時間：2023-11-16 10:36:03
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第一條為進一步完善我市社會保障體系，提高失業保險統籌層次，增強失業保險保障功能和抗風險能力，確保失業人員各項待遇的按時足額支付，維護社會穩定，根據《中華人民共和國社會保險法》、國務院《失業保險條例》、《社會保險費征繳暫行條例》和《省失業保險條例》等有關法律、法規規定，結合我市實際，制定本辦法。
第二條凡在市本級及所轄六個縣(市、區)的國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業、股份制企業和其他城鎮企業及其職工，事業單位及其職工，社會團體及其專職人員，國家機關中的工勤人員，民辦非企業單位及其職工，依照本辦法參加失業保險，繳納失業保險費。
第三條市人力資源和社會保障行政主管部門負責全市失業保險市級統籌工作。市本級和各縣(市、區)失業保險經辦機構具體負責失業保險登記、基金征管、個人繳費記錄以及失業保險待遇的支付等工作。
第二章失業保險基金的籌集
第四條用人單位及其職工按照《中華人民共和國社會保險法》、《省失業保險條例》的有關規定參加失業保險，按時足額繳納失業保險費。用人單位按照本單位應參保職工上年度月均工資總額的2%按月繳納失業保險費，職工按照本人上年度月均工資的1%按月繳納失業保險費。沒有工資基數或繳費工資基數無法確定的，按全市上年度職工平均工資計算。繳費工資基數低于全市上年度職工平均工資60%的，按60%計算。
第五條國家機關、事業單位和社會團體應繳納的失業保險費納入本單位支出預算，在社會保障費中列支。
第三章失業保險待遇的申領和發放
第六條全市失業保險待遇的申領和發放按照屬地管理、分級負責的原則辦理。失業保險金的發放標準、申領期限按《省失業保險條例》規定執行，由當地失業保險經辦機構支付，實行社會化發放。
第七條用人單位應當及時為失業人員出具終止或者解除勞動關系的證明，并將失業人員的名單自終止或者解除勞動關系之日起15日內告知失業保險經辦機構。
失業人員應當持本單位出具的終止或者解除勞動關系證明，及時到指定的公共就業服務機構辦理失業登記。失業人員憑失業登記證明和個人身份證明，到失業保險經辦機構審核并辦理失業保險金領取手續。
第八條失業人員在領取失業保險金期間，按規定參加職工基本醫療保險，享受基本醫療保險待遇。在此期間應繳納的基本醫療保險費從失業保險基金中列支，個人不繳納基本醫療保險費。
第九條失業人員在領取失業保險金期間，按規定參加就業培訓。失業人員的就業指導和職業介紹等就業服務原則上實行屬地管理。
具備資質的職業培訓與公共就業服務機構對失業人員開展職業培訓、職業指導和職業介紹等就業服務的，應按照國家、省、市有關政策規定的辦法、標準申請職業培訓和職業介紹補貼。
第十條市本級及各縣(市、區)要建立失業保險金發放預測預警機制，實行失業動態分析監測，并制定相應的預案和措施。
第四章失業保險基金的統籌調劑
第十一條建立失業保險市級統籌調劑金，在全市范圍內統一調劑使用。
失業保險市級統籌調劑金由市失業保險經辦機構按照失業保險相關規定管理使用，主要用于上解省級失業保險調劑金，以及對市本級和各縣(市、區)失業保險基金出現缺口時進行調劑，提高全市失業保險抗風險能力。
第十二條自年10月1日起，市本級和各縣(市、區)按當年實際征收失業保險費50%(含5%上解省級調劑金)的比例提取上解失業保險市級統籌調劑金。市政府可根據全市失業保險基金收支和市級統籌調劑金結余情況，適時調整失業保險市級統籌相關政策。市級統籌調劑金按季度上解，設立縣(市、區)明細帳，專戶儲存和管理。
各縣(市、區)須于每季度次月15日前，將市級統籌調劑金上解到市級失業保險基金收入專戶，由市失業保險經辦機構匯總后統一繳入市社會保障基金財政專戶。
第十三條本辦法實施前歷年滾存結余的失業保險基金，暫全額留存原基金統籌地，按規定管理使用。
第十四條市本級和各縣(市、區)失業保險基金支付出現缺口，具備下列條件的，可申請使用市級統籌調劑金:
(一)失業保險基金的支出項目、標準、范圍和程序符合《中華人民共和國社會保險法》、《省失業保險條例》等法律法規的規定。
(二)全面完成省、市下達的年度失業保險擴面、征繳、清欠目標任務。
(三)全額預算撥款事業單位2%繳費納入財政預算，并撥付到位。
(四)按時足額上解失業保險市級統籌調劑金。
第十五條失業保險基金支付出現缺口時，首先使用本級歷年滾存結余基金支付;支付后有缺口的，可申請市級統籌調劑金定額調劑，最高調劑金額不超過當年上解市級統籌調劑金的200%;調劑后仍有缺口的，申請省級失業保險調劑金給予補助;仍然不足的，由同級財政予以補貼。
第十六條規范失業保險市級統籌調劑金的申請程序。符合市級統籌調劑金使用條件的，由縣(市、區)人力資源和社會保障、財政部門共同向市人力資源和社會保障局和市財政局提出申請，經市失業保險經辦機構初審，市人力資源和社會保障局、市財政局審核同意后，于15個工作日內由市財政部門將調劑金下撥至市失業保險經辦機構基金支出戶，由其及時撥付相關縣(市、區)。
第五章失業保險基金管理和監督
第十七條市本級和各縣(市、區)失業保險經辦機構要建立健全失業保險基金內部控制制度，規范基金管理使用，加強內部審計。市失業保險經辦機構要定期不定期對各縣(市、區)失業保險基金的使用情況進行檢查和指導。
第十八條市人力資源和社會保障、財政、審計、監察等部門要加強對失業保險基金和市級統籌調劑金的管理、使用情況的監督、檢查、審計，發現問題立即糾正和處理。
第十九條市、縣(市、區)要高度重視失業保險擴面征繳工作，建立失業保險擴面征繳目標管理責任制，市政府每年將市本級和各縣(市、區)的失業保險擴面征繳目標任務納入目標考核。建立完善失業保險基金征繳獎懲機制，具體辦法另行制定。
第二十條失業保險經辦機構所需經費，按規定列入財政預算。
第二十一條加快失業保險信息系統建設，逐步實現全市聯網。建立健全個人繳費紀錄，完善全市統一的失業保險信息網絡和數據中心，實現失業保險業務經辦和管理服務制度化、規范化、信息化。
第六章附則
【關鍵詞】社會保障 醫療保障 失業保障
一、美國完善的社會保障體系
（一）醫療保障制度
美國沒有覆蓋全民的醫療保障項目，醫療保障主要包括兩大類：一是國家健康保險，主要由政府資助承辦；二是私人健康保險，主要由私人或社會組織承辦，可分為非營利性和營利性兩種。美國實施了范圍有限的社會醫療保險制度和針對窮人的醫療救助制度，體現了效率前提下的兼顧公平。
（二）養老保險制度
美國的養老保障體系是一個包括政府、企業和個人參加的復合體系。美國的退休養老保障體系基本上由三個部分收入組成，即以社會保障稅為基礎的公共養老保障收入、企業養老保障收入和以個人退休賬戶為基礎的個人儲蓄的退休收入。政府社會保障制度只保障基本生活條件。因此，私人養老金計劃成為美國普通百姓非常重要的退休收入來源.社會保險制度和私有退休金制度都不能單獨提供足夠的退休收入，這兩個制度相輔相成，相互彌補。
（三）失業、工傷和住房保障制度
美國政府為了建立更為完善的失業保險制度，針對一些特殊的人群和特殊行業分別制定了有針對性的失業保險方案。而美國的工傷保險，以補償不究過失原則、個人不繳費用原則及保障與賠償相結合原則最為明顯。美國的住房保障則是法制化和多元化的。
二、中國目前社會保障制度存在的問題
（一）社會保障的相關法制不夠健全
社會保障制度自改革以來，雖然國家和各級政府都先后出臺了一些有關社會保障的法律法規，但是迄今為止國家還沒有一部統一的社會保障法，由各部門制定相應的部門規章。只是出臺了較為規范的社會保險法，但這遠遠不能涵蓋社會保障制度的方方面面，我國目前迫切需要國務院等相關部門，能盡早出臺規范的社會保障法以落實社會保障工作使人民的生活得到保障。
（二）預算不足，資金使用效率不高
目前中國的社會保障資金籌集還不規范，缺乏相應的法律保障同時國家給予社會保障的預算資金嚴重不足，而且各地區的分配不均衡?，F行社會保障資金在籌集上主要由各行業、各部門、各地區自行制定具體的籌資辦法與比例。因此，有必要用新的籌資方式來代替原先相對分散的投資方式，以適應經濟社會發展和社會保障制度改革的需要。不僅如此，到目前為止我們還沒有形成有效的資金管理機制。仍有很大一部分的社會保障基金游離于國家財政之外，得不到充分有效的利用，這樣便使資金的使用效率不高。
（三）覆蓋面窄，內容不健全
雖然國務院于2009年9月頒布了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，這標志著我們的社會保障體制已在制度上實現了全民覆蓋。但是在實際生活中，社保要實現全民覆蓋還有很長的路要走。譬如社會保險，區縣以下的鄉鎮企業、集體企業、私營企業職工和個體企業的社會保險就還都很不健全。同時我國的社會保障主要注重醫療保險，缺乏對失業保險、住房保險等的關注。
三、對我國現行社會保障制度的建議
（一）實現社會保障制度的法制化，建立相應完備的法律制度
美國社會保障法的實施和修改都有其相應的法律依據。而中國目前的社會保障立法存在著以下一些問題：一是法律、法規偏少；二是有關福利問題與其他社會政策混在一起；三是現行有關法規政策在社會福利事務的管理、監督等方面存在著模糊性等等。因此，目前我們急需完善社會保障方面的法律法規，這是推動我們社會保障事業向前發展的關鍵。首先就是要加快社會保障的立法，國務院等相關部門要盡早出臺法律法規，以改善社會保障的法律不健全局面，做到有法可依。
（二）加快失業保障制度的建立與完善
美國建立失業保險在失業保障方面的成功之處對于我們解決失業保險中存在的問題、進一步完善我國失業保障制度有著積極意義。首先，要加強失業保險的法制建設。我國家要盡快制定和通過《失業保險法》及其配套法律，明確有關法律責任和處罰條款。同時，要完善失業保險金支付制度。從美國的經驗看，失業保險在經濟危機時延長給付時間，以幫助大批被動失業人員渡過難關，減輕經濟危機對宏觀經濟和職工生活的沖擊。我國也應當借鑒這一做法，在全國或部分地區經濟出現危機，特別是高失業率的情況下，應延長失業金的給付時間，維護失業職工的基本生活，缺口資金由各級財政承擔。
（三）結合中國國情改革社會保障制度
目前我國人口老齡化程度正在加劇，養老保險基金負擔不斷加大，而我國所實行的企業改制提前退休、計劃生育政策和養老保險擴大惠及人群等多項措施交錯影響，并指向我國社保制度的健全及社?；鸬倪\作。在改革開放之前很多人沒有儲蓄養老金的習慣，認為養兒防老是最好的選擇。但隨著計劃生育政策的落實，當代勞動力主體所要承擔的來自上一輩的壓力明顯加大?？梢?，社保制度的建立健全應以提高人民生活滿意度和工作積極性為改革方向。所以我國要結合本國國情和社會的發展改革社會保障制度。
（四）完善醫療保障體系和養老保險制度
對于醫療保險體系，首先，要建立一個政府主導的社會保險型醫療保障體系；其次，要建設一個多樣化、分層次、網絡化的醫療服務體系。再次，要加強政府對弱勢群體的醫療扶持。同時還要加大對不發達地區的醫療保障資金的轉移支付，使各地區的醫療保障資金能實現縱向與橫向的均衡，在此資金的運作期間也要做好監督以提高資金的使用效率。
而對于養老保險制度，美國的三大養老金體系是分別由政府、雇主和個人作為行為主體實施的。這種制度暗含著，包括養老在內地社會保障不是政府保障，不能由政府包攬一切，而是政府、雇主和個人的共同責任。較之于美國的養老金制度，中國的養金制度明顯缺乏層次。因此，我國應通過有效的制度設計，鼓勵建立由不同行為主體組織實施的多層次養老金體系
參考文獻：
《失業保險條例》1999年頒布實施16年來，一方面是失業保險基金滾存結余越來越多，另一方面卻是失業保險預防失業功能發揮不充分，從其中的緊張關系可以窺見失業保險預防失業能力顯著不足，因而帶來了一系列負面影響。
1.增加政府公共事務財政支出。
實踐中，失業保險保障生活功能已經得到較好發揮，促進就業功能也有了一些制度和資金支出的安排，如職業介紹和職業培訓，而失業預防這一功能卻還明顯缺位。如果失業保險中沒有失業預防這一環節，用人單位在遇到暫時的困難時就會不得不裁減人員，造成勞動者失業，這不僅對勞動者本身是較大傷害，對于政府及失業保險基金也是不小的負擔。如果失業保險基金幫助用人單位支付擬裁減人員以一定的補貼，政府財政及失業保險基金對這筆支出則是可以承受的。而一旦勞動者失業，失業保險基金不僅要按月支付給失業人員失業保險金，同時還要支付醫療補助金、喪葬補助金、撫恤金、職業培訓和職業介紹補貼等其他失業保險待遇。這筆支出數量將遠遠大于支付給企業的不裁員或少裁員補貼與對勞動者的培訓補貼之和。
2.潛在地威脅到社會穩定。
大量的失業勞動者流入社會，其與所在的家庭構成了一個龐大的“失業相關者”人群，他們在遭受物質損失的同時也承受著巨大的精神壓力，極易產生煩躁、悲觀、仇官仇富等負面情緒，增加了暴力犯罪的幾率，成為威脅社會穩定的潛在風險點。
3.用人單位的參保積極性受到影響。
當長期繳納失業保險費的用人單位面臨外部風險時，比如人民幣升值壓力、外貿摩擦、產業結構調整、生產效率提高等，失業保險制度就應當采取相應的調控措施，幫助用人單位抵御風險，穩定就業崗位，防止規模性失業，而當前的失業保險制度沒有對其予以支持的功能。還有一些用人單位長期繳費而不裁減人員，也得不到失業保險的支持，這也影響了用人單位參保繳費的積極性。
4.勞動者合法權益受到損害。
用人單位參保繳費積極性受挫，使得勞動者依法應當享有的社保、在職培訓等權利得不到有效保障，損害了勞動者合法權益，一定程度上阻礙了在崗職工技能的提升。
二、多重因素造成預防失業功能弱化
失業保險預防失業功能沒有得到充分發揮，與失業保險制度理論儲備不足、頂層制度設計缺失、立法缺位、經辦人員工作創新意識和創新方法不多密切相關。
1.理論儲備不足。
在我國現行的五項社會保險制度中，失業保險是最早開展失業（待業）保險經辦工作的。然而，隨著經濟社會的發展，政府和民眾對社會保險事業高度重視，與民生息息相關、社會成員關注度較高的養老、醫療保險事業得到長足發展，社保領域的專家學者往往言必稱養老、醫療保險，推動該領域的研究向縱深處發展，而對失業保險等領域的研究則相對薄弱，造成失業保險相關制度的理論儲備明顯不足。
2.頂層制度設計缺失。
《失業保險條例》1999年頒布實施、《河南省失業保險條例》2001年頒布實施以來，一直未進行修訂，對新形勢下對失業保險制度的需求未進行有效呼應，頂層制度設計和立法的缺位導致失業保險經辦機構的業務經辦工作只能在既有的制度框架內進行，失業保險基金支出只能按照嚴格的規定執行，否則便于法無據，得不到法律的允許和保障。
3.經辦人員創新意識和創新方法不多。
多年來，失業保險經辦機構工作人員創新意識和創新方法不多，囿于傳統的經辦模式和經辦方法，對《社會保險法》等賦予的權力不敢、不想行使，在觀念創新、機制創新、方法創新等方面較為匱乏，也使得失業保險保障生活、促進就業、預防失業三大功能的發揮極不均衡。
三、促進失業保險更加積極地預防失業
針對存在的問題，筆者以為，可以從以下幾個方面采取措施，促進失業保險預防失業功能的積極發揮。
1.充分重視失業保險預防失業功能。
各級決策者、經辦機構、用人單位要高度重視失業保險預防失業功能作用，切實增強穩定就業的緊迫感和使命感，充分評估因失業帶來的經濟成本和社會成本，把穩定就業與擴大就業放在同等重要的地位來謀劃工作、開展工作。
2.促進失業保險相關政策進一步完善。
現行的失業保險法律法規規定了失業保險保障生活、促進就業的功能，未對預防失業作出明確規定。盡管黨的文件對預防失業有最新規定（黨的十八屆三中全會指出，要“增強失業保險制度預防失業、促進就業功能”），但尚需進一步強化頂層設計，并細化、轉化為國家法律法規。所以，要從以下幾方面完善失業保險制度頂層設計：一是將支付給勞動者的工資性補貼和培訓補貼等預防失業經費從失業保險基金中列支以立法形式固定下來；二是建立全國統一的失業動態監測和失業預警制度；三是對連續參保繳費且未規模性裁員的用人單位給予相應的優惠政策；四是修訂當前的失業保險法規。
3.著力經辦工作機制方法創新。
各級經辦機構要克服等、靠、庸、懶思想，進一步創新工作方式方法，對失業保險基金的使用統籌考慮、科學安排，在經辦工作中既重視具體操作的合理性，在確?；鸢踩那疤嵯鲁浞诸櫦坝萌藛挝焕щy、為用人單位著想，開展失業預防試點工作，探索增加社會保險費補助或工資補貼、在職培訓費補貼、失業人員就業安置補貼、失業預防費用支出等項目，并將這些項目列入失業保險基金支出，實現失業保險基金支出的保障生活支出、促進就業支出、預防失業支出預算化管理、據實列支、比例控制和總額控制。
4.強化失業預警和動態監測工作。
2001年國家勞動力總量是5200萬，實際可以解決就業有4000多萬個，國有企業失業職工每個月人數大約是650萬，一年需求的基礎生活保險金293億元，資金的欠缺度為400多億元。顯然，處理當前的失業問題已迫在眉睫。因此，在“十五”時期，國家指出，國民經濟進展速度為7%，倘若這個增長速度可以達到的話，就業基于增多2.30億個，除了完全接納新供應的勞動力外，還可以接納2000年滾存的國有單位剩余人員及農村富裕勞動力0.3億。此外，當年力爭實業率掌控到5%以下的要求也會完成。而要完成這些目標，改善事業保險制度是基礎。因此，需要按照“十五”的高層次統籌，管理社會化，資金源泉多元化的策略改善我國的失業保險制度。
二、我國現行失業保險制度存在的問題
1.失業保險制度立法層面比較低，制度不完善
我國至今為止沒有一致的失業保險法律，最高級別的法規是國務院在1999年1月22日的《失業保險條例》。但是，按照當目前的法規，是難以按期、迅速處理目前存在的重大失業問題。而各自治區、省、直轄市盡管有調和管轄區的法規的權利，可是卻以無隊形的基本法律為立法根據，并且，的法規及條例，具有濃烈的相對獨立性，進而導致了立法上的混雜格局。另外，在國家立法層面上，失業保險的多數核心法規比如失業保險基金會計，審計監督等領域的法規還沒有或還未完善，執行起來相對艱難，也至于導致某種程度上的亂雜，常常會纏上無法遵循的情形。
2.管理機構混亂，監督落后
因為失業保險事務具有較高的社會化程度，所以，提升管制的效率是緊要問題。當前，國家失業保險基金的運作管制，欠缺高效率和完備的監督管理機制，及配套法律法規的規范與束縛。截止現在，僅有某些相關的地方性法律、條例還缺少全國性一致的法規制度。而地方性法規、法律又進展不力，況且對應的行政干預舉措卻時有時無，從而引發了保障性基金管制混雜。此外，我國失業保險機構重復，權責不分，管制混雜，導致了條條管制與塊塊管束互相交錯，分級式保險與行業性保險各自為政，萬如果出了差錯，單位間便互相推脫責任。某些地區還浮現出出貪污、擠占、挪用的情形。近些年，來失業保險基金的管理費用開支占據了基金綜述的兩位百分率，高額管理費導致了定量的失業保險基金白白損耗。
3.我國失業保險基金來源單調，征繳艱難
失業保險基金是失業保險制度的關鍵，當中資金源泉又是第一個問題。我國當前主要運用企業事業單位、個人、政府三者承擔的“三三制準則“，以企業事業單位及在職員工為主要征收對象，政府財政府補助為主要的基金源泉。但是這種征集模式，依舊不無法迎合廣泛的救濟，失業保險費征繳艱難的主要成因是失業保險費的征繳缺少合規化以及強迫力度不足。
三、完善我國失業保險制度的構想
1.健全和改善失業保險基金的管制及監督制度
失業保險制度是我國立法被迫執行的社會保險制度之一，其基金管理和監督體制的改善，不但牽扯到眾多勞動人民的利害，而且波及到國家的穩固和成長，要充分開發此項制度的功效，就應當強化監督及管理，規范和整合失業保險制度中的管制和監督體制，統一失業保險基金的管理機構，遵循設立分隔于行政部門的失業保險基金統一管理機構，對失業保險基金進行社會化管制的宗旨。
2.提升失業保險基金的統籌層面
[關鍵詞]中小學教師;教師社會保障;社會保障制度
社會保障作為“社會保護系統”，是現代國家最重要的一種社會經濟制度。學習借鑒西方國家中小學教師社會保障的成功經驗，建立健全與經濟發展水平相適應的教師社會保障體系，是全面深化我國經濟社會改革和發展的必然要求，是維護社會穩定和國家長治久安的重要保證，是建設人力資源強國、實現中華民族偉大復興中國夢的強力支撐。
一、中小學教師社會保障的目標定位
西方發達國家雄厚的經濟實力，使其社會保障具有較高的一體化水平。雖然這些國家社會保障在目標定位、制度設計等方面有所差異，但其教師社會保障基本上都是與國家公務員或公務雇員一起納入整個社會保障系統中，保障教師各方面的現實需求，切實維護教師的基本權益。在此，我們以美、英、德、日四國為例，分析其國外中小學教師社會保障的目標定位。
（一）美國教師社會保障的目標定位
美國社會保障制度以向社會成員提供基本的經濟安全保障為根本目標，以勞動者為核心，對不同的社會成員采用不同的保險標準，其社會保險費由雇主和雇員共同繳納，國家通過免稅優惠、財政補貼等措施確保社會保障制度的實施和運行，通過大規模的統籌互濟分散經濟風險，維持公民必要的生活條件。美國中小學教師都是國家公務雇員身份，地方教育委員通過與教師簽訂聘用合同形成雇傭關系。與其他職業一樣，中小學教師的社會保障同樣是納入到整個社會保障體系中，國家、地方和教師共同承擔強制性社會保障義務。到二十世紀九十年代中期，除科羅拉多、緬因、馬薩諸塞、內華達及俄亥俄等州的州政府公務雇員沒有加邦社會保障外，其余州都已加邦社會保障系統中。在未加邦社會保障的州內，實行雇員津貼計劃，這些計劃在一些方面比聯邦社會保障具有更高的自由度，但在某些方面有待進一步完善。[1]隨著美國社會保障制度的不斷發展、擴大和完善，中小學教師社會保障現已成為一項巨大的系統工程，逐步建立起以解決養老和失業問題為主、公共幫助為輔的教師社會保障體系，并得以順利實施和有效運行。
（二）英國教師社會保障的目標定位
英國社會保障作為一種社會服務，以政府為支配主體，以“全民保障，全面保障”為目標，保證全體社會成員的基本生活需求，逐步建立起從“搖籃到墳墓”的覆蓋全體國民的社會保障體系。英國社會保障制度以基本養老和疾病保障為主要保障范圍，以福利水平為基本保障，堅持平等原則，實行廣泛而優厚的公共津貼制度，政府通過國家的一般性稅收獲得社會保障資金，為全民提供保障。與美國一樣，英國公立中小學教師也是國家公務雇員身份，教師的聘用由地方教育委員會負責，校長無權干涉。教師的雇傭和解雇是以學校雇員法律為依據，而不是一般的勞工關系法，教師是基于法規而不是合同向雇主提供教育服務。[2]英國社會保障制度主要經歷了貧民救濟階段、社會保險階段和社會福利階段，發展至今已經形成了一套完整的制度框架體系，教師社會保障費由政府、雇主和教師共同繳納。社會保障項目的完整性，為教師提供了從“搖籃到墳墓”的福利保障，在整個生命過程中，教師都能從社會福利制度中受益。
（三）德國教師社會保障的目標定位
德國社會保障以維護社會安全和國民經濟穩定及均衡發展為主要目標，堅持社會保障水平適度的方針，實行資金資助原則，在鼓勵社會自助的前提下，更加強調社會公正與社會安全。德國根據經濟發展的實際狀況，及時修改、調整社會保障的政策和法規，增加或壓縮社會保障項目，其社會保障資金采取國家、個人共同承擔的辦法，突出強調個人在社會保障方面應該承擔的責任，使社會保障具有較高的支出水平，并在個人自助的基礎上，為國民提供了較高的保障水平。德國中小學教師經過嚴格篩選和考核后，就是國家公務員身份，享有與公務員相同的社會保障和福利，他們只要不觸犯國家法律，就能終身享受公務員的福利待遇和優厚的醫療保險。例如：教師的養老保險費由政府全部承擔；政府為教師支付不低于50%的醫療保險費，其配偶和未成年子女也享受相同的待遇；教師根據自己的工齡每年可享受全薪休假，時間為26~30天。對于退休后亡故的教師，其配偶和未成年子女享受先前同樣的醫療保險待遇，并給予相應的補貼。德國社會保障制度充分保障了教師在年老、失業、工傷、疾病、生育、子女教育等方面現實需求，維護了教師的權益。
（四）日本教師社會保障的目標定位
日本社會保障通過國家救濟的方式，向陷入困境的國民提供最低限度的生活保障，努力提高教育、文化、公共衛生、社會福利和社會保障，讓全體國民都享有最低限度的健康與文化生活的權利，逐漸建立以社會保險為主體的多元的社會保障體系。在架構和完善社會保障制度過程中，政府作為社會保障制度的責任主體，通過立法機構和行政機關，對相關的法律法規進行制定或修改，以保證社會保障制度的順利實施和高效運行。社會保障資金由政府、雇主和個人等多方共同承擔，強調個人和家庭在社會保障制度中的作用。日本教師的身份是國家或地方公務員，并統一納入公務員行政管理系統中。教師適用本國的公務員法，其工資福利待遇按公務員標準執行，社會保障與公務員相同，教師的社會保障由國家、地方政府和個人共同承擔。教師在不觸犯法律或其他政策法規的前提下，能夠終身享受公務員身份。日本社會保障制度雖然起步較晚，但現已形成比較全面、完整的教師社會保障體系，為教師提供了可靠的基本生活和發展保障，促進了教師社會保障水平的提升。
二、中小學教師社會保障的制度架構
國外教師社會保障制度的架構堅持以公開、公正、公平為原則，以法律法規為依據，在充分尊重個人多種需要的基礎上，維護社會穩定，促進社會平衡，其內容一般由社會保險制度、社會福利制度和社會救助制度等構成。
（一）中小學教師的社會保險制度
社會保險制度是發達國家教師社會保障制度的重要組成部分，其主要包括養老保險、醫療保險、失業保險和工傷保險，保障教師不因失業、傷殘等意外情況而影響基本的生活。
1.養老保險。許多國家根據法律、法令，按照年齡、層次、閱歷的不同，對教師的退休條件、退休方式和養老金標準等作了明確規定。根據各國不同的規定，教師的退休年齡大體上在60~65歲之間，個別國家根據特殊需要可提前或推后。[3]其退休方式有：自愿退休、強迫退休、傷殘退休和延遲退休，教師在正式退休后即可享受養老保險。各國采取的養老保險模式也不盡相同，美國采取選擇性政策，只對勞動者實施養老保險，英國是社會保險和社會救援相結合的雙重養老保險制度，日本實行與投保自助型老年社會保險相近的年金制度。國外教師的養老金主要來源于政府的財政撥款和教師退休前交納的保險金。國外教師養老金由教師的工齡和基本工資決定，一般按年或按月定期發放，也有少數國家是一次性發放，其養老金額為個人原工資的65%~85%。美國以家庭為保障單位，對因傷殘而退休的教師，給予其未成年子女和配偶一定的保險費。英國的基本養老金采用絕對金額的給付方式，根據教師的不同情況，采取不同標準的養老金。日本教師的養老退休金主要是公共年金和個人儲蓄養老金。國外健全的教師養老保險制度，完善的管理體制以及運行監督機制，促使教師盡職盡責的工作，有力地維護了教師隊伍的穩定。
2.醫療保險。在醫療待遇方面，美國教師醫療保險以醫療關懷、醫療幫助和各種商業保險制度等三個不同層次的國民醫療保障為基礎，實行私人醫療保險制度，并按一定比例向教師提供醫療費用，其中超出的醫療費用可由保險金支付。英國實行現金補助和醫療補助相結合的制度，政府承擔約85%的醫療費用，教師和雇主承擔的比例參照養老保險繳費。德國的醫療保險制度以法定保險為主、私人保險為輔，對符合參加法定醫療保險的教師，其家庭和未成年子女可自動視為被保險人，不需另繳保險費即可享受同等的醫療保險服務。對不符合參加私人保險的公民實行強制的法定保險，醫療保險費約占個人納稅前工資額的13.6%。日本實行社會統籌的醫療保險制度，教師醫療保險的范圍不僅包括教師本人也包括其家屬，其醫療保險費由政府、雇主和教師共同承擔，其中政府負擔13.4%的醫療保險費，雇主為教師交納工薪總額的4.2%，教師按相應的工資等級交納收入的4.2%，教師在國民健康保險提供的醫療服務范圍內只需交納全部費用的30%。
3.失業保險。在歐美地區，絕大多數國家都建立了教師失業保險制度。美國是以聯邦和州的雙重立法為基礎建立的強制性失業保險制度，有18個州規定雇員需工作滿15~20周才能享受失業保險，失業保險的最低補償標準為每周30~59美元，最高補償額為平均周工資的一半，有35個州規定失業補償期為26周，9個州超過26周，在失業高峰期間，失業期可延長13周。英國也是采取強制失業保險制度，以周收入在46英鎊及以上的個人為保險對象，失業保險基金由政府、雇主和個人共同承擔，教師在失業期間，每周可領取37.35英鎊的失業補償金，領取期限不超過52周，其配偶每周可獲得23.05英鎊補助金，一年后仍未就業者，將轉為領取社會救濟金。德國實行強制性和自愿性相結合的失業保險制度，保障在近兩年內工作時間達到360天及以上的人員，失業保險資金由雇主、雇員和政府共同繳納，雇主按教師工資總額的2.05%繳納，教師按收入的2.05%繳費，政府給予一定的補貼并承擔失業救濟費用，為失業者繳納失業保險費，失業教師享受失業前稅后收入的68%，并向其支付16~52周的失業保險金。日本的失業保險金包括求職者保險金、促進就職保險金和繼續就業保險金，失業保險基金由雇主、教師和政府共同承擔，雇主繳納工資總額的0.9%，教師繳納工資收入的0.55%，政府每年實際支出25%的失業保險費，在近一年內參保半年并在公立職業保險所登記者，可享受失業保險，失業教師在7天等待期后，每隔4周就可以收到一次基本失業保險金，約為教師失業前半年平均工資的60%~80%。
4.工傷保險。西方國家大多都是通過立法來保證工傷保險的實施和運行，但其具體做法有所差異。美國大部分州都實行強制性工傷保險，由雇主承擔全部保險費，為工資總額的2%，按照傷殘程度制定補償標準，暫時性傷殘每月可領取收入的66.6%，塵肺病患者享受每月338美元的撫恤金，永久性完全傷殘者每周可領取最高限額為175~1155美元的撫恤金,其中有4/5的州規定，根據傷殘程度給予患者傷殘期間或終身的傷殘金，其余各州為208~700周。在英國，只要是因職業事故受傷的教師都可以享受工傷津貼，對合格期限沒有具體要求，臨時性傷殘者可享受28周的疾病補助金，對28周后仍未康復者，按永久殘疾標準給予補助，永久性完全殘疾者每周可領取不高于76.6英鎊的補助金，永久性部分喪失勞動能力者，可享受每周15.32~68.94英鎊，因工傷或職業病死亡者，其遺屬可領取遺屬撫恤金，直至遺屬死亡或改嫁。日本傷殘保險由國家負責，以保險形式給予勞動災害的就業者及其家屬“生活保險”和“勞動災害補償”，工傷保險基金由雇主按工薪總額的0.61%~4.9%繳納，不足部分由政府給予補貼，教師的工傷保險不受時間限制，直到康復為止。
（二）中小學教師的社會福利制度
發達國家通過設立各種福利制度，保障教師的基本生活需要，提高教師的物質文化生活水平，穩定教師隊伍，激勵他們更加努力地工作，增強教師隊伍的凝聚力和吸引力。福利制度一般包括假期制度、社會補助和公共福利設施等。
1.津貼制度。為了彌補基本工資制度的不足，平衡地區間、崗位間教師因勞動消耗和生活消費造成的差別，發達國家大多采用津貼制度，提高教師的福利待遇和生活水平。歐美各國普遍根據工作性質、生活地區、工作年限等向教師發放津貼，如地區津貼、崗位津貼、工齡津貼等，這些津貼大多都與職務、工資等級掛鉤，帶有濃厚的等級色彩，津貼數額按一定的比例發放，職務級別越高，津貼額額也越多。德國教師除享有較高的工齡工資補貼外，還享有職務津貼、崗位津貼、特殊負擔津貼、額外工作報酬、地區補貼、年休度假費、進修費補助等。日本教師的津貼有撫養補貼、交通津貼、地區津貼、初任職調整津貼、住房津貼、加班津貼、管理職務津貼、特殊勤務津貼等。對撫養沒有生活來源親屬的教師，給予撫養家屬津貼，這些津貼補貼充分體現了教師工資保障的全面性。
2.假期制度。西方國家教師的假期制度主要包括事假、病假、產假等。教師除享受法定的節假日外，還享有寒暑假帶薪休假。帶薪事假按教師工齡進行區分，工齡每增加1年，帶薪事假隨之增長1天。教師病假是根據醫院出具的教師病情證明來決定教師的假期，分為一般病假、長期病假和重病病假。在病假期間可照常領取工資，當病假超過規定的期限后，開始按天數扣發薪金，直至扣完全部工資。教師在產假期間，享有領取全部工資的權利，各國產假的時間長短不一，為了方面撫育子女，部分國家還有產后假，大多數國家的產后假不帶薪，只有少數國家可享受全薪或半薪休假。法國的產假共16周，其中產前6周，產后10周，未正常妊娠或分娩者，產假可延長到22周，產假及產假延長期工資照發。女教師還可以享受兩年的產后假，撫育子女，假期內保留一半晉級的權利，女方不能享受或放棄享受產后假，男方可以享受此假。日本女教師的產假共有12周，產前產后各為6周；男教師的配偶生孩子時，他也可以享受14天的產假。
（三）中小學教師的社會救濟制度
社會救助是一項積極的福利措施，能夠保障貧困教師的最低生活水平，有效緩解教師的生存壓力，滿足教師的精神文化生活需求，促進教師的身心健康發展。美國通過政府的財政撥款，以失業救助、醫療救助和其他形式救助等方式，向生活在最低或低于生活水平線的教師提供救助和援助。其中，失業救助包括失業津貼和解雇補貼金；醫療援助由政府撥款資助醫療及衛生事業，主要針對老人、政府贍養和需要給予護理的人；其他形式的社會救助有向貧困學生提供早午餐、發放食品券補貼、補充家庭收入、撫養兒童家庭的補助等。在英國，只要是年齡在16歲以上，收入來源難以滿足最低生活需要的公民，都可以申請社會救助，并經社會救助當局核實后才能領取救助金，政府通過低收入家庭救助、老齡救助和失業救助等形式給予救助。其中，對有全日制工作或子女但收入低于國家貧困線的家庭給予低收入家庭救助；向只有少量補助金的老年人提供老齡救助；對那些領取失業保險金期滿后仍繼續失業者給予失業救助。在德國，只要是生活在德國的居民遇到《德國聯邦生活救助法》中所提到的各種困難，都可以向政府申請給予社會救助，社會救助主要包括日常生活困難救助和特殊困難救助，社會救助資金由政府財政撥款。日本的社會救助項目涉及范圍較廣，主要包括生活救助、謀生救助、醫療救助、生育救助、住宅救助、教育救助和安葬救濟等，用以維持所有貧困國民的最低生活。
三、中小學教師社會保障的制度特征
綜觀當今世界各國，特別是發達國家教師社會保障制度，雖然各國具體做法有所不同，但在其身份地位、法律保障、籌資方式以及管理體制等方面，存在著一些共同特征。
（一）明確教師的法律身份，構建教師社會保障制度
歐美國家較為發達的教育，使其教師社會保障制度具有鮮明的特色。在探討中小學教師社會保障或相關待遇問題時，各國在明確中小學校法律地位的基礎上，厘清了教師的法律身份，并根據教師法律身份的不同，納入到相應的社會保障體系和管理序列中。[4]歐美國家的教師大多都是公務雇員或公務員身份，各國根據教師不同的身份定位，構建與之相配套的社會保障制度，使教師享有較高的社會地位，享受較全面的社會保障。在美國，中小學教師的公務雇員身份決定了其在社會保障體系中的參照標準和保障模式。除少數幾個州外，教師都納入到整個社會保障系統中。美國現行社會保障制度主要是以社會保險為主、以企業保險和私人保險為重要補充的系統網絡，具體包括社會保險、社會福利和社會救濟，此外，針對教師這一特定職業，設立了公共部門養老金計劃。德國中小學教師是國家公務員，納入到公務員管理系統中，其社會保障參照公務員標準執行，享有與公務員相同的福利待遇。德國的社會保障體系以社會保險為主，教師終身受國家雇傭，不參加法定養老保險。
（二）建立教師社會保障法律體系，依法實施保障管理
教師社會保障制度的建立和實施需要有健全完善的法律體系予以保障，這不僅能夠避免政府的行政干預，還能使教師社會保障制度的實施有法可依，規范其制度運行。西方國家都是以法律法規形式，通過建立完備的社會保障法律體系，推進教師社會保障的法制建設，確保教師社會保障工作的順利實施?，F代社會保障的法制建設始于德國。1883年，德國政府頒布的《勞工疾病保險法》成為世界上第一部社會保險法。自此，德國開始了社會保障立法的建立和完善。目前，德國已形成了規模龐大、內容完善的社會保障法律體系，主要包括：《疾病保險法》、《工傷保險法》、《老年、殘疾、死亡保險法》、《失業保險法》、《家庭津貼法》、《官員供養法》、《職員工人保險法》等。美國社會保障法律體系包括《工傷保險法》、《緊急救濟法》、《社會保障法》、《住房法》、《老年健康保險法》、《殘疾人健康保險法》、《社會保險修訂案》、《就業培訓合作法》、《聯邦公務員退休金法》等。[5]英國社會保障法律體系有《工傷保險法》、《老人年金保險法》、《疾病與生育保險法》、《失業保險法》、《住房法》、《家庭津貼法》、《國民保健法》、《國民保險法》、《國民救濟法》、《公務員退休年金法》等。日本的社會保障法律包括：《健康保險法》、《工傷保險法》、《國家公務員互助會法》、《地方公務員互助會法》、《私立學校教職員互助會法》、《社會福利法》、《生活保障法》、《家庭津貼法》、《就業保障法》、《國民年金法》、《護理保險法》等。這些社會保障法的制定在很大程度上確定了各國社會保障的收入、營運及監管的方式，明確了政府和教師的權利和義務，推動了教師社會保障事業的法制化發展。
（三）實行政府、雇主、教師共同承擔社會保障資金
隨著人口老齡化、通貨膨脹以及社會福利消費需求增長等因素的影響，部分發達國家的社會保障支出負擔日益沉重。為了減輕政府的財政支出壓力，提高社會保障金的使用效率，部分發達國家采取補充性社會保障措施，主要包括雇主繳納的職業年金和個人參加的保險，這兩大補充性社會保障與政府社會保障融合在一起，成為發達國家教師社會保障體系的三大支柱。在英國，補充性社會保障所占比重較高，占全國社會保障總支出的40%~50%。在德國，社會保障資金由政府、雇主和教師共同承擔，政府占30%，雇主占40%，教師占30%。在日本，保險費占社會保障資金體系的57%，其中雇主繳納30.1%，教師繳納6.9%。發達國家這種由政府、雇主、教師共同支撐的教師社會保障體系，在一定程度上減輕了國家負擔，更好地體現了教師的權利和義務，增強了教師的自我保障意識。[6]p263~264另外，在極少數的富裕國家，如北歐的瑞典、丹麥、挪威等，他們未實行補充性社會保障，教師的社會保障資金基本上由政府財政全額支出。
四、中小學教師社會保障制度建設的啟示
發達國家的社會保障經歷一百多年的發展，現已形成較為全面、完善的教師社會保障體制。比較分析國外教師社會保障的目標定位、制度架構和發展特征，對深化我國中小學教師社會保障體制改革具有重要的啟示和借鑒意義。
（一）確立教師“準公務員”身份
夸美紐斯曾經說過，“教師是太陽底下最光輝的職業”。為了充分體現教師職業的重要性，保障教師的權利，提高教師的社會地位，西方發達國家把中小學教師的身份定位為公務雇員或公務員，比如，在美、英等國，中小學教師是公務雇員，而德、法等國的中小學教師是公務員身份。各國都強調教師職業的公務性，強調政府和教師的公法關系，并把教師管理納入政府的管理職能中。然而，在我國，中小學教師的身份定位模糊不清，與公務員相比，教師的社會地位不高。因此，我國應借鑒西方發達國家的成功經驗，確立教師“準公務員”身份。中小學教師作為國家教育的代表者和執行者，他們嚴格按照國家教育計劃和培養目標開展教育教學工作，肩負著培育國家棟梁人才的重任。教師的資格認定有專門的法律規定，職務由政府的教育行政部門聘任，工資收入、福利待遇等由國家財政承擔，這使得教師帶有明顯的“準公務員”或“公務雇員”色彩。為了規范教師保險關系，維護教師合法權益，促進教師隊伍建設和教育事業發展，在我國事業單位的社會保障體制改革中，1156.71萬中小學教師這一龐大的特殊群體，其社會保障問題應像《軍人保險法》一樣，與其他事業單位有所區別，根據《教師法》相關規定，教師的福利待遇、社會保障等參照公務員執行，從而保證教師的合法權益，提升教師職業的吸引力。
（二）加強教師社會保障法制建設
一個國家社會保障制度的成熟是以完備的法律規范為基本標志，教師的社會保障工作必須依靠法律來保證實施。針對教師這一特定人群，我國頒布了《教師法》，但至今尚未制定相應的教師社會保障法律法規，多以政策代法或借助政府頒布的行政法規維系，缺乏強制性、規范性、權威性、統一性、穩定性和前瞻性，難以滿足教師對養老、失業、工傷、醫療等方面的現實需要，嚴重影響著教師隊伍的穩定。在教師社會保障制度的實施過程中，存在著大量違規和監管不力現象，不利于教師社會保障的健康發展。因此，必須體現教師職業特點，與社會保險制度相銜接，與經濟社會發展水平相適應，加快教師社會保障制度建設，積極推進教師社會保障法制建設進程，適時出臺《教師保險法》，對教師社會保障的內容、適用范圍、籌資模式、管理體制、運行和監督機制等予以明確規定，使教師社會保障工作有法可依，有章可循，做到法制化、規范化。[7]近年來，隨著教育領域綜合改革的全面鋪開和深入推進，教師社會保障的法制建設時機己日漸成熟。在推動社會保障法制建設的過程中，2011年我國頒布實施了《社會保險法》和一些行政法規，但我國所頒布的法律法規，其法律約束力有限，覆蓋范圍小，保障程度低，有待盡快制定和實施國家層次的社會福利法、社會救濟法，以及養老、醫療、工傷、失業、生育等各個單項法規。就教師社會保障而言，其社會保障的立法工作仍處于滯后狀態，缺乏強有力的法律體系作支撐。當然，教師社會保障的法制建設是一項長期復雜的系統工程，非一日之功，應借鑒和吸收發達國家的成功經驗，并在實踐中逐步加以完善，真正建立起全社會的安全網，推動教育事業的可持續發展，實現國家的長治久安，促進社會的文明進步。
（三）完善教師社會保障管理體制
在教師社會保障管理體制的建設上，應借鑒國際經驗，從我國的實際情況出發，進一步調整和完善相應的管理體制，建立有效的監督和協調處理機制，以適應中國特色社會保障制度的發展。首先，把公立學校、私立學校以及各類企事業單位黨政機關的職員納入統一的社會保障制度中，統一繳費比例、社保資金的籌集、個人社會保險帳戶以及社保資金的營運和管理等，為中小學教師的聘任和自由流動搭建社會保障平臺。其次，成立社會保障管理委員會，通過研究和制定社會保障的規劃方案，對社會保障工作進行全面監督、管理；成立社保局，對養老、醫療、失業、工傷、生育和住房公積金實行一體化管理，負責教師在參加社會保障后的資格認證、注冊、檔案記錄及發放標準的審查認定等；成立社會救助中心，將社會保險、社會福利、優撫安置三者統一起來，其資金來源于政府的財政支出，主要用于傳統的社會救助事業，從而有效分離出民政部門的相關職能；成立社會保障資金管理中心，對社會保障資金的籌資渠道、支取方式、運營模式等進行綜合管理，提高社會保障基金的保值增值功能。第三，在社會保障機構設置方面，按照政、事、企分離的原則，建立由社會保障的行政管理機構、經辦機構和監督機構組成的管理組織系統，明確分工，各盡其責。[8]第四，實行退休人員、失業人員由社區統一管理，充分剝離他們與學校的關系，逐步實現服務的社會化，促進教師人力資源的優化配置。
注:
[1]孫錦明，謝小連.英美日三國教師社會保障體制比較及其借鑒意義[J].外國中小學教育，2006（3）．
[2]黃崴，孟衛青.英、美、法、德、日中小學校教師法律地位的比較[J].比較教育研究，2002（6）．
[6]蘇明.財政支出政策研究[M].北京：中國財政經濟出版社，1999．
[7]李化樹.建立健全我國中小學教師社會保障體系的制度架構[J].教育研究與實驗，2012（2）．
【關鍵詞】大學生失業 就業保障 失業保險 法律規范
【中圖分類號】F840.6 【文獻標識碼】A
近年來，大學生就業難的問題已經成為全社會關注的熱點問題之一，它關系著教育的發展乃至社會的穩定，大學生就業保障制度的研究迫在眉睫。然而，我國目前尚沒有關于大學生就業保障的法律法規，大學生就業保障的政策措施也缺乏統一性和連貫性。失業大學生失去了經濟來源，應當成為社會保障法律制度所覆蓋的群體之一。失業保險制度保障目標的擴大，是救濟失業大學生、完善社會保障制度的必要途徑。本文著重于探討大學生失業保險法律制度的構建，從建立大學生失業保險制度的必要性和可行性入手，探討大學生失業保險費用的繳納、失業保險金的給付等問題，從而對大學生失業保險法律進行初步的制度設計。
大學生失業保險法律制度化的必要性分析
之所以探討大學生失業保險法律制度化，是因為目前隨著高校不斷擴招，大學生逐漸增多，同時大學生面臨著各種就業難問題。在實踐中，即便一些大學生短期內獲得工作，但也未必長久，不適應工作環境辭去工作、工資待遇低被迫離職、單位倒閉等因素都會導致大學生再次失業，因此大學生急需失業保險制度保障。本文將從以下三個方面探討大學生失業保險法律制度化的必要性，即大學生應屆畢業生就業難、失業率高；大學生失業保險法律制度的缺失；大學生失業保障政策性措施缺乏穩定性。
應屆畢業生就業難、失業率高。我國大學畢業生的人數逐年增多，就業困難、失業率高的現狀不可小覷。據統計，2013年我國高校畢業生畢業時初次就業率是71.9%。從學歷層次來看，初次就業率呈現兩頭高、中間低的特點，其中?？粕鸀?9.7%，本科生為67.4%，碩士生與博士生均為86.2%。①從年齡結構上看，21歲到25歲之間的青年勞動者失業率居高不下。近年來，我國應屆高校畢業生的初次就業率基本維持在70%左右，畢業六個月后仍未就業的大學生約占12%，大學生失業率明顯高于城鎮居民失業率。大學畢業生的高人力資本存量得益于政府、社會、家庭和個人長期的人力資本投資。②這部分高素質人力資源的失業不僅是人力資源的巨大浪費，更會對家庭、學校乃至社會都產生諸多不利影響。未就業大學生的生活往往得不到最基本的保障，這不僅會加重學生個人和家庭的負擔，更會引起許多社會問題，甚至增加了青少年犯罪的可能性。另外，許多大學生畢業后未能及時找到工作，存在著求職過程中的失業期，然而求職過程是要付出一定經濟成本的，大學生一般沒有任何的經濟來源，承擔這一求職成本十分困難。失業保險是最基本的社會保險之一，也是大學生失業的基本保障，大學生失業保險制度的建立勢在必行，是符合我國現實國情的必然要求和選擇。
大學生失業保險法律制度的缺失。我國的失業保險制度尚不完善，現行失業保險立法的保障范圍過于狹窄。失業保障法律制度中既沒有關于大學生失業保障的相關規定，又沒有關于“青年失業人群”這一特殊群體的專門立法，缺乏與失業大學生相關的法律保障制度?！吨腥A人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）和國務院頒布的《失業保險條例》中所稱的失業保險，是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助進而保障失業人員失業期間的基本生活，促進其再就業的制度。能夠享受失業保險金的人員必須符合三個必要條件：第一，非因本人意愿中斷就業；第二，已辦理失業登記，并有求職要求；第三，按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿一年。由此可見，失業保險是工作滿一年以上的勞動者所參加的社會保險，尚未參加過工作的應屆大學畢業生，即使被確定為失業人員也無法享受失業保險的相關待遇。大學生失業保障問題尚屬于法律的空白地帶，形成具有長效性的法律制度，保持法律的穩定性和連續性，是切實保障大學生就業權益的前提和基礎，更是社會保障制度化、規范化的必然要求。
大學生失業保障政策性措施缺乏穩定性。為了保障大學生就業權益，國家和地方政府都了一系列就業保障政策，例如：大學生失業登記、自主創業的貸款貼息、中小企業招收失業大學生的政策獎勵以及對大學生進行就業培訓等。大學生就業保障政策在一定程度上緩解了大學生就業難的問題，但存在不同行政部門所制定的政策出現了政策區域差異大、地方保護嚴重，政策之間不能銜接以及執行效果不佳等問題。并且，很多政策的臨時性因素較多，難以作為長期促進大學生就業和調節各方關系的法律依據。在配套法律制度沒有建立的情況下，政府財政投入、職責定位和分工等問題最終難以得到有針對性地解決。法律的設立和執行具有穩定性和長效性，對政策的制定提供了必要的依據和指引。任何政策的順利實施都有賴于法律的制定和完善，建立大學生失業保障制度的前提就是制定和完善大學生失業保險的相關立法。形成具有長效性的法律制度，保持法律的穩定性和連續性，是切實保障大學生就業的前提和基礎，更是社會保障制度化、規范化的必然要求。
大學生失業保險法律制度化的可行性分析
有關大學生失業保險法律制度化的探討不是無病，它以中國經濟社會發展實際為基礎，是對大學生失業保障所作的前瞻性探討。同時，大學生失業保險法律制度化也具有可操作性。本文認為，大學生失業保險法律制度化的可行性包括國外的社會保障制度為我國大學生失業保險法律制度的構建提供了大量的經驗；現有的政策和法律為構建大學生失業保險法律制度提供了現實的基礎和可能等兩個方面。
國外的社會保障制度為我國大學生失業保險法律制度的構建提供了大量的經驗。首先，國外的社會保障制度法律制度中多針對特殊群體進行了專項立法。青年、高齡者、殘疾人和婦女都是特殊失業群體，這些特殊失業群體占據著失業者總人數的絕大部分，為了實現社會公平，一些國家針對這些群體的就業問題制定了專門的法律。例如：荷蘭自1992年就開始實施了《青年就業保障法》，規定在學校教育中設立帶工資的實習課等就業保障制度；法國1997年開始實施《青年就業法案》，規定在公共部門、半公共部門和非營利性部門為失業青年提供5年期的不續期合同；德國制定了《青年人勞動保護法》和《大學法》，為高校畢業生待遇規定最低標準以及提供貸款來鼓勵自主創業。③
其次，為了保障失業者的權益，體現法律的權威性，發達國家的社會保障立法大多具有較高的立法位階。尤其在實施強制性失業保險模式的國家，其失業保險立法都是國家最高層次的立法，如美國的“社會保障法”、德國“就業促進法”、日本的“雇傭保險法”和韓國的“就業保險法”等。④從法律淵源上看，高位階的立法不僅能更好地體現法的穩定性和權威性，更能夠避免法律沖突，從而更加切實有效地維護就業保障制度的實施和貫徹。
現有的政策和法律為構建大學生失業保險法律制度提供了現實基礎和可能。我國現有的法律制度中雖然沒有針對大學生就業保障的法律規定，但是現有的政策和立法可以成為進行大學生就業保障立法的基礎，從而構建符合我國國情的、具有可操作性的法律制度。
首先，從政策層面上來說，2006年中央組織部等14部委下發《關于切實做好2006年普通高等學校畢業生就業工作的通知》，開始推行應屆畢業生失業登記制度，高校畢業生見習期間由見習單位和地方財政部門根據當地實際情況，對其提供基本生活補助。但是，在實踐中還存在著諸如政策宣傳不到位、補助范圍小、補助資金少等問題，導致畢業生不知道或者不愿意去進行失業登記，地方財政部門一般也僅對貧困家庭的失業大學生提供失業補助金。盡管應屆畢業生失業登記制度的實施還有待完善。但是，失業登記制度作為一種經驗和嘗試，已經為將高校畢業生納入失業保險相關法律法規的調整范圍提供了基礎和可能性。
其次，從立法層面上來說，現有的法律中雖然沒有關于大學生失業保險的相關立法，但是，已有的《就業促進法》、《社會保險法》等法律規范可以作為制定大學生失業保險法律規范的基礎和參考?！毒蜆I促進法》是指導人才配置、促進就業的導向性法律規定，對開拓就業崗位和人力資源配置提供了宏觀指導。制定《就業促進法》的實施辦法和配套性法律，提高《就業促進法》的可操作性，是保障大學生就業的前提?！妒I保險條例》和《社會保障法》是失業人群社會保障的基本立法。雖然現行的《失業保險條例》的調整對象不包括高校畢業生，但是筆者認為，可將大學生群體納入失業保險的調整對象當中，以減輕其經濟壓力，促進大學生就業。
構建大學生失業保險法律制度的核心內容
失業保險是最基本的社會保險之一，也是大學生失業的基本保障。通過制定法律的形式，設置合理的、穩定的大學生失業救濟制度，是保障大學生就業、促進人才合理流動的最基本、最重要的途徑。失業保險制度的改革，首要問題是擴大失業保險的就業保障目標。本文認為，大學生失業保險法律制度的核心內容應該主要包括大學生失業保險適用法律規范的選擇；大學生失業保險適用對象的確定；大學生失業保險費用的繳納；大學生失業保險金的給付等諸多方面。
大學生失業保險適用法律規范的選擇。大學生失業保險法律制度的構建主要可以通過兩種方式來完成：第一種方式是通過制定專門的《大學生就業保障法》，來規定應屆畢業生的失業救濟制度；第二種方式是將大學生群體納入到《失業保險條例》的調整范圍，適用失業保險條例和社會保險法的相關規定構建畢業生的失業保險制度。
筆者認為，第二種方式是現行條件下更為理性的選擇。其原因是：第一，如上文所述，我國已有關于應屆畢業生失業登記制度的實施，可作為一種制度上的一種過渡，容易與《失業保險條例》相銜接。第二，從我國現實國情來看，制定專門的就業保障立法，從立法技術、法律環境、財政預算等角度來講都尚未成熟。第三，大學生適用《失業保險條例》的瓶頸在于其未參加過工作也未繳納過保險。但筆者認為此問題可以通過適當的制度調整加以解決。例如：規定大學生從入學時即視為參加工作，學生可以自行決定是否參加失業保險并繳納國家法律明文規定的針對大學生群體的失業保險費用。已繳納失業保險費用的大學生，根據其繳納時間的不同，可以比照失業保險條例中關于失業保險費用交納年限與失業保險金領取時間的相關規定，得到相應的法律保障和失業保險金的救濟。綜上所述，筆者認為適用《失業保險條例》不失為解決大學生失業救濟問題的合理之選。
大學生失業保險適用對象的確定。筆者認為，大學生失業保險的對象應當至少滿足五個基本條件：第一，失業人員為普通高等學校全日制畢業生；第二，取得高等學校畢業證書未滿12個月；第三，畢業前本人已經繳納失業保險費滿一年的；第四，非因本人意愿失業的；第五，已經進行失業登記，并有求職要求的。
首先，失業保險所針對的對象必須是有就業愿望而未能就業的非自愿失業人群。因此，按照我國《社會保險法》中關于失業保險適用對象的一般規則，大學生失業保險的適用對象必須滿足非因本人意愿失業和已經進行失業登記，并由求職要求這兩個條件。
其次，大學生失業保險應針對普通高校統招的全日制畢業生。這是針對非全日制的成人高等教育而言的。筆者認為，成人教育的對象主要是已經走上工作崗位的人員，其大多都已經實際繳納了失業保險，如果將其也納入到大學生失業保險的保障范疇，會導致成人高等教育畢業生適用失業保險法律規范時的法律沖突問題。另外，成人教育的對象一般是為了提高專業技術或資質而繼續參加教育，因此，成人教育的主要學習形式是函授、遠程教育等。這種教育模式從前期教育成本、教育投入和教育成果等方面都與普通高等教育有著很大區別，一味納入大學生失業保障范疇，亦不符合大學生失業保險制度構建的初衷。
最后，筆者認為，大學生失業保險的保障對象應為取得高等學校畢業證書未滿12個月的大學生。原因在于，大學生畢業后的一年內為大學生找工作的主要時間，在這段時間之內，大學生既無經濟基礎又無經濟來源，是需要救濟的主要時間段。如果將救濟時間無限擴大，既會加大社會保險支付的負擔，又不利于促進大學生盡快就業。
大學生失業保險費用的繳納。保險費用的繳納可分為強制繳納和自愿繳納兩種。針對大學生的失業保險，筆者認為可采用自愿繳納的方式。因為，大學畢業生的就業需求各有不同，有的想直接就業，有的想繼續深造還有的可能選擇出國深造等其他途徑。如果一概強制所有大學生必須繳納失業保險，對于本身不想直接選擇就業的大學生而言無非是一種負擔而不是一種福利。
筆者認為，大學生上學期間繳納失業保險應實行年繳制。大學生繳費者不同于普通勞動者，普通勞動者是以每個月的工資為繳納失業保險金的資金來源和計算標準，因此采用月繳制。而大學生參保者知識擬制的勞動者，實行年繳制更為簡便易行。由大學生本人每年按照國家規定的金額，繳納一定的失業保險。是否繳納和繳納期限的長短可以由大學生自行選擇。
大學生失業保險金的給付。筆者認為，大學生失業保險不應為一種強制性保險，所以失業保險金的給付的長短應與失業保險費用的繳納時間的長短相對應。畢業生在校時累計繳費一年，累計領取失業保險金的期限最長為兩個月；畢業生在校時累計繳費兩年，累計領取失業保險金的期限最長為四個月；畢業生在校時累計繳費三年，累計領取失業保險金的期限最長為六個月；畢業生在校時累計繳費四年，累計領取失業保險金的期限最長為八個月；畢業生在校時累計繳費五年，累計領取失業保險金的期限最長為十個月；畢業生在校時累計繳費六年以上，累計領取失業保險金的期限最長為十二個月。
（作者分別為河北聯合大學講師，河北聯合大學副教授；本文系2014年度河北省社會科學發展研究課題“大學生就業保障相關法律制度研究”的研究成果，項目編號：2014030108）
【注釋】
①21世紀教育研究院：《中國教育發展報告（2014）》，北京：社會科學文獻出版社，2014年。
②呂志勇，韓鑫：“我國大學生失業保險制度設計研究”，《山東財政學院學報》，2010年第3期，第22頁。
③何卉兵：“西方青年就業保障計劃”，《中國青年研究》，2004年第3期，第128～129頁。
［關鍵詞］失業保險制度 失業保險金
［中圖分類號］F249.2［文獻標識碼］A［文章編號］1009-5349（2011）09－0031－01
引言
失業保險制度的定位和價值取向的異同關系到社會的穩定與發展，我國的失業保險制度目前還存在很多問題，在改革失業保險制度過程中，積極制定法律法規是完善失業保險制度的保障，加強基金管理是確保制度可持續發展的內在條件，強化失業促進就業和預防失業的功能是制度發展的必然趨勢。
一、我國現行失業保險制度的評析及存在的問題
我國失業保險制度的逐步完善具體來說有以下變化：1.改“待業保險”為“失業保險”，與國際接軌。2.確立了保障基本生活和促進再就業的基本宗旨。3.失業保險覆蓋范圍得到擴大。4.建立了國家、單位、職工三方面負擔的籌資機制。5.合理界定支出范圍，確保資金使用效益。6.健全管理體制和經辦機構，加強管理和監督，確保基金安全與完整，對違反規定的行為制定了處罰措施。7.保障失業人員的生活，防止失業，促進就業三位一體。[1]
我國失業保險制度對社會經濟秩序確實起到了一定作用，但也暴露出一些問題：
（一）城鎮失業保險主體范圍仍有缺陷
我國現行失業保險制度名義包括了所有的城鎮企事業單位，但目前參加失業保險的人員絕大部分是國有企業的職工，相當一部分非國有企業并沒有參加失業保險。[2]在社會各行業中，所有具有勞動關系的行業并非都能享受到失業保險，沒有達到權利的平等。
（二）在農村和城鄉結合地缺乏失業保險的有關法律規定
我國是農業大國，農村保險可以有效地轉移和應對農村各種災害風險的機制，在我國，卻沒有發揮其在分散風險、補償損失、提高農村綜合生產能力等方面應有的作用。建設社會主義新農村，對農村保險的加快發展與制度創新提出了新的要求。[3]
城鄉結合地是農村和城市結合的地區，它既不屬于農村也不屬于城市，故對這一區域的管理就更為困難，我國對這一地區的失業保險，還沒有具體有效的規定。
（三）失業保險統籌層次低，互濟功能難以實現
我國失業保險基金目前大部分由縣市統籌，而多數國家都是實現州級，甚至國家一級統籌。失業保險承受能力與基金的統籌層次成正比，統籌層次越高，失業保險的互濟性就越有保障。[4]在我國，一些經濟發達地區就業形勢較好，失業保險基金結存量也較大，相反，一些困難地區的失業保險基金卻嚴重不足，這樣便出現了基金總量結存和區域基金短缺并存的局面。
二、我國現行失業保險制度改革思路探討
（一）積極推出《社會保險法》，為失業保險奠定基礎
我國應當在充分考慮我國國情的基礎上，充分論證做好理論研究，認真聽取社會各界的意見，建立基本完善的體制，在此基礎上才能繼續進行社會保險立法。此外，必須普及人們的保險意識。還應注意以下問題，如企業是否能夠承擔起應有的保險標準？社會保險的標準能否保障參保人的基本需求等。在《社會保險法》設立完善的基礎上，失業保險制度的立法才有法可依。
（二）制定《失業保險法》，同時加強與其他法律制度的銜接
我國要立足國情，借鑒國際通行的做法，在《社會保障法》的基礎上，制定我國的《失業保險法》，用法律的形式確定失業的界限，基金的籌集、運營和使用以及用人單位、勞動者和保險機構的權利義務等。提高立法層次，以促進全國統一勞動力市場的形成，促進勞動力在全國范圍內自由流動。同時，國務院應當制定與之配套的一系列法規，還應該做好失業保險制度與其他法律制度的銜接，以保障失業保險制度的有效實施。
（三）出臺對農村失業保險保障方面的法律
對農村的失業保障，要加強對農村失業人口的統計，把農村勞動力就業列入政府的宏觀調控指標，加快調整農村產業結構，增加新的就業崗位，大力發展城鎮企業，加快城鎮化建設，實施有利于農村失業者再就業的農村社會政策，進一步立法以給予農民工權益的保障。進一步完善農民工失業保險制度，一是要擴大失業保險的覆蓋面，讓大多數農民工能夠參加失業保險。二是農民工領取失業保險金，讓失業農民工既可以在務工地申領，也可以在原籍申領；三是逐步實現農民工與城鎮職工失業保險的并軌管理，逐步消除城鄉二元結構。
三、結語
綜上所述，我們要制定完善的法制，全面統籌。引導企業和個人改變理念和發展經濟，引導他們樹立符合市場就業規模需求的價值觀念，以促進失業者的再就業，變被動失業生活保障為主動的失業保險制度，從而適應我國就業結構的變化。
【參考文獻】
[1][4]宋戰奇.論失業保險制度的再完善[J].中國勞動保障,2010(2):35-36.
