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思想決定行為，一個正確的思想理念是做好一切實際問題的前提，在土地利用中，土地利用規劃的編制理念根據需要也逐漸由先前的計劃經濟為指導而向市場經濟為指導轉變，現階段，依據時代的發展，土地利用規劃的理念將有進一步的強化與升華。
2規劃理念的轉變與革新，指導城市土地利用
2.1 市場理念和全球化理念
市場經濟條件下，土地利用方式和結構要求適應市場供求變化進行調整，同時全球市場的變化，也會影響國家和個人的土地利用決策行為，因此，要求規劃決策者站在國內、國際兩個市場的高度，考慮規劃地區的資源優勢和產業優勢，分析規劃實施狀況，以便確定規劃地區適宜的土地利用發展戰略和土地利用調整的原則。近一輪次規劃實施以來，中國社會經濟的發展一直保持穩步發展的局面，工業化、城市化進程加快；加入WTO后，體制改革加快；國家實施開發大西北、建設三峽、"西氣東輸"、"南水北調"……，眾多國家重大項目的建設得到了實施，加上各級地方政府的建設項目，這些市場環境的變化促使許多地方的用地突破了原有的規劃設想和控制指標。在保護現有耕地和如何為經濟建設發展提供用地保障服務的過程中，規劃實施面臨兩難選擇。因此，總結規劃實施的經驗，規劃修編應在遵循"供給制約、引導需求"指導思想的基礎上，跳出規劃地區本身，從區域經濟的比較優勢，從市場的角度等，考慮經濟發展與土地資源調配的協調問題。避免在規劃中主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區規劃指標明顯偏離實際的問題；在多年土地利用規劃實施情況分析評價的基礎上，考慮國內、國際兩個市場對土地利用規劃目標確定和結構調整的影響。
2.2以人為本的理念和開放理念
規劃既是人們開發利用土地的行為管理指南，也是實現小康社會目標，建設美好家園的行動方案。樹立和落實科學發展觀應體現以人為本的理念，規劃應確實反映廣大民眾建設美好家園的要求。規劃地區的公民不僅對規劃地區的情況了如指掌，而且對自己生活的地區未來的發展設想最具有發言權，規劃師要做的是通過公眾參與將他們的愿望和理想變成切實可行的方案。公眾參與既可以對規劃人員收集的資料予以及時修訂，又可以將規劃的目標和設想及時與公眾進行交流，以提高決策方案的可行性和滿意度。同時，由于規劃的思想和理念在規劃編制過程中，深入人心，規劃實施的難度將降低，公眾也可及時調整其行為，自覺按照規劃的要求調整用地方式和投資方式。
3嚴守耕地紅線，為城市理性發展提供基本保障
農業的發展是城市形成的前提和保障，農業為城市的快速發展提供了基本的生產、生活資料，所以要保證城市的可持續發展，農業用地尤其是耕地什么時候都應得到重視。1996年開始的第二輪土地利用規劃修編其主要目的就是保護耕地，控制城市規模，但實施幾年后，耕地面積減少情況仍未受到控制，因此第三輪土地利用規劃修編從2005年7月開始，其核心問題就是通過修編，要堅決守住18億畝的耕地這條紅線。
一個粗略的估計是:目前13億人口吃飯、加上工業用糧等等，每年糧食消耗量應該在4.5億噸左右。2002年全國糧食總產量是4.57億噸。到2003年降到4.3億噸。隨后的三年，2004年、2005年和2006年連續實現恢復性增長，到2006年為4.9億噸。同時我國每年還要增加上千萬人口。根據國家統計局提出的我國糧食消費標準和農業部等有關部門的研究，2010年我國達到小康水平時，人均糧食需求量應為420公斤，全國糧食需求總量為5.88億噸；2030年人均糧食需求量應為440公斤，全國糧食需求總量為7.04億噸。照此計算，到2010年和2030年，如果我國糧食完全自給，則需要耕地數量分別為19.2億畝和19.47億畝；如果實現糧食95%自給目標(這個目標是1996年《中國的糧食問題》白皮書中確定的目標)，則需要耕地分別為15.24億畝和18.5億畝。根據國土資保有量每減少2000萬畝，糧食自給率將下降1個百分點，如糧食生產技術沒有大的突破，即使保住18億畝耕地，到2010年、2030年，我們都要增加糧食進口。況且目前，國際市場糧食供應能力每年僅為2.1~2.3億噸，未來也不會大幅度增加。就算不考慮他國用糧食來約束我國，想大量依賴國際市場也不可行。
所以擺在土地利用規劃工作面前的一個嚴峻的任務就是堅守住18億畝耕地。為了確保城市化能夠正常推進，城市生產、生活能夠正常進行，應首先體現耕地的保護，編制出戰略性、危機性、可持續性的土地利用總體規劃。
4合理配置土地，引導城市理性擴張
我國從1987年開始，編制土地利用規劃，因為當時我國處于計劃經濟時期，城市發展緩慢，所以規劃最初的目的是為了規范各部門用地，協調土地資源的公平分配。隨著社會的發展，尤其是我國實行城市化以后，城市規模迅速擴大。但由于資金技術管理的落后，城市的擴張又是"攤大餅"式的推進，在土地資源大量浪費的同時，城市功能也得不到完善，更引發了許多土地問題。因此土地規劃目前的主要任務就是保護耕地，控制城市規模。但許多學者認為，土地規劃不應單純限制城市的增長與發展，況且我國現在正處于經濟高速發展時期，過嚴的限制不僅不利于城市發展，而且也不現實，容易導致違法現象產生。所以土地利用規劃應體現城市增長管理目標，對城市的增長進行合理控制。隨著社會經濟的發展，城市的擴張將是必然的，土地規劃就是要保證擴張的質量，限制某些行業過快的用地增長，保護適量的耕地和環境。
5 統籌城鄉用地，營造城市理性發展和諧氛圍
統籌兼顧是科學發展觀的根本要求，其中城鄉統籌是其重要內容之一。隨著社會經濟的快速發展，城市周邊的郊區或鄉鎮地區的發展也極為迅猛，使城市發展趨向于區域化，城市與鄉村逐漸融合，所以在編制土地利用規劃方面就應該體現城鄉協調發展，綜合布局。
我國在土地管理方面，由于長期受城鄉二元經濟體制的影響，一直是城村分家，在規劃的編制中也體現出來，城市土地利用有城市規劃，農村土地利用有村鎮土地規劃，兩規劃互不干涉，各行其是。但隨著城市化的發展，國民經濟各部門聯系越來越緊密，規劃的調控、布局、分區等己不能僅僅局限于城市或農村，所以應該從更高層次、更廣闊視野、多角度審視社會的發展，編制符合社會發展的土地利用規劃。同時，在城市的擴張中，城鄉矛盾日益突出，城市郊區處于真空地帶，發展無序，這不僅帶來了嚴重的環境問題和社會問題，也成為城市遠景空間拓展的障礙。
6結束語
作為政府行為的土地利用規劃，就要發揮在市場經濟條件下構建和諧社會的規劃功能，通過土地利用總體規劃使土地資源在地域間合理分配，強調土地利用規劃不僅是技術行為，而要更自覺地突出規劃的社會公共政策屬性，堅持公平、公正、公眾參與，推進社會主義和諧社會的構建。
參考文獻：
[1] 王萬茂. 土地利用規劃學[M]. 北京:中國大地出版社，2003
關鍵詞：規劃種類、規劃內容、土地利用規劃法
Abstract: this article through to the present land use planning of land and resources of the current situation and the problems of the thorough analysis, and combining the many years of work experience and the relevant theory of the research results. Puts forward to establish the land use planning, strengthen the land use planning authority, refining the land use planning kinds, clear hierarchy of each planning planning content and responsibility as the main way of strengthening of our country territory resource the land use planning system measures. For our country's land and resources of land use planning to provide scientific reference work.
Keywords: planning kinds, planning content, land use planning
中圖分類號： P285.2+3 文獻標識碼：A 文章編號：
土地利用規劃指的是對某區域的土地利用進行超前的規劃與安排，從而能夠根據區域的社會經濟的發展程度以及土地自然歷史特征合理的分配國土資源并科學的組織土地利用的綜合體系。所以國土資源土地利用規劃的宗旨是維持居民的生存，優化國土資源利用，維護我國人民的基本利益。由此可見，國土資源土地利用規劃工作具有重要的意義。現階段隨著我國市場經濟的快速發展，國內建設投資不斷增多，推動我國國土資源開發與利用的需求進一步加快。面對新一輪的國土資源土地利用規劃工作的全面啟動，我國也在不斷的完善國土資源土地利用規劃體系。通過分析與研究我國現行的國土資源土地利用規劃體系的缺陷，及時解決問題，從而促進我國的國土資源土地利用規劃體系符合社會主義公有制的同時向科學、合理、依法、節約的方向發展。
一、現階段我國國土資源土地利用規劃的現狀以及出現的問題分析
現階段我國推行的國土資源土地利用規劃體系是以《土地管理法》為基礎，多種類型、級別、時序、種類互相關聯并且互相影響的綜合系統。主要包括：總體利用規劃、具體利用規劃、專項利用規劃三個層次?？傮w利用規劃根據級別不同可以分為全國、省級、市級、縣級、鄉級五個級別；具體利用規劃根據土地利用用途可以分為耕地規劃、交通用地規劃、公共設施建筑用地規劃、水利水電工程用地規劃等；專項利用規劃可以分為開發整理復墾規劃、土地整理規劃等。三種規劃的關系為總體利用規劃控制著其他兩種規劃。三種利用規劃是一種相互依存、相互影響、相互制約的關系。
由以上我國國土資源土地利用規劃體系的現狀分析，可以發現土地利用規劃體系必須具有體系結構合理、具有權威性、各個層次關系明晰、可操作性強等特點。這樣才能發揮其促進我國國民經濟的穩定發展的重要作用，但是由于我國國土資源土地利用規劃體系起步較晚，制定周期過長等因素，所以會導致土地利用規劃體系時效性與可操作性不強的不良后果，筆者結合實際工作經驗以及相關問題研究，總結以下幾點現階段我國國土資源土地利用規劃出現的問題：（1）土地利用規劃體系的權威性有待提高。現階段我國土地利用規劃的法律地位不高，雖然在《土地管理法》中的部分內容涉及到了土地利用規劃體系的構建，但是仍舊沒有專門的法律保障土地利用規劃的法律地位。近年來，部分大城市在進行城市規劃過程中一味的擴大城市范圍，而土地利用總體規劃不能夠憑借法律有效的約束城市總體規劃，從而造成了大量的農用耕地流失，土地供應總量失控的現象；（2）土地利用規劃的種類過于繁雜，不能達到明確分工的目的。有上述內容可以發現我國現階段的土地利用規劃體系比較完善，但是各個級別規劃的職能相互沖突，在宏觀層面上要求過細，微觀層面上規范不足。許多專項規劃的編制工作仍然不到位，詳細規劃部能夠解決實際問題；（3）土地利用規劃體系的時效性較差?，F階段我國的土地利用規劃對時效性的把握不到位，缺乏年度方面的可行性、可操作性，很容易造成規劃與實際的土地資源利用之間的矛盾。比如大多數的土地利用規劃為長期規劃，期限大多數為5～20年，所以規劃中的內容或者指標都有可能隨時間發生變化。從而導致了體地利用規劃失真，失去其使用價值；（4）總體規化不能夠與城市規劃保持一致。城市規劃與土地利用總體規劃的關系極為密切，但是在我國總體規劃與城市規劃是兩種管理機制，屬于兩個部門分別管理，所以雖然在法律上要求兩種規劃要互相一致，但是由于我國城市化發展迅速，處于分割狀態的城市規劃與土地利用總體規劃在內容以及執行等方面出現較多的矛盾，從而會導致國土資源嚴重浪費、農用耕地流失大量流失等后果。
二、強化我國國土資源土地利用規劃體系的措施研究
通過以上對現階段我國國土資源土地利用規劃的現狀以及出現的問題進行深入的分析，結合筆者多年的工作經驗以及有關理論的研究成果?？偨Y出一下幾個方面我國國土資源土地利用規劃體系的強化措施，具體內容如下：（1）建立土地利用規劃法，強化土地利用規劃權威性。我國相關立法部門應當盡快將土地利用規劃的法律地位提升，加快規劃立法進度，賦予土地利用規劃較高的法律效力。使得土地規劃法成為我國依法配置國土資源的重要手段；（2）精煉土地利用規劃種類，明確各個規劃層級的規劃內容以及責任。根據我國現階段的發展現狀，筆者認為應當將市級與縣級的土地利用規劃合并，將土地利用總體規劃分為四個層次。其中全國總體利用規劃的規劃內容應當包括：經濟社會發展戰略部署、基礎設施部署、社會服務設施部署、土地整理、城鎮體系規劃、環保規劃等方面。省級總體利用規劃的規劃內容包括解析涉及到該地區的全國土地利用總體規劃指標與戰略，根據本地區的發展特色對規劃內容進行完善，并對下一層的土地利用規劃提出合理、科學的規劃原則。由此可見全國以及省級土地利用規劃是指引性的規劃，應當具備宏觀性、政策性等特點，能夠正確把握我國國土資源的發展趨勢，起到指引與導向的作用。市級總體利用規劃的規劃內容應當囊括地、縣級的規劃任務，按照上一級制定的規劃原則確定具體的規劃方案：用地規劃、專項規劃等。鄉級總體規劃是整個土地利用規劃體系的基礎，規劃內容應當足夠的詳盡，應當按照土地的用途進行科學的分區管理。從而形成由整體到分支、由原則到具體較為完善的科學土地利用規劃體系。
參考文獻：
關鍵詞：土地利用規劃；公眾參與；必要性
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）05-0-02
一、公眾參與的必要性
土地利用規劃中的公眾參與是指在區域土地利用規劃過程中，充分調動規劃區域內各個利益主體的積極性和主觀能動性，深入到土地利用規劃中來以優化區域土地利用的合理配置，維護各個利益主體的既得利益，實現區域土地利用的可持續經營，保證區域內社會經濟環境協調發展的過程。
首先，公眾參與是土地利用規劃的內在要求。土地利用規劃不單是消極的管理，還包含了積極的引導。土地利用規劃涉及社會、經濟的各個方面，涉及規劃區域內部每一個人。一個好的土地利用規劃，能夠切實解決問題，能夠通過規劃的實施使社會福利有所增進，有利于經濟發展，有利于產業結構的調整，有利于促進生產力的提高。因此，編制一個好的土地利用規劃，僅靠政府官員的政治抱負、規劃專家的精英謀略而缺乏公眾的積極參與是遠遠不夠的。我國建國以來幾十年的土地利用規劃之所以會落得“規劃規劃，不如領導一句話”的境地，其中一個重要原因便是土地利用規劃脫離了社會，甚至連形式上的公眾參與也沒有。
土地利用規劃的最初出發點和最終歸宿只有一個，那就是：增進整個社區福利。政府只能對土地利用作出規劃，不可能也沒必要包攬全部土地利用，土地的具體利用主要是由公眾來實施和完成的。因此土地利用規劃一方面理所當然地要吸收公眾參與，讓公眾了解和領會土地利用規劃的精神，另一方面也要讓土地利用規劃體現公眾的意圖。土地利用規劃僅僅由政府召集專家“壟斷操作”、“封閉管理”是不夠的，只有吸收公眾參與的土地利用規劃，才能做到“從群眾中來，到群眾中去”，最后批準的規劃才能切合實際，才容易實現預期的效果。這就要比由政府部門關起門來苦思冥想搞出的土地利用規劃更有生命力，更有權威性和群眾基礎。
其次，土地利用規劃是在對土地資源狀況、潛力和各行業用地需求充分了解的基礎上對土地利用、區域經濟及社會環境多方面發展所作的統籌安排和綜合部署。土地利用規劃具有強制性、整體性、戰略性和長遠性等特點，其規劃效應涉及規劃區內的每一個人。只有通過公眾參與，反映各個利益主體的相關利益，才能實現規劃的有效性，達到預期效果，尤其是對規劃過程中的弱勢利益主體（如農民階層）的利益保護，更是需要通過公眾參與到規劃中來才可能實現。
第三，土地利用規劃中的公眾參與，能夠使社會各個利益主體均參與到規劃中來，這樣有利于促使規劃過程中調查研究的深入、實現對有關建設項目選址的合理布局和土地利用方式的優化配置，彌補規劃專家在規劃過程中難以發現的規劃問題，如對人文景觀的保護，就要求規劃方案的擬訂和規劃的內容應更為完善，切合區域客觀實際。通過公眾的積極參與，公務員、多學科專家、不同層次的社會人員與土地利用規劃專家的質疑探討等雙向或多向交流，能促使土地利用規劃更加合理和完善，具有現實指導意義。
第四，公眾參與是通過規劃切實保護耕地的重要保障。要對耕地實行用途管制，嚴格控制耕地向非農用途轉變，土地利用規劃是基礎、是“龍頭”，也是一個重要的手段。土地利用規劃藍圖要轉變為現實，需要全體社會成員的參與，需要社會成員按照土地利用規劃的意圖與精神行事，自覺遵循土地利用規劃來實施、調整自己的用地行為。缺乏公眾參與的土地利用規劃，公眾遵照實施的意愿下降，公眾對維護土地利用規劃權威性的責任感和自覺性就會減弱，土地利用規劃就不可能真正得到貫徹落實，人們按照土地利用規劃保護耕地的意愿也就會大打折扣，對濫占耕地的行為也會缺乏監督的意愿。
第五，公眾參與對土地利用規劃的實施也具有重要的現實意義。對規劃實施的監督，不應該僅僅是上級對下級的監督，這將是片面、不科學的，只有在廣大公眾的參與和監督下，規劃內容的實施過程才可能避免違背、破壞規劃的行為，才能使公眾自覺維護土地利用規劃的權威性，進一步強化土地利用規劃的有效性。
二、公眾參與各層次的地位和作用
土地利用規劃是一個完整的體系，從上到下包括全國土地利用總體規劃、省級土地利用總體規劃、市（縣）級土地利用總體規劃以及鄉村級土地利用規劃。土地利用規劃的行為主體一般分成三部分：各級政府、土地利用規劃專家以及社會公眾，他們面對同一規劃方案會有不同的觀點和看法。不同等級土地利用規劃的作用和規劃側重點也不同：有些主要起控制作用，有些主要起具體執行、貫徹實施作用。不同公眾參與在不同級別土地利用規劃中的地位和作用程度必然不同。
公眾參與的積極性不同。作為社會公眾的個體，每個人都有著自身的利益，對與自己有切身利害關系的問題，關注程度和參與的積極性無疑更大。低級別的土地利用規劃一般都是詳細的具體規劃，是上一級規劃的分解和在更小范圍的展開，與公眾的切身利益息息相關。而更高級別的土地利用規劃一般是對下級規劃的控制和統籌安排，是更大區域、更大范圍的規劃，更強調戰略意義上的規劃，主要考慮長遠利益而不是眼前利益，與社會公眾的親密度降低，公眾參與的積極性也就減弱。
公眾參與的有效性不同。越是高級別的規劃，越注重規劃的戰略意義，更多的是注重平衡，強調對未來的影響和把握，對當前的指導作用降低，所考慮問題的層面、規劃方法也是大多數公眾所不關心和不了解的。這些必然導致公眾參與不同級別土地利用規劃的有效性不同。
我們對于不同級別土地利用規劃，必須考慮到公眾參與規劃的地位和作用。例如：鄉村級土地利用規劃或者社區級規劃，是規劃體系中最詳細、最具體的規劃，也是與鄉村、社區公眾的利益最息息相關的規劃，所以必須以社會公眾的意見為主，使公眾成為這類規劃的主體，而政府和規劃專家們應該起到引導和協調的作用，保證規劃的順利制定和施行；對于全國性或省級土地利用規劃，我們應當更注重政府和規劃專家的作用，但不能因此否定公眾參與的必要性，社會公眾應在其中起到完善和補充作用。
三、當前土地利用規劃過程中公眾參與存在的問題
第一，土地利用規劃中公眾參與尚未成為土地利用規劃中的一個必備環節，缺乏明確的法律法規提供制度保證。
第二，土地利用規劃過程尚具有一定的不透明性，大部分公眾不能直接參與到規劃中來。
第三，規劃過程中公眾參與對象不具有代表性且參與程度較低。規劃所涉及的各個利益主體在公眾參與中沒有得到充分體現，規劃中個別利益主體的合法權益甚至存在被剝奪的現象（如規劃區內農民的利益和需求未能得到充分反映等）。
第四，公眾意見未能及時反映給規劃編制單位的現象時有發生。地方職能部門在規劃決策前也很少征求公眾的意見，一味突出經濟發展的用地需求，忽略部分規劃存在對象利益的現象較為普遍，有的地方甚至還出現隱瞞和欺騙廣大群眾的現象。
第五，在規劃方案制定和實施過程中，對于規劃方案的確立和，存在地區上的差異。
總的來說，我國公眾參與制度在土地利用規劃中的建立和實施還處在起步階段，在實際規劃過程中還存在很多不足，公眾參與的對象和范圍還不夠明確，在實施過程中也存在很多尚待解決的問題。
四、公眾參與的方式和手段
由于公眾參與在不同級別、類型土地利用規劃中地位和作用的不同，因此在公眾參與的方式和手段上，應該根據公眾參與的可操作性和成本效益原則等，針對不同級別、類型土地利用規劃采取一些不同的方式或組合。
首先，可以根據一定的原則將土地利用規劃體系細分為幾個層次，例如：第一層次-鄉村（社區）級土地利用規劃和縣級土地利用規劃；第二層次-省級土地利用規劃和全國土地利用規劃。
對于第一層次規劃，政府應該大膽放權，管理權限下放實質上為公眾參與提供了可能性，政府把某些原來由政府包辦的社會功能“交還”給社會，讓社區公眾真正成為規劃的主體，政府等主要發揮引導和協調功能。公眾參與可以采用一些方式和手段：如利用電視、報紙等多種途徑，向公眾說明規劃意圖，發放有關資料及參考材料，公布各種有關法規及情報信息，讓社區公眾積極參與。設立鄉村（社區）規劃辦公室，專為規劃提供信息和資料，以此作為政府和公眾溝通的渠道，提供公眾發表意見的途徑和空間。努力使政府理解公眾的意圖，做到公開、公平和公正，力求政府與公眾之間下意上申、上意下達的渠道通暢；走訪聽取公眾意見，了解規劃地區的土地利用情況及其他特殊情況。對特殊問題要反復研究，關心少數人的意見，要客觀、具體、全面地把群眾的真實感受和意愿收集上來，做好多方面參與規劃方案的準備，而不僅依靠專家對統計資料的分析；社區公眾在規劃小組中要占較大比例，這樣才能切實保證規劃按照社區的長遠利益進行。
第二層次規劃應該更多體現政府、規劃專家的主導作用，公眾參與應采取“公眾評議”，而不是“公眾聽證”的方式，使得規劃更多的考慮整個省和國家的發展而不是短期的具體利益得失，體現規劃的前瞻性和戰略性。公眾參與主要起著彌補政府、規劃專家考慮不周的作用，使得規劃方案更完善。規劃可以采?。赫匍_說明會和座談會，土地利用規劃專家就其提交的技術報告向社會各界介紹技術數據，分析技術問題背后的政策含義或者把初步規劃方案的內容、初步設想等向公眾說明，征求公眾對初步方案或設想的意見，聽取質詢，發現遺漏的問題和初步方案需要修改的地方，要從不同角度廣泛探討，進行比較；召集有權利義務的關系者參加協商會，就規劃方案中存在的某些有沖突的問題及實施規劃的具體辦法進行討論，但要始終貫徹法律法規，對于不適當的要求，用討論的方式合理協商解決，修改之后再公布，根據公眾意見、建議等對土地利用規劃方案有大的調整或變更，則要再次征詢意見，同時可適當簡化范圍和程序以加快解決問題的速度。
參考文獻：
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摘 要 通過對土地利用規劃中公眾參與實施的必要性進行理論探討,提出土地利用規劃中公眾參與的意義和實現途徑。當前土地利用規劃中存在一定程度的參與過程,但總體上說尚處于起步階段,問題較多。公眾參與作為土地利用規劃的重要組成部分,應盡快建立和健全相關法律制度,增加規劃透明度和公開性,尊重和保障公民權利,改進和完善參與方法,重視公眾的監督修改意見,實現土地利用規劃由靜態規劃向動態規劃的轉移,保障區域的可持續發展。
關鍵詞 土地利用規劃 公眾參與 必要性 實現途徑
一、土地利用規劃中公眾參與的意義
公眾參與是土地利用規劃中的一個重要的組成部分,是實現土地資源的優化配置與合理布局,保障社會經濟環境的持續發展和土地資源的持續高效有序利用目標的重要一環,只有建立在公眾參與基礎上的土地利用規劃,才能正確的反映規劃區域的客觀實際,才能針對規劃區域的社會經濟環境協調發展的要求,做出合理的用地布局。在土地利用規劃過程中實施公眾參與的必要性和意義主要表現在:
(一)土地利用規劃的內在要求
土地利用規劃不單是消極的管理,還包含了積極的引導。土地利用規劃涉及面廣,包括社會經濟環境的各個方面,涉及規劃區內的每一個人。編制一個好的土地利用規劃,應使社會福利有所增進,經濟有所發展,有利于產業結構調整,促進生產力的提高,區域環境質量的改善和區域環境承載力的增強。這些僅靠政府官員的政治抱負、規劃專家的精英謀略而缺乏公眾的積極參與是不可能實現的。因此,土地利用規劃只有充分吸收公眾參與,在此基礎上編制的規劃才是切合實際的,才能達到預期的效果。
(二)合理保護各階層利益
土地利用規劃是在對土地資源狀況、潛力和各業用地需求充分了解的基礎上,對土地利用、區域經濟社會環境多方面發展所作的統籌安排和綜合部署。土地利用規劃具有強制性、整體性、戰略性和長遠性等特點。其規劃效應涉及規劃區內的每一個人。只有通過公眾參與,反映各個利益主體的相關利益,才能實現規劃的有效性,達到預期效果。尤其是對規劃過程中的弱勢利益主體(如農民階層)的利益保護,更是需要通過公眾參與到規劃中來才可能實現。
(三)協調社會目標和部門/個人目標的關系
土地利用規劃具有超前性,它依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理調配和土地利用社會目標、部門/個人目標之間的綜合部署。在規劃協調過程中,這就涉及國家、集體和個人之間權利和利益的問題,所以規劃的編制和實施都需要所有權益相關主體的積極參與,實現這一目標需要公眾參與。
在規劃中存在不同利益主體的現有利益和所期望的規劃利益,而各個利益主體之間由于存在著所處地位、關注對象、既得利益、社會偏好等多方面的差異,這種差異只有通過公眾參與才能得以更為完整的體現;也只有通過公眾參與才能了解到這種差異,這樣才能使土地利用規劃發揮更大的協調和調控作用,以實現符合客觀的規劃預期,協調社會目標和部門/個人目標之間的關系。
(四)優化規劃方案的擬訂,完善規劃內容
土地利用規劃中公眾參與,使得社會各個利益主體均參與到規劃中來,這樣有利于促使規劃過程中調查研究的深入、實現對有關建設項目選址的合理布局和土地利用方式的優化配置,彌補規劃專家在規劃過程中難以發現的規劃問題,如人文景觀保護使得規劃方案的擬訂和規劃的內容更為完善,切合區域客觀實際。通過公眾的積極參與,公務員、多學科專家、不同層次的社會人員,與土地利用規劃專家的質疑探討等雙向或多向交流,能促使土地利用規劃更加合理和完善,更具有指導意義。
(五)對自然與社會系統復雜性簡化處理的補充
系統論認為,自然系統內部是一個和諧聯系的統一整體。土地利用規劃的對象是區域土地自然綜合體,其作為復雜的自然巨系統中的一個子系統,同樣具有一定的復雜性。土地利用方式影響著人類的生存方式,同時人類的生存方式也反作用于土地利用,這種互動表現出土地利用規劃的社會性。而自然系統和社會系統組成的復合系統仍然是一個和諧聯系的統一整體。
土地子系統不僅與其他自然子系統之間存在著的聯系,與社會、經濟等人文系統之間的聯系也十分緊密。因此,土地利用規劃不僅屬于自然科學范疇,同時也屬于人文科學的范疇。土地利用規劃的社會性揭示了以純粹的技術手段來處理作為社會問題的土地利用規劃必然難以達到預期目標,也很難明確哪些因素由于忽視社會因素而損失了,更談不上將這些損失的因素重新納入到規劃過程中進行考慮,這將為規劃的后續問題埋下隱患。正是在這種情景下,公眾參與規劃才能正確的反映出土地利用規劃的社會特性,才能對忽略的社會因素和社會價值加以補充。
(六)監督規劃實施的重要前提
公眾參與對土地利用規劃的實施也具有重要的現實意義。對規劃實施的監督,不應該僅僅是上級對下級的監督,這是片面的,也是不科學的。只有在廣大公眾的參與和監督下,規劃內容的實施過程才可能避免違背、破壞規劃的行為;也只有在公眾參與的條件下實現監督規劃的實施,才能使公眾更能維護土地利用規劃的權威性,進一步強化土地利用規劃的有效性。
(七)時展、社會進步的要求
隨著時代的發展和社會的進步,我國已經由計劃經濟時代逐步向市場經濟轉變。人們的思想意識也在不斷發生變化。以前一直存在規劃僅是政府部門的事情,管也沒有用的思想,到如今有更多的公眾希望參與到規劃中來,尤其是對規劃過程中涉及到與切身利益密切相關的規劃內容,則愿意傾注更大的精力去關注并提出相關建議。隨著經濟體制的轉軌,如何適應市場的動態變化和不確定性,吸取更廣泛的社會公眾也成為一種必然。
綜上所述,公眾參與是土地利用規劃中的一個重要組成部分,是對土地利用規劃的完善和保障,是客觀地反映規劃區域社會經濟發展的需求,體現各個利益群體的用地需求和利益,實現區域可持續發展的有力手段。公眾參與土地利用規劃為實現規劃整體目標給予了強有力的支持和保證。
二、土地利用規劃中公眾參與的實現途徑
(一)提高公眾參與土地利用規劃的認識
土地利用規劃是一項事關全社會發展前途的公共事業,必須讓全社會認知規劃、理解規劃,進而支持規劃和最大限度地參與規劃。長期以來,我國土地利用規劃的制定基本上局限在由專家、領導和相關部門人員形成的一個小圈子里,土地利用規劃的宣傳和普及工作做得很不夠,致使廣大人民群眾對規劃知之甚少,甚至連規劃是何物都不知曉,更不用說積極主動地參與規劃了。加強對土地利用規劃的宣傳,可以解決公眾對規劃的認知不足,使公眾了解到規劃與自身的密切關系,了解到規劃對自身生活的重要影響。加強規劃的宣傳,首先規劃部門要了解公眾參與的優勢,進而才能夠主動積極地進行宣傳。公眾參與規劃的優勢,具體體現在以下幾個方面:①額外資源優化決策;②增強民主意識;③易籌集到資金;④可以促進全民素質提高;⑤有利于專業人士的再教育;⑥滿足公眾的需要;⑦建立良好的反饋機制加速規劃進度;⑧有利于社會發展的可持續性。其次,規劃部門要以更加開放的心態和善于運用多樣的方式來進行規劃的宣傳,提高規劃宣傳的效力。具體來講,可以采取以下幾種方式:①通過電視宣傳,這種方式是規劃部門加強宣傳,實現公眾參與良好的方式之一;②通過召開各種形式的公眾會議進行宣傳,并印制手冊提供給公眾;③在報紙上開辟土地利用規劃專欄,介紹土地利用規劃的基本知識;④設立土地利用規劃服務中心;⑤經由展覽會和展示會的方法,宣傳土地利用規劃的目的和精神。
(二)構建公眾參與土地利用規劃的制度體系
制度是公眾參與土地利用規劃的載體,忽視制度建設是我國目前土地規劃中公眾參與低下的主要原因。為此,要加強相關制度的建設,構建一個科學有效的公眾參與土地利用規劃的制度體系,努力推進公眾的全過程參與。一是要打破規劃行政部門對規劃制定的壟斷權,建立公眾參與程度較高的規劃審批機構。這樣一種機構不僅要保證有關職能部門及各領域專家的參與,而且還要確保受影響的利益集團以及個人的參與,確保規劃編制審批成為政府、專家、公眾等的研究、磋商與討論的互動過程,使規劃成為上至政府、下至社會公眾均能接受和遵守的“契約”。二是要進一步完善規劃決策的公開制度。公開和透明是公眾參與的前提條件,只有真正實現公民的“知情權”,公眾才能了解規劃的編制、審批、決策、實施和管理等各個階段的情況,進而積極有效地參與其中。三是要加強相關的法律、法規建設,特別是應制定土地利用規劃法,建立健全規劃的立法管理體系,并逐步將公眾參與納入到立法體系中,明確政府作為土地利用規劃的組織者和實施者吸收公眾參與的責任和義務,用法律來保障公眾參與規劃的權利得以實現。
(三)組建合理的公眾參與土地利用規劃的組織形式
國外的經驗表明,真正富有成效的公眾參與不是個人層次上的參與,而是非贏利機構、企業、社區等非政府組織的參與,并且這種參與規劃的組織實力越大,參與的成效越明顯。而我國,由于歷史的原因,公民社會萎縮不振,規劃中公眾參與多是一種個體化、非制度化的偶發現象,很少有非贏利機構、企業、社區的參與,因而很難發揮實質性的作用。為此,要積極組建獨立于行政組織之外,擁有一定的決策和管理權限并受到法律保護,由具有相當的規劃知識基礎的成熟的行業代表、有關利益集團、個體公眾組成的非政府的、多層次的團體。該團體應當是固定性的,類似于我國的消費者協會,可以代表公眾直接參與規劃的制定和監督規劃的實施,也可以直接受理公眾的維權要求,負責代表公眾這種特殊的消費者與開發商甚至主管部門交涉,進而可以為公眾提供法律援助。此外,也要允許和積極支持利益相關群體組成各種合法的臨時性公眾團體參與到規劃的制定和管理的過程中,反映其利益要求,從而最大限度地拓寬公眾參與的范圍提高公眾參與的效力。
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關鍵詞：實驗教學改革；實踐技能培養；《土地利用規劃學》；GIS技術
中圖分類號：G642.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2017）04-0116-05
一、序言
《土地利用規劃學》是一門跨度大、綜合性和實踐性很強的學科，涉及自然科學與社會科學的諸多領域的課程。它是“土地資源管理”、“自然地理與資源環境”、“資源環境與城鄉規劃管理”等專業的核心課程，現階段已有100多所高校在土地資源管理、自然地理與資源環境等專業開設《土地利用規劃學》課程[1-3]，在專業課程設置中具有重要地位。各高校相關專業積極開展《土地利用規劃學》的課程改革和建設，探索改進教學目標、教學內容和教學模式，建設有自己特色的創新型、技術型、研究型的教育教學模式。本研究基于GIS技術及其應用，從教學目標設置、課程建設基本思路以及實驗教學內容設置這三大方面對《土地利用規劃學》進行深入的分析和討論，以期為《土地利用規劃學》教學改革的課程理論體系建設、知識結構完善、技術方法應用等的更新和發展提供參考，最終培養出更多優秀的高素質土地利用規劃人才，滿足社會對人才的需求。
二、教學目標設置
教學目標是課程內容和任務的重要衡量標準，是教學目的的具體化和形象化[4]，在教育教學中起著十分重要的作用。教學目標與教學的內容相結合，可以更好的達到學習效果，提高《土地利用規劃學》整體的實際運用能力，讓學生更好地領會《土地利用規劃學》的基礎理論，從而掌握土地利用規劃的整體思路，靈活應用相關技術和技能[5]，充分發揮《土地利用規劃學》素質和能力教育的功能，大大提高教學的質量和水平，使得《土地利用規劃學》更加貼近生活和實際，促進其更好的進步和發展。
課程在教學目標上影響和制約的因素比較多，而且相互之間有著密切的聯系，因此在教學目標的設置上需要綜合考慮各方面的因素。《土地利用規劃學》的教學目標不僅要求學生能夠靈活的掌握各種知識和技能，同時也需要與時俱進的融合各種知識，提高動手能力和實際操作能力，提高實踐的水平和本領。我們針對《土地利用規劃學》的課程特點、社會對這方面人才的要求以及綜合了多年來在《土地利用規劃學》上的教育教學經驗，制定了適應專業培養特點的教學目標，主要從知識目標、能力目標以及實踐目標這三方面來設置，促進廣大學生能夠更加全面的發展。
1.知識目標。（1）理解和掌握土地利用規劃的研究目的、研究任務以及研究內容，能夠靈活的掌握和運用相關的知識，對基本的知識有深入的認識和了解。（2）熟練地掌握《土地利用規劃學》的理論和原則以及各種土地利用規劃的一般方法和步驟，對土地規劃的一般步驟以及相關規劃工作的基本流程和方法做詳細了解。（3）系統掌握土地利用規劃編制和制圖的相關知識，提高自身編圖和制圖的能力和技能。（4）理解和掌握土地利用總體規劃、專項規劃和詳細規劃的流程和基本方法，并且能夠與時俱進的自覺關注和學習相關規劃流程的變化。（5）熟練地掌握與土地規劃相關的法律法規，在進行土地利用規劃的學習或是工作時能夠靈活的運用相關法律法規解決規劃上遇到的難題。（6）理解3S技術與《土地利用規劃學》相關技術和軟件的理論和實際操作的知識，靈活的運用GIS等技術和方法，提高自身的操作水平和操作能力，全面提高自身素質和能力。
2.能力目標。（1）能夠系統的掌握土地利用總體規劃、土地利用專項規劃和詳細規劃、土地利用規劃方法和規劃實施的步驟和方法，提高自身的能力和水平，把學習到的知識運用到實際生活和工作之中，促進自身的能力和水平的提高。（2）具有較強的數據收集、數據分析、數據管理、規劃方案制訂、規劃實施措施提出、規劃文本的編輯以及規劃技術的分析的能力。全面提高自身掌握GIS的水平和技能，通過技術的提高和學習的深入來更好的適應國家和社會的需求。（3）能夠利用GIS技術及其相關軟件進行案例分析、規劃布局、圖件制作、技術分析以及數據分析制圖等。在不斷發展的土地利用規劃學領域，需要不斷的提高自身GIS的操作和運用的能力，靈活的學習相關的知識和技能，做一名高技術的人才。（4）能夠熟練的運用所學的知識去分析土地規劃現狀存在合理的地方和不足之處，同時對編制的規劃方案進行各種用地的分析和未來的數量預測。（5）能夠初始模擬某地區土地利用規劃，真正掌握土地利用規劃編制程序、思路及技術要領。（6）熟練的掌握地理信息系統、環境學、數據庫等學科知識和方法，綜合的分析土地利用規劃以及完成對各類用地的分析和評價。
3.實踐能力。（1）對土地利用總體規劃、土地利用專項規劃和詳細規劃等土地利用規劃有較強的實際操作水平和實踐能力。在實際的案例和事件當中能夠充分的運用自身的知識和技能去處理相關規劃方案，提高實際處理問題的方法和能力。（2）能夠通過收集的資料和數據模擬某地市或鄉鎮的土地利用規劃。在日常的教育教學中，需要加強在這方面的教育教學訓練，增強學生對土地利用規劃學的案例分析和模擬運用的能力。在課程設置上可以通過引導學生收集或者是教師提供數據的方式讓學生在指導和幫助下進行土地利用規劃的模擬和分析，增強實踐能力的培養。（3）利用GIS技術能夠對某地區土地利用現狀和土地供需進行預測與分析。在科學和技術不斷發展和進步的今天，更加需要在技術層面不斷提高土地利用規劃學的分析和研究，才可以更好的適應社會和相關部門的需求。GIS技術與《土地利用規劃學》有著密切的聯系，許多土地利用規劃的相關的分析和研究需要在GIS的基礎上進行。在實踐目標上需要學習并且不斷提高自身的GIS實際操作的水平和能力，掌握對地區土地利用現狀分析以及對土地利用未來的規劃和土地供需的預測，真正適應未來對高素質人才的要求。（4）理解和掌握某地區土地利用結構調整和空間布局優化的基本方法和步驟。在《土地利用規劃學》的實踐目標設置上，需要更好的理解和掌握某個地區的土地利用結構調整和優化空間布局的方法和技術。在實踐的層面加強對其的要求和分析，全面提高實踐能力，適應發展的需求。（5）能夠解決實際的問題的能力?！锻恋乩靡巹潓W》所涉及的知識和能力范圍較廣，同時十分貼近生活和日常的規劃，因此，在學習過程中尤其需要提高自身解決實際問題的能力和水平，如掌握土地整治的方法和技術，掌握分析和提高土地集約利用的方法和步驟等。（6）培養綜合能力強、技術水平高、實踐能力強的適應社會發展和國家需要的高素質人才。通過對各種技術和能力的培養，提高自身全面發展的能力和水平，增強實踐能力和技術水平，適應社會的需求。
三、課程建設基本思路
為了更好的適應學科的發展以及結合教學的目標的要求，逐步的培養和提高學生的創新能力和實踐能力，結合多年的教育教學的經驗，歸納總結得出《土地利用規劃學》建設的基本思路，來更好的進行教育教學的探討和改革?；舅悸钒ㄒ韵碌膸讉€方面。
1.注重基本概念。在《土地利用規劃學》的教學中應注重對基本概念的掌握，實現各種知識之間的融會貫通。對基本概念的理解和掌握是解決復雜問題以及相關疑惑的基本點，進而有利于對學科精髓的把握和理解。同時，基本知識的掌握也是學習《土地利用規劃學》的重要理論保障和關鍵之處，只有打好基本概念學習的根基才可以更好的進行以后的學習以及進一步提高自身的能力和水平。學習土地利用規劃的核心在于對土地利用在時空上實現優化配置，最大限度地發揮土地的總體功能，實現土地的優化布局。掌握《土地利用規劃學》的基本概念，了解土地規劃及土地利用總體規劃、土地利用專項規劃和土地利用詳細規劃的知識，掌握土地利用規劃學的一般方法和流程，從而為以后綜合利用和規劃打下堅實的基礎。
2.理論和實際相結合。在學習《土地利用規劃學》的課程內容上，需要掌握相關的理論知識，提高自身的理論水平和功底，形成一套土地利用規劃學的體系，適應社會發展的要求，并且要求學生能夠在有一定的理論水平的基礎上靈活的把理論運用到實際當中用于指導實踐，提高整體的實踐水平和實踐能力，成為綜合發展的高素質人才。只有把理論和實際相結合，才可以更好的促進自身的全面發展，真正的掌握《土地利用規劃學》的方法和技術。
3.靈活掌握GIS技術。《土地利用規劃學》的涉及面廣，知識點多，靈活性要求高，技術性強，根據課程特點和專業的教學要求，以及與社會發展相結合，需要建立新的高效率、高技術的課程內容體系?！锻恋乩靡巹潓W》涉及土地利用總體規劃；地域的土地利用現狀分析；土地供給和需求的預測；基本農田保護以及規劃建庫；某地區土地利用優化布局；某建設用地集約節約利用研究；土地整治規劃研究等方面的內容，這些內容都是離不開對GIS技術的學習和運用。隨著社會發展和土地利用規劃對技術水平要求的不斷提高，學生只有靈活地掌握GIS技術才能更好的適應發展的要求，基于GIS的《土地利用規劃學》的教學改革具有現實性和實踐價值。
4.建立多層次高效率的課程體系。在《土地利用規劃學》的課程教育上具有靈活性和實踐性強的特點，因此在進行教育教學之前應從整體規劃好課程體系。在課程的設計和安排上，需要注意科學性和靈活性的原則，同時需要從整體的角度出發，根據學生的課堂反應以及相關的政策措施等方面靈活調整課程，使得《土地利用規劃學》的教育教學以及培養的人才更具有科學性和實踐性。加強課程的管理體系建設，從不同的層次滿足多方面的需要，提高整體的教育教學質量，培養滿足新時代社會需求全面發展的優秀人才。只有把《土地利用規劃學》的立足點放得更遠、更全面，才可以真正達到靈活的掌握和運用《土地利用規劃學》相關知識和方法的目的。
5.采用案例教學進行引導性教育。案例教學是一種把理論和實踐相融合，把知識和動手能力相協調的新的教育教學方式。通過這種方式可以更好的引導學生去學習和理解相關的理論知識，從案例中學會如何靈活的運用和操作，因此在《土地利用規劃學》的教育上十分有必要增加案例教學去引導學生更好地學習。通過有代表性的具體的案例分析來讓學生深入的學習這門課程的精髓，將課程的理論和相關的知識通過案例學習較為靈活地運用到實際的工作當中。同時，在教育教學的過程中需要增加更多的實踐環節，可以利用一些土地規劃的案例，讓學生自己當一回規劃師去真正動手規劃某個區域，通過教師的指導和點撥去深刻認識規劃學的相關內容以及在實踐當中的操作要領，掌握相關的制圖軟件和制圖規則，真正增強自己的動手能力和實際操作能力。
四、實驗教學內容設置
《土地利用規劃學》的課程是依據一定時期社會經濟發展對土地的要求，根據土地規劃的自然屬性和社會屬性，在時間和空間上進行土地資源優化分配和合理開發土地資源的過程，涉及到多門相關課程的知識，需要用綜合的全面的眼光去分析和解決問題[6]。珠三角地區的經濟快速發展，在各級國土、城市建設、城市規劃、農業、水利設施、交通等職能部門以及相關的企業對土地利用規劃的人才需求不斷增加，要求也是不斷提高[7]。在新的形勢下，對《土地利用規劃》的實驗教學環節建設的創新性、技術性和可操作性提出了新的更高的要求[8，9]，因此，在實驗教學的內容設置上需要與時俱進，結合當今社會的需求，提高學生的創新能力和動手實踐能力，能夠靈活的運用各種知識和技術，更好的適應時代的發展和社會的需要[10-12]。
1.實驗教學目標?！锻恋乩靡巹潓W》課程實驗是以《土地利用規劃學》專業課程學習內容為基礎，教學目標配合資源環境與城鄉規劃管理、自然地理與資源環境專業課程，利用實驗室資源，加強學科知識應用層面的培養，提高學生的綜合素質，培養學生的創新精神。該實驗課程由基礎性、綜合性和設計性三組實驗構成。其中基礎性實驗課內容緊緊圍繞土地利用規劃學實踐中所涉及的土地利用現狀調查與分析、基礎數據預測等重要環節而展開；綜合實驗以地理信息系統在土地利用規劃中的應用為主，采用ArcGIS為平臺培養學生利用計算機技術開展土地利用規劃成果圖件編制的工作能力；設計類的實驗則結合基本農田數據庫建設實際需求開展有針對性的課題研究和設計。基礎實驗要求學生掌握土地利用規劃學的關鍵技術環節，在實驗技術人員的指導下，學生完成實驗項目，撰寫實驗報告。設計試驗要求學生根據土地利用規劃的技術要求和社會實踐的需求，設計并合理調整、完善基本農田規劃數據庫，完成數據更新和發展，掌握數據庫建設相關專業知識的應用；綜合實驗要求學生結合項目全面的了解、理解、掌握，并靈活應用土地利用規劃專業知識，加強地理信息技術的應用實踐和管理，編制完成土地利用規劃成果圖件，增強從事土地利用規劃管理工作的實際操作能力。主要依據在室外進行調查的數據，在實驗室內利用ArcGIS等相關信息化管理軟件進行分組實驗。學生在教師指導下完成相關實驗內容，主要采用演示法、講授法、模擬法、DIY制作等教學方式。實驗完成，隨堂邀請學生對實驗成果進行展示和講解，充分討論和吸收優秀成果的經驗，不斷豐富完善成果內容，掌握先進方法技術，實現學生學以致用和培養自主創新能力。
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Based on GIS of TCM Experimental Teaching Reform and "Land Use Planning" and Analysis of Practical Skills Training
LIU Yan-yan 1，YAO Yi-ying 2，WU Da-fang 1，LIN Mei-zhen 1，YANG Mu-zhuang1
（1.Institute of Land Resources and Urban-Rural Planning， School of Geographical Sciences， Guangzhou University， Guangzhou， Guangdong 510006， China；2.School of Geography， South China Normal University， Guangzhou， Guangdong 510631， China）
關鍵詞：土地利用規劃鄉鎮建議
中圖分類號： F301.0文獻標識碼：A 文章編號：
規劃是人類社會最基本的活動形式之一，是對客觀事物的未來發展狀態進行預選的安排和設計，并給出未來行動路線的過程。由不同種類、不同類型、不同級別和不同時序的土地利用規劃所組成相互交錯且相互聯系的系統稱為土地利用規劃體系[1]。在規劃的不同時期、不同對象、不同區域，規劃要解決的問題不一樣，規劃的著重點不一樣，規劃的內容體系也不一樣。
一、國內外土地利用規劃體系
（一）國外土地利用規劃體系
1、英國的土地利用規劃體系。英國的土地利用規劃體系由國家級規劃、區域性規劃、郡級規劃、區級規劃組成。國家級規劃叫規劃政策指南，提出全國性的土地利用方針政策。地區規劃又叫區域規劃指南，通過召開區域協調會議制定。郡級規劃也叫結構規劃，由每一個郡級的規劃機關在土地測量的基礎上，與相關委員會協商后提出本郡土地利用的方針、政策及發展的框架結構。區級規劃也叫地方規劃，是一種詳細的發展和實施規劃[2]。
2、美國的土地利用規劃體系。美國的土地利用規劃體系有三大類和六個層次。三大類是總體規劃、專項規劃和用地增長管理規劃。六個層次是國家級、區域級、州級、地區級、縣級和市鎮級?？h級規劃是美國土地規劃中的一個重要層次，注重資源經濟情況的分析和用地分區的劃定。市鎮級規劃的內容比較具體，屬城市規劃，并有相應比例的規劃圖。美國基于可持續發展的土地利用規劃設計了保護生態環境、維持生態平衡、提高土地利用效率和控制人口增長的一系列政策[3]。
3、日本的土地利用規劃體系。日本國土規劃體系分為四級，全國綜合開發規劃、區域規劃、都道府縣規劃、市村町規劃。國家根據《國土綜合開發法》（1950年）及其相應配套法規，相當集權的制定全國綜合開發規劃、大地區和特殊地區規劃。都道府縣規劃即土地利用基本規劃，將地域劃分城市、農業、森林、自然公園、自然保護等五種，它落實全國綜合開發規劃精神，聽取市村町的建設要求，起承上啟下的作用。市村町根據地方自治法制定規劃并聽取都道府縣的建議。規劃內容比較具體，屬實施性詳細規劃，在市村町下還專門設有城市規劃與農村土地利用規劃，且各市村町的情況差別較大[4]。
（二）國內土地利用規劃體系
我國現行的土地利用規劃體系由土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃三個層次組成，形成了全國、省、市、縣、鄉五級土地利用。鄉鎮土地利用規劃處于最低層級，國家、省、市、縣四級規劃目標、任務、各項控制指標最終都必須通過鄉鎮土地利用規劃得以落實，其內容應達到控制性詳細規劃的要求，是實施土地用途管制最直接的依據。因此，鄉鎮土地利用規劃具有重要的理論地位和實踐價值。
二、現行鄉鎮土地利用規劃存在的幾點不足
（一）鄉鎮土地利用規劃編制缺乏技術規范
由于規劃區域、規劃對象不同，鄉鎮土地利用規劃編制的內容、深度、模式、方法不盡相同，在缺乏明確的編制技術思路和技術操作規程及要點提示的情況下，易導致規劃水平不高，規劃可操作性不強。
（二）鄉鎮土地利用規劃制圖問題
目前，鄉鎮土地利用規劃圖件比例尺一般為1:10000，這主要是考慮到充分利用土地利用現狀調查成果，但是萬分之一比例尺的圖件達不到按圖審批用地、劃分用地紅線的程度，而且鄉鎮土地利用規劃圖的編制水平總體不高，突出的表現為數、圖、表、文不一致，這就使規劃的科學性和合理性得不到保證，對規劃的具體實施造成影響。
（三）規劃間的協調和銜接存在問題
鄉鎮土地利用規劃和城鎮總體規劃協調與銜接明顯不夠，主要體現在圖件比例尺、圖件現實性、城鎮現狀用地規模、人口統計口徑、人均用地標準、基礎設施布局、城鎮規模定位、村莊撤并和整理等方面。
三、鄉鎮土地利用規劃優化完善建議
（一）加強鄉鎮土地利用規劃編制指導
鄉鎮土地利用規劃作為我國五級規劃體系中的重要組成部分，應該加強其理論和技術方法的研究，明確規劃編制的技術思路和技術操作規程，注重規劃人才的培養和技術設備的投入，推進鄉鎮規劃編制與實施的一體化進程。
（二）完善鄉鎮土地利用規劃制圖
鄉鎮土地利用規劃的職責是具體落實職能規劃的指標，進行土地利用規劃的詳細設計，做好圖件上的定位控制和定量控制，其核心和重要成果就是鄉鎮土地利用規劃圖。目前亟需加強GIS技術應用和制圖方面的研究，為完善鄉鎮土地利用規劃制圖提供技術支持和保障。
（三）注重規劃間的協調和融合
當前要做好鄉鎮土地利用規劃和城鎮總體規劃的協調工作，首先應開展圖件比例尺的協調工作，這是兩規劃銜接的基礎。在有條件的地方可實測較大比例尺的土地和現狀圖，保持圖件的現實性，這樣才能將用地范圍和用地界線協調好。其次要注重在城鎮現狀用地規模、人口統計口徑、人均用地標準、基礎設施布局、城鎮規模定位、村莊撤并和整理等實質性內容方面的銜接。有條件的地區可以組織同時編制這兩項規劃，統一資料口徑，實現資料共享，統一編制的指導思想，加強建設部門和土地管理部門的配合。
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關鍵詞:土地利用規劃鄉鎮綜述國內
中圖分類號:F301 文獻標識碼:A文章編號:1007-3973(2010)08-134-03
我國土地管理法規定了地方各級人民政府編制土地利用規劃的責任,目前隨著省、市、縣級規劃指標分解工作的逐步完成,鄉鎮土地利用規劃將進入實質性的編制階段。截至2006年底,我國有19369個建制鎮和14119個建制鄉。從行政級別來看,鄉鎮雖然其處于中國政府中的最低層次,但其在規劃體系中的作用還是不容小覷?？陀^地講,鄉鎮土地利用規劃編制水平直接關系我國土地利用規劃體系的牢固與否,對于自上而下編制土地利用規劃及系統開展土地的調查、登記、統計、評價等工作發揮著非常重要的基礎性作用。為此,在新一輪鄉鎮規劃即將全面開始編制時期,本文通過梳理相關的文獻和專著,嘗試對鄉鎮土地利用規劃的已有研究和實踐進行細致的回顧和總結,以期為新一輪鄉鎮土地利用規劃的編制提供些許借鑒和幫助。
1鄉鎮土地利用規劃的地位和特點
目前,在我國的五級土地利用規劃體系中,鄉鎮土地利用規劃處于最低一個層級,國家、省、市、縣四級規劃的目標、任務和各項控制指標最終都必須通過鄉鎮土地利用規劃得以落實。因此,鄉鎮土地利用規劃具有重要的地位與特點。沈曙文認為與縣級規劃相比,鄉鎮土地利用規劃是實施土地用途管制最直接的依據,應具有更強的可操作性。歐名豪認為鄉鎮級土地利用規劃處于規劃的最低層次,屬實施性規劃,其內容應能達到控制性詳細規劃的要求,應為用地管理提供直接依據。徐鄧耀等認為鄉鎮土地利用總體規劃與國家、地市、縣市級土地利用總體規劃相比,具有難度大,工作量大,定性、定位、定量要求高的特點。
與其他級別規劃相比,鄉鎮土地利用規劃作為用地控制管理直接依據的“剛性”要求與其可操作性等要求的“彈性”之間的矛盾更加嚴重,為此部分學者也對鄉鎮土地利用總體規劃“剛性”與“彈性”相結合的問題做了初步的探索和研究。
此外,諸多學者還直接或間接地理清了鄉鎮地處基層所具有的技術、人才、資金等劣勢及由此導致的基礎資料不足的特點對于鄉鎮土地利用規劃的影響。但總的來講,缺乏一個統一的界定標準,地位也相對模糊。
2鄉鎮土地利用規劃的任務和內容
根據《土地管理法》的相關規定:鄉鎮土地利用總體規劃的主要任務是劃分土地利用區,確定每一塊土地的用途。據此,不同學者又做了諸多闡釋:
王萬茂認為鄉鎮土地利用規劃是在縣級土地利用規劃分區的基礎上落實分區界線和區內每一塊土地的用途,進一步的指出鄉鎮土地利用規劃要制定分區土地用途管制規則并統計不同用途土地面積。沈曙文認為鄉鎮土地利用總體規劃的編制應進一步強調“四定”,即定量、定位、定性、定序,“四定”是鄉鎮土地利用總體規劃四項不可缺少的內容。歐名豪認為鄉鎮級規劃的重點應是在縣級規劃總量控制與用地分區控制的基礎上進行詳細的土地用途編定,但在用途編定時應避免把用途劃分得過細,為市場調節留下足夠的空間。
則結合“四定”的方法,在農用土地適宜性評價的基礎上,綜合考慮縣級規劃的指標安排及當地的自然條件和經濟社會發展狀況,對重慶市江津區李市鎮土地進行土地利用分區規劃和研究探索。
鄉鎮土地利用規劃成果的重要表現是鄉鎮土地利用規劃圖,鄉鎮規劃圖是土地用途管制最基礎的圖件和直接依據,是規劃任務和內容得以實現的重要工具和保障。然而現實中鄉鎮土地利用規劃圖編制水平總體不高,突出表現為數、圖、表、文不一致等;由于規劃操作性不夠以及隨意修改也導致規劃內容和任務落實的不夠理想。
3鄉鎮土地利用規劃編制的階段和方法
對于鄉鎮土地利用規劃的編制階段和方法選擇,代表性的學術觀點主要有以下幾種:沈曙文認為“四定”既是鄉鎮土地利用總體規劃四項不可缺少的內容,又是鄉鎮土地利用總體規劃編制的四個具體步驟和方法。徐鄧耀等則認為鄉鎮級土地利用規劃編制應與鄉鎮基本農田保護規劃同步進行,相互協調。為此,在各鄉鎮編制規劃之前,縣規劃組應完成全縣人口時空分布預測,主要部門用地需求預測,土地生產力諸要素預測,土地詳查及土地利用現狀分析資料、圖件,土地適宜性評價及功能利用分區,土地利用結構調整思路與目標設想并制作鄉鎮土地利用總體規劃編制的技術指南。
王靜認為,由于規劃區范圍、規劃對象的不同以及內容側重點和深度有別,因而編制鄉鎮級土地利用規劃的模式、方法等都不盡相同;并在?？谑朽l鎮級土地利用規劃編制時,按照距離城市遠近和性質不同等將鄉鎮分為不同的類型城市擴散型、服務城市型、農業型,進而分析了各類型鄉鎮的土地利用特點、規劃編制指導思想和編制規劃內容等。
在王靜研究基礎上,鄧晶認為城市擴展型鄉鎮土地利用總體規劃的重點是合理安排和布局建設用地及其配套設施用地,農業型鄉鎮土地利用總體規劃的主要任務是農業用地以及農業生產配套設施的安排,生態保護型鄉鎮則應當利用“反規劃”的理念。
童菊兒、吳次芳認為分為鄉鎮級土地利用規劃的編制分為四個階段:準備階段、資料收集分析階段、規劃編制階段、上報審批階段。
尹凌等認為可達性作為反映區域土地利用狀況、居民生活質量和社會公平性的重要指標,如將其應用到鄉鎮土地利用總體規劃方案的分析與評價中,可以從時空角度量化規劃對農村居民出行可達性的影響狀況,輔助規劃者和決策者科學決策。
石英、程鋒認為遺傳算法是一種輔助鄉級土地利用規劃的有效優化方法,并針對鄉級土地利用規劃中如何將確定的土地利用數量結構方案優化配置到具體的地域空間,提出了輔助產生可供選擇的鄉級土地利用規劃空間布局方案的數學模型和遺傳算法求解方法。
4鄉鎮土地利用規劃制圖問題
鄉鎮土地利用規劃的最終落實需要體現在圖件上面,為此童菊兒、吳次芳認為基礎圖件應采用1∶5000或1∶2000的變更調查圖,同時增加地形圖制圖的部分要素,如地形、地貌、建構筑物界線等,在此基礎圖件上進行鄉鎮土地利用總體規劃圖的制作;規劃圖件為便于管理可以采用1∶5000或1∶10000的比例尺。
而目前鄉級規劃圖件的比例尺一般為1∶10000,這主要是考慮到要充分利用土地利用現狀調查成果;從多年的實踐來看,萬分之一比例尺的圖件顯然還達不到按圖審批用地、劃用地紅線的程度。此外,由于規劃基礎數據不實以及規劃技術手段落后、人才資金限制等原因,造成規劃圖件、表格和文字說明與實際數據等不一致。這就使規劃編制的科學性和合理性得不到保證,對于規劃的有效實施十分不利。
針對以上問題,彭芳對于鄉鎮土地利用總體規劃圖的編制方法進行了深入探討,著重論述了利用GIS技術編制鄉鎮土地利用總體規劃圖的步驟和方法,重點討論了如何在文圖對接中做到圖數一致,并以重慶市江津區26個鄉鎮土地利用總體規劃編制進行了深入細致的實證分析。
5鄉鎮土地利用規劃與城鎮規劃的協調問題
“政出多門、協調不暢”一直是中國各種規劃在落實過程中遇到的最大障礙,鄉鎮土地利用規劃亦不例外。歐名豪強調鄉鎮級規劃是村鎮居民點規劃與鄉鎮土地利用規劃的基層融合點,為了從體制上保證規劃體系的整合與協調,必須要對目前的城鎮規劃與土地管理,建議盡快將鄉鎮一級的村鎮建設部門和土地管理部門合并,把矛盾消除在基層。
童菊兒、吳次芳認為城鎮總體規劃和土地利用總體規劃的銜接,主要應解決基礎數據包括城鎮現狀用地規模、人口、城鄉用地規模、圖件等的銜接問題。
劉志剛認為由于多數小城鎮總體規劃是在投入少、無體系規劃指導、無相應基礎資料、無專業技術人才的情況下各地各自為政形成的,在時效、空間與實際存在較大偏差,加之基層土地利用總體規劃編制技術力量的薄弱,這就使土地利用總體規劃在積極與小城鎮總體規劃互相銜接中難免存在弊端。
李偉芳認為鄉鎮級土地利用總體規劃與城鎮總體規劃不協調的原因是五個“不一致”:規劃的指導思想不一致、規劃的用地分類標準不統一、規劃在建設用地規模的定位上不一致、規劃人均建設用地標準不一致、規劃城鎮人口統計口徑不一致;認為“兩規”銜接主要內容包括經濟社會發展目標、基礎設施布局、城鎮規模的定位、村莊撤并和整理等方面,銜接途徑包括提高土地利用總體規劃的法律地位、統一資料口徑、實現資料共享、統一規劃編制的指導思想、加強城鎮建設部門與土地管理部門的配合等。
6前兩輪鄉鎮土地利用規劃的評價
蔡玉梅等認為我國五級土地利用規劃體系中各級規劃理應具有不同的目標、內容、方法和保障手段,然而現實中是各級規劃在內容上層次性不突出、職能分工不明確,大多是宏觀上過細、微觀上過粗。
童菊兒、吳次芳認為目前鄉鎮土地利用規劃存在諸多不足如缺乏明確的編制技術的思路、缺乏技術操作規程和技術要點提示、編制規劃的基礎條件差、規劃的科技含量低、城鎮總體規劃和土地利用總體規劃銜接困難重重等。林素容也認為目前鄉鎮土地利用規劃存在諸多弊端,如權威性不夠、基礎圖件和資料不實、剛性強、與其他規劃協調不足等,建議更新規劃理念、加強規劃銜接、促進公眾參與、提高技術如GIS應用水平等。
鄭偉元等認為各級規劃的編制采取自上而下、上下結合的辦法,主要指標自上而下逐級分解下達,指標的確定實行從嚴控制的方針,使得規劃缺乏彈性和應變能力。劉志剛則認為由于客觀上的需要、主觀上的促進以及制度存在缺陷等原因導致小城鎮土地規劃跟著項目走。
郭春華等認為由于基層土地管理技術、條件的限制導致地籍資料的準確性、連續性、系統性都比較差,同時鄉鎮土地管理水平不高、土地利用現狀調查工作滯后,這些都導致鄉鎮土地利用規劃水平不高;此外鄉鎮土地利用規劃隨意調整現象也比較突出。
7小結
雖然鄉鎮級土地利用規劃研究具有重要的理論地位和實踐價值,然而遺憾的是學者們對此關注和研究嚴重不足,以此為研究主題的論文竟不足20篇(依據中國期刊網2009年7月對題目中含“規劃+土地+鄉/鎮”的搜索,去除非研究類文章,包括西南大學刁承泰導師2008年四位學生的碩士畢業論文),且研究水平整體不高。王青峰、李光認為由于全國各地鄉鎮具體情況千差萬別,鄉鎮規劃作為我國五級規劃體系中重要的組成部分,其編制的理論和技術卻往往被忽視。現有的研究還存在諸多不足,未來應在現有研究基礎上加強對于鄉鎮土地利用規劃理論和技術的研究,如對于GIS技術應用和制圖、數學模型和方法的應用、規劃模式、不同規劃之間的協調和融合、規劃的多目標協調問題、規劃彈性與剛性、公眾參與、規劃后監管與反饋等,從而提高鄉鎮土地利用規劃編制和土地利用管理水平。
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