時間：2023-10-11 10:10:53
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一、云南農村金融發展的現狀
(一)基礎金融機構服務實現全覆蓋
近年來云南省加快改善農村金融服務體系建設,實現了農村信用社、農村商業銀行、農村合作銀行、村鎮銀行和農村資金互助社等農村金融基礎服務機構全覆蓋。農村支付服務環境建設也取得了明顯成效,全省惠農支付服務業務呈現出快速增長的良好勢頭,為農民提供了“成本低廉、安全、高效、方便、快捷”的金融服務。截至2013年4月末,全省惠農支付服務點數量達到11720個,服務惠及129個縣的1235個鄉10485個村,越來越多農戶“足不出村”就可得到方便、有效的金融服務,有效緩解了偏遠貧困地區長期存在的存款難、貸款難、結算難等問題,服務農業發展和農民增收取得了成效。農村地區銀行類金融機構網點接入自身行內系統3073個,接入人民銀行現代化支付系統1977個,覆蓋面分別達945%和6081%。農村支付結算渠道進一步通暢,全省惠農支付服務點累計清算交易4128萬筆、金額1526億元,查詢交易45028萬筆。同時,云南農村地區非現金結算工具不斷增加。截至2012年末,全省農村地區639個郵政儲蓄網點和2231個農村信用社網點開通了農民工銀行卡業務,在14個州市建成了57個“刷卡無障礙示范街(區)”,全省農村地區共發放銀行卡2817萬張,農村非現金結算創新進程不斷加快,非現金支付量增長278%。
(二)涉農貸款保持平穩快速增長
截至2013年4月,全省涉農貸款余額達512963億元,比年初新增30133億元,增速高于全省人民幣貸款平均增速06個百分點。截止2012年12月末,云南省農村信用存貸款規模躍居全省金融機構第一位,居西部農村信用社第二位,涉農貸款余額163564億元。根據統計數據顯示,云南省涉農貸款投向有所調整,農村基礎設施建設及農田基本建設貸款同比少增,農用物資和農副產品科技、制造、流通等環節貸款及傳統農林牧漁業貸款同比多增。2012年第三季度末,和年初相比,農用物資和農副產品流通貸款增加了3768億元,農產品加工貸款增加了2592億元,農業生產資料制造貸款增加4186億元,農業科技貸款增加41億元。同時,農村基礎設施建設貸款比年初增加1149億元,同比少增754億元,農田基本建設貸款比年初減少305億元,同比少增5268億元。
(三)新型金融機構穩步發展
近年來,云南省新型農村金融機構發展迅速。銀監會2006年12月放寬了農村地區銀行業金融機構準入政策,2007年3月,首批村鎮銀行在國內6個首批試點省誕生,這是為振興我國農村金融市場的創新舉措。村鎮銀行最大優勢是屬于一級獨立法人,具有決策迅速、產品靈活的特點。從當下來看,在農村市場,村鎮銀行是大中銀行的有益補充,也是小微企業融資的又一根救命稻草。從2008年云南省首批村鎮銀行在云南玉溪和文山開張以來,現已發展村鎮銀行36家。至2013年4月,云南省已發展小額貸款公司498家,農村人均持卡達到069張。實現了“五個從無到有”,即村鎮銀行從無到有、覆蓋全省16個州市,地方法人保險機構從無到有,“三權三證”抵押貸款從無到有、貸款余額近170億元,小額貸款公司從無到有,覆蓋全省127個縣市區,政策性農業保險從無到有、涉農保險業務成為僅次于車險、企財險的第三大財產險種。
(四)金融服務改革創新持續推進
林權抵押貸款發展壯大。云南是林業大省,森林資源豐富,全省林業用地面積025億hm2,居全國第2位。為將豐富的林業資源優勢轉化為經濟優勢,2006年,云南省率先在全國開展了集體林權制度主體改革。截至2012年末,全省林權抵押貸款余額已連續3年居全國首位,實現“三權三證”創新發展。2012年,云南省在昆明市晉寧縣、昆明市東川區、紅河州開遠市、文山州富寧縣、保山市隆陽區、曲靖市富源縣等6縣(市、區)啟動了以林權和土地承包經營權、宅基地使用權與農房“三權”抵押融資為重點的“三農”金融服務改革創新試點。各試點縣以農村產權制度改革為重點,推進以“三權三證”抵押貸款為突破口的“三農”金融服務創新。截至2013年4月,以上縣(市、區)的“三權三證”抵(質)押貸款規模超過17億元,成為云南省深化農村改革的一大亮點。云南省加快“三農”金融改革創新步伐,實現了“四個全國第一”,即林權抵押貸款余額第一,森林政策性火災保險面積第一,首創經濟林木(果)權抵押貸款,率先推出“惠農支付服務”業務。
二、云南農村金融體系存在的問題
云南省農村金融發展經歷了一個起點低、速度快的歷程,但因為多種因素影響,農村金融目前仍是云南金融改革發展中最薄弱的環節。主要表現在以下幾方面:
(一)農村金融資源的逆向扭曲配置
農業和農村發展急需資金,但金融資源的逆向配置導致了資源配置的扭曲,金融資源的逆向流動產生了抽血機制,使得金融支持農業乏力。由于金融機構的體制缺陷造成了農村金融資源的體制性逆向流動,如一些國有商業銀行縣域的分支機構主要以吸收存款為主,從農村吸收的資金更多地投向回報高的產業和地區。農村金融資源從基層金融機構向上級金融機構集中,基層金融機構支農服務水平不高,對重點農戶和農村地區中小企業生產經營的資金支持不到位。信貸資金由農業領域撤出轉入非農產業領域,農戶和農村企業貸款抵押難,擔保難,分散風險的機制不健全。經濟欠發達地區的資金短缺越來越嚴重,融資難度也越來越大且資金外流嚴重,一些偏遠貧困地區甚至出現了“金融服務真空”。這些問題源于現有的農村金融體系還是一個服務于城市工業化的制度安排,體現的是“農業哺育工業,農村支持城市”的舊戰略[3]。
(二)農村金融服務需求多樣性與金融供給
有限性之間的矛盾城鄉統籌發展背景下,現代農業、現代農民和現代農村對金融服務的需求日趨多樣化。農村金融需求由過去的零散型向規?；D變,農業生產要素構成也由土地密集型、勞動密集型向資金密集型轉變,由此帶來了單筆信貸需求金額的增加和貸款期限的延長,而農村金融的供求結構還未能完全跟上這種變化。目前在云南一些農村地區,國有商業銀行逐步撤離縣域農村地區,政策性銀行機構職能難以發揮,合作金融弱小,難以滿足多種資金需求,郵政儲蓄銀行縣域分支機構存貸比總體較低,農村信用社資金實力有限,服務三農的能力受制約。一些農民專業合作社和農業產業化企業信貸需求一般在30~50萬元,規模大的達到幾百甚至上千萬元,而農村信用社以及郵政儲蓄銀行提供的農戶小額農貸一般在10萬元以下,只能滿足購買化肥等農用物資和從事簡單再生產的資金需求,這種信貸模式嚴重滯后于現代特色農業的發展。
(三)涉農貸款結構單一與城鄉統籌發展需求多樣性之間的矛盾
從統計數據中可以看出,目前云南省涉農貸款雖然在各項貸款中占有較大比重,但主要集中在傳統的農林牧漁生產、農用物資和農副產品流通方面,而對農業產生長遠影響和可持續發展的農業科技、農村基礎設施建設、農產品出口所需資金支持不夠。而且農村金融機構在信貸經營上貸款期限設置過短,而農業產業結構調整及產業化項目生產經營所需資金量較大,貸款周期一般都較長,涉農貸款短期限與農村經濟發展周期變化情況不相適應,給廣大農村企業和農戶生產經營融資造成困難。同時,涉農貸款主要局限于解決傳統農業生產資金需求,對于農戶多種生產經營貸款需求、擴大農村消費需求的消費貸款,參與機構少,發放數量小。
(四)新型金融機構快速發展面臨諸多難題
云南省原計劃2009—2011年3年內成立130家村鎮銀行,但截至2013年4月,全省僅成立村鎮銀行36家。如果監管部門希望要大范圍、批量化開設村鎮銀行,仍需寄望大型銀行。但成立一家村鎮銀行的實際成本較高,大銀行積極性并不高。短期內,要快速擴充新型金融機構的數量,難度較大。同時,新型農村金融機構成立時間短,社會認知度低,也制約了新型農村金融機構的進一步發展。如村鎮銀行是銀監會批準設立的三類新型農村金融機構之一,但因業務品種單一,網點少,可信度低,吸儲難,導致在貸款投放上捉襟見肘。與村鎮銀行相比,資金互助社人數更少,服務范圍更窄,存款總量偏小,業務規模受到限制。新型農村金融機構是獨立法人,貸款流程短,吸儲難但放貸容易,導致存貸比居高不下,金融風險較高。新型農村金融機構有金融業務許可證,但不具備現代化銀行結算功能,不能發行個人銀聯卡,結算渠道不暢,影響了各項業務的開展。這些問題都限制了新型金融機構的快速發展。
三、助推城鄉統籌發展,構建云南新型農村金融服務體系的建議
ABSTRACT:Revising City Planning Act into Urban and Rural Planning Act is very important in promoting urban and rural integrated management and improving the current disorder in rural construction. But the revising of the act as well as its enforcement will confront unavoidable challenges.
This paper discussed the possible problems in the act implementation and provided counter-measures respectively.
“城鄉一體化”在規劃界并不是一個新鮮的話題，曾經還因為各人對其含義的不同理解而發生過學術爭論①;但這些討論多年來一直是停留在學術層面上的探討，在制度和政策方面的推進并沒有實質性的進展。本文討論的“城鄉一體化”，概念界定為對城市和鄉村實行“一體化”的規劃管理。之所以要重新討論這一話題，概因當前正在進行的《城市規劃法》修訂中，圈內人士建議將原法修訂為《城鄉規劃法》的呼聲甚高，甚至得到主管領導的首肯②。將《城市規劃法》修訂為《城鄉規劃法》，這樣的修改雖只一字之差，卻是一個突破性的變革;它意味著，目前仍然在施行的“城鄉分治”的城市和鄉村規劃建設管理，將被納入一個統一的制度體系中。這在給城鄉規劃的發展帶來巨大機遇的同時，也對現行的規劃體系和制度安排提出了嚴峻的挑戰，規劃界人士對此不能不有清醒的認識，并提前做好應對準備。
1 實施城鄉一體化管理是城鄉發展的大勢所趨
制定《城鄉規劃法》之所以得到較為廣泛的響應，是因為改革開放20多年來，特別是實行市場經濟體制10年以來，城鄉關系已經發生了巨大的變化。在計劃經濟體制下出臺的《城市規劃法》已經難以應對形勢急劇變化下出現的許多新問題，這體現在以下幾個方面:
11 鄉村工業化迅猛發展帶來城鄉關系的重構
1978年以來中國農村改革一個最為引人注目的現象，就是鄉鎮企業的興起，它徹底改變了傳統的“城市—工業，農村—農業”的經濟格局。經過20多年的發展，許多地方的農村實際上已經成為工業社會的一個組成部分;城市與鄉村的空間界限日趨模糊，與城市生產和生活相關的功能設施越來越多地轉移到以前的農村地區，使得傳統概念上的城市和鄉村的特征發生根本變化，這在經濟發達地區體現得尤其顯著。在城市化加速發展的形勢下，仍然要把城市規劃的工作范圍囿于“城市”，試圖通過人為地劃定城市規劃區來區分城鄉空間界限，不僅已經變得十分困難，也不符合城鄉聯系日益緊密的社會經濟發展要求。21世紀將是中國城市化加速發展的時期，把城鄉人居環境建設納入統一的規劃管理，已是城鄉空間發展的大勢所趨。
12 鄉村建設的無序發展亟待加強規劃調控
鄉鎮企業迅猛發展造成的直接后果，是鄉村地區的開發強度明顯增加，非農用地規模的迅速擴大。由于這種類型的工業化是由基層政府和農民個體自下而上發起的，帶有極大的自發性和盲目性。在短期經濟利益的驅使下，農村土地結構的調整、鄉村地區居民點和鄉鎮企業的建設、城鄉地域結合部的集體土地出讓，都往往呈現秩序混亂的狀態，造成嚴重的資源浪費和環境破壞。
但長期以來的“城鄉分治”，也形成了規劃建設管理上的“二元”體制?，F階段我國城市規劃管理的權限被界定在劃定的城市規劃區范圍，在此以外的鄉村建設是執行另一系列的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，不在城市規劃的工作權力范圍之內。雖然鄉村建設也不是無法可依，但由于缺乏有力的管理機構和規劃的實施機制，其監管力度遠遠弱于城市地區，不可避免地出現大量的違法用地和違章建設活動。
而對于這些活動，城市規劃的控制管理權由于體制的限制很難有所作為，導致這些地區的無序發展狀況愈演愈烈。因此，打破規劃管理上的“二元”體制，整合城鄉兩個規劃系統就成為當務之急。
13 建設用地的保護和利用急需規劃引導
現階段我國城市規劃的性質基本定位于城市建設用地規劃，非建設用地的保護和利用主要由土地利用總體規劃承擔。但后者的出發點主要是立足于控制建設用地規模，保護耕地;而對于如何更有效地利用非建設用地，使其對生態環境的改善發揮更大作用則缺乏積極的引導。事實上，農田、山體、林地、水域等非建設用地，對于人居環境發揮著極其重要的生態功能，在規劃中不應當只是消極地作為保護區，將其獨立于城市規劃系統之外;而應保護和開發相結合，使建設用地和非建設用地有機結合成一個整體③。無論是傳統城市規劃的“田園城市”理想，還是當今可持續發展的必然趨向，都要求城市規劃必須將自然生態環境納入到自己的作用對象之中。這樣，鄉村就不可能排除在城市規劃工作范圍之外。
2 城鄉二元土地制度構成最大的制度性約束
21 兩種不同的土地所有制是造成城鄉規劃管理出現巨大差異的制度根源
目前，我國的城市和鄉村的規劃建設之所以有如此大的差別，是因為兩者發展的動力機制存在根本的不同，其最終的根源在于兩種不同的土地所有制基礎。按照《憲法》規定，城市的土地歸國家所有，農村的土地歸農民集體所有。兩種不同的土地產權制度，決定了作為國家干預手段的城市規劃，在對兩種土地使用方式的控制管理力度上，存在巨大的差別。
在市場經濟條件下，土地所有權和使用權相分離已經成為普遍現象。從理論上說，即使在城市，規劃對土地使用的干預也是有限度的，而農村土地的集體所有也不意味著所有者在土地開發使用上可以不受任何約束。但在實際運作中，城市和鄉村的土地使用卻截然不同。作為國家所有的城市土地，在計劃經濟時期一直是由國家統一調配劃撥、統一建設、統一管理的，換言之，一直有遵從國家統一規劃管理的“傳統”。土地使用權的有償出讓，是在上世紀80年代后期隨著市場經濟的逐步推進才實施的，至今不過十余年的歷史。而且城市土地使用的市場化過程中，土地使用者在從國家手中獲得有限的土地使用權時，就附著了許多開發條件(其中也就包含著規劃條件)，也就理所當然地要按照規劃進行開發建設;否則將面臨被收回土地使用權的處罰，這使得規劃在實施中有較強的基礎條件和保障機制。
但在農村的情況就完全不同。土地歸屬農村集體所有，但國家對農村集體如何行使土地所有權卻一直缺乏明確的規定。在農村實行家庭承包制后，我國農村土地集體所有制的主體虛位問題變得十分突出，村集體與農民事實上行使了土地的處分權。而規劃則被視作一種國家強加的外來干預手段，缺乏內生機制和需求，難以得到農民的接受和認同;鄉村建設就必然變成農民在各自所擁有土地上自行其事的屬地建設行為。一個典型的例子是，珠江三角洲地區許多城市普遍存在的“城中村”現象就是土地二元體制造成的結果。這些“城市里的鄉村”，盡管位于城市中心區，處在城市規劃的直接作用范圍之內，但仍然無法擺脫規劃失控的狀態，部分地區甚至陷入法不責眾的困境，其中土地制度是規劃難以發揮效力的根本原因。在城市中心的農村集體土地尚且如此，大量處于城市之外的廣大農村要實現對土地統一規劃管理，談何容易?
如果不改革農村現有的土地產權制度，不解決鄉村非農建設用地統一開發與土地集體所有的矛盾，就無法真正將鄉村的規劃建設真正納入到政府的有效管理控制之中。而要從法律上明確農村集體作為土地所有者究竟享有何種權力，如何依法行使這種權力，顯然不是一部《城鄉規劃法》的出臺就可以解決的問題。
22 農村土地制度改革面臨的困境
關于農村土地制度改革的探討，早在上世紀80年代就已經開始，當時主要是針對農村土地實行家庭承包經營責任制后出現的問題而展開的。改革的思路不外乎三種:土地國有化、土地私有化、在維持原有的土地集體所有制基礎上進行改革，各種意見均有各自的充分理由(袁亞愚，1996)。而在中國推行任何一項重大的制度變遷，最大的難點在于全國各地的巨大差異:中西部欠發達地區存在的嚴重問題在沿海發達地區可能并不突出;沿海發達地區快速發展中暴露的新問題，在其他地區也許尚未顯現。
反映在農村發展問題上，與沿海發達地區的農村工業化超前發展、農村地區出現“過度開發”形成鮮明反差的是，中西部一些欠發達地區還相當落后，不僅農村工業化和城市化水平低，城市自身也存在發展動力不足的問題。對于這些地區而言，土地仍是廣大農民賴以生存的基礎和農村社會穩定的最終保障。這種經濟發展的地區性差異還有愈演愈烈之勢。因此，面對嚴重的不平衡發展，國家在全國范圍內推出的許多改革措施或新的制度安排，常常因為要照顧全局、綜合平衡而變得十分小心慎重，在農村土地制度改革這樣的重大問題上尤其如此。由于“三農”(農業、農村、農民)問題歷來都是中央政府關注的焦點，在穩定壓倒一切的指導思想下，“三十年不變”就成為中央對于農村工作的重要指導方針。這使得在學術界曾經沸沸揚揚的關于農村土地制度改革的討論，到后來反而趨于平靜，在實踐上更不可能有實質性的推進。
在農村土地集體所有制不進行根本性改革的前提下，新出臺的《城鄉規劃法》要想有效地發揮作用，對農村土地的開發建設施加實質性的影響無疑將面臨著嚴重的制度性約束。
3 相關法規體系和行政管理體制亟待調整和改革
31 “兩法”、“兩規”和兩個管理部門的關系協調
將《城市規劃法》修改為《城鄉規劃法》，并不只是規劃法本身的變動，還涉及諸多相關法律、法規、規范以及管理部門的關系調整。與城市規劃同樣涉及土地利用和管理的另一部最重要的法律，是1998年頒布的新《土地管理法》。《城鄉規劃法》的出臺，必然涉及“兩法”的協調，同時也涉及城市總體規劃與土地利用總體規劃、規劃管理部門與土地管理部門之間的關系協調。
我國《土地管理法》規定:“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。在城市規劃區內、村莊和集鎮規劃區內，城市和村莊、集鎮建設用地應當符合城市和村莊、集鎮規劃?！边@一規定界定了城市總體規劃、村莊和集鎮規劃與土地利用總體規劃之間的關系:城市規劃、村莊和集鎮規劃是一定時期內城市、村莊和集鎮發展的藍圖和各項建設工程設計和管理的依據;土地利用總體規劃的規劃范圍是整個地域，它要對包括城市、村莊和集鎮用地在內的全部土地做出統籌安排。所以，在土地利用上，城市規劃、村莊和集鎮規劃和土地利用總體規劃的關系是點與面的關系。土地利用總體規劃主要在城市或村鎮發展用地的規模、方向和范圍上進行協調，確定城市或村莊和集鎮建設用地區的界限。建設用地內部的土地利用應根據城市、村鎮建設規劃的要求安排，土地利用總體規劃一般不作干預。這樣，兩個規劃和兩個部門在彼此的工作范圍和權力界限上基本是明晰的。但是，如果實施《城鄉規劃法》，把整個行政轄區作為城市規劃區，并且對于非建設用地的管理同樣要實施一定程度的干預，那么兩個規劃和兩個部門的職能和工作范圍在一定程度上將出現交叉和重疊，由此可能引起新的管理混亂，如何協調好這些矛盾就變得十分緊迫。
除此之外，在規劃法規系統內部也存在相互協調的問題?，F行城鄉規劃建設管理的“二元”體制導致規劃的法規體系也呈現“二元”性:在城市建設中要遵守《城市規劃法》，執行相關的城市規劃標準;在城市范圍以外的鄉村地區則是遵守《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，按照《村鎮規劃標準》執行?！冻青l規劃法》的出臺是否意味著《條例》的自動失效?目前城市和鄉村兩個規劃標準的統一有無可能?這都是值得規劃界認真研究并迫切解決的問題。
32 現行規劃管理體制面臨的挑戰
表面上看，城市和鄉村不同的法律規定和技術標準，是造成城鄉建設“兩張皮”的體制原因。因此，機構合并就成為最簡單最基本的改革思路。在1998年進行的建設部機構調整中，原來的城市規劃司和村鎮規劃司合并組成城鄉規劃司，體現了國家主管部門對城市和鄉村兩個系統的所有建設用地進行統一規劃建設管理的意圖。但進一步分析不難發現，造成鄉村建設失控的根本原因，并不僅僅是因為兩個規劃系統和兩種體制并存產生的摩擦，更主要的原因在于在現行管理體制和機制下，規劃的管理控制難以真正落實到鄉村地區。
實際上，目前我國的鄉村建設并非處于無法可依的狀態;如果鄉村規劃能夠按照國家的有關法規文件嚴格執行的話，也不會出現當前這種混亂無序的狀況。
但規劃的實施不僅需要法制保障，同時也需要行政保障和經濟保障，這絕非出臺一部法律就可以了事，也不象簡單的機構合并那么輕松。面對全國大部分地區的人口和可建設用地都位于鄉村的基本現實，規劃要覆蓋到整個鄉村地區，也就意味著規劃管理的地域范圍和人口規模較以往將有大幅度的擴大，實際上也將造成規劃管理的權力重心進一步下移，村鎮一級的規劃管理力度必須大大加強(張兵， 2000)。如果在規劃機構的設置、人員編制安排以及財力、物力的投入方面沒有保證的話，《城鄉規劃法》的落實也就成為紙上談兵。從某種意義上說，《城鄉規劃法》的出臺在賦予了規劃部門更多權力的同時④，也給他們的工作帶來了更多的責任和壓力。在當前城市規劃部門應對城市建設中的種種矛盾都有些力不從心的形勢下，他們是否有能力承擔法律所賦予的比過去艱巨得多的重任以及由此伴隨的巨大風險?
33 深圳實行城鄉一體化管理的實踐和啟示
深圳是全國最早實行城鄉一體化統一管理的城市之一。首先，在規劃編制上，新的《深圳市城市總體規劃(1996~2010)》擯棄了傳統的城市總體規劃只管城市不管農村的做法，將整個市域的土地資源作為一個整體，對城市建設用地和農業保護用地、生態保護用地等非城市建設用地在空間上進行了明確的劃定，從而較好地保證了城市建設與周邊資源環境的合理保護利用和相互協調，實現了國土資源的優化配置。
其次，在管理體制上，早在1989年就將規劃、國土兩局合并，行使全市城市規劃、土地管理及房地產管理職能，實現“規土合一”，使城市規劃緊扣國土資源的合理利用，使規劃真正成為土地利用和城市建設的龍頭。
1994年，為使規劃管理政策更直接、更快捷、更準確的實施，將全市各區的規劃、國土管理部門改組成為市規劃國土部門的派出機構，實行垂直領導;將鎮(辦事處)的規劃、國土管理職能從鎮城建辦劃出，設立規劃國土管理所，作為區規劃國土部門的派出機構，建立“市局———分局———國土所”三級垂直管理架構。實踐證明，這一機構改革，從根本上理順了規劃管理和土地管理的關系，協調了規劃管理機構與地方政府之間的關系，使規劃國土管理工作走上了集中、高效的軌道。
深圳之所以能夠比較有效推進城鄉一體化統一管理，除了歸功于政府的堅定決心和體制優勢外，還得益于以下三個方面的有利條件:首先，深圳的行政區范圍相對狹小而建成區規模較大，有可能將整個行政區作為城市規劃區實施統一管理;其次，經濟的快速發展使得全市域范圍的城市化人口超過90%，而農業在GDP總量中的份額不到1%，這為對全市域范圍實施城市化管理提供了基礎條件;第三，深圳的人均GDP在全國大中城市中居首位，其雄厚的經濟實力和政府在規劃方面的巨大投入，為規劃實施提供了強用力的物質保證。
但即使有上述諸多方面的優勢和有利條件，深圳對經濟特區外農村集體土地實施規劃管理時仍然遇到很大的困難和阻力，這也是造成深圳特區內外城市建設面貌迥異的重要原因⑤。而對于全國其它城市和地區來說，并不完全具備深圳的條件，實施城鄉一體化管理無疑將面臨更多困難。
4 現行規劃運作體系面臨重大變革和重構
自1990年《城市規劃法》正式實施以后，政府又相繼出臺了一系列配套的法規文件，使得我國的城市規劃編制工作基本形成了一個較為完整規范的體系;經過多年實踐后已經被大多數規劃設計和管理部門所熟悉掌握但《城鄉規劃法》出臺后，不僅城市規劃與社會經濟發展計劃、土地利用規劃之間的關系需要重新協調，而且現有規劃體系自身也面臨著進行重大調整的需要如果新的《城鄉規劃法》要求把規劃區推進到廣大的鄉村地區，甚至將整個行政轄區都納入規劃范圍，則現有的規劃編制內容和技術方法都需要進行重新修訂。
以往的規劃實踐，無論是總體規劃還是詳細規劃，都基本是以城市為工作對象展開的，包括目前進行的一些探索性的規劃，如概念規劃、法定圖則等等，亦基本如此。1983年全國開始的市帶縣的行政管理體制改革，推動了市域和縣域城鎮體系規劃的開展，但這些規劃研究的重點仍是區域內的中心城市和各級城鎮的發展定位和合理布局方面;對于鄉村的規劃究竟應該如何編制，無論理論還是實踐都明顯滯后。很顯然，鄉村的開發和建設具有與城市完全不同的特征，不宜采用與城市同樣的辦法處理，但至今并沒有形成一套有別于城市的規劃編制體系和方法?！冻青l規劃法》實施后，鄉村的規劃究竟怎樣與已經沿襲多年的城市規劃編制體系相銜接?究竟是重新制定一整套新的城鄉規劃編制系列辦法，還是依然按照原來的城市和鄉村兩個系列進行?如何審批?如何管理?由誰組織實施?這都是規劃界所需要馬上回答的問題。而從過去的理論儲備和實踐經驗看，規劃界都缺乏應對的準備。
5 結論和建議
進入21世紀的前20年乃至更長的時期內，中國的城市化進程將駛入“快車道”，城市規劃若不能及時應對這一巨大變化，不僅難以擔負起應有的責任，而且也將喪失自身進一步發展的最好機遇。從這一點看，盡早出臺《城鄉規劃法》，是及時應對城市化大趨勢的重要戰略舉措，將為城鄉協調發展提供更有力的法律支持和制度保障。但同時又必須清醒而深刻地認識到:一部《城鄉規劃法》的出臺，并不意味著過去阻礙城鄉協調發展的眾多制度性癥結都將迎刃而解，相反卻可能引起更為劇烈的新舊體制碰撞沖突，并對與規劃法緊密相關的一系列法規條例，包括專項法、從屬法等等，以及相關的重大制度安排，都提出了調整改革的緊迫要求。
為了減少制度變遷的交易成本，保證改革穩妥順利地展開，一個較為務實的途徑是:將《城鄉規劃法》作為指導我國城鄉發展的一個綱領性文件，只提出針對所有地區需要普遍遵守的原則而不涉及操作層面，作為建構我國規劃法規體系框架的基礎。
《城鄉規劃法》是我國城鄉規劃法規體系中的主干法，針對全國經濟發展不平衡、地區差距巨大的矛盾，在城鄉發展問題上建議只提出原則性要求，而將更多操作性的具體規定留給地方城市去選擇制定，保證規劃的主干法在面對全國千差萬別的情況時有較大的回旋余地;既保持主干法在相當長時期內的穩定性，也為地方的規劃法規建設和發展留下更多空間。各地可以根據自己發展的實際情況，制定適應本地的具有可實施性和可操作性的地方法規、規章等。在最近的戶籍制度改革中，廣東等經濟發達的省份在全國率先取消了沿襲數十年的農業和非農業“二元”戶口，實施按照實際居住地登記的戶口管理制度。這是城鄉發展中“自下而上”推進改革的一個典型范例，對于城市規劃也是一個有益的啟示。在國家總的法律精神的指引下，經濟發達地區應利用自身有利條件，抓住機遇，大膽創新，走在全國規劃改革的前列。
參考文獻(References)
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【關鍵詞】城鄉一體化；道路建設；作用；問題；對策
城鄉一體化規劃建設是社會主義新農村建設的關鍵內容，為了更好地完善一體化規劃工作必須要抓緊進行道路建設，通過網絡化道路建設發展全面開展農村道路建設的相關措施。
1 城鄉一體化規劃建設中道路建設的重要性
1.1 網絡化發展
鄉村道路建設是整合城鄉發展的要素，是發揮“以城帶鄉”輻射作用的重點建設工程項目，其重要作用在城鄉規劃一體化、產業布局一體化、公共設施一體化、要素流動一體化、生活質量和保障一體化等方面都有明顯的促進作用。道路建設能夠為產業布局、公共設施建設提供網絡化發展的可能，并促進城鄉一體化進程不斷加快。首先，道路建設的規劃對象是一種區域（地域）。這就決定了它屬于一種區域規劃的類型。在建設過程中自然要界定規劃對象的范圍，這就為城鄉的統籌發展提供了前導性調研工作。因此，它就不同于單純的產業模式建設，而是有著城鄉整體化布局的網絡化建設作用，能夠從道路網絡的角度上將省域、市域、縣域、鎮域、鄉域等區域進行整體化的規劃，與傳統的道路建設規劃程序有別，這種一體化的規劃必然會帶來更為廣泛的實際發展效應。 例如：319國道黃橋大道建設過程中，就針對城市和農村的商業發展區域進行了整合研究，從網絡化城鄉發展的角度出發，一方面規劃先行，橋建設定位在都市農業休閑區、地方特色商貿區、高檔優雅住宅區。另一方面，進行了建設分步實施，全面實現了城鄉同步發展建設的目標?？傊?，道路建設是推進城鄉一體化，貫徹落實科學發展觀的基本建設項目，是破解“三農”問題的根本途徑，是實現新農村又好又快發展的重大舉措。必須先行先試，主動探索，統籌抓好城鄉規劃布局、產業發展、基礎設施、公共服務等，實現城鄉一體化的道路建設，保證盡快地統籌城鄉規劃，推進空間布局一體化，實現全面小康目標。[1]
1.2 優化產業結構發展
道路建設對產業化結構的促進作用是十分明顯的，道路交通自然會影響產業布局，為了更好地實現城鄉一體化發展的產業布局，在道路建設過程中必須要考慮到產業發展、城鄉一體化發展的優化形式，全面促進了統籌發展。優化產業結構發展的表現主要在這樣幾個方面：（1）道路建設提供了運輸能力。運輸能力是產業發展的重點支持，使鄉村與城鎮的聯系更加便捷、緊密，提高了農產品的運輸效率，擴大了流通范圍，推進了城鄉一體化發展進程。（2）激活了農村農業經濟。農村交通方便了，山區群眾與外界接觸多了、交流也廣了，各種信息渠道更加通暢，有效促進了農民群眾思想觀念的轉變，全面激活了農業經濟的發展。（3）鄉道路一體化，有利于破解二元機制的予盾，方便城鄉居民的出行，緩解城市壓力；有利于統一規劃和道路客運資源的有效整合和充分利用；有利于有效規范客運市場，為廣大經營者創造一個公開、公平、公正的競爭環境；有利于城鄉經濟的進一步融合和共同發展?？傊?，城鄉一體化規劃下的道路建設能夠將城市和鄉村建設融合起來，優化配置。建立起城鄉一體的規劃制度。在市、縣域范圍內，制定包括市區和鄉村在內的長遠總體規劃，統籌土地利用和城鄉發展。在規劃中，要按照自然規律、經濟規律和社會發展規律，進行科學的區域功能定位，合理安排。
2 當前城鄉一體化道路建設存在的問題
2.1 農村公路密度不平衡
目前，我國農村公路建設由于在早期建設過程中缺少規劃，使得公路建設過于草率，出現了很多公路密度過大、地區差異等問題，這種問題嚴重影響了道路建設的長遠規劃，同時不均衡的發展現狀也使得公路的使用情況出現不同的問題，公路的快捷運輸出現隱患。[2]
2.2 農村道路質量問題嚴重
我國農村道路質量問題一直困擾著道路建設，由于農村道路原始情況不佳，彎曲、坡度等問題嚴重，加上修繕不當往往會出現破損的情況，導致農村公路之間、農村公路與干線公路、高速公路之間尚未完全暢通，仍有部分鄉鎮、行政村還存在殘缺不全的“斷頭路、泥巴路”。
2.3 農村道路建設資金問題嚴重
新農村道路建設中，政府公共財政投入嚴重不足，融資困難，資金缺口大，目前公路建設資金仍以國內貸款和地方自籌資金為主，很多地方農村交通道路還待休整，交通條件急需改善。缺少資金的情況下，道路規劃和全面建設陷入困境，年久失修的公路頻繁出現，嚴重影響了一體化道路建設。
3 城鄉一體化道路建設的對策
3.1 做好道路交通規劃
道路交通規劃要在確定規劃期限、目標的基礎上，根據交通調查、分析和預測以及社會經濟效益估價等，制訂的交通結構與道路網的規劃。不能為了節省時間，節約資金就盲目進行建設，這樣與城鄉一體化規劃相悖，往往會產生過多的建設問題。要做好交通規劃，首先要嚴格執行規劃規范，合理布置道路所占面積，滿足城鄉協調發展的功能要求。其次，要遵循道路規劃設計原則，協調道路規劃與周圍環境的關系。最后，要加強自身藝術審美觀點，使道路規劃設計真正體現功能美與藝術美的和諧統一。
3.2 拓寬資金渠道
利用好市場，各種政策扶持的優勢，通過多渠道籌集新農村公路建設資金。要調動各方面積極性。拓寬籌資渠道，通過向上級政府爭取，向市場籌集資金，向群眾籌集等方式拓寬資金來源渠道。在大力抓好各項交通費征收的同時，積極向上級爭取各種扶貧優惠政策和資金；通過相關部門內部挖潛，壓縮各種經費開支來支持鄉村公路建設；廣泛發動相關部門及社會各界人帶頭捐資，通過對大型企業的資金籌措獲得資金，利用公路廣告設施獲得市場經濟的資金回收。這些資金的渠道都能使得農村公路建設獲得更多的資金，避免了資金不足引發的建設問題。
3.3 實施道路建設措施
針對道路維修情況不良的情況，農村道路建設必須要全面鞏固相關的建設措施，首先要全面建設農村公路聯網工程，通過公路網絡的建設實現城鄉一體化的完善。二是要針對農村公路的實際情況，實現道路亮燈工程。在主干線公路上盡量安裝路燈，實現全面的“農村光明”建設。三是實施全面維修工程。對車流、人流量大，路面破損嚴重，影響交通安全的公路進行大中修，四是公路安全防護工程。為了保障公路安全，對一些缺乏必要的安全防護設施、事故頻發的路段進行改造。
綜上所述，城鄉一體化規劃建設中道路建設對產業化建設有經濟促進作用，對城鄉網絡化的發展有推動作用。在這樣的情況下，必須積極面對農村道路建設過程中出現的問題，針對實際問題進行道路交通規劃、拓寬資金渠道、實施道路建設措施。
參考文獻
關鍵詞：城鄉經濟 二元經濟結構 人均消費水平
城鄉二元經濟結構的存在影響著社會的協調發展，影響著財政體制和投資體制，導致更多的資源和優惠都偏向了城市。只有從根本上破除產生二元經濟結構的各種制度和非制度基礎，調整農村產業結構和發展城鎮化，才能不斷地提高人民的物質文化生活，減少城市與農村之間發展的差距，促進城鄉經濟的一體化發展。當前城鄉經濟在一體化發展的過程中的瓶頸主要反應在以下幾方面：
一、農村產業結構不合理
當前我國農業產業結構不合理主要表現在：經濟主體是個體，難于形成規模，由于傳統觀念的影響，農民種地主要是用來自給自足。即使有個別的個體參與到市場經濟中，他們的規模也較小，承擔各種風險的能力也較差；農村地區的基礎設施較為落后，通信、網絡在農村的普及率較低，阻礙了信息在農村的傳遞導致了農業科技水平落實于社會發展；農村地區的教育水平不高，農民受教育的程度不高，很多初中沒有畢業就外出務工，留守在家的老人他們種地基本上是靠天吃飯，他們沒有受到專門的培訓，只知道按照傳統經驗進行生產勞動，這樣的勞作效率低，更不用說讓他們參與到市場經濟中。這樣農業產業結構就自然而然地與城市化的發展拉開了距離。
二、城鎮化發展中存在的問題
空間規劃和城市規劃問題；“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”；就業和社會保障問題。這些問題伴隨著城鎮的發展而顯現出來。
（一）空間規劃和城市規劃問題
城市在發展過程中，發展有一定的隨意性和盲目性，一味地追求經濟增長，擴大城市規模，沒有結合當地資源環境承受力去制定一些涉及百姓生活方面的指標。因此這樣的指標往往與實際不符。另外人口過多給城市的發展帶來了交通擁堵、水資源短缺、環境不斷惡化等一系列的問題。
（二）“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”
一些地方的城鎮化發展就是一個攤煎餅式的發展，在發展過程中城區擴張快，濫占耕地、亂設開發區。同時不合理拆遷，一味地追求土地增值的收益，也造成失地農民的增多。
（三）就業和社會保障問題
目前，大量的農民工進入城市務工，但他們極大一部分的就業崗位不穩定、流動性強，工傷保險、醫療保險、養老保險等社會保障方面的不完善，就使農民工更加地被邊緣化，成為城中人看不起的對象。
三、突破瓶頸的實現城鄉經濟一體化的途徑
（一）調整產業結構，推進產業化經營，實現規模經濟
1、農業結構調整
以市場需求為導向，努力開發農業的潛力，重點發展高質量的特色農業，大力發展旅游生態農業，做產業鏈的加工農業以增加創匯；在無公害和綠色產品和食品上下功夫，培育出具有一定品牌的農產品；把農副產品和整個經濟社會建立密切的聯系提高其商品率和附加值。
2、繼續推進農業產業化經營
家庭承包經營的確增加了農民生產的積極性，但是他們只是作為生產的主體，并沒有完全的成為市場主體。要想改變當前局面，使農民成為市場經濟主體，就要在原有的基礎上引導農民參與市場經濟，在市場經濟中向購銷這個體系靠近。
3、推進土地使用權合理流轉，實現農業規模經濟
加強農村土地使用權流轉的管理可以起到讓加深農產品的加工程度，質量和效益的同步提高，擴大經營規模進而促進農業向現代化方面的轉變。土地得以合理流轉到那些具備規模農業生產的人手里，就可以使農業向集約化、商品化、產銷一體化的現代農業方面轉化，進而改變之前的分散性、自給性、產銷分割和低效率的農業。
（二）加快城鄉一體化建設，增強城市的帶動和輻射作用
1、增強核心城市的輻射作用，發揮城市的聚集優勢
城鄉一體化建設就是要使城市真正起到輻射作用，帶動鄉村的全面發展。農村可以在城市的帶動下共享管理的方法和先進的技術，也可以吸引優秀的人才來農村安家落戶，為農村經濟的發展出謀劃策。這樣城鄉的經濟差距就會逐步縮小最終實現共同富裕。
2、妥善安排農村剩余勞動力轉移，促進城鎮化水平的提高
城鄉經濟的發展歸根到底還是要靠勞動力，然而我國目前有2億多農村剩余勞動力，這些剩余勞動力的安置是我國城市和農村發展需要解決的核心問題。這個問題解決好了，他們便可以為城市和農村的發展創造巨大的財富。城鎮化水平的提高，離不開農村的勞動力。因此中小城市要放開發展的壁壘，規劃和發展小城鎮。由于服務業等第三產業需要的勞動力大，各種要求相對來說較低，農民很容易參與其中，這就為小城鎮的發展指明了方向，為此就要大力發展小城鎮中的服務業等第三產業以吸納剩余勞動力。
3、加快小城鎮建設，發揮小城鎮紐帶作用
作為紐帶作用的小城鎮可以吸引城市較為先進的信息技術、管理方法向農村地區的過度。由于農村地區的經濟實體規模較小，農戶多處于較為分散的狀態，如果這些經營主體直接和城市交流，交流面會過于狹窄，程度相對不好，結果也會不太理想。因此小城鎮就可以把分散的規模較小的經濟實體聚集到一起，調節資源的配置，加快各種生產要素的流通。
四、結束語
總之，在促進城鄉經濟一體化的進程中，破除有由農村產業結構和城鎮化發展引起的二元經濟結構的這個瓶頸，城鄉的融合度會更高，城鄉的聯系會更緊密，經濟一體化程度會更深。
參考文獻：
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關鍵詞：土地整理；城鄉一體化；重要性
經過對土地的管理和使用，人類實現對自然界的使用和改造，對土地實現管理是社會經濟發展的必然趨勢與要求，必須經歷土地管理的發展環節，對土地的利用進行合理有效的管理與控制。我國社會經濟發展到一定程度，必然要推進城鄉一體化的進程與發展，同時也是工業化、城市化發展的趨勢所趨?，F階段，遼河墾區處于工業化發展的轉折階段。要推進城鄉一體化建設的發展必然需要更多的土地資源作為發展的基礎與保障，在進行土地管理的整個操作過程中，用地矛盾不斷凸顯。建設用地的實際需求量以及計劃量有很大的差距，單單按照建設用地的標準是遠遠不能滿足當下城鄉一體化發展的實際需要。合理解決建筑用地以及保護耕地之間的矛盾，將這兩方面的矛盾處理好，才能夠保證城鄉一體化建設的順利發展，這兩者之間要協調必須要經由土地管理實現，土地管理工作要在這方面不斷探索與嘗試，將兩者關系逐步實現平衡。
1 土地用途管制與經濟建設用地的矛盾轉換
1.1 “吃飯”與“建設”之間的矛盾已經長期存在，進行建設和耕地保護是社會經濟發展的基礎與保證。
新《土地管理法》實施后，土地管理進入有法可依的發展階段。對于耕地的保護，保證耕地實現總量上的相對平衡是當前最基本的戰略與要求。同時，這也是保證農業可持續發展的重要舉措，意義重大且深遠。我國人口數量多，人均土地占有量少是我國的基本國情，這就必須要我們堅持可持續發展的戰略，要處理好吃飯以及建設之間的關系，要確保耕地總量相對平衡的基礎下，不斷的推進建設事業的推進與發展。
1.2 開展土地整理是解決確保耕地總量動態平衡和保障經濟建設用地這對矛盾的雙刃劍。
新修訂的《土地管理法》第四十一條明確規定：“國家鼓勵土地整理，縣、鄉鎮人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林村綜合治理，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境?！苯涍^土地整理工作，能夠使得現有耕地得到更加充分合理的調整與整合，使得百分之七十的新耕地面積出現，這樣就能夠用作建筑用地，一定程度上滿足建設的用地需要。如此以來，便保證耕地總量的同時，能夠緩解建筑用地不足的矛盾。所以，經濟要發展，耕地要保護，土地整理是條出路。
2 在現實城鄉一體化發展過程中，土地整理的實際作用與意義
對土地進行整理的實質，就是要使得現有土地能夠得到更好的、更充分的使用，使得土地的使用更加合理，使得耕地面積得到相應增加，同時改善生產、生活條件，使得建筑用地長期缺乏的現實得到逐步改善。依據土地利用的整體方針與規定，對于工程建設做合理的控制與規劃，對于處理以及安排不當的一些土地進行調整，并將一些比較零散的，缺失集中性的土地進行整合處理，同時未充分利用的農村居民點用地和農地實施調整、開發、利用的行為。
2.1 積極開展土地整理，為建設用地需求提供資源儲備。
最近幾年，在確保建筑用地面積的問題上，我們一直開展土地整理的工作，已經在很多方面取得一定的成就。
2.2 土地整理工作推進城鄉一體化進程
2.2.1 土地整理推進了縣城的城市水平。
2.2.2 土地整理推進了小城鎮建設。社會經濟發展發展到一定程度，小城鎮必然不斷涌現，它是區域經濟發展的一種外在表現形式，也是城鄉一體化的主要構成元素。
2.2.3 工業化進程中，土地整理起到關鍵的作用與意義。城市要實現發展與不斷擴展，要有工業以及旅游作為發展的途徑與基礎。由于保障了建設用地需求，使工業園區得到了蓬勃發展。
2.2.4 土地整理推進了農業產業化進程。將現在使用的一些土地、水源以及道路、林木等進行整體的考慮與治理，使得土地建設實現整體化的發展， 建設成“田成方、渠成網、樹成行、路相連”的標準化農田。創造良好的農業生產條件，為效益農業的發展和實現規模經營成為現實
3 推進城鄉一體化建設對欠發達地區加快發展的現實意義
所謂城鄉一體化就是使城鄉人口，技術，資本，資源等要素想融合，互為資源，互為市場，互相服務，使城鎮和鄉村互相發展。要想實現城鄉一體化，首先就要做好準備，要有一個長遠的發展戰略，因為城鄉一體化話不是一朝一夕的事，要建設橋梁，公路，電網，通信等一些和百姓密切相關的設施，以及一些生產工廠使得居民有所圖，有事干，這樣可以使城鎮畢業生來到農村工作，農村的人有事干。還要有新型的發展方法和策略，這樣才會和現在新興社會接軌，縣城為農村最高首府，所以要想發展農村，先要發展縣城，發占農村中心，關鍵的村落，先讓主要的村富起來，在帶動周邊村富起來。使工業聚集起來，把農民的產物推向市場，使農民可以進城來打工，一步一步來實現城鄉一體化。
3.1 加快推進城鄉一體化，是工業化、城市化發展一定階段對經濟社會發展提出的必然要求。積極推進城鄉一體化，走“以城帶鄉、以鄉促成、城鄉結合、優勢互補、共同發展”的城鄉一體化發展道路，是保持遼河墾區經濟社會持續健康快速發展的重要舉措。積極推進城鄉一體化，就是加快實現農村的現代化。所以，越是欠發達地區，越要推進城鄉一體化。
3.2 將城鄉一體化不斷推向深入，能夠使得社會以及經濟發展更加順暢和諧。依據城鄉一體化的設計與規劃，將主要精力用在關鍵城鎮以及農村的發展上，能夠對人口以及資源進行有效合理的配置，更加充分有效的保證資源的充分利用，杜絕浪費，使有限的資源發揮更大的效益；有利于打破城鄉分割，縮小城鄉差別，加快實現農村現代化；有利于加快農村人口向中心鎮、中心村聚集，逐步樹立現代市民意識，推進人的現代化。
3.3 加快推進城鄉一體化，更有利于更地實施“工業強縣、開放興縣、生態立縣”的三大戰略。
對于土地進行整理是符合我國國情發展需要的，能夠使土地得到合理有效的使用與配置，保證農業的綜合生產力，保證農業的全面進步，同時也是推進《土地管理法》實施的基礎與重大舉措。保證我國農業和建設能夠和諧順暢發展與進行，必須采用土地整理的方式，使得土地使用的矛盾能夠得到優化的處理與解決，在確保經濟建設用地基本滿足需要的同時，使得耕地也能夠一直保持在相對穩定的總量平衡，實現土地資源的可持續利用和經濟、社會的可持續發展。
4 結束語
總而言之，要保證我國耕地總量的相對平衡，必須要對土地進行有效的管理與控制，這是重要的舉措與方法，但是，在實際的管理過程中，往往把著眼點更多的放在經濟方面的收益上，對于長遠的生態方面的考慮相對欠缺，在這個問題上，無論在制度方面還是技術方面都應該不斷努力和研究新的辦法與措施。主要探索一方面保證耕地總量動態平衡，又要保障建設用地供地的矛盾中，探索行之有效的方式與方法，也就是實現土地管理。經過土地管理工作不斷推動城鄉一體化的發展與進步，保證建設事業的發展，又推進了欠發達地區實現跨越式發展和提前基本實現現代化的進程。
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城鄉經濟社會發展‘體化發展戰略，是針對我國城鄉發展的現實差距而提出的，也為深化農村經濟改革指明了方向。許多人主張通過現代工業的擴張帶動農業剩余勞動力轉移，從而實現二元結構轉換。但我們不能儀僅強調現代工業部門的擴張，而不考慮二、三產業部門的發展，或只是從保征工業部門擴張的角度闡述農業、服務業發展的重要性，將農業只是作為一個向現代工業提供資本移{累和輸送勞動力的被動部門。解決城鄉經濟的二元性結構問題，必須從城鄉統籌發展中尋求途徑，必須跳出就“三農”談“三農”的傳統思路和局限性，站在國民經濟和社會發展全局的高度考慮“三農”問題。休閑經濟、休閑產業作為非物質經濟、服務經濟、體驗經濟的重要組成部分，不僅是未來城市發展必不可少的支柱產業，而且是實現城鄉統籌發展，促進農村經濟社會實現跨越式發展的重要途徑。這是因為：
第一，休閑產業的發展可以促進城鄉經濟融合和城鄉產業聯動。通過休閑農業、鄉村旅游的發腱，促進城鄉互為資源、互為市場、互為環境，實現社會、經濟、空間及牛態協，淵發展，形成城鄉互動式的、高水平的融合具有可行性。在我國經濟社會發展的現階段，發展休閑產業比發展高科技更有市場。高科技一般情況下集中任一些中心城市，而休閑產產則不同，中國各個地區的風土文化和自然風光都有自己的特色，可以因地制宜發展當地旅游休閑、文化休閑、體育休閑等。我們應抓住休閑產業迅猛發展的良機，人力發展休閑農業、農村旅游業，以實現“大農業”和“大旅游”的有效結合。
第二，休閑產業的發展可以促進農業剩余勞動力的轉化和調整。在農業資源流向非農業部門的過程中，存在著過高的成本和壁壘，從而阻礙了農業剩余勞動力的轉化。我國農村人口向非農產業和城鎮轉移的進程緩慢，導致農業勞動生產率相對較低，這是“三農”問題的癥結所在。通過發展休閑產業：一是能夠吸收農業剩余勞動力，使之就地向其他非農產業轉移。中國農村豐富的勞動力市場中，有相當大比例的人只具備中等或中等以下勞動技能和知識水平，可以適應休閑產業對勞動力整體素質的要求。據一些發達國家的統計，在休閑業安排就業的平均成本要比其他經濟部門低36，3％。發展休閑產業可以增加農村的就業機會，緩解就業壓力，二是農村休閑產業的發展使農村對人力資本的投入有了提高的可能性與必要性。通過發展現代休閑農業，建設現代農村，能夠造就一大批真正扎根農村，造福農民的現代農業人才，逐步改善農村人力資源就業狀況，變農村人口“包袱”為人力資源優勢，從而保證我國經濟社會的持續健康發展。
第三，休閑產業的發展可以實現城鄉生活方式的一體化。在我國經濟發展的現階段，由于經濟差距的客觀存在，城鄉在生活方式上是分割的。要順應經濟社會發展階段性變化和建設社會主義新農村的要求，以休閑產業帶動農村經濟的發展，加快城市信息、資金和技術等資源向農村流動，帶動農村各業發展。促進村容鎮貌和農村生活的改善，逐漸改變城鄉分割的二元結構體制，通過增加農民收入，縮小城鄉居民收入差距，提升農民的消費水平和消費結構，實現城鄉生活方式的一體化。這對于擴大內需、繁榮市場、全面推進社會主義新農村建設，努力實現城鄉協調發展，將起到積極的促進作用。
以休閑產業的發展促進城鄉經濟社會一體化發展，首先要以統籌城鄉發展為統領，創新農村休閑產業的發展思路。在大力發展休閑農業和農村旅游時，應站在統籌城鄉發展，實現城鄉經濟良性循環和促進人的全面發展的戰略高度，借鑒國外生態農業與旅游農業相結合的鄉鎮發展模式。事實上，在許多大城市郊區，已出現結合生態農業與旅游農業的鄉鎮，承載起周末“市外桃園”的功能，以休閑、勞作、收獲的方式讓都市人認地耕作。這樣一方面可以讓都市人體驗耕作的樂趣，緬懷田園生活、品味農業情調，另一方面可以降低農戶的生產風險，增加農民的收入。
關鍵詞: 建筑市場;前期策劃；意義；問題
Abstract: With the increasing of construction market and the demand degree unceasing enhancement, many construction projects such as bamboo shoots after a spring rain like after another, not only to improve the comprehensive functions of the city, has become a city of beautiful scenery line. Whether ordinary city real estate projects or hospitals, schools, roads and other livelihood projects must have scientific planning, the project value realization is of great significance, discussed the importance of the project planning and some problems that should be sharp, I hope you valuable advice.
Key words: construction market; planning; significance; problems
中圖分類號：F284 文獻標識碼： A文章編號：2095-2104（2012）01-0020-02
前言：
建筑體自身價值的實現與科學的前期規劃具有重要的關系，它是建筑本身融合社會，服務社會的重要基礎，從市場化的語言來講只有在充分分析各種市場因素的條件下做出的前期策劃，才是適應市場需求的，才是能實現高利潤的項目。但是通過對建筑企業的綜合分析和城市中存在的爛尾項目可以看到有開發企業并沒有真正的認識到工程項目前期策劃的重要性，有的雖然在一定程度上認識到了它存在的意義，但是在一些應注意問題上過于疏忽最終導致了工程項目的不理想。這不但造成了資金的浪費，還造成了一些民生工程項目綜合功能的降低。本文主要是從工程項目前期策劃的重要性入手進行了深刻的分析，并對一些應注意問題進行了探討。
一、關于對工程項目前期策劃的認識
(一) 工程項目前期策劃的具體含義
工程的前期策劃是集結科學的發展規劃、用戶的真實需求、工程的質量建設、工程的節能與環保、政策法規以及市場的效益評估為一體的綜合性分析。每一個項目的前期策劃都是項目的重要開始階段，它本身所體現的科學性與日后整體項目的成敗有著極為重要的作用。
(二) 項目前期策劃工作的主要任務
1、環境的調查與分析
環境的調查與分析的主要任務是根據項目建設地的政策環境、自然環境、市場環境、宏觀下的經濟環境、建筑體的風格、建設地的能源與基礎等進行綜合性的分析后為項目的定義與建筑體的可行性論證提供可供參考的圖文資料。
2、項目的定義與論證
它的主要功能是對決定開發工程項目的目的、所要建設的宗旨以及所應用的指導思想進行確立，另外還承負著對工程項目的具體規模、項目的功能和組成以及建設標準和布局、總投資金額、建設周期等進行科學的確認。
3、組織策劃和風險分析
組織策劃的主要功能是對決策起的工作流程進行確認，對具體任務和管理職能進行科學的分工。風險分析主要是根據多種風險的分析（政策、經濟、管理、營銷）等進行分析，從而確定項目的計劃和施行方案降低風險，做出決策。
4、其它任務
另外還有營銷策劃、技術策劃、合同策劃、營銷策劃、環境和文化策劃等?？偠灾?，項目策劃不但融入了項目管理的精髓，它還是一個創新增值的有效過程，經過它對項目開發中涉及面的充分調查和分析后，對于日后方案制定的科學性和施工過程的有效控制都具有現實性意義。
二、項目前期策劃的重要性體現
（一）有明確定義的項目前期策劃能夠為項目設計提供較為科學的依據
在項目的前期規劃之中項目的定義使它的重要組成部分與存在基礎，從理論上講項目定義可以分為項目的定義與項目結構這兩方面的主要內容。從具體的項目定位內容上講，項目定位就是主要根據項目工程建設地的特點和自然條件來提出項目性質與特點。它可以起到保證項目旗幟鮮明和獲取較大利益的作用。在如此激烈的工程建筑市場準確的項目定位與日后項目的盈利具有重大作用。項目結構就是指項目的構成和組成部分的具體規模。這些不是靠設計人員的單純想象就能完成的，而是靠科學的論證與開創性思維意識來完成的。項目結構的組成與項目長期的盈利水平。
（二）科學的前期策劃是防治失誤,保證利潤的根本保證
為保證項目工程的順利完成和獲取利潤，項目標的尋找與確立相當重要。它的確立對于建立比較可靠、比較堅實和比較優化的基礎具有重要影響并對日后項目建設的順利進行與科學管理也有著決定性的作用?？上攵绻繕嗽O計存在錯誤那么工程建設就會存在設施功能無法體現、沒有達到預期效果、缺乏市場、無競爭力和效益較低的問題。所以說科學的前期策劃對于防治決策的失誤和保證項目的效益有著根本的保證。
（三）把項目策劃和工程設計監理的關系處理好
1、工程監理通常我們可以分為兩部門監理，即設計階段監理和施工階段的監理。在我國普遍存在著重施工和輕設計的局面。同樣設計階段的監理也經常遭到忽略。從實際上講設計工作也是項目前期策劃的重要體現。如果設計工作者不遵守項目策劃的具體要求進行隨意性設計，那么最終的項目工程將會與策劃發生較為嚴重的偏差，影響項目工程的綜合性能和經營利潤。
2、設計監理的具體工作就是對規劃單位的規劃設計進行監督，所以說在設計階段的監理工作主要是圍繞項目前期的策劃成果和監理單位貫徹執行策劃的精神來展開的。從而在某種意義上保證了嚴格按照策劃的意圖進行具體而詳實的規劃和科學而合理的設計。
3、在我國國家在此方面的法律還不是很健全，并且還沒有對監理作出強制要求方面的具體條文，設計監理難免存在一些問題。設計監理是關系到監督項目策劃成果的執行者，策劃與監理的關系密不可分具有較高的一致性與聯系性，在實際的工作之中我們可以把兩者合二為一。這樣可以減少諸多的中間環節，達到保證效果減少費用的目的。
三、項目前期策劃應當注意的重點問題
（一）深刻認識策劃工作的實質，減少不應有的誤解
有的項目建筑企業一心只想著如何擴大利潤，對項目的基本建設程序漠不關心，更不會對項目建設開發地進行實地的調查與研究，對本項目的功能、文化、結構、生態與環保等一概不加以細致研究，表現的對策劃工作極為輕視。項目建設企業應當深刻的認識到項目前期策劃的重要性，增加對項目前期策劃的認識，減少不應有的誤解。從根本上運用好項目的前期策劃。
（二）重視策劃單位提出的具體意見
有的項目建設單位能夠認識到項目前期策劃的重要性，在一定程度上對項目也做了相對詳細的調查，進行了可觀的分析，并根據這些資料制定了可行的實施方案。但是他們的缺陷是過于相信自己的團隊，不喜歡別人的協助，他沒有認識到自己策劃部門也可能素質很高，但是這些只是僅僅局限于某個個別項目所處的環境和區位環境的差異，自己的策劃人員根本不可能對當地的詳細情況進行完全掌握。所以要聽取策劃部門的意見，不要怕花錢，必須借助專業策劃人員來完成對項目的定位工作。專業的策劃單位無論是在組織程序上還是在經驗的積累上都比工程策劃部門有一定的優勢，必會得到事半功倍的效果。
（三）策劃方自身的組織問題
通過我們對前期策劃的了解可以看到，策劃工作在項目建設中具有至關重要的作用。我國的前期策劃工作也都處在發展階段，目前的策劃公司基本大都是依附于設計院、監理公司以及大專院校上，其自身的組織結構還有待進一步的完善。策劃人員東拼西湊、水平高低有所差距的現象比較嚴重，甚至造成了開發單位對策劃人員不太信任的局面。所以政府部門和相關單位應當加強對項目策劃人員的監管，努力打造出更多優秀的策劃團隊，以供市場所需。
（四）策劃工作的組織關系問題
策劃方存在意義就是擔當項目開發的顧問與參謀的角色，是為項目開發企業服務的，但是在有的項目開發單位里策劃方還擔當著另外一個角色就是設計監理的工作。這樣在有時候就容易產生項目開發商直接指導策劃人員進行下一步的項目設計工作，這直接造成了策劃方設計監理權的淪陷。為避免出現多頭管理的問題，項目開發單位在委托項目策劃方實施全權裝置設計時就應當把責任劃分清楚。策劃方的最終規劃設計圖必須經過開發單位的認可，但是如果在兩方之間存在不理想的關系就會導致規劃設計成果的偏離，其負面影響也會波及到整體項目的開發。
結語：
建筑項目是關系到民生的重要工程，需要前期策劃的加入。通過以上的探討我們能很明確的認識到精心的策劃是實現最終決策的科學保證。改變以前陳舊的觀念，重視前期策劃工作，注意和努力克服前期策劃工作中的難點，對于工作效率的提高和保證預期項目建設目標的實現具有重要意義。
參考文獻：
[1]段建伶. 科學發展與項目建設[M] . 蘭州: 甘肅文化出版社, 2009
