時間：2023-11-18 10:17:41
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一、社會組織參與社會治理的背景與意義
在大力推進政府職能轉變的當下，誰來承接政府轉移的職能，這是我們迫切需要思考的問題。從學理而言，現代政治學認為，現代社會應是政府、市場、社會三種力量基本均衡的社會，三者共同構成穩定社會的“鐵三角”。[1]
“青年社會組織”一詞由上海團市委在工作實踐基礎上首創，最先稱作“青年自組織”。[2]目前理論界、實務界對青年社會組織的概念內涵尚存爭議，上海團市委認為，青年社會組織是指由青年自發成立、自主發展、自我運作的一種組織形式，它充分體現了青年的社會性、發展性，以及青年組織從無到有、從無序到有序的發展過程。[3]
本文認為青年社會組織是社會組織中的重要組成部分，具體是指以18至40歲的青年為主體，自發成立、自主運作、自我管理，涉及青年事務的民間非營利組織，其中包括依法正式登記注冊的青年社會組織和暫未具備登記注冊條件但在發揮積極作用的青年自組織。目前，閔行全區注冊社會組織（民非、社團）共756家，其中以民非注冊的青年社會組織43家，以社團注冊的3家，共計46家。
二、閔行區青年社會組織參與社會治理的現狀
為更全面地了解區內青年社會組織參與社會治理的現狀，筆者于2015年7～8月期間對相關青年社會組織進行了問卷調查、座談走訪等，共發放46份問卷，獲得有效問卷40份，并對獲得的數據進行了分析。
（一）青年社會組織的生存概況
（1）提供有償服務是資金來源的主要方式。數據顯示，資金來源最主要的方式是提供有償服務，占31.25%，其次是政府采購或政府撥款（18.75%）和項目收入（18.75%）。剩余依次為商業贊助、會員費、其他，社會捐贈為0。
（2）行政辦公支出是青年社會組織的主要支出。數據顯示，行政辦公支出占31.58%，是最主要的支出。其余依次為活動支出26.32%、工作人員工資福利支出21.05%，以及設備和器材支出、公共服務支出。
（3）缺乏資金是青年社會組織面臨的首要問題。數據顯示，缺乏資金是青年社會組織面臨的首要問題，占38.46%。其余依次為缺乏社會支持23.08%、缺乏政策支持15.38%，以及缺乏人才、組織自身能力有待提高和其他。被調研組織中無人勾選“行政干預太多，體制不順”的選項。
（二）青年社會組織參與社會治理的情況
（1）承接政府委托項目是青年社會組織參與社會治理的主要方式。數據顯示，在與政府部門的合作情況中，71.43%的受調查青年社會組織是通過承接政府委托項目的方式參與社會治理。剩余14.29%表示與政府部門沒有合作關系，14.29%表示曾向政府部門提供咨詢。被調研社會組織中，均未接受過政府部門的無償贊助。
（2）教育、文化體育服務是青年社會組織承擔的主要社會公共服務。數據顯示，在青年社會組織已承擔的社會公共服務功能中，教育服務和文化體育服務是最主要的兩大類，均占到了23.08%，排第三的為環境美化服務15.38%，剩余依次為就業服務、慈善扶貧和社會救助、公共安全、社會融合、心理咨詢，被調研社會組織中沒有從事衛生醫療和家政便民服務的機構。而在未來還能承擔的社會公共服務職能中，教育服務仍是最主要的服務，占21.74%，其余比較多的仍然是就業服務、慈善扶貧及社會救助、文化體育服務、社會融合服務，依然沒有機構選擇家政便民服務。
（3）政府采購是青年社會組織提供社會公共服務的主要資金來源。數據顯示，在提供社會公共服務的資金來源方面，最主要的是政府采購或政府撥款，占27.78%，其他還有商業贊助等。
（4）資金不足是承接社會公共服務項目面臨的最大困難。青年社會組織承接社會公共服務項目的主要困難方面，37.5%認為資金不足，25%認為稅收政策優惠無法落實，12.5%認為是信息不對稱等。
（三）對今后青年社會組織參與社會治理的期望
（1）集中招標采購和定向簽訂長期合作協議是青年社會組織承接社會公共服務項目最希望的方式。數據顯示，當問及承接社會公共服務項目應采取的方式時，受調查青年社會組織認為應“由政府公共平臺集中招標采購”和“定向簽訂長期合作協議”的均有30.77%。其中，也有較多機構選擇了短期合作、定向補貼、行政職能授權轉移。
（2）采購標準明確是青年社會組織在政府購買服務中最看重的程序因素。數據顯示，35.71%的受調查青年社會組織認為采購標準要明確是政府購買服務中最重要的程序。其余依次是程序公開透明和信息公開透明。
（3）加強項目的過程監控是政府購買公共服務中最應加強的環節。數據顯示，在問及政府向社會組織購買公共服務應如何加強監督和審核時，26.67%的受調查青年社會組織認為“要加強項目的過程監控”。剩余選擇較多的是加強績效考核和第三方評估監督，但資金跟蹤監管的選項較少機構選擇。
（4）政府加大放權和制定明確服務標準是社會組織在社會治理中的作用中有待加強的最主要方面。數據顯示，在問及社會組織在社會治理中的作用中有待加強的方面，認為“政府部門要加大放權力度”和“制定明確服務標準”的均占27.12%。
（5）提供財政支持和項目經費是今后青年社會組織參與社會治理最需要的政府支持。數據顯示，38.46%的受調查青年社會組織認為需要政府“提供財政支持和項目經費”。剩余訴求依次為稅費減免和場地支持，而通常政府提供較多的“對社會組織開展培訓”則沒有一家機構選擇。
三、閔行區青年社會組織參與社會治理的問題和瓶頸
結合問卷調查分析和座談走訪，我們認為當前閔行區青年社會組織參與社會治理仍存在以下主要瓶頸：
（一）資金是困擾青年社會組織生存發展的首要問題
資金是青年社會組織最基本的資源之一。缺乏資金的青年社會組織無法開展正常的活動，也難以吸收足夠的專業人才，嚴重影響其參與社會治理的能力。這不僅在問卷調查還是座談走訪時都是青年社會組織反映最強烈的問題。
（二）缺乏政府購買青年社會組織服務的常態化機制
一方面，政府部門購買社會組織服務的意識不夠普及；另一方面，政府購買青年社會組織服務具體的制度性安排相對缺失或滯后，政府購買服務的財政撥付力度不大。此外，與青年社會組織有最密切業務關系的共青團組織，資源存在一定局限性，通過政府購買服務解決青年社會組織資金困境的資源不足。
（三）政府監督管理方式單一
目前，對社會組織的監管主要集中在登記與審批這道關口。社會組織登記審批一旦獲批，政府的監管力度就顯得不夠，尤其缺乏多樣化、常態化、制度化的監管手段。
（四）青年社會組織參與社會治理的渠道不夠多元
目前，除了共青團系統的青年中心項目等，沒有針對青年社會組織參與社會治理的有效平臺和項目，部門合力尚未形成。例如，民政系統的公益創投、公益項目招投標對青年項目支持力度相對較弱，根據福利彩票金相關規定，只能用于弱勢青年群體，實際上就排除了大量青年文體公益類的訴求。此外，青年社會組織作為新時期青年再組織化的重要載體，應當承擔重要的群體利益表達功能，但目前沒有很好的渠道提供給青年社會組織向黨政反映訴求。
（五）宣傳力度不夠
目前，各類媒體對于青年社會組織宣傳力度不夠，這一方面會影響青年社會組織參與社會治理過程中的認可度和信任度；另一方面，也不利于在整個社會中形成鼓勵從事社會創業的氛圍，以及青年社會組織健康發展的良好社會輿論環境。
四、深化閔行區青年社會組織參與社會治理的建議
（一）政府部門應充分認識大力培育社會組織的重要性
只有思想上為社會組織“松綁”，才能在實際工作中為社會組織“松綁”。社會組織參與社會治理，并非政府責任的轉移，而是政府提供公共服務具體方式和機制的轉變，是政府為了向民眾提供更多、更優質的公共服務而將其具體生產過程讓渡給社會組織。政府部門只有清晰認識到這點，才能為包括青年社會組織在內的所有社會組織充分發揮作用營造良好的政治氛圍和政策環境。
（二）強化公共財政在社會公共服務供給中的主體責任
青年社會組織承接政府的一部分社會公共服務功能，是公共服務供給多元化的一種體現，但這不等于政府不再承擔相關責任。政府應當強化公共財政在社會公共服務供給中的主體責任，一是完善政府購買公共服務制度，在政府購買中明確服務對象、服務方法、服務數量和質量以及服務的監控和評估方法等。二是探討建立公共財政對青年社會組織資助和獎勵機制，并加大對區內青年社會組織的樞紐型組織――“青年空間”的支持力度。三是要切實落實公益性社會組織稅收優惠管理辦法，并鼓勵社會各界對公益性社會組織捐贈，拓寬社會組織籌資渠道。
（三）加強對青年社會組織的事中監管和事后評估
政府應該轉變“重登記管理、輕運行監管”的做法。在事中監管方面，考慮在相關主管部門建立社會組織信息公開制度、重大事項報告和失信懲罰制度，建立社會組織法人數據庫，定期公布社會組織遵紀守法、年檢情況等信息。在事后評估方面，民政、共青團等相關部門應聯合建立綜合評估考核機制，加強政府購買青年社會組織服務的績效管理。
（作者單位為上海交通大學國際與公共事務學院）
[作者簡介：遲騁（1983―），男，就讀于上海交通大學國際與公共事務學院2014級MPA研究生3班。]
參考文獻
[1] 岳金柱.解決制約培育和發展社會組織“瓶頸”對策的思考[J].社團管理研究，2009（11）：1.
[關鍵詞]鄉鎮政府；社會治理能力；強鎮擴權
[作者簡介]姚莉，浙江財經學院財政與公共管理學院講師，浙江杭州310018
[中圖分類號]D693 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2728(2008)10-0060-04
一、問題的引出與概念的界定
20世紀七八十年代以來，在經濟全球化背景下，西方國家由政府公共財政支出膨脹而引發了經濟危機和社會危機，為解決和處理對這些危機，理論界掀起了治理研究的熱潮。目前我國正處于體制轉軌和社會轉型時期，在這個時期出現了很多社會問題，集中體現在城鄉之間的差距持續擴大、農村社會穩定形勢堪憂、農民上訪事件不斷，甚至形成了農民與基層政府之間的對立。這些社會問題使得政府特別是鄉鎮政府社會管理的難度加大，它所面對社會治理困境不容忽視。本文擬從前人研究的基礎出發，全面分析我國鄉鎮政府社會治理能力的現狀、問題和改革實踐及啟示，并進一步提出深化鄉鎮政府社會治理能力改革的建議。
一般說，社會治理能力是指政府進行社會管理的有效性。具體來說，它是指公眾對涉及社會管理的公共物品的需求與政府提供這些公共物品水平之間的持續平衡過程。社會治理也存在廣義和狹義之分。廣義的社會治理泛指所有與鄉鎮政治、行政、經濟、社會變遷有關的管理體制和變革模式，包括政治上的村民自治或鄉鎮自治；行政上的鄉鎮管理機構、體制和方式；經濟上的家庭聯產承包、鄉鎮企業和城鎮化建設；以及國家與社會(具體就是鄉鎮政府與農民和農民自治組織)的關系等。狹義的社會治理是指鄉鎮政府在社會管理中遇到的一系列問題以及體制、機制、方式等各方面的改革與綜合，其中關鍵的問題是鄉鎮政府能夠有效發揮其治理能力。這是因為：首先，這是由我國農村社會管理的范疇決定的。雖然關于農村社會管理的范疇還處在爭論之中，但至少包括上述列舉的各種社會問題。這些社會問題都可以納入公共物品的范疇，而政府對公共物品的供給是否滿足社會需求就涉及到政府能力的問題，因為能力建設是政府提供高質量公共產品和服務的基礎。其次，這是由我國“三農”問題突出的鄉村經濟和社會發展的現狀決定的。“歷史反復地表明，良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必須的。沒有一個有效的政府，經濟和社會的可持續發展是不可能的。有效的政府――而不是小政府――是經濟和社會發展的關鍵?！?/p>
筆者更傾向于在狹義上運用社會治理的概念。因此，從內涵來看，鄉鎮政府的社會治理能力可以轉化為鄉鎮提供的涉及社會管理等公共物品的能力，而供給的過程即是其能力作用的過程，包括獲取要提供的公共物品資源的能力、決定提供何種公共物品和如何分配這些公共物品的整合和配置能力。在這個過程中，當然涉及到鄉鎮政府職能劃分、行政權力運用等問題。
二、我國鄉鎮政府社會治理能力的現狀
(一)鄉鎮政府公共財政能力較弱
影響鄉鎮政府治理能力的首要因素是政府的財政能力，分稅制改革后，鄉鎮政府公共財政能力偏弱已經是一個明顯的事實。目前我國鄉鎮政府財權的配置主要源于1994年后實行的分稅制財政管理體制。該體制基本劃分了中央與地方政府之間的財政職權，同時地方各級政府比照這種方式，形成了地方政府之間包括與基層鄉鎮政府財政職權的基本配置。中央擁有財政稅收的最大權力，而鄉鎮政府財權空間則被逐級壓縮，財權逐層上移。特別是農村稅費改革后，使這種狀況更加明顯。鄉鎮政府的巨額債務即是一典型的例證，據保守估計，我國縣鄉兩級的債務已經高達5000多億元，并且每年以200億元的速度遞增。鄉鎮政府財政能力不足，制約了其資源獲取能力，而資源獲取能力的強弱影響了鄉鎮政府公共物品的供給，直接表現在農村生產性公共物品和涉及農村可持續發展的公共物品供給不足或低效供給。
(二)鄉鎮政府權力虛置，存在授權不足與越權并存
政府能力與行政權力之間存在一定聯系，“使行政部門能夠強而有力，所需要的因素是：第一，統一；第二，穩定；第三，充分的法律支持；第四，足夠的權力”可見，政府能力的強弱與行政權的大小有關。雖然憲法賦予了鄉鎮政府方方面面的權力，包括領導本鄉鎮的經濟、文化和各項社會建設，做好公安、民政、司法、文教、衛生和計劃生育等工作，但實際上這些權力因沒有實際的機構載體而被虛置。鄉鎮政府在形式上設有包括農經站、農機站、水利站、林業站、畜牧站、文化站等名目繁多的機構，然而這些“七站八所”并不為鄉鎮政府管理，形成對鄉鎮政府實際上的授權不足。另一方面，在“垂直型體制”的作用下，鄉鎮政府為完成上級分解的政績指標，在沒有法律明確授予權力的情況下又不得不采取強制性的措施，如計劃生育、土地管理、環境保護等執法工作又有明顯的越權行為。授權不足與越權并存使得鄉鎮政府很難有效地整合和配置現有資源，大部分資源被分配到實現政績指標上，而與社會治理密切聯系的公共物品難以提供。
(三)鄉鎮政府提供公共物品的方式單一，社會治理的有效性不足
目前，農村公共物品大多是由鄉鎮政府和部門自上而下來決策供給，供給的主體多來自于政府。主要的提供方式是：預算內的包括財政撥款、購買服務等；預算外的包括鄉鎮企業上繳利潤、管理費、鄉鎮統籌、各種集資、罰沒和捐款等。比如農村的主要公共物品義務教育、基本醫療衛生和社會保障、農業水利設施、農業技術推廣、農機事業服務等都主要依靠政府的撥款，而預算外供給的公共物品范疇更加廣泛，無論預算內還是預算外的供給主體始終是政府，且大多采取行政性的手段，甚至是計劃性的方式，較少采用市場的方式。而治理理論和實踐表明，政府并非是公共物品的唯一供給者，在社會公共事務的管理網絡中政府與其他社會組織一樣，發揮著一定的功能，只是各參與者中“同輩中的長者”，公共物品提供方式要包括市場化、私營化或公私合作等多種模式。當前由于鄉鎮政府單一的供給方式與農村生產和生活中日益增長的公共物品需求之間存在較大的差距，所以造成了社會治理有效性不足。
三、浙江“強鎮擴權”改革的啟示
從社會治理能力的現狀分析，我國鄉鎮政府在提供公共物品的資源獲取、整合配置和運用能力上都存在缺陷，影響了社會治理的有效性。為了解決
上述問題，我國地方政府進行很多有益的探討和實踐。目前在浙江省剛剛推行的“強鎮擴權”改革即是其中之一，其做法是直接從影響鄉鎮政府社會治理有效性的因素人手改革。2005年9月，浙江省首先在紹興市進行了改革的試點，2006年又將試點擴展到嘉興市，2007年浙江省政府下發了《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》。這意味著“強鎮擴權”在全省范圍內展開，改革的主要內容和啟示有三個方面。
(一)賦予鄉鎮政府一定的財政權用以支持其公共物品的自主供給
“強鎮擴權”改革的原因之一是鄉鎮沒有獨立財權，其稅收基本被上級(縣、市)抽走，致使鄉鎮的公共財政無法發揮更大作用。因此，浙江省政府在支持中心鎮發展的文件中明確規定將部分財政權力下移，如在中心鎮范圍內收取的規費和土地出讓金，除上繳中央部分外，地方留成部分向中心鎮傾斜。紹興市作出的具體規定是，從2007年起除了上繳中央和省級財政的部分，增收部分不再由縣鎮兩級共享，而是全部返還給鄉鎮。鄉鎮財權的擴大，能夠促使基層政府將更多的支出應用到公共服務領域內，如嘉善縣西塘鎮原計劃從2005年開始用3年的時間，每年從鎮財政拿出420萬元解決7個行政村的便民服務區的建設，但因為工程欠債不得不將原計劃的每年7個行政村縮減為3個。“強鎮擴權”使該鎮具有了相當的財力，可以按照原計劃實行了?？梢姡母锍醪骄徑饬肃l鎮政府財政能力不足的矛盾，從而促進了其自主提供公共物品的積極性。
(二)通過權力下放賦予鄉鎮政府實際的社會管理權限
“強鎮擴權”改革下放了縣級政府的經濟社會管理權限，主要按照“依法下放、能放則放”的原則，賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限。按照創建服務型政府的要求，強化了擴權鎮政府農村科技、信息、就業和社會保障、規劃建設、公共文化、義務教育、公共醫療衛生、計劃生育和法律援助等公共服務職能。權力下放的主要方式是縣向鄉鎮委托授權。例如，為了填補鄉鎮政府在環保監管上的職能缺位，首先進行改革的紹興縣就通過書面授權的形式。在2006年底縣委縣政府與錢清鎮等5鎮簽訂委托行使管理職能協議書，明確規定了鄉鎮執法員可“對轄區企事業單位違法排污行為開展調查取證并提出處罰建議”。也就是說獲得授權的鄉鎮環保執法員只要拿出相關執法證就可對發現的偷排污水行為進行及時處理，而不用再向上級匯報，由縣級政府相關部門人員處理。通過委托授權，理順了鄉鎮與上級政府的權責關系，解決了其“有權管不了，無權不能管”的問題，化解了鄉鎮政府權能不符的矛盾。
(三)通過政府與市場的合作，實現多樣化的公共物品供給方式
《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》確定了中心鎮要加快社會事業發展和基礎設施建設，建設和完善“一校(高標準的普通高中或職業高中)、二院(中心衛生院、綜合性敬老院)、三中心(文化中心、科普中心、體育中心)”等設施，以及“一路(高標準的進鎮道路)、二廠(自來水廠和污水處理廠)、三網(自來水供水網、垃圾收集(處理)轉運網、通村公交網)”等設施。當然這些公共物品的大量投入僅僅靠鄉鎮一級政府是難以實現的。因此，改革過程中一些鄉鎮采取了市場運作的方式，通過走社會化、市場化、多元化道路，鼓勵民間資本參與基礎設施建設。如諸暨市店口鎮采取了BOT方式，由政府企業共同投資建設，當地一家民營企業占投資額的51％，其余49％由店口集體資產經營公司出資，建立起國內第一個鄉鎮垃圾焚燒場。2006年該鎮將一些道路、公交、公共區域廣告經營權進行特許拍賣，當年即為政府籌措上千萬元建設資金。鄉鎮政府通過BOT、特許拍賣等形式轉變了其提供公共物品的方式，即從原來的行政方式轉變為市場方式，提供的主體也由政府單獨提供轉變為政府與企業的合作，為以后發展成為多樣化的公共物品提供方式奠定了基礎。
“強鎮擴權”改革以下放財權、經濟社會管理權限為核心，賦予鄉鎮政府一定的權力，在一定程度上提升了鄉鎮政府社會治理能力，改革抓住了我國鄉鎮政府社會治理能力不足的關鍵問題，也取得了一定的成效，應該成為我國鄉鎮改革的可選路徑。
四、進一步改革的路徑選擇
浙江的改革剛剛起步，對存在的一些問題深入研究，并加以解決，改革才能持續下去，實現鄉鎮政府權責對等、鄉鎮政府的社會治理能力才會真正得到提升。
(一)深化公共財政制度改革
鄉鎮政府治理能力不足的原因之一是財政汲取能力不足。這源于我國現有不合理的財政分配制度和轉移支付制度，因此僅僅著眼于鄉鎮政府的財權配置并沒有抓住改革的關鍵問題。在單一制國家，鄉鎮的財政配置是從屬于整個中央與地方的財政制度的，因此要建立合理的公共財政制度，劃分中央與地方財權和事權，不僅要明確縣級政府對鄉鎮政府財政支持，而且還要明確市級、省級甚至中央政府對鄉鎮政府的財政支持，具體的可以從改革現有的轉移支付制度人手，進一步加大中央財政性轉移支付力度。同時完善轉移支付制度，在明確劃分各級政府的職責的基礎上明確各級政府的支出責任，改變由上到下的轉移支付制度，并建立有效的約束和效益評估機制，提高轉移支付資金的使用效率。這是鄉鎮政府具備應有社會治理能力的基礎。
(二)建立并完善相應的監督體系
擁有權力就要承擔相應的責任與義務，為保證權力的有效合理運用，權力監督就成為關鍵。隨著鄉鎮政府財政自主能力和經濟社會管理權限的增強，就需要建立起完善的監督體系，促使其權力不被濫用，發揮其應有的能力。目前學界比較一致的建議是，對鄉鎮建立起合理的績效考核指標體系。鄉鎮政府的主要職能應該定位在社會管理和公共服務上，所以在績效考核指標上應該淡化對經濟指標的追求，而應該把農民增收、生態環境治理、污水垃圾處理、社會治安、鄉風文明、教育文化、科技衛生和規劃管理等公共物品供給列入指標內。但這些監督考評的方式還是行政性的，容易滋生長官意志。因此，從長遠來看，應該轉變上級政府對鄉鎮政府的監督方式，即從行政性的轉向法律性的，主要是以法律手段而不是行政手段進行必要的監督與干預，將鄉鎮政府的公共服務職能和責任納入到法治軌道。即以法律的形式規定政府具有提供公共產品與公共服務的法定義務，必須通過合法的行政程序來積極履行公共服務職能，接受來自權力機關、非政府組織和人民群眾的監督。
(三)大力培育社會自治力量，發展非政府組織性質的農村經濟合作組織
鄉鎮政府對公共物品提供方式要由單一走向多元，不僅要培育完善的市場經濟體系，而且還要培育多元的自主社會自治力量。我國目前建立了一些存在政府背景的官方和半官方的經濟合作組織，還難以獨立發揮自治主體的作用，因而可以在此基礎上，將這些經濟合作組織轉化為非政府組織性質，讓農民根據自身需要建立和發展非政府組織性質的民辦、民營的經濟合作組織，不僅能夠解決農民在發展農業、鄉鎮企業、拓展市場等方面的經濟問題，而且也溝通了農民與政府的渠道，有利于他們參與到政府社會公共服務的管理中。
[關鍵詞]鄉鎮政府；社會治理能力；強鎮擴權
一、問題的引出與概念的界定
20世紀七八十年代以來，在經濟全球化背景下，西方國家由政府公共財政支出膨脹而引發了經濟危機和社會危機，為解決和處理對這些危機，理論界掀起了治理研究的熱潮。目前我國正處于體制轉軌和社會轉型時期，在這個時期出現了很多社會問題，集中體現在城鄉之間的差距持續擴大、農村社會穩定形勢堪憂、農民上訪事件不斷，甚至形成了農民與基層政府之間的對立。這些社會問題使得政府特別是鄉鎮政府社會管理的難度加大，它所面對社會治理困境不容忽視。本文擬從前人研究的基礎出發，全面分析我國鄉鎮政府社會治理能力的現狀、問題和改革實踐及啟示，并進一步提出深化鄉鎮政府社會治理能力改革的建議。
一般說，社會治理能力是指政府進行社會管理的有效性。具體來說，它是指公眾對涉及社會管理的公共物品的需求與政府提供這些公共物品水平之間的持續平衡過程。社會治理也存在廣義和狹義之分。廣義的社會治理泛指所有與鄉鎮政治、行政、經濟、社會變遷有關的管理體制和變革模式，包括政治上的村民自治或鄉鎮自治；行政上的鄉鎮管理機構、體制和方式；經濟上的家庭聯產承包、鄉鎮企業和城鎮化建設；以及國家與社會(具體就是鄉鎮政府與農民和農民自治組織)的關系等。狹義的社會治理是指鄉鎮政府在社會管理中遇到的一系列問題以及體制、機制、方式等各方面的改革與綜合，其中關鍵的問題是鄉鎮政府能夠有效發揮其治理能力。這是因為：首先，這是由我國農村社會管理的范疇決定的。雖然關于農村社會管理的范疇還處在爭論之中，但至少包括上述列舉的各種社會問題。這些社會問題都可以納入公共物品的范疇，而政府對公共物品的供給是否滿足社會需求就涉及到政府能力的問題，因為能力建設是政府提供高質量公共產品和服務的基礎。其次，這是由我國“三農”問題突出的鄉村經濟和社會發展的現狀決定的?！皻v史反復地表明，良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必須的。沒有一個有效的政府，經濟和社會的可持續發展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是經濟和社會發展的關鍵?！?/p>
筆者更傾向于在狹義上運用社會治理的概念。因此，從內涵來看，鄉鎮政府的社會治理能力可以轉化為鄉鎮提供的涉及社會管理等公共物品的能力，而供給的過程即是其能力作用的過程，包括獲取要提供的公共物品資源的能力、決定提供何種公共物品和如何分配這些公共物品的整合和配置能力。在這個過程中，當然涉及到鄉鎮政府職能劃分、行政權力運用等問題。
二、我國鄉鎮政府社會治理能力的現狀
(一)鄉鎮政府公共財政能力較弱
影響鄉鎮政府治理能力的首要因素是政府的財政能力，分稅制改革后，鄉鎮政府公共財政能力偏弱已經是一個明顯的事實。目前我國鄉鎮政府財權的配置主要源于1994年后實行的分稅制財政管理體制。該體制基本劃分了中央與地方政府之間的財政職權，同時地方各級政府比照這種方式，形成了地方政府之間包括與基層鄉鎮政府財政職權的基本配置。中央擁有財政稅收的最大權力，而鄉鎮政府財權空間則被逐級壓縮，財權逐層上移。特別是農村稅費改革后，使這種狀況更加明顯。鄉鎮政府的巨額債務即是一典型的例證，據保守估計，我國縣鄉兩級的債務已經高達5000多億元，并且每年以200億元的速度遞增。鄉鎮政府財政能力不足，制約了其資源獲取能力，而資源獲取能力的強弱影響了鄉鎮政府公共物品的供給，直接表現在農村生產性公共物品和涉及農村可持續發展的公共物品供給不足或低效供給。
(二)鄉鎮政府權力虛置，存在授權不足與越權并存
政府能力與行政權力之間存在一定聯系，“使行政部門能夠強而有力，所需要的因素是：第一，統一；第二，穩定；第三，充分的法律支持；第四，足夠的權力”可見，政府能力的強弱與行政權的大小有關。雖然憲法賦予了鄉鎮政府方方面面的權力，包括領導本鄉鎮的經濟、文化和各項社會建設，做好公安、民政、司法、文教、衛生和計劃生育等工作，但實際上這些權力因沒有實際的機構載體而被虛置。鄉鎮政府在形式上設有包括農經站、農機站、水利站、林業站、畜牧站、文化站等名目繁多的機構，然而這些“七站八所”并不為鄉鎮政府管理，形成對鄉鎮政府實際上的授權不足。另一方面，在“垂直型體制”的作用下，鄉鎮政府為完成上級分解的政績指標，在沒有法律明確授予權力的情況下又不得不采取強制性的措施，如計劃生育、土地管理、環境保護等執法工作又有明顯的越權行為。授權不足與越權并存使得鄉鎮政府很難有效地整合和配置現有資源，大部分資源被分配到實現政績指標上，而與社會治理密切聯系的公共物品難以提供。
(三)鄉鎮政府提供公共物品的方式單一，社會治理的有效性不足
目前，農村公共物品大多是由鄉鎮政府和部門自上而下來決策供給，供給的主體多來自于政府。主要的提供方式是：預算內的包括財政撥款、購買服務等；預算外的包括鄉鎮企業上繳利潤、管理費、鄉鎮統籌、各種集資、罰沒和捐款等。比如農村的主要公共物品義務教育、基本醫療衛生和社會保障、農業水利設施、農業技術推廣、農機事業服務等都主要依靠政府的撥款，而預算外供給的公共物品范疇更加廣泛，無論預算內還是預算外的供給主體始終是政府，且大多采取行政性的手段，甚至是計劃性的方式，較少采用市場的方式。而治理理論和實踐表明，政府并非是公共物品的唯一供給者，在社會公共事務的管理網絡中政府與其他社會組織一樣，發揮著一定的功能，只是各參與者中“同輩中的長者”，公共物品提供方式要包括市場化、私營化或公私合作等多種模式。當前由于鄉鎮政府單一的供給方式與農村生產和生活中日益增長的公共物品需求之間存在較大的差距，所以造成了社會治理有效性不足。
三、浙江“強鎮擴權”改革的啟示
從社會治理能力的現狀分析，我國鄉鎮政府在提供公共物品的資源獲取、整合配置和運用能力上都存在缺陷，影響了社會治理的有效性。為了解決上述問題，我國地方政府進行很多有益的探討和實踐。目前在浙江省剛剛推行的“強鎮擴權”改革即是其中之一，其做法是直接從影響鄉鎮政府社會治理有效性的因素人手改革。2005年9月，浙江省首先在紹興市進行了改革的試點，2006年又將試點擴展到嘉興市，2007年浙江省政府下發了《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》。這意味著“強鎮擴權”在全省范圍內展開，改革的主要內容和啟示有三個方面。
(一)賦予鄉鎮政府一定的財政權用以支持其公共物品的自主供給
“強鎮擴權”改革的原因之一是鄉鎮沒有獨立財權，其稅收基本被上級(縣、市)抽走，致使鄉鎮的公共財政無法發揮更大作用。因此，浙江省政府在支持中心鎮發展的文件中明確規定將部分財政權力下移，如在中心鎮范圍內收取的規費和土地出讓金，除上繳中央部分外，地方留成部分向中心鎮傾斜。紹興市作出的具體規定是，從2007年起除了上繳中央和省級財政的部分，增收部分不再由縣鎮兩級共享，而是全部返還給鄉鎮。鄉鎮財權的擴大，能夠促使基層政府將更多的支出應用到公共服務領域內，如嘉善縣西塘鎮原計劃從2005年開始用3年的時間，每年從鎮財政拿出420萬元解決7個行政村的便民服務區的建設，但因為工程欠債不得不將原計劃的每年7個行政村縮減為3個?！皬婃倲U權”使該鎮具有了相當的財力，可以按照原計劃實行了?？梢?，改革初步緩解了鄉鎮政府財政能力不足的矛盾，從而促進了其自主提供公共物品的積極性。
(二)通過權力下放賦予鄉鎮政府實際的社會管理權限
“強鎮擴權”改革下放了縣級政府的經濟社會管理權限，主要按照“依法下放、能放則放”的原則，賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限。按照創建服務型政府的要求，強化了擴權鎮政府農村科技、信息、就業和社會保障、規劃建設、公共文化、義務教育、公共醫療衛生、計劃生育和法律援助等公共服務職能。權力下放的主要方式是縣向鄉鎮委托授權。例如，為了填補鄉鎮政府在環保監管上的職能缺位，首先進行改革的紹興縣就通過書面授權的形式。在2006年底縣委縣政府與錢清鎮等5鎮簽訂委托行使管理職能協議書，明確規定了鄉鎮執法員可“對轄區企事業單位違法排污行為開展調查取證并提出處罰建議”。也就是說獲得授權的鄉鎮環保執法員只要拿出相關執法證就可對發現的偷排污水行為進行及時處理，而不用再向上級匯報，由縣級政府相關部門人員處理。通過委托授權，理順了鄉鎮與上級政府的權責關系，解決了其“有權管不了，無權不能管”的問題，化解了鄉鎮政府權能不符的矛盾。
(三)通過政府與市場的合作，實現多樣化的公共物品供給方式
《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》確定了中心鎮要加快社會事業發展和基礎設施建設，建設和完善“一校(高標準的普通高中或職業高中)、二院(中心衛生院、綜合性敬老院)、三中心(文化中心、科普中心、體育中心)”等設施，以及“一路(高標準的進鎮道路)、二廠(自來水廠和污水處理廠)、三網(自來水供水網、垃圾收集(處理)轉運網、通村公交網)”等設施。當然這些公共物品的大量投入僅僅靠鄉鎮一級政府是難以實現的。因此，改革過程中一些鄉鎮采取了市場運作的方式，通過走社會化、市場化、多元化道路，鼓勵民間資本參與基礎設施建設。如諸暨市店口鎮采取了BOT方式，由政府企業共同投資建設，當地一家民營企業占投資額的51％，其余49％由店口集體資產經營公司出資，建立起國內第一個鄉鎮垃圾焚燒場。2006年該鎮將一些道路、公交、公共區域廣告經營權進行特許拍賣，當年即為政府籌措上千萬元建設資金。鄉鎮政府通過BOT、特許拍賣等形式轉變了其提供公共物品的方式，即從原來的行政方式轉變為市場方式，提供的主體也由政府單獨提供轉變為政府與企業的合作，為以后發展成為多樣化的公共物品提供方式奠定了基礎。
“強鎮擴權”改革以下放財權、經濟社會管理權限為核心，賦予鄉鎮政府一定的權力，在一定程度上提升了鄉鎮政府社會治理能力，改革抓住了我國鄉鎮政府社會治理能力不足的關鍵問題，也取得了一定的成效，應該成為我國鄉鎮改革的可選路徑。
四、進一步改革的路徑選擇
浙江的改革剛剛起步，對存在的一些問題深入研究，并加以解決，改革才能持續下去，實現鄉鎮政府權責對等、鄉鎮政府的社會治理能力才會真正得到提升。
(一)深化公共財政制度改革
鄉鎮政府治理能力不足的原因之一是財政汲取能力不足。這源于我國現有不合理的財政分配制度和轉移支付制度，因此僅僅著眼于鄉鎮政府的財權配置并沒有抓住改革的關鍵問題。在單一制國家，鄉鎮的財政配置是從屬于整個中央與地方的財政制度的，因此要建立合理的公共財政制度，劃分中央與地方財權和事權，不僅要明確縣級政府對鄉鎮政府財政支持，而且還要明確市級、省級甚至中央政府對鄉鎮政府的財政支持，具體的可以從改革現有的轉移支付制度人手，進一步加大中央財政性轉移支付力度。同時完善轉移支付制度，在明確劃分各級政府的職責的基礎上明確各級政府的支出責任，改變由上到下的轉移支付制度，并建立有效的約束和效益評估機制，提高轉移支付資金的使用效率。這是鄉鎮政府具備應有社會治理能力的基礎。
(二)建立并完善相應的監督體系
擁有權力就要承擔相應的責任與義務，為保證權力的有效合理運用，權力監督就成為關鍵。隨著鄉鎮政府財政自主能力和經濟社會管理權限的增強，就需要建立起完善的監督體系，促使其權力不被濫用，發揮其應有的能力。目前學界比較一致的建議是，對鄉鎮建立起合理的績效考核指標體系。鄉鎮政府的主要職能應該定位在社會管理和公共服務上，所以在績效考核指標上應該淡化對經濟指標的追求，而應該把農民增收、生態環境治理、污水垃圾處理、社會治安、鄉風文明、教育文化、科技衛生和規劃管理等公共物品供給列入指標內。但這些監督考評的方式還是行政性的，容易滋生長官意志。因此，從長遠來看，應該轉變上級政府對鄉鎮政府的監督方式，即從行政性的轉向法律性的，主要是以法律手段而不是行政手段進行必要的監督與干預，將鄉鎮政府的公共服務職能和責任納入到法治軌道。即以法律的形式規定政府具有提供公共產品與公共服務的法定義務，必須通過合法的行政程序來積極履行公共服務職能，接受來自權力機關、非政府組織和人民群眾的監督。
(三)大力培育社會自治力量，發展非政府組織性質的農村經濟合作組織
鄉鎮政府對公共物品提供方式要由單一走向多元，不僅要培育完善的市場經濟體系，而且還要培育多元的自主社會自治力量。我國目前建立了一些存在政府背景的官方和半官方的經濟合作組織，還難以獨立發揮自治主體的作用，因而可以在此基礎上，將這些經濟合作組織轉化為非政府組織性質，讓農民根據自身需要建立和發展非政府組織性質的民辦、民營的經濟合作組織，不僅能夠解決農民在發展農業、鄉鎮企業、拓展市場等方面的經濟問題，而且也溝通了農民與政府的渠道，有利于他們參與到政府社會公共服務的管理中。
關鍵詞：高職院校 思想政治理論課 社會互動 對策
中圖分類號：G420 文獻標識碼：A 文章編號：1673-9795（2013）09（a）-0236-01
高職思想政治理論課教育對提高學生思想政治素養、凈化學生心靈具有重要意義。理論教育與社會實踐本身是有機關聯的統一體，教學過程中融入充分的社會互動對學生樹立正確的世界觀、人生感、價值觀是不可或缺的。隨著高職院校教育教學的改革，社會互動的發展將是教學中的一項重任。
1 高職院校思想政治理論課教育中社會互動的現狀
1.1 社會互動的時間不容易獲得保障
高職院校雖然設立思想政治理論課的教學計劃與學時，但實際上更多是對理論教學的學時安排，并沒有明確社會互動環節應占的學時比例。所以教師在教學中安排學生進行的實踐調研、小組活動等隨意性很大，有的教師仍偏重于理論教學，課程中涵蓋的思想政治、德育教育內容比較抽象，學生學習的積極性不高。雖然教育部對高等學校思想政治理論課教學提出了增加實踐活動的要求，但高職院校思想政治課程的考核方式仍停留在原有的形式，課程教育中是否涉及社會互動、是否有效實現社會互動并沒有對考試形成顯著的影響，這也是社會互動缺乏發展動力的重要原因。
1.2 社會互動的教育教學資源不足
傳統的思想政治理論教學主要是教師根據教材進行分析講解，并穿插社會現實案例對理論加以詮釋，多媒體教學發展起來后，教師還可借助視聽設備的支持，向學生展現代表性的社會問題，所以總體上教學資源能夠得到保障。但社會互動則需要更多的教學資源支持，不僅教材要有針對性，可以為學生提供明確的指引，更需要廣泛的師資力量支持，因為單靠思想政治教師一人擔當多個班級的社會互動帶頭人，其工作量超乎想象，而且也難以實現對學生的深入指導。
1.3 社會互動教育缺乏有效的運行機制
教育部等部位對于大學生社會實踐的要求是要以了解社會、服務社會為主要內容，并從事多樣的社會實踐活動，樹立長效機制，確保學生走出校門、深入群眾、深入實際。所以思想政治理論課中的社會互動教育也是一項嚴肅的政治任務。而高職院校由于時間短、課時沒有保障、教學經驗不足、缺乏規范指導等原因，社會互動教育尚未形成有效的運行機制。所以當前教師對社會互動環節的處理一般是帶領學生進行集體實踐，或是布置互動作業、課題，給予學生自由發揮的空間，這也導致社會互動環節的教學存在很大隨意性。
2 高職院校思想政治理論課教育中社會互動發展的迫切性
與思想政治課程中的理論教學相比，社會互動是學生走入社會、接觸基層、接觸群眾的機會，理論教學中所講述的知識需要通過實踐的印證，才能深深扎根在學生心中。當代社會需要高素質人才作為發展的動力，新一代大學生走入社會不僅要有良好的專業功底，比如高職院校學生的技術技能優勢，更要具備崇高的思想政治素養，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，這是為社會服務的前提和根本。當前思想政治理論課教育中社會互動所占的時間顯然很少，而且缺乏系統規范的管理。社會轉型時期，種種不良思想侵襲著學生的內心，學生也會面臨不同價值觀的影響，甚至產生心理上的動搖。究竟是通過自己的努力，在為社會服務的過程中感受快樂、感受到自我價值的實現，還是尋找“捷徑”，都是對學生的考驗。社會互動恰恰是學生世界觀、人生觀、價值觀改造的重要保證，所有課堂中的精髓都需要學生在社會互動中得到感悟。社會是教育的大課堂，是學生鍛煉的熔爐，基于為社會培養高素質人才、踐行教育使命的角度，高職院校應積極推進思想政治理論課中社會互動的發展。
3 高職院校思想政治理論課教育中社會互動發展的對策
為推動社會互動的發展，高職院校應從教育理念的轉變入手，積極建立社會互動教學的有效運行機制，強化師資隊伍建設，并健全保障措施。
3.1 樹立新型的教育理念
近年來為推動高校實踐教學的發展，、教育部等多個部委頒發了系統的指導文件，這是高職院校思想政治理論課教育改革的方針和指南。高職院校應帶領院系教師深入學習文件精神，樹立新時期的教育理念，從為社會主義事業培養合格的建設者和接班人的政治高度來審視社會互動發展的問題。長期以來高職院校教師已經習慣于傳統的思想政治課程教育方式，對于增加社會互動實踐缺乏經驗的積累，教學改革的任務也充滿艱巨挑戰。所以學校應給予教師充分的鼓勵，使教師認識到改革同時也意味著發展的機遇，從而迸發工作熱情。
3.2 建立有效的運行機制
高職院校應建立社會互動教學的有效運行機制，使社會互動具備自上而下的領導機制，互動學時、互動教材都能獲得保障。首先，高職院校應成立思想政治課社會互動領導小組，由學院黨委、院系負責人、教研室等共同參與到社會互動教學的管理中來。其次，高職院校應明確社會互動在整個思想政治理論課中的學時占比，并要求理論教學與社會實踐的關聯，為社會互動的實施奠定有力基礎。最后，學院應針對社會互動教育的需求，編輯相應的教材。高職院校領導、思想政治課教師及其他教師代表應共同組成校本教材編寫小組，結合本地區實際，設計每個學期的社會互動主題，以及不同主題對應的互動活動，并在不斷開展的社會互動活動中加以完善。
3.3 組建多元化的師資隊伍
在社會互動課時、教材等獲得保障的基礎上，高職院校可集中針對理論教育和社會互動的不同需求，組建多元化師資隊伍建設。理論教學仍由思想政治課教師負責，社會互動環節可以調動各部門教師的積極性，彌補師資力量不足的問題。比如，學?？梢愿鶕嗉墝W生數量，劃分為若干小組，每組由一名教師擔任社會互動負責人。各院系專業教師、輔導員、政工人員等可以協同參與、分工合作，從而進一步完善社會互動管理。
3.4 制定全面的保障舉措
社會互動的有效開展需要多方面的保障，其中包括經費保障、考核保障、安全保障等。首先，高職院校應重視社會互動所需的經費投入，根據思想政治理論課教育中社會互動的資金需求，科學制定經費預算，提高經費使用效率。其次，為增強各方對社會互動的重視，高職院校應積極改革考試方式，明確社會互動環節應采取的考試方式、成績占比等，激勵學生充分發揮主觀能動性，深入實踐領域進行鍛煉。最后，社會互動同樣需要學校對學生的安全予以保障。高職院校應制定社會互動安全手冊，并由教師對學生進行事前安全教育，使學生關注實踐過程中的交通、財產、住宿、健康等各種安全問題。
參考文獻
【關鍵詞】可持續發展 參與式治理 流動農民 留守群體
一、主要背景
隨著現代城市社會的不斷發展，當今社會呈現出新特點：一.農村居民擺脫了和村莊組織的束縛，沖破了由戶籍制度形成下的城鄉二元格局，他們中的大多數涌入城市，這種城鄉原有治理狀態的崩解過程帶來了諸多社會問題。二.在經濟不斷發展的同時，人們社會價值觀念和生活方式逐漸多樣化，民眾的利益訴求也漸多元化，而農村社會發育緩慢，社群自主治理格局尚未形成。
二、現狀分析
（1）經濟發展水平在不斷提高，但建立在違背生態和諧規律的基礎上，發展效率有待提高。以Q鄉為例，首先該地交通便利程度不佳，共同交通工具便捷及舒適程度較城市都有較大差異。第二，鄉村內空氣污染較嚴重，集鎮馬路上揚塵嚴重，空氣污濁。污染的主要來源是汽車尾氣及工廠廢氣，反映出工業生產環節中對廢氣排放缺乏有力的監管及解決措施。
（2）居民民主意識、維權意識顯著提高，且訴權途徑的不斷拓寬和社會公平的逐漸實現為居民參與社會治理提供了有利的因素，但不可避免地出現個別腐敗現象，即以的方式欺害百姓等無視法律的惡劣事件。并且，公民對個人基本民利的行使缺乏必要的積極性，對民主參與的興趣普遍偏低。
（3）農村外出務工比例較高，由此帶來的留守婦女及留守兒童問題值得關注。在對Q鄉中兩個村進行總體家庭務工狀況的了解后發現，每戶家庭居家的男性人數不多于兩人，甚至沒有，家中主要包括年輕的孕婦、撫養孩子的母親、年邁的老人及未成年兒童和青少年。經了解得知，在農忙時節他們的耕地會有返鄉的農民工及家中青壯年婦女共同耕作，而在平時，家庭主要承擔生活、撫養和養老的職能。由上述現象帶來的問題有：村內治安狀況不佳、村內衛生治理情況較差、學齡兒童受教育水平較城市有較大差距、老人養老方式單一等。
三、問題討論與建議
（1）農村經濟發展無疑是提高農村居民生活水平的關鍵因素。針對當下出現的“追求經濟發展，忽視環境保護的重要性”的做法，首先在政府層面應該提高農村工業準入門檻，杜絕高污染低治理的企業進村，堅持“以農為本，不讓工業污染威脅農業發展”的原則，同時加大對現有農村企業的監管力度，督促其及時改進處理污水廢氣的設施及對策，對無良企業加大懲處力度或直接取消經營資格。其次，政府及農民應協同創新農村經濟發展方式，大力創新發展生態農業、特色農業等以提高農民收入水平。
（2）大力提倡參與式治理，即創新社會管理方式。即營造“小政府，大市場，好社會”的社會治理結構，在具體方式上需要做到推進我國政府體制改革，加快政府職能轉變，促進社會自主治理，構建公民社會。在農村社區參與式治理的建構過程中可借鑒杭州經驗來拓寬多渠道的社區決策參與，具體形式有：提倡民情懇談會、事務協調會即通過這兩種會議的召開聚集村民，啟發民智，共同商議以提高村民在村務中的顯示度；建立“和諧社區居民建言獻策”獎勵制度以鼓勵村民針對村內事務提建議。通過上述方式引入多元的社會力量，經由政府和居民群體雙向的良性互動來創新社會管理的方式達致善治的目標。
（3）推進社區民間組織的發展，走非營利組織的中國化道路。從整體社會鄉公民社會的轉型，提供了一個新的發展空間，致使第三部門得以發展，非營利組織的作用得以凸顯。在廣大農村倡導社區民間自組織的參與，推進社區民間組織的發展，包括：社區文娛性組織，如秧歌隊、廣場舞團體；公益性組織，如“留守兒童之家”。這些組織客觀上可激活社區公共事務的參與治理過程同時促進社區生活系統的組織化。通過村民易于接受的形式，增強村民間溝通交流的機會，促進村民關系的和諧。
（4）針對外出務工農民家庭出現的各類問題，在村內組織“流動農民之家”和“留守婦女之家”。根據2004年對南京務工經商的流動農民的社會支持網絡的分析可以得出的結論有：流動農民社會支持網絡規模和緊密度均較城市居民和農村居民低，且網絡的性別趨同性強、異質性低；與農村居民相比流動農民的地緣作用下降且業緣力量不突出。以上調查數據可說明流動農民的社會支持網絡較弱，他們需要社會各個層面的支持。同時有大量農民進城務工造成的“留守”現象也給農村生活中增添了諸如“留守兒童”缺少關愛和保護，“留守婦女”安全和身心健康得不到保障，“留守老人”孤獨無依無人照料等社會深切關注的問題。因此，“流動農民之家”旨在為進城務工農民提供就業輔導、代購火車票等返鄉便利等以增強該群體間的聯系，為彼此提供生活上的幫助和精神上的支持；“留守婦女之家”的服務群體不僅局限于留守婦女，更有留守兒童和老人，該組織的存在旨在通過定期的彼此交流和情感輔導、心理咨詢等服務來排解留守婦女心中的壓力，增強面對生活的信心，同時對其孩子和長輩分別提供教育上的建議和養老方式的優化途徑。即積極發揮農村社會組織的參與功能和服務提供功能。加強社會建設和社會管理、推進社會管理體制創新和公民參與社會事務管理，以更好追求富強、民主、文明、和諧的社會目標。
參考文獻：
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一、中國社會的誠信現狀
中國社會的誠信現狀用一句話總結就是：誠信缺失。
比如，地方政府的誠信缺失嚴重，對社會風氣起到不好的示范作用。據最近媒體披露，某地方政府欠人民個體的集資款，原定2005年全部還清的，直到現在未還。在各方面的壓力下，當事人代表終于表態說將于今年7月還清，希望這次該地方政府能夠真正言而有信。另外，有些地方政府的官員說話、制定政策隨意性大，說過的話、制定的政策往往不能兌現，屢屢失信于民?？鬃釉唬骸白怨沤杂兴溃駸o信不立?！币馑际钦f，自古以來人總是要死的，如果沒有人民的信任，國家就保不住了。希望各級政府能夠牢記“得民心者得天下，失民心者失天下”的圣賢教導，對待人民群眾誠惶誠恐，如履薄冰，鞠躬盡瘁。
商務誠信出現的問題很多，如食品安全領域的“毒膠囊”、“甲醛白菜”、“三聚氰胺奶粉及牛奶”、“瘦肉精養豬”，等等。這些重大問題造成的后果是廣大人民對自身生命健康的深切不安全感，對相關企業和政府監管部門深切的不信任感。
在個人誠信方面，“摔倒老人無人攙扶”、“廣東佛山小悅悅被車碾壓兩次，7分鐘內經過的18個路人經過竟無1人施救”、“郭美美微博炫富”、“唐駿學歷造假”、“論文剽竊”、“學術腐敗”等事件都顯示著個人誠信面臨著嚴重的道德危機。
教育、醫療甚至慈善領域也有不少誠信缺失的表現，如教育中的高考移民事件、頂考事件、考試作弊、擇校過程中的金錢交易等。這些現象對廣大青少年的惡劣影響，還在貽害著我們的后代，貽害著我們的未來；醫療領域醫生使用假藥、拿醫藥回扣、收取病人紅包等；慈善基金虛假宣傳、賬目不透明、借慈善之名謀取個人私利等。這些不誠信的表現使得中國的誠信問題更加嚴峻。
目前中國社會已出現政府與部門、制度與組織、制度與個體之間的相互不誠信現象，反映了社會誠信缺失和人際信任危機彌漫的程度。
二、誠信缺失的判斷標準
中國社會誠信的缺失，既可以用經驗標準來判斷，也可以用邏輯標準來判斷。前一個標準來自日常生活經驗，比如，一個老人跌倒了，在一個講道德、講誠信的社會中，一定會有許多人站出來幫扶；而在一個誠信缺失的社會，許多人看到了也裝作沒有看見，這就是前幾年關于老人跌倒了扶與不扶的熱烈討論。
另一個比較典型的例子是去年發生的小悅悅事件。2011年10月13日，2歲的小悅悅在佛山南海黃岐廣佛五金城相繼被兩車碾壓兩次，7分鐘內，18名路人路過但都視而不見，一個個漠然離去，最后一名拾荒的陳阿婆上前施以援手，引發網友廣泛而熱烈的議論。2011年10月21日，小悅悅經醫院全力搶救無效，在零時32分離世。2011年10月23日，廣東佛山280名市民聚集在事發地點悼念小悅悅，宣誓“不做冷漠佛山人”。小悅悅事件突顯了中國社會的誠信缺失。小悅悅事件的重要意義，是對誠信道德重建的呼喚和對“見義勇為法”的呼喚。
現實生活的無數例證，個體的、家庭的、企業的，政府的、民間的，都在證明誠信缺失對社會規范、人際信任、商業倫理、家庭親情、政府權威和社區精神的削弱和破壞的嚴重性。
除了經驗標準以外，邏輯或理論標準也可以對現實社會的誠信缺失進行判斷。在使用這一標準前，我們必須在理論上明確一個問題，那就是道德上的誠信缺失，會導致人際信任危機。如果我們能夠證明在當下中國社會中存在人際信任危機，那么也就證明當下中國社會存在誠信缺失。在社會心理學中，有一個用來度量人際信任程度的“人際信任量表”，可用于測試對他人行為、承諾或陳述之可靠性估計。
一個組織可以用“人際信任量表”對組織成員進行匿名測評，以便了解組織的人際信任情況，為組織誠信建設奠定基礎。組織個體也可以用它進行關于人際信任方面的自我測評，幫助個體認識自己、認知自我，更好地進行自我監控，提高自我的社會適應能力。
三、誠信缺失的治理措施
社會缺乏誠信就像自然缺乏空氣一樣，使我們的社會“呼吸”困難，當下的中國，當務之急是需要增添誠信這種新鮮空氣。誠信是社會關系的劑，社會有了誠信，人際關系、群際關系才能運轉，和諧社會才能構建。因此，治理當下社會的誠信缺失，即誠信建設是一個重要的、基礎性的戰略工程。
誠信缺失的治理措施包括治本和治標兩個層面，治本措施所需時間長，見效慢，效果持久；治標措施所需時間短，見效快，效果短暫。因此誠信建設工程可先修補、后建構，這是社會治理的一般程序。只有維持好現存秩序，才能開始新秩序的建構。
從治標的角度來看，要治理當前社會的誠信缺失，可以采取以下措施：第一，尋找誠信的“種子”，大面積地“播種”誠信，用誠信“繁殖”誠信，可以采取商鞅“立木為信”的方法，使個體恢復對誠信的正確認知和行動信心；第二，制度要講誠信，獎勵誠信個體，用誠信喚起誠信，以便恢復人對制度的信任，最后上升為社會對政府的信任；第三，開設社區道德法庭，用輿論力量導人向善，批評、懲罰缺乏誠信之個體，在全社會形成人人宣講誠信、踐行誠信的向善社會氛圍；第四，在個體層面，個人是誠信責任的唯一承擔者，不要因為一人不誠信就給整個家庭或整個組織貼上不誠信的標簽，這對他們來說是不公正的；第五，對公民進行誠信和禮義廉恥教育，使其知道“自古皆有死，民無信不立”和“禮義廉恥，國之四維；四維不張，國乃滅亡”的道理；第六，政府官員要在誠信建設工程中打頭陣、做榜樣。
從治本的角度來看，要建設誠信社會，我們就必需認清時代特征和誠信社會建設的艱巨性和復雜性，認識到在“告別革命、遠離主流、淡化價值、拒絕崇高”成為一種時髦的世俗社會，邊緣化和犬儒主義心態對誠信價值造成的傷害；認識到以感性文化為主的世俗社會向以理性文化為主的神圣社會過渡的困難。
關鍵詞：社會保險；內部控制；管理；監督
一、社會保險內部控制管理的現狀
（一）內控監督隊伍未能實現獨立性原則
內控監督隊伍要發揮其真正的職能，應遵哦懶⑿栽則。而事實上，大多數社保經辦機構的內控監督隊伍未能實現真正意義的獨立。一方面，社保經辦機構內設的稽核內審科，其機構“身份”無異于其他業務科室，內控工作人員須與其他業務科室工作人員一同接受年度互評，這形成內控工作人員的心理顧忌，使內控監督工作不能充分開展并發揮其作用。例如，內控工作人員在開展內控監督檢查時，既要履行職責、堅持原則，又要對被檢查對象平衡關系、照顧情緒，做到“方”與“圓”相結合。如無法達到這種高境界的平衡，便可能以犧牲原則或接受年終互評“罰單”作代價。另外，由于人員編制的限制，內控隊伍崗位設置也未能完全實現獨立。目前有不少社保經辦機構，稽核內審科和財務科的分管領導由同一人（如總會計師）擔任，或者是稽核內審科與其他業務科室的分管領導由同一人擔任，不相容職務沒做到相分離，導致內控監督工作失去獨立性，未能發揮最高效能。
（二）信息系統建設和數據共享相對滯后
目前，社會保險經辦機構未實現信息系統在全國或全省統一開發，各地獨立開發，水平參差不齊，信息未能互聯互通。即使在同一統籌范圍內，公安、民政、殘聯、地稅等部門與社會保險經辦機構也未能實現相關信息的實時共享。另外，稽核內控數據共享不順暢，與其他單位部門溝通協調獲取稽核內控數據的難度較大。上述因素導致內部控制管理滯后，發生參保人跨統籌地區重復參保和享受社保待遇、同時領取城鄉居民養老保險和城鎮職工養老金、死亡后繼續享受養老金待遇和個人賬戶醫療費等情況。此外，社會保險經辦操作系統缺乏嚴謹的勾稽功能，使一些不相容業務能順利通過審核，導致不符合政策發放待遇的情況，如：對工亡供養家屬同時發放供養生活費和養老金、同時發放養老喪葬費和工亡撫恤金等。這些情況往往在信息傳遞后或實施專項檢查時才被發現，追回多發款項的難度較大，導致社保基金流失。
（三）制度碎片化增加內部控制管理難度
社會保險作為新生事物探索前行，至今僅經歷了大約30年時間，隨著社會保障改革的深入和參保覆蓋面的擴大，國家、省、市的社保制度陸續出臺，社保制度呈現多樣性和碎片化。從縱向角度，不周時期出臺的不同制度缺乏完善的銜接措施，從橫向角度，上級政策與地方制度并存，不同身份人群適用的各種制度并存。例如養老保險制度，分為機關事業、城鎮職工、城鄉居民等養老保險制度，其中就城鎮職工養老保險制度而言，《關于貫徹國務院完善企業職工基本養老保險制度決定的通知》（粵府[2006]96號）的出臺統一了養老待遇的計發辦法，但2006年6月30日前已申領基本養老金的參保人，仍按原辦法計發基本養老金，這種銜接方式使以往各式各樣的養老金計發制度在一定的人群范圍內固化，與現行制度并存。由于不同制度之間的業務辦理和待遇核發缺乏可比性，因此內部控制管理不能通過比較數據快速分析判斷，而要深入到適用政策制度加以分析，無法保證內控監督工作高效和全面。
（四）投訴舉報與內控監督未充分聯動
投訴舉報是參保人維護合法權益、監督不法行為發生、反遇存在問題的重要途徑。社保經辦機構受理的投訴舉報，大多數是與經辦流程、待遇計發等方面存在問題有關，這些問題有的是源于投訴人對政策的不理解，有的則是真實存在的問題。如將這些問題深挖進去，可能會發現與之相關的行政審核行為的錯誤、經辦流程的不合理、對制度文件的誤讀等。然而，大多數社保經辦機構未能充分實現投訴舉報與內控監督的聯動，以致存在問題未能流轉到內控監督環節，只就某個人的問題作了處理，或按處理流程簡單地發送答復，內控監督未能發揮作用，一些存在問題治標不治本，缺陷和漏洞未能借此機會得以改正和彌補。
二、社會保險基金內控監督的完善方向
（一）完善內控架構，保障內控監督獨立性
一方面，為保障內控監督部門的獨立性，須完善內控工作人員的考核機制，由上級主管部門負責考核，避免被檢查對象介入評價，以此排除內控工作人員的心理顧忌，使其充分發揮專業職能，對待被檢查對象真正做到鐵面無私，堅持原則，杜絕漏洞。另一方面，向編辦爭取人員編制，合理設置崗位，配置人員。社保經辦機構稽核內審科與財務科、稽核內審科與其他業務科室的分管領導，不能由同一人擔任，努力做到不相容職務相分離。
（二）加強信息系統建設和信息共享
一方面，加強信息系統建設，將權力制約、檢查監督、預警提示等風險管理功能融入其中， 一是建立完善的勾稽條件庫，運用信息系統勾稽功能，把風險攔截在業務經辦審核環節，勾稽條件的設置須跟隨社保政策不斷豐富和更新。二是建立業務風險點校驗方法庫，在支付數據傳輸環節，對批量結算數據進行風險點校驗，結算數據須通過校驗方可流轉到財務支付環節完成批量支付，對可疑數據，系統停止數據流轉并發出警報，發送可疑數據到相關業務環節核查確認，及時進行數據修正。三是建立跨統籌地區稽核內控信息平臺，實現核內控監督工作數據共享，提高監管效率。
另一方面，加速社會保險經辦機構與公安、民政、殘聯、地稅、財政、工商、金融機構等部門以及全國社會保險經辦機構之間相關信息的互聯互通，實現相關信息的實時共享，及時向社保信息系統傳輸關鍵數據，避免數據滯后或不全面的情況，為信息系統勾稽、校驗等功能提供數據基礎。
（三）建立和運用社保制度信息臺賬
針對目前存在的社保制度碎片化問題，一方面，期待上層建筑加快制度整合進程，努力實現從地級市到省級再到全國統籌。另一方面，社保經辦機構應建立和運用社保制度信息臺賬，將制度文件相關規定（包括制度文件的適用范圍、具體計算辦法等因素）及與之對應的申辦人個人信息分解到信息系統中去，運用信息系統勾稽功能，保證制度文件運用的準確性。例如，對一次性補繳社保費經辦業務，經辦人在已設置的欄目錄入或勾選適用制度文件號及與文件規定對應的申辦人相關信息，符合關鍵要求的業務將順利進入下一步，對制度文件運用錯誤的情況，由系統提出警示，中止業務繼續進行。內控工作人員也可以定期提取上述信息進行邏輯校驗，及時發現存在問題。建立和運用社保制度信息臺賬，改變以往局部抽查、人工判斷的監督檢查方面，在事中、事后及時、全面地發現制度文件運用有誤的情況，避免了在社保制度碎片化的大環境下誤用制度、亂用制度的現象。
（四）加強投訴舉報與內控監督聯動
一是要強化投訴舉報處理與內控監督管理的聯動。對投訴人反映的與行政審核、經辦流程、制度運用等方面的問題，不能只停留于“治標”，簡單地從工作角度個別處理、發送答復，草率辦結，而應以“治本”作為工作目標，將投訴舉報事項流轉至內控監督管理環節，深挖問題根源，糾正工作錯誤、完善經辦流程、明晰制度涵義，使同類問題不再發生，使業務經辦質量不斷提高。二是要暢通投訴舉報渠道，完善舉報獎勵制度，讓投訴舉報成為內控監督管理的好幫手。三是要提高核處能力和技巧，嚴格遵守保密和回避的相關規定，確保內控監督工作順利開展。四是加大對社保欺詐騙保等違法違規行為的防控和打擊力度，與公安等部門聯動，健全完善和嚴格執行案件移送機制，對社保欺詐騙保等行為從嚴查處。
三、結束語
當前，我國正處于經濟社會發展新常態，社會保險覆蓋面不斷擴大，參保人群和基金規模迅速增長，經辦業務量急劇增加，社會保險內部控制管理任重而道遠，需要努力探索，不斷吸收先進經驗，切實加強風險預警防控，提高經辦管理服務能力，確保社?；鸢踩\行，促進社保事業健康、可持續發展。
參考文獻：
[1]白雪迪，張慶龍.行政事業單位內部控制規范：問題與建議[J].中國內部審計，2013（08）.
