪地單元的利用。坪地多平整緩和，方便聚集人流，打造景點。（1）溝底面狀坪地引場空間，確定風景區多個主要空間節點，置入功能，形成門戶形象廣場、聯通休閑廣場、景觀承載廣場、文化主題廣場等，可配合建造大體量建筑。（2）溝底帶狀坪地引街空間，豐富景區的空間形式，增加空間的流動感，使用與窯洞體量相似，形制相仿的建筑，置入商業與安置功能，形成前商后住模式的商業街。（3）溝坡片狀坪地引院空間，延續楊家溝原有院落空間形式，整合利用坡間零碎的坪地，形成豎向延伸的次要空間節點。
3.2.2 溝間坡地單元的利用。坡地的利用主要考慮不同坡面形態的利用。（1）低位凹坡多圍合溝底坪地構成節點空間，因此規劃放置較大體量公建，且建筑易靠山順坡緣線布局，配合結合節點空間營造，凹坡局部坡腳設置休閑、停留設施或浮雕、雕塑等依峰造景，同時人流上行路線多依附凹坡等高線“之”字布局。（2）低位凸坡與與凹坡形態相反，利用方式不同。凸坡前空間局促，所以不倚坡面設置建筑，以充分展露的方式體現自然地貌形態，巧于因借，外向組景。（3）高位坡依托坡間坪地形成豎向空間節點，圍合休憩、觀景平臺，隨坡就勢，借勢作景，道路依附坡面以坡道與臺階交替的形式串聯各空間。大部分坡面仍保持其原生性。
4 結束語
綜上所述，帶有顯著地形地貌特征的風景區規劃不同于一般的風景區，其受外部環境因素制約較大，設計注意要點較多。首先，尊重場地地形地貌，盡量保持原有衍生自然環境；其次，在道路交通體系與空間形態布局時，在保護地形地貌的前提下，強化空間聯系，梳理空間秩序，整合空間體系；最后，被地形地貌阻隔的各局部空間，在功能建立與依附時要充分考慮區域空間表現出的相對獨立、獨特性，增強空間個性。
參考文獻
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【關鍵詞】土地利用；規劃
一、土地規劃認知
土地規劃指的是一國或一定地區范圍內，按照本國的經濟發展的前景和需要，對土地的合理使用等，所作出的長期安排的活動。土地規劃的目的在于保證土地的利用，同時能滿足國民經濟各部門按比例發展的要求。現有自然資源、技術資源、人力資源的分布和配置狀況是土地規劃的依據，最終使得土地得到充分、有效的利用，而不因人為的原因造成土地資源的浪費。
二、我國土地利用規劃的現狀及存在問題
城市以土地為載體，它是具有多種功能的人口聚集地，不言而喻，城市規劃與土地利用總體規劃有著密不可分的聯系。在我國，城市規劃主要是根據城市的客觀條件而因地制宜，在合理統籌安排部署下，使得其余的各個方面都能得到均衡協調地發展，但是，對于土地利用中的總體規劃來講，其主要關注的是耕地數量的保護以及城鄉建設用地規模的控制，對于產業用地布局分散在農業發展規劃、工業園區規劃以及旅游發展等規劃在次要等級的規劃之中。目前，我國社會主義初級階段，各領域的現代化建設都處在一個漸進的過程之中。自土地使用制度改革后，我國政府不斷進行著土地利用相關制度的建設，同時也頒布、修訂了諸多的法律及法規，使得土地利用規劃受到了整個社會的普遍重視，與之相應的，各級政府按照規劃規劃使用、管理土地的意識大大的增強。但是，就目前而言，我國整體的土地利用規劃中實踐仍然不盡協調。對比我國土地利用總體規劃，以及城市規劃的本質概念、特征屬性兩個方面，不難發現，城市規劃作為土地利用規劃的一種，其與總體規劃具有密切的聯系。但是在土地利用規劃的實踐中，由于我國土地利用規劃體系的不完善性，使得規劃實施環節容易造成脫節，導致土地利用方面出現整體與個體利益相悖、總體規劃與城市規劃的關系脫節問題產生。其只要表現在以下幾個方面。
1、土地利用規劃的種類較多，分工不明確。土地利用規劃三大類包括土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃與土地利用專項規劃。土地利用總體規劃體系又分為五級，分別是國家、省、市、縣、鄉五級，按理說是層次完整的，但是，由于我國目前各級總體規劃職能分工的不明確性，以及內容相似雷同，其他專項規劃的編制則相對缺乏，致使詳細的方案規劃活動不能夠積極地去開展。但是，相對于其他國家的土地利用規劃而言，國外最高級別的土地利用規劃，往往是比較宏觀的，只是對下一級別的規劃，單方面的具有一定指導作用，在其他的地方制定的土地利用規劃則上，內容詳實，分類細致，有的甚至是圖文并茂的形式呈現。
2、土地利用總體規劃體系的不完善。土地利用總體規劃、區域規劃以及城市規劃等等方面各成體系，土地利用總體規劃，基本上無法有效發揮對于區域內社會經濟發展對于土地利用需求的整合作用。同時，土地利用的總體規劃，一般是屬于計劃性規劃，其出發點是土地供給，前提是上級下達的非農業建設用地控制指標，重心在控制，有效引導需求；而城市規劃，則是按城市在市場經濟條件下發展的客觀規律編制來進行，著眼于發展。二者在規劃的目標、時間、部門職能分工以及編制規劃所依據的技術標準等等的方面存在比較大的差異，最終導致了城市發展規模不斷的突破各種規劃的失靈現象。其次，土地利用總體規劃的內部體系，在目前而言，仍然存在協調性與銜接性差、形式死板的缺陷，這些原因導致土地利用總體規劃對城市用地規模的控制規劃失靈。
3、政府規劃干預政策存在缺陷。政府干預政策的存在的原因是市場失靈，而政府干預手段的一種體現即是土地利用規劃的編制和實施。政府規劃干預措施雖然取得一定成效，但是往往也存在缺陷，比如規劃指標下達依據不充分、規劃指標設定不科學等等的因素造成非農建設用地量稀缺導致城市規劃與總體規劃相悖以及缺乏公共參與等。
4、激烈競爭。激烈競爭導致了城市間沖突和區域性矛盾不斷地加劇，在全球化的背景之下，國家、區域、城市越來越受到重組化的影響。尤其改革開放以來，我國的經濟體制產生了巨大的變化，加之市場化和全球化改革進程的不斷加快，使得我國地方政府之間開始存在愈發激烈的競爭關系，地方政府的首要任務由原先變成了發展地區經濟、增強城市競爭力，由于城市之間競爭的關系的進一步加劇了，在一定程度上也導致了城市間區域性的矛盾激化。
三、應對措施
1、規劃編制。強調的保護基本農田、維持耕地總量動態平衡和控制非農建設用地規模等方面，向全面保護國土資源方向轉變，最終目的是達到我國經濟社會的可持續性發展，理想是保障區域發展的公平性和人與自然共存的和諧性。
2、轉變控制體系。我國土地利用規劃的體系，應當由以指標控制體系為主向，同時結合以宏觀控制手段為主、與空間布局相結合的概念轉變，弱化單純的指標控制、分配作用，不斷地加強產業布局優化、用途管制的規模等，做到少說假大空話，一定要切中要點，提高土地利用規劃體系的效率。
3、保證指標設置的彈性化。在規劃編制的過程中，指標的控制是無可避免的，因此，規劃的制定必須要保證指標設置的彈性化，其目的是降低信息不完整的特點帶來的規劃制定不科學，以及脫離實際情況的帶來的風險。
4、引入適當的公眾參與機制。我國土地利用規劃制度在制定過程中，可以適當的引入公眾參與的機制，其目的是為了推動土地利用規劃在土地資源配置，使其發揮更積極的作用。
5、規劃實施。構建規劃管理信息系統，保證各級規劃在實施過程中的信息數據的透明化。同時，實施保護規劃的價格屏障，加強重視價格機制，以期完善土地利用總體規劃與城市規劃間的空白。此外，還應該不斷的提升土地利用規劃的法律地位，相關配套的政策措施，保證從土地利用總體規劃到城市規劃、甚至其他的下級規劃，在各級政府單位的職責范圍內都能夠得到順利的實施。
參考文獻
一、國外發達國家(美國、英國)城市土地利用規劃
（一）英國。法規導向型集中制的土地利用規劃。英國城市土地規劃由完善的法規體系和執法系統構成。在英國，每一種類型的開發規劃編制過程中，幾乎都有法定的和公眾參與的程序，其形式有公眾評議、公眾審查、公眾討論、公眾審核、公眾意見，等等。政府部門參與土地分配，并在再分配過程中對不同利益集團的近期和遠期的需求進行平衡。這種方法有效地避免了制定城市土地規劃過程中信息不對稱的產生，并保護農民等弱勢群體。
英國土地利用規劃制定過程中法律的引導作用是值得我國學習和借鑒的。1947年英國政府頒布了《城鎮規劃法》，其所包含的一個重要內容就是土地開發權歸政府所有；1975年的《社區土地法》為英格蘭地方政府征購土地，調配地塊及出售土地用于開發等提供了法律保證。英國中央政府對土地的管轄權不僅包括立法和編制部級規范（規劃政策導則），還包括觀察、控制和規劃批準方面的廣泛權利。中央政府在批準地方規劃時，主要審查規劃是否貫徹了中央制定的規劃政策。然而，英國的規劃并不能被認為完全是“自上而下”的規劃，中央政府的任何一項規劃建議都有相關地區和地方的密切參與。另外，城市和鄉鎮在具體發展目標的制定方面具有很大的自由，雖然地區規劃應該貫徹中央政府的政策方針，但是中央政府對具體的發展方向和內容并沒有做出詳盡的規定。
（二）美國。宏觀調控導向型的土地利用規劃。美國政府更加注重加強城市用地的宏觀調控。美國最早的城市用地法規出臺于1967年，而真正的城市土地利用規劃工作早在20世紀初就已經開始，其里程碑是1909年的芝加哥總體規劃。在美國社會市場經濟下，各種社會勢力力求控制資源與謀取利潤，城市土地作為有限的重要資源，自然成為各利益集團爭奪的對象。土地投機、用地混亂、只顧個別企業的近利而置全體市民的長期利益于不顧等弊病，迫使政府加以干預。相應政府職能部門――城市土地利用規劃管理部門應運而生，土地利用規劃與控制因而成為地方政府的責任。當代美國城市土地利用規劃的社會功能特別明顯：通過編制土地利用規劃指導經濟穩定成長，為經濟發展服務。經過近一個世紀的發展，美國的土地利用規劃體系已經相當成熟，其中有很多值得我國目前借鑒的內容：
1、城市發展邊界（UDP）制度。理性發展法要求州、郡和市合作共同畫一條UDP，以保證農地向城市用地的有序轉變，并指出州在UDP的劃定和執行過程中起著重要的作用。按照州土地利用目標和指導方針，地方政府可以在他們的權限內，使用稅、費、區劃以及制定城市服務計劃等措施，引導UDP內的城市開發活動。然而，按照州的法律，地方政府不能允許在UDP以外進行城市開發。鑒于我國城市向外無序擴張“攤大餅”的現狀，美國的UDP不失為一種宏觀控制的有效手段。即在對城市發展規模和服務容量充分分析的基礎上，由省、市和縣級政府合作共同劃定UDP，還可以根據需要劃定中期發展邊界UDP，引導農地向城市用地的有序轉變。這樣既可以滿足UDP控制城市未來發展的要求，又兼顧了在UDP內開發活動的短期成效，使城市的發展更加緊湊，從而降低城市開發活動的邊際總成本，最大化利用現有城市服務容量。應該指出省政府的檢查、審核作用必須得到體現，以防止地方政府利用劃定UDP趁機圈地。
2、復合型規劃。復合型規劃從城市發展的內在動力機制及其規律出發，強調規劃的政策性、可操作性、法律地位，規劃編制過程透明化、程序化、法制化。規劃人員除專業人士外，還包括政府、法律、經濟、環境、居民、社會團體等多方面人士，強化規劃對城市發展過程的引導、協調功能，變靜態規劃為動態、管理型規劃。復合型規劃力圖避免規劃僅由少數專家閉門造車、規劃成果，很大程度上依靠專家自身知識與創造性的缺陷。復合型規劃運用市場調節、財政、稅收等市場經濟手段，而不單純依賴行政強制方式，有效地引導社會各團體的開發行為，使之與公共利益及城市的整體發展趨向相協調、統一。復合型規劃重點突出，詳細得當，針對不同尺度的地域，編制重點不同、形式不同的規劃。較大范圍的總體規劃應強調土地（尤其是區域）的合理分配，明確城市發展區、限制發展區及生態保護區的范圍，針對本地實際，圍繞幾個關鍵性的重大發展戰略問題加以制定，突出其戰略性、指導性；而局部地段，則著重于對公共中心、交通等基礎設施的配置及對人口密度的控制。
二、我國土地利用規劃現狀
我國可以將土地利用規劃分為國家、省和地方三個層次。不同的層次上，規劃的方法和內容有所不同。國家級規劃是一種戰略規劃，主要考慮國家目標和土地資源的分配問題。省級層次主要是關于項目發展的規劃。通過分析土地利用的多樣性和適宜性，落實國家級規劃的相關內容，并解決國家和省之間的各種沖突。地方級范圍包括一個縣城、一個鄉鎮、幾個村落或一個小流域。在這一層次上，充分考慮當地公民的建議，滿足他們的需要。從這種規劃的層次來看與英國、美國基本是相同的。但是我國在土地利用上存在一些具有中國特殊情況的問題。
（一）一些城市政府不顧我國基本國情，在城市建設上貪大求洋，浪費土地現象十分嚴重。據有關資料，全國有182個城市提出要建設“國際化大都市”，許多城市搞大廣場、大馬路等“形象工程”，以各種名目（如高科技園、經濟開發區、大學城等）大量圈占土地。從2003年開始，國土資源部同有關部門一起開展了以清理各類園區為主的土地市場秩序清理整頓，據初步統計，全國有各類園區6800多個，規劃用地達3.5萬多平方公里，比現有城市用地還多近1萬平方公里，已建成達1萬多平方公里，雖然也有許多園區用地的效率和效益都比較高，但政府借機尋租和浪費土地的現象還是比較普遍。
（二）城市擴展造成大量優質耕地流失。在我國國居民點和交通用地的增加幾乎只以農用地的減少作為代價。城市的擴展必然要占用一定數量的土地（包括耕地），盡管從數量看，耕地減少的主要原因不是城市擴展造成的，甚至其所占的比例不大，包括城市擴展在內的各項非農建設占用耕地占耕地凈減總量的14%，但城市擴展占的耕地往往是優質高產的耕地，對糧食生產能力和農副產品供應能力的影響不容低估。
（三）在一些地方城市擴展農地非農化過程中，農民利益沒有得到充分考慮。有的地方政府片面強調“以地生財”、以犧牲農業和農民利益發展城市，許多農民失去賴以生存的土地，失地又失業，造成農民上訪、群訪不斷，一定程度上影響了社會的穩定及農業、農村的發展。
（四）城市土地利用規劃與城市總體規劃之間存在不一致的問題。從目前城市土地利用規劃和城市總體規劃的實施情況看，二者在很多方面還存在相互不一致、脫節甚至沖突的情況，給規劃的審批、管理和實施工作帶來諸多不便。更為嚴重的是，土地資源沒有依照規劃得到合理開發、利用和有效保護。負責兩種規劃編制的行政主管部門不同、編制的工作路線不同；兩大規劃的目的、內容不同；兩大規劃用地分類標準不同、統計口徑和范圍存在差異、規劃期限不一致。
三、對策
認識到我國上述的種種弊端，我們應進一步深化體制改革，樹立科學發展觀。以人為本、全面、協調、可持續的科學發展觀，將成為指導我們各項工作的基本出發點。當然，深化體制改革、完善市場經濟體制、樹立科學發展觀不是一朝一夕的事，在體制轉型和經濟快速發展階段，政府適時適度的宏觀調控是十分必要的，政府的工作也應該循序漸進。
（一）加快土地產權制度、征地制度等有關制度改革。通過立法完善我國的產權制度，完善我國的產權分配。關于征地制度改革都已寫入《憲法》和十六大報告，有關部門正在擬定《土地征用條例》，其核心是要明確征地范圍，區分公益性用地和經營性用地，只對公益性用地實行征收或征用，并進一步改革補償辦法。
（二）進一步培育土地市場。首先經營性用地必須實行招標拍賣掛牌出讓，公益性用地有條件的也應當通過市場手段配置，要通過市場機制，促進城市存量土地的內涵挖潛和集約利用。公開土地市場信息，消除我國現階段土地市場的信息不對稱，防止地方政府通過土地市場的壟斷地位尋租、造租造成土地價格升高。
關鍵詞：小城市 建設 節約集約 用地
國務院于2008年1月下發了《關于促進節約集約用地的通知》，明確指出我國人多地少，耕地資源稀缺，當前又正處于工業化、城鎮化快速發展時期，建設用地供需矛盾十分突出。切實保護耕地，大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計，是全面貫徹落實科學發展觀的具體要求，是我國必須長期堅持的一條根本方針。國土資源部也于2010年啟動了“國土資源節約集約模范縣（市）創建活動”，各縣（市）在創建活動中也都是各具特色，形式多樣。現筆者僅對縣級小城市在建設中如何節約集約用地提幾點粗淺的看法。
1.小城市在土地利用中存在的問題
1.1土地利用規劃缺乏對土地利用的控制?，F行的土地利用規劃只是劃定了城市的外延，城市內部建設則以城市建設規劃為主，同時城市建設規劃與土地利用規劃嚴重脫節，使土地利用規劃缺乏對城市內土地利用的控制和管理，造成了土地資源的嚴重浪費。
1.2土地利用效率較低。各地在加快城市化建設進程中，都新增加大量的建設用地，但在城鎮內部仍有大量的土地屬低密度低容積率的低效使用，甚至有的土地處于閑置狀態，土地利用效率較低。
1.3小城市建筑多以低層為主，容積率較低。目前小城市建設樓房多以六層以下為主，很少有高層建筑，甚至有的地區還有大量的平房和棚戶區，地下空間的利用更是少之又少，總體容積率較低。
1.4很多城區依然有工業倉儲用地需要盤活。這類用地多是企業進行生產經營和辦公用地，往往占地面積大，建筑面積小，且以矮層建筑為主，不利于土地資產的盤活，浪費了土地資源。
1.5新區和園區粗放做大的現象普遍存在。新區建設上大廣場、寬馬路，重視城市建設的規模，忽略了土地的節約集約利用。園區建設上，往往為了滿足企業的需求，粗放型供地，造成占地面積大，產出效益少，沒有充分發揮出土地資源的效益。
2.小城市建設節約集約用地的思路和措施
2.1積極探索建立科學的土地利用評價體系，是堅持節約集約用地的基礎。要開展節約集約用地，必須全面真實、準確的摸清城區土地資產的家底，了解其存量土地總量與價值量，而建立以城鎮地籍調查與地價動態監測網絡為基礎的城鎮土地潛力調查評價體系十分重要，這是一項有戰略意義與經濟價值的基礎性工作。通過評價體系，可以對全市或某區域的土地，以及不同用途的土地，或需要了解的某一宗地作出利用潛力的大與小、土地利用率高與低、土地利用效益大與小的結論。對開展節約集約用地能提供基礎保障。
2.2搞好規劃調控。嚴格實施土地利用總體規劃，堅持按規劃、計劃供地，維護規劃的法律權威。及時科學修編規劃，以土地利用總體規劃和城市建設規劃為龍頭，制定統一的供地計劃，在計劃立項、規劃許可、建設等各個環節協調一致。爭取政府支持，把好土地供應關，與計劃、規劃、建設、房產相關部門建立有效的協調配合工作機制，按規劃、計劃供地。
2.3搞好產業政策調控。一是按照《工業項目建設用地控制指標（試行）》（國土資發[2004]233號）規定，明確產業用地的投資強度、容積率、建設系數等項指標。工業用地向園區集中，除國有大型企業擴建的工業用地外，一般不在園區外安排工業項目新增建設用地。加強園區節約、集約用地的指導，既保障工業用地的有效供給，又防止企業不當圈占土地、工業園區浪費土地。二是分清輕重緩急，保障重點。堅持區別對待、分類施策的原則，把有限的用地指標，優先保障符合國家產業政策的工業制造業、物流商貿業項目和企業技術改造，交通、能源等重大基礎設施及社會公益類項目用地。三是充分利用政策申報土地，對符合產業政策的省、市重點工程項目，抓緊申報用地，積極爭取上級支持，加快報批進度。
中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A 文章編號：
一、土地利用規劃概述
1、土地利用規劃概述
土地利用規劃是按照國民經濟發展的需要,遵循有關的自然規律和社會經濟規律,在時空上對土地資源進行合理的組織利用和經營管理合理分配國民經濟各部門的用地正確地和各項建設工程以及保護生態環境的措施相結合,從而制定最優的土地利用方案,提高土地利用率和土地生產率,以取得最大的經濟效益、社會效益和生態環境效益,同時又為將來保護好土地資源,以達到土地資源可持續利用的目的。
2、土地利用規劃的目標、任務和內容
開展土地利用總體規劃的根本目的是加強對土地利用的宏觀控制和統一管理,對十分寶貴和極其稀缺的土地資源進行優化配置,提高土地利用的綜合效益,為區域可持續發展奠定基礎。其主要目標包括:(1)統籌安排各業用地,促進國民經濟持續、穩定、協調發展;(2)合理利用土地資源,提高土地的社會、經濟、生態效益;(3)加強對土地的統一和計劃管理。具體的任務包含下列四個方面:(1)在國民經濟各部門間合理分配土地,為國民經濟各部門的發展創造良好的用地條件;(2)為建立良好的自然生態環境和社會環境創造土地條件;(3)為實現農業現代化創造科學的土地組織條件;(4)調整我國社會主義土地關系"土地利用總體規劃范圍大、綜合性強、內容多、關系復雜"
二、經濟外部性的含義
經濟外部性是指經濟主體（包括廠商或個人）的經濟活動對他人和社會造成的非市場化的影響。分為正外部性和負外部性。正外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價，負外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部不經濟的人卻沒有為此承擔成本。
三、土地利用規劃評價指標體系建立的原則和標準
土地是重要的基礎性資源,土地開發利用既不是純粹的經濟過程,也不是純粹的生態過程,而應該是經濟過程和生態過程的有機統一,其實質是生態經濟、社會的協調發展，對于土地利用規劃的評價應建立一個評價體系，本文簡要敘述評價體系的指標組成、體系建立的設計原則以及建立體系的指標選擇建議。
1、指標體系的組成
本文進行基于經濟外部性的土地利用規劃的評價出于兩個出發點:一是研究土地利用規劃的建設用地布局影響,二是研究土地利用規劃的生態環境影響,旨在探討土地利用規劃的布局是否合理，是否對農地造成影響，以及土地利用規劃是否考慮生態棲地的影響以及生態環境影響，從而更加實際的得出土地利用規劃的發展重點思路與發展方向。
2、指標體系的設計原則
指標體系應能全面真實地反映社會、生態、經濟系統的內部特征及外部狀態，系統內部各子系統相互間的聯系以及主要目標的實現程度"因此在指標的選取上應遵循以下原則:
(1)科學性和實用性相結合的原則
科學性是指標體系建立的重要原則,在指標體系的建立方面,科學性體現在該指標體系應該能夠全面、客觀、準確地反映規劃實施前后,社會、生態、經濟系統的狀態變化趨勢和系統內部的協調程度,并能夠體現戰略實施帶來的社會經濟影響"因此,所選指標必須概念清晰明確,且有具體的科學內涵,測算方法標準,統計計算方法規范"同時,指標體系應具有實用性的特點,即考慮定量化的可行性,建模的復雜性以及數據的可靠性和可獲得性,土地利用規劃環境影響評價指標應具有明確的科學內涵較好的度量性,要便于不同地區之間的比較"
(2)層次性原則
由于土地利用規劃評價以社會、生態、經濟復合系統為研究對象,而從內部結構分析,該系統具有復雜的層次結構,因而指標設置也應該滿足這一特點要求"也就是說,指標體系具有鮮明的層次結構,能反映在不同層次上的規劃影響"
(3)代表性原則
土地利用規劃的影響是多方面的、復雜的,選用的指標要充分體現土地利用對各社會、生態、經濟等各方面影響狀況,同時,定性指標和定量指標相結合"。
(4)綜合性原則
全面衡量各種影響因素,嚴格進行綜合性的分析評價"
(5)系統性原則
確定相應的評價層次,按系統論的觀點評價各個指標,構成完整的評價指標
體系"
(6)靜態指標和動態指標相結合的原則
靜態指標反映區域可持續發展的狀態,動態指標則用于反映區域可持續發展
的趨勢,二者對于全面!客觀反映土地利用規劃評價的目標是必不可少的"土地
(7)可操作性原則
土地利用規劃環境影響評價的指標應具有很強的可操作性,易于從現有資料
中獲取,便于管理部門使用"
3、土地利用規劃評價的指標體系因子選擇建議
土地利用規劃的影響是長期的,并且會隨時間的變化發生一定的變化"指標體系應具有一定的靈活性,為將來增加或改變某些單項指標提供接口"，釆取德爾菲法,在廣泛征求專家意見的基礎上,根據土地利用規劃的基本特點來探討評價指標體系,以土地利用規劃的經濟外部性為總目標,根據建設用地布局和生態影響基本特點來探討評價指標體系,根據評價目標、評價方法、評價原則與評價內容,構建了指標體系,并選擇27個指標作為參評因子,組成土地利用規劃外部性影響的利用評價指標體系
布局影響 土地人口承載力指數、城鎮化水平、道路通達水平、城鄉居民收入比重、人口自然增長率、城市化水平、農民人均住房面積、人均建設用地面積、土地利用率、土地生產率、糧食產量、林木蓄積量、水資源總量、農作物單位面積產量、單位面積林地產量、養殖業產值等。
生態環境影響 基本農田占土地總面積比、土地生產潛力指數、森林覆蓋率、農業廢氣排放達標率、農業廢水排放達標率、農業固體廢棄物利用率、水土流失、土地污染指數、垃圾無害化處理率、治理污染年投入、公頃農藥施用量、林地面積比重、耕地年減少量等。
4、指標選擇確定評價標準
評價標準直接反映評價結果,關系到評價結果的現實應用,一般而言,確定評價標準大致采用兩種判斷方法:一是,定性判斷法。即依據個人的經驗和知識對土地利用規劃的的持續度進行評價,然后作出判斷是否可持續,以及其可持續利用程度。不過,這種方法對評價者自身在農用地可持續利用的知識和經驗方面要求很高,才能對評價結果進行全面的分析,作出適合的評價;②比較法。即設定土地利用規劃的經濟正外部性為1分,經濟負外部性狀態為0分,然后在0~1分之間劃分兩個級別,其余的情況通過選取的指標與理想值和最差值之間進行比較、計算、最終確定出評價單元的評價結果。
四、基于經濟外部性對土地利用規劃的幾點評價
通過對指標體系的建立，對于現行的土地利用總體規劃無論是從各項指標數據的搜集還是按當時經濟發展水平所做的預測，修編基礎工作、準備工作較充分，是“指標控制＋用途管制”為模式的土地利用規劃?？傮w而言，從實施以來的情況看，提高了各級政府對土地利用規劃的認識，樹立了規劃的權威性，使規劃在土地管理工作中具有一定的基礎地位和“龍頭”作用。對于合理利用土地資源，強化土地利用宏觀調控，協調用地矛盾，優化土地利用結構和落實土地空間布局起到了積極作用。這些對于土地利用總體規劃而言，經濟外部性是體現的正外部性。
但是隨著社會主義市場經濟體制發展，鄉鎮行政區劃的調整，以及工業化、城鎮化、現代化進程的加快，上一輪鄉鎮土地利用總體規劃在實施中存在的問題日漸顯露，已調整的規劃也并未解決相關問題。土地利用總體規劃的負外部性也逐漸體現，其主要體現在如下幾點：
1、土地利用總體規劃隨意性大，導致布局不相協調的負外部性
土地利用總體規劃從理論上來說應該為主導作用，能控制各個行業及布局的土地利用數量、結構和規模。城鎮規劃、村鎮規劃不能突破土地利用總體規劃的用地控制指標。
然而，由于土地利用總體規劃的編制和修編的滯后，各鄉鎮在編制城鎮和村鎮規劃時，不顧實際，盲目追求大規模、大框架，亂設開發區、工業小區, 致使鄉鎮土地利用總體規劃與現行城鎮、村鎮規劃不相銜接和協調，在規劃實施中時有矛盾發生，影響土地利用總體規劃的權威性，同時隨意調整土地利用規劃，鉆政策空子，導致規劃喪失其科學性和嚴肅性。又由于土地供應在很大程度上依賴于建設項目，而地方政府承擔著壯大地方經濟的重任，因此，為實現招商引資的目的而隨意用地，將土地利用總體規劃擱置, 不斷違法用地;鄉鎮土地利用總體規劃在制定和實施過程中缺乏先進的規劃理論指導，缺乏超前意識，缺乏控制性詳細規劃，使得總體規劃缺乏可操作性。
從經濟上而言，土地利用總體規劃并沒有起到相應的作用，從而體現出經濟外部性為負的方面。
2、 鄉鎮土地利用總體規劃調整完善準備工作不充分
由于管理體制落后、土地利用狀況調查工作的滯后性，雖然每年都做變更調查工作，但由于基層土地管理技術、條件的限制，往往靠人為變更，導致地籍資料的準確性、連續性、系統性都比較差。地方土地管理部門隸屬于同級政府，難以約束當地政府從局部利益出發的短期行為。土地利用總體規劃調整完善的業務工作很倉促，匆忙進行規劃調整，其科學性、權威性將大打折扣。但有許多地方作了簡單短暫的培訓，下發了上級下達規劃指標，簡單認為只要完成了建設用地置換指標和農用地整理折抵指標就行，各鄉鎮政府只關心用地指標夠不夠用，只要求滿足城鎮發展、園區發展的需要。不注重與其他部門的協調，造成此次規劃調整完善只是土地部門的事，只為了地方建設的需要。
這些做法導致評價體系中相關規劃實施后的成果指標不能滿足要求，從而體現出規劃經濟的負面性。
關鍵詞：城市土地規劃；資源利用；探討
近些年，我國城市發展迅速，但是隨著城市人口的增多，城市發展進程的加快，資源利用以及環境問題也逐漸凸顯，并且在城市中引發了很多的沖突出現。在我國的前期的城市規劃設計的過程中，因為并沒有預料到城市化進程發展如此之快，所以在土地資源規劃上，設計范圍與現如今的城市需求不符，已經不能滿足現階段的城市發展要求，導致現階段的城市土地資源利用率較低。所以在城市規劃設計中，重新對于土地資源進行規劃，已經成為了城市發展的重點，只有確保土地利用率提高，才能使之符合城市發展需求，為城市的發展做出貢獻。
1 現階段城市土地資源利用存在的問題
1.1 城市土地規模擴大過快
在城市人口、企業迅速增加的今天，對于居住建筑以及工業廠房建筑的需求量不斷增大，由于城區內土地資源已經無從插足，所以很多新興的建筑逐漸向著城市周邊擴展，大學、工廠、產業園區以及物流園區等不斷想著城市外擴張，大量的占據城市周邊土地，已經占用了不少耕地區域，土地資源出現透支現象，并且在不斷擴張的情況下，還是難以滿足城市發展的需求。
1.2 城市原有土地資源利用率低
在城市原有的占地區域，對于土地的利用率并沒有達到土地利用率的最高點，很多地方存在著土地資源浪費現象。很多城市中心區域都存在著廢棄土地，這些閑置的土地資源甚至可以占據城市整體占地的百分之八左右，如果可以對于這些資源進行合理的利用，將在很大程度上緩解城市土地資源壓力。并且在現有的城區中心區域，商業用地以及工業建筑普遍存在土地浪費現象，增加了城市投資，并且還不能達到符合投資的產出，及浪費土地資源，也不利于城市發展。
1.3 城市土地資源分配不協調
在城市土地資源的結構分配中，商業用地以及政府用地在整個城市土地中占據了很少的部分，大部分土地是被工業生產企業所占據，已經遠高于城市規劃中工業產業應占有的比例。與很多發達國家對比，其工業產業占地不會超過百分之二十，但是在我國的城市中，工業產業的占地已經達到了將近百分之三十。并且在城市中人均可使用的道路以及綠地區域占整體土地利用比例太小，并不利于城市環境發展，也影響了城市的協調發展。
2 城市土地規劃中存在的問題
2.1 城市土地信息管理不全面
在城市的土地規劃過程中，規劃人員并沒有合理利用城區土地信息，只有對于城市土地信息數據進行仔細的研究，才能更好地分辨出城市土地資源的浪費點，從而有針對性的進行改進，確保城市土地資源的利用率。但是在現階段的城市土地規劃過程中，很少有研究人員對于城市土地信息資源掌握完善的，大多數管理部門對于城市土地資源信息并沒有進行及時的存儲和更新，也就導致了土地資源信息記錄存在誤差，并且雜亂無章的現象，要種影響著土地資源規劃的合理性，而且規劃部門對于土地信息資源了解不足，必然會導致土地資源管理的不合理，不到位問題。
2.2 土地規劃與城市規劃不相協調，與經濟發展不銜接
目前我國城市土地利用規劃的內容在土地利用總體規劃和城市規劃中均有相應的規定，但土地利用總體規劃和城市規劃的編制和實施職能分屬土地管理部門和建設部門，兩個規劃的編制上所依據的文件、規程、技術標準不同；城市土地分類體系不同，城市土地的統計口徑不同，每一輪規劃編制的時間不同，規劃編制的出發點也不相同：土地利用總體規劃強調耕地保護，而城市規劃則強調城市規模。這些差異往往導致實踐中城市土地的管理工作受到“多頭領導”，給城市土地的開發、利用、管理帶來諸多困難。同時，兩個規劃不能與城市的總體發展融為一體，保證城市用地規模的合理擴張。
3 城市土地規劃資源利用措施
3.1 基于系統協同視角的城市土地利用規劃原則
城市作為一個開放的復雜系統，它由許多子系統構成，如經濟子系統、教育子系統、科技子系統、人口子系統、城市用地子系統等。按照系統協同學理論，一個復雜系統只有內部各個子系統協同發展，才有可能實現系統宏觀層面的有序發展。
首先，城市土地利用規劃要以城市整體發展戰略為總領，滿足、協調各子系統的用地需求。城市系統的發展，需要各個經濟、社會子系統戰略的支持，如制定相應的經濟、教育、科技等方面的發展戰略，控制人口的增長與分布，建設城市交通系統等。其次，城市土地利用的規劃要協調好用地子系統內部各類型用地之間的相互關系，保證各類用地合理布局、集約利用。
3.2 城市土地利用規劃的制定建議
按照促進城市系統有序發展及土地集約利用的原則，城市土地利用規劃作為一項系統工程，應當由土地部門、城市規劃部門共同負責編制，經濟發展委員會、發展與改革委員會等經濟職能部門以及各類土地使用部門參與編制。規劃的編制要遵循客觀性、科學性與可操作性原則，使規劃能夠真正對城市土地利用的控制起到實效。
（1）深入開展城市土地用地現狀調查?？陀^、準確的用地信息是土地利用規劃編制的基礎，在城市土地利用規劃編制之前應當首先對城市的用地系統展開深入的調查，明確各類用地的數量、質量、分布、利用和權屬狀況。結合現代信息技術完善土地信息的管理制度，建立城市土地利用信息數據庫。
（2）根據城市各經濟、社會子系統發展戰略，制定城市土地的利用指標。針對不同的用地類型，選擇適宜的指標，如人均占地面積、容積率、建筑密度、投資強度、單位面積產出、綠地率等，對土地的集約利用進行控制，使之符合經濟、社會發展的速度及需求。
（3）合理控制城市土地子系統內各類土地的使用。每個城市所處的地理位置不同、占據的自然資源不同，因而具有不同的城市特色。城市土地利用規劃在對土地利用進行集約控制的基礎上，還要根據城市的定位及其具體特點，因地制宜，突出城市的特色a業、優勢產業。
4 結論
城市的存在，承載著人們正常生活所需要的一切，并且也是社會發展的主要存在，對于整個國家的政治、文化進步都有著不可比擬的意義。并且隨著城市發展的加快，對于土地進行合理利用也成為了城市發展新的需求，隨著城市人口以及企業的增多，城市對于土地的需求量不斷增加，所以合理的對于城市進行土地規劃，可以更好的促進城市的發展，確保城市交通的順暢，并且對于城市的長期發展也具有極其重要的意義。
參考文獻
關鍵詞：土地利用總體規劃；編制規程；規劃實施管理
1986年土地管理法頒布實施以來，土地利用總體規劃經歷了三輪編制。30年時間里，規劃編制的思路、方法、技術手段得到了長足的發展與創新，土地利用總體規劃在“保護資源、保障發展”上起到了重要的作用。但是由于土地規劃研究的時間相對較短，以及國際社會經濟形勢發生深刻調整，土地利用總體規劃編制和執行過程中也存在一些問題。筆者結合近15年的學習和工作經歷，談談對縣鄉級土地利用總體規劃編制及執行過程中問題的認識。
一、土地利用總體規劃的概念及發展歷程
“規劃是對未來不確定性的緩解和抵消”，土地利用總體規劃也不例外，也是對未來土地利用過程中的不確定性的緩解和抵消，是指在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在時間上、空間上所做的總體的、戰略的安排和布局，是國家實行土地用途管制的依據。
相對于城市規劃來說，我國的土地利用總體規劃編制體系產生較晚，一共經歷了三輪規劃編制，逐步形成了一套有中國特色的規劃編制體系。第一輪規劃始于1987年，是在1986年土地管理法出臺后編制的，規劃目標年是2000年。當時由于客觀原因，該輪規劃編制完成后，基本上沒有得到實施。第二輪規劃的規劃期為1997～2010年，形成了一套土地利用總體規劃編制技術路線和規劃指標控制體系，建立了國家、省、市、縣、鄉五級的規劃體系。第三輪規劃即新一輪土地利用總體規劃，規劃期為2006～2020年，該輪規劃充分吸收了前面兩輪規劃的經驗和教訓，形成了較為成熟的編制規程、制圖規范、數據庫標準，大大提高了土地利用總體規劃編制的科學性和實用性。
二、新一輪縣鄉級土地利用總體規劃的編制過程
新一輪縣鄉級土地利用總體規劃工作始于2005年，規劃基期為2005年，規劃目標年為2020年，規劃期為2006～2020年。經歷了重大問題前期專題研究、規劃大綱、規劃條文及說明等階段，其中前期專題研究主要分為上輪規劃實施評價、耕地和基本農田保護研究、節約與集約利用土地研究、優化城鄉用地結構與布局研究、協調土地利用與生態環境建設研究、統籌區域土地利用研究、規劃實施保障措施研究七個專題。江蘇省縣鄉級土地利用總體規劃起步比較早，以蘇州市為例，2005年啟動規劃專題研究工作，2008年完成前期專題研究并獲得批復，2010年完成縣級規劃大綱并獲得江蘇省國土資源廳批復，2011年完成縣鄉兩級規劃條文及說明，并獲得江蘇省人民政府批準。
三、新一輪縣鄉級土地利用總體規劃編制及執行過程中存在的問題
（一）編制規程不夠細化，各地的做法不一致
國土資源部于2010年6月27日市、縣、鄉級土地利用總體規劃編制規程。在過去的六年里，編制規程在對土地利用總體規劃的編制及調整修改的規范化起到了關鍵的作用。但是各地在實際操作過程中，對于規程的理解不完全一致，導致各地都有自己的做法，從而使一些統計數據不便于全省、全國層面上的對接。例如在江蘇省，有些地方將現狀交通水利用地建設用地納入允許建設區、新增交通水利用地納入限制建設區；而有些地方則將現狀和新增交通水利用地均納入限制建設區；在江西省，則普遍將現狀交通水利用地（主要是公路用地）放入允許建設區。又例如規程中要求對土地利用現狀數據進行規劃基數轉換，但由于規程對于規劃基數轉換的要求比較簡略，各地在實際操作當中都有各自的標準，特別是其他獨立建設用地，確定的方法比較多，也沒有統一的檢查標準。
（二）普遍存在對社會經濟情況預測偏差較大的情況
在縣級土地利用總體規劃修編前期專題研究的時候，對規劃期末的經濟社會情況進行了預測，主要是GDP水平、人口規模等重要指標。這些重要指標支撐著土地利用總體規劃里的約束性指標，比如人均城鎮工礦用地規模與人口規模是直接相關的，而城鄉建設用地規模在預測時候也采取了與GDP相掛鉤的方法，因此在對經濟社會情況預測偏差較大的情況下，則對土地利用總體規劃中的約束性指標的論證也缺乏支撐。例如江西省安遠縣土地利用總體規劃前期專題研究中，由于在十一五期間安遠縣GDP年均增幅保持在10%左右，根據工業化發展的一般規律及國內外各地區在工業化發展階段過程中的經驗數據，預測規劃期內GDP年均增幅為10.9%。但實際當中安遠縣2014年GDP為48.8億元，2015年52.34億元，從數據上看，增長速度僅為6.76%。又例如蘇州工業園區土地利用總體規劃前期專題研究中，規劃期間GDP增長速度按照十一五規劃綱要中的20%，而實際情況是蘇州工業園區2014年GDP增長速度為5.05%，2015年為2.86%，與原來的預測有較大差距。
（三）圖數不一致的編制方法給規劃的實施管理帶來不便
在新一輪土地利用總體規劃編制之初，江蘇省采用的土地利用現狀底圖為“一調”的變更圖，文本數據采用的也是“一調”變更數據，后來按照要求跟“二調”進行銜接，因此底圖采用“二調”數據，但是文本仍采用原“一調”變更數據，造成了文本和圖件圖數不一致。在規劃文本之外，有一套實際圖上新增城鄉建設用地統計數據，文本里除了基本農田數據，其他數據基本上沒有作用，這種做法給規劃實施管理帶來不便，在平常的工作中容易造成混淆，給后續的實施評估也帶來不便。
（四）在增加規劃彈性的同時，也增加規劃管理的難度
針對上一輪規劃執行過程中顯示出來的剛性有余、彈性不足的問題，新一輪規劃注重規劃的彈性，采取了有條件建設區調整使用、“列清單、留通道”等彈性做法。但是在實際操作過程中發現，“列清單”項目的用地預審和報批通過之后，在規劃圖上沒有相應的修改，造成了新增建設用地或新增交通水利指標在圖上和實際上有差別，不利于規劃的實施管理工作的開展。
（五）缺乏科學的規劃理念，單純地落實指標
新一輪規劃在安排土地利用規劃布局的時候，往往還是以跟隨領導意志為主，用地布局一般都跟著項目走，要求修改規劃以滿足項目用地需求，不能體現科學的土地規劃理念，運用土地利用規劃學的原理，充分發揮土地利用規劃對城鄉建設用地布局統籌的作用。土地利用規劃還是脫離不了單純落實上級下達的指標這一局面。例如在蘇州高新區土地利用總體規劃圖上，規劃修編時為了達到上級下達的林地指標的要求，布置了很多林業用地區，但實地上并不是林地或者規劃林地，導致在規劃實施過程中，規劃修改觸及林業用地區的時候產生矛盾。按照江蘇省要求，規劃修改涉及林業用地要去林業部門出具證明，但是在林業部門的圖上，該塊修改地塊并不是林地，因此拒絕出具證明，因此影響該地塊的報批和使用。
四、對策及建議
（一）針對規劃編制過程出現的問題，進一步完善編制規程
建議在編制規程中，進一步細化明確相關定義，例如允許建設區內涵，是否包括交通水利用地及其他建設用地，其他建設用地中風景名勝設施用地和特殊用地若不納入允許建設區，則后續又會出現矛盾：明明是建設用地，但是卻不在允許建設區里。另外要細化規劃基數轉換的要求，減少人工判讀部分，減少可以給地方操作的空間。
建議在編制規程中，精簡指標體系。對一些預期性指標如林地、園地、牧草地等，如果規劃基數不準確，會導致指標也不準確，為了落實上級下達指標，使規劃圖的編制不合理，因此需精簡這些預期性指標，或者在規程里說明，哪些指標需要圖數一致，哪些相應的數據可以統計在指標里，統一檢查標準。
（二）加強對社會經濟情況的研究，消減規劃的不確定性
在對社會經濟情況進行研究時，一是要盡最大可能的去收集相關資料，充分的挖掘信息，加強對當前社會經濟形勢的判斷和對未來經濟形勢的預判；二是要充分利用相關規劃例如城市規劃的成果，加強對未來人口數量、GDP水平的研究。在對社會經濟水平研究的基礎上，提出對耕地和基本農田、建設用地需求量的預測，從而更加準確的確定控制指標。建議采取規劃滾動調整方法，將較長的規劃期限分解為若干短的規劃期限，針對較近期的未來進行預測，將遠期高度不確定性的規劃目標“拉近”到中期較不確定性的框架性規劃目標中，再根據近期實際執行情況和內外部環境的變化調整較長期規劃目標。
（三）加強對彈性措施的研究，增強規劃的科學性
加強對土地利用總體規劃彈性措施的研究，對“列清單、留通道”的項目，在完成用地報批后，也要將這些重點項目范圍線落實到土地利用總體規劃圖上，每年年終集中進行更新處理。同時，針對一些未達到列入重點項目清單要求的項目，例如風景旅游區里的一些項目的選址，具有不確定性，可以安排用地指標、但不落實用地布局，在管理方法上實施臺賬管理的模式，可以后期再落實用地布局。
（四）推動多規融合，賦予土地利用規劃更多的話語權
一直以來，公眾對于城市規劃有一定的認識，但是對于土地利用規劃，很多人還是不甚了解?，F實當中盲目擴大城市范圍、浪費土地的現象依然存在，因此必須充分認識到土地利用規劃在調整經濟結構和轉變經濟增長方式方面的調控作用，只有節約集約用地，才能從根本上解決我國土地利用的突出矛盾。應該提高土地利用規劃的地位，將土地利用規劃作為一個基本規劃，除國民經濟發展規劃外，其他規劃都應該與土地規劃相銜接。在當前開展的多規融合工作當中，應該賦予土地利用規劃更多的話語權，以土地利用規劃為抓手，整合各類規劃的目標，銜接統一規劃期限，統一多規編制技術標準，搭建“多規合一”基礎平臺，嚴格控制建設用地總規模、充分挖掘存量建設用地潛力，建設節約型社會。
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