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［關鍵詞］政府雇員制；模式；特點；優勢；公務員制度
［中圖分類號］D0［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2010）12－0056－02
“政府雇員制是20世紀50年代前聯邦德國為適應政府組織彈性化、專業化的要求而采取的公共行政改革措施。80年代以后，美國、英國、澳大利亞、日本、新西蘭等國家也紛紛根據本國實際進行了本土化改造，針對某些特殊職責和專業性強的政府職位實行了公務員合同制管理模式?！惫P者傾向于認為政府雇員制是由納稅人出資金，委托政府在某一時期、某一特定項目中雇傭急需技術人才、特殊崗位人才和一般輔人才，服務于社會公共利益產出、公共產品供給、公共秩序維護的行政機制。政府雇員制是一種新的行政人事制度?熏政府雇員制具有市場化、契約化、專業化的特性。
一、政府雇員制的主要模式和特點
1．主要模式介紹和比較
（1）吉林模式。這是最早形成的具有示范作用的模式。這種模式的主要特征是“三不”，即政府雇員不具有行政職務、不行使行政權力、不占用政府行政編制。政府雇員分為一般雇員、高級雇員和資深雇員三種。雇員的考核由雇員所服務的工作部門依據合同進行。政府雇員實行傭金制。雇員受雇期間，由政府負責為其辦理社會保險，不提供其他福利待遇。雇員的傭金和社會保險金列入政府財政預算。政府雇員在受雇期間原則上不得兼職。類似的還有南京、武漢、長沙等地。該模式的主要目的在于通過引進政府急需人才，來彌補政府當前人才結構的缺陷，提高政府管理能力。
（2）珠海模式。政府雇員占用用人單位人員編制，不具備行政職務，一般不行使行政權力。政府雇員分為普通雇員和高級雇員兩種。政府雇員實行年薪制。在其他待遇上，除社會保險外，雇傭單位還按照有關法律、法規和政策規定，保障政府雇員與公務員享有同等的休假、工傷、撫恤等福利待遇。政府雇員在受雇期間原則上不得兼做其他工作。續聘和解聘、雇員年薪和社會保險等規定基本上與吉林模式相同。與吉林模式相比，珠海模式的主要區別在于雇員占用編制和享受公務員的福利待遇。占用編制以及向公務員福利待遇的靠攏，顯現出該模式除了補充人才、優化政府人才結構之外，還希望減少政府中公務員的數量，實現精兵簡政。
（3）深圳模式。深圳市機關事業單位雇員主要是在全市機關事業的輔助管理、工勤崗位上推行。雇員占用機關、事業單位的編制，但不入編。深圳市機關事業單位雇員分為普通雇員和高級雇員，高級雇員可以擔任行政職務，行使行政管理權。根據雇傭職位和市場原則給雇員薪酬定價。參加企業員工養老、工傷、失業等社會保險，享受有關保險待遇?？己嘶九c吉林模式一致。由此可見，深圳模式的推行，不是單純的為了改善一下政府現有的人才結構和縮減公務員的比例，而是試圖以實施雇員制為突破口，改造現有公務員隊伍，將一種新的用人機制引入現行的公務員制度，推動行政改革，建設現代型政府。
通過這三種模式的比較，可以看出各地推行政府雇員制的差異主要體現在：一是政府雇員的分類和稱謂不同；二是政府雇員的待遇差別較大；三是各地政府雇員在是否占用編制上存在差異；四是推行政府雇員制的動機和目的不同。各地要解決的問題不同，選擇的方案也不盡相同。
2．政府雇員和雇員制的基本特點
從內容來看，各地招聘的政府雇員雖然范圍和稱謂不一，但本質是一樣的，其一般具有以下特點：一是政府雇員一般都是專門性的技術人才，而且是政府急需的，以招聘少量的高層次人才為主，具有“少而精”的特點。二是政府雇員采用合同制，來源一般是公開招聘和選拔，聘期一般1－3年。三是政府雇員不具有行政職務，一般不行使行政權力（深圳市的高級雇員為特例）。四是政府雇員普遍具有相對較高的工資待遇。五是適用勞動法約束管理和解決爭議。總之，政府雇員的定位基本是專業化的專門人才，采取有限聘期、高薪待遇和企業化的管理方式，其根本基點是政府雇員的市場化特性。無論是實行何種模式，政府雇員制大都具有以下基本特點：一是法規和辦法先行。各地一般都是先出臺試行辦法或規定，然后再試行。二是選拔標準、渠道和程序區別于公務員。三是引入了市場化、契約化的管理方式。四是缺乏明確的法律依據。五是試行過程中出現異化現象。
二、我國政府雇員制與公務員制度的區別
1．從宏觀層面上看
（1）政府雇員制和公務員制度的目的訴求和現實起點不同。我國建立公務員制度，是為了克服傳統弊端，建立科學合理的人事管理體制；政府雇員制的實行是為了滿足政府對緊缺人才的特殊需要，彌補政府人才結構失衡。公務員制度是從穩定性和連續性出發；政府雇員制是從靈活性和效率性出發。
（2）政府雇員制和公務員制度的層次排列和現實作用不同。公務員制度是當代中國政治制度的重要組成部分；而政府雇員制只是公務員制度的一個有效補充。公務員制度是常態，是重點維持和發展的對象，起主導作用；政府雇員制只是一種應急，是非常態，所起作用非常有限。
（3）政府雇員制和公務員制度的建立基點和依賴理念不同。公務員制度是在馬克斯?韋伯的科層制理念上建立起來的；政府雇員制依賴的是市場化、企業化的管理理念。
（4）政府雇員制和公務員制度的管理對象和所處地位不同。公務員制度是依法對公務員進行科學管理的一種人事制度，它是國家人事行政制度的核心和主要表現形式；政府雇員制是一種對政府雇員進行管理的現代人事行政制度，它在整個國家的人事行政制度中處于從屬地位。
2．從微觀層面上看
（1）在人員產生途徑和雇傭期限上不同。公務員的來源主要是經公務員考試考任、經人大選任、經其他單位以相應級別調任，一般情況下都是終身任職的；而政府雇員采取合同方式用人和管理，有一定聘期。
（2）工作性質、權力責任和權利救濟途徑不同。國家公務員代表國家行使行政權力，承擔相應政治責任；政府雇員一般沒有行政職務和權力，其行為只是單純的業務行為，承擔合同責任。公務員非經法定事由、法定程序不被處分，可以申訴和控告；政府雇員一般只有依靠民事訴訟。
（3）管理方式和管理主體不同。公務員的管理主體是各級政府的組織人事部門，依據等級和規章管理；而政府雇員的管理主體基本上是用人單位，依據合同條款管理。
（4）薪酬和福利待遇不同。公務員制度有一套完整的剛性的工資體系，其依據是職務、級別和工齡等，同時享受一定的津貼，享受保險和福利待遇，享受定期增資；政府雇員制則是按照崗位預先設定的標準和變動的市場行情來確定薪酬，薪酬一般較高，但基本上沒有福利。
（5）適用法律規范和依據法律基礎不同。公務員的具體行為主要由《公務員法》來規范；雇員屬于合同制管理，主要由《勞動法》來約束。
三、政府雇員制的合理性內核與前瞻性優勢
1．滿足了行政效率和服務質量的要求
政府雇員制優化了政府組成人員的專業和能力結構。政府雇員本身的效率性，對同在一個屋檐下的公務員是一種沖擊和壓力。從個體這個角度來說，實施政府雇員制能促進公務員工作作風的改進和效率的提高。從組織的角度來說，政府面對社會的快速變化和迫切需要以及比較復雜的公共事務時，通過選擇雇傭合適的政府雇員，可以迅速作出反應、給予回應，以低成本、快節奏、高產出的方式提升政府的行政效率和服務質量。
2．體現了專才優才的原則和兼容開放的特點
通過科學合理的雇傭方式，本著“任人唯賢”和“量才用人”的原則，將專業的優秀人才（專才和優才）吸納到政府部門中來，將有利于政府部門建立新的用人機制。傳統的政府人事制度為許多社會上的專業技術人才設置了剛性約束和政治排斥，不利于政府組成人員來源的多元化；而政府雇員制的實施在很大程度上可以避免傳統人事制度的弊端，使得政府人力資源的制度建設更為完善。開放是新時期政府的結構特征和行政理念，表現在人事管理制度上?熏 就是要突破傳統僵化人事體制的束縛?熏 采取更加人性化和彈性化的措施。我國的政府雇員制具有專才優才原則和兼容開放的特點，符合一定條件，能夠勝任相應職位工作要求的人都可成為政府雇員。
3．體現了競爭要求和市場精神
政府雇員的招聘和選拔?熏本身就體現了競爭的要求。從政府雇員本身的產生來看，既是應聘雇員者之間互相競爭的結果，也是政府同企業以及其他社會組織競爭的結果，是政府以平等身份獲取社會資源、以市場手段取代行政手段參與競爭和選擇公共人力資源的一次有益嘗試。政府雇員的考核和業績同樣強調競爭性。以效率和質量為標準的考核，以目標和業績為導向的考核，促使雇員與雇員之間、雇員與公務員之間進行競爭，誰更能跑，誰跑的更快，站在終點線上拿著秒表的裁判會一目了然，而競爭之后所取得的業績和成果就是我們考核時所依賴的“秒表”。市場倡導競爭和契約精神，注重效率和考核。引入政府雇員制，能強化組織內部的競爭激勵機制，切實調動政府組成人員的積極性。
4．開創了多元化的公共人事管理模式
實行政府雇員制讓政府選才的渠道更加廣泛和寬闊，讓一種有別于公務員制度的新的人事管理制度呈現在世人面前，在公共人力資源領域開創了一種多元化的思維和管理模式。
政府雇員制具有制度性、價值性和前瞻性的優勢。以合同制聘任合理數量的政府雇員，可以改善政府的人才結構，可以避免人員的長期固化和沉淀；政府雇員擔負職責和目標任務明確，有利于克服職責不清、相互推諉的現象，有利于提升政府公共服務效能與質量；政府雇員基本不占用編制，壓縮了政府人員規模，有利于節約和控制行政成本，減輕財政負擔；推行政府雇員制，有利于政府組織高效協調運轉和人事管理制度轉型；有利于增強政府的務實作風和反應能力，構建“服務型政府”；有利于對公務員施加競爭和心理壓力，產生“鯰魚效應”；有利于遏制官僚作風，淡化行政色彩，消除“官本位”思想。政府雇員制“以市場為導向、以能力為本位、以契約為保證、以績效為依據的價值體系”，將有利于推動我國建立一種靈活、高效、有限、柔性管理的現代政府。
參考文獻：
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［5］胡火明．探索中的中國政府雇員制［J］．云南行政學院學報，2004，（4）．
[關鍵詞]：文化單位改革
近年來，隨著深化改革、擴大開放和社會主義市場經濟的快速發展，我國在社會生產力得到解放和發展的同時，文化事業也取得了顯著發展。公益性文化事業單位在管理體制、人事、分配等方面的改革也進行了一些有益的探索，取得了一定的成果，但是，我們也要清醒地看到，包括縣級在內的公益性文化事業單位還存在一些不容忽視的問題。在我國的國家結構中，縣級起著聯結城鄉，承上啟下的重要作用。縣級文化事業單位承擔縣域內公共文化產品供給，文化市場管理，組織指導城鄉文化活動等關鍵職能，其設置是否科學、機制是否靈活、功能能否充分發揮，極大程度影響一個地域的文化發展，進而影響國家文化建設全局。如何建立起適應經濟和社會發展需要的功能齊全、結構合理、運轉協調的縣級公益性文化事業單位管理體制，值得認真加以探索和研究。
我縣人口百萬，人均GDP1430美元左右，屬經濟較不發達縣。該縣現有縣級文化事業單位包括文化館、圖書館、博物館、文化稽查隊、京劇團（歌舞團）、影劇院和書畫院等共7家。該縣縣級各文化事業單位直接服務城鄉群眾，在當地文化發展中發揮了核心和引領作用，是不可替代的，但也同樣面臨著許多困難和問題，亟待解決。
一、現狀及存在問題。
（一）體制不順、機制不活、職責偏失。
由于缺乏全局觀念和長遠意識，經濟欠發達地區的工作重點一直放在經濟建設上，文化往往說起來重要，做起來不要，對其重視不夠。文化事業單位也存在著政企不分、政事不分、機制不活、定位不清的問題。如我縣的文化稽查隊作為事業單位執行行政執法職能，經費卻實行自收自支，地位相當尷尬。影劇院名為事業單位卻無半點財政撥款，慘淡經營，要想保住這一塊文化陣地相當困難。而財撥單位，工資制度又過于死板，沒有建立崗位績效工資制度，人員工資都是按照國家規定的事業單位工資標準進行套改，出現了干與不干一個樣，干多與干少一個樣，干好與干壞一個樣的不正?，F象，在加上單位業務經費匱乏，大家僅維持看攤子的狀態，既無錢干事，也無信心干事，難以提供滿足社會需要的公共文化產品和服務。
（二）財政投入不足。
財政投入是開展文化工作的必要條件之一。公益性文化事業單位經費主要來源于政府的公共財政，但作為經濟欠發達地區，由于財力所限，政府的投入是以?！帮埻搿睘橹鳎瑯I務費、維護費用幾乎沒有，甚至有的縣級文化事業單位工作人員的工資在經費上都不能保證，實行差額撥款或自收自支，許多人員工資執行的還是上世紀的標準，養家糊口都有困難。微薄的財政投入遠遠不能滿足文化事業的發展需要。
（三）基礎設施建設滯后。
文化設施是開展文化活動的必要條件。近年來，文化設施建設雖然有所加強，但文化設施建設的投入依然較少，文化設施陳舊、落后的局面依然沒有根本改變。如我縣縣內至今無獨立的專業展覽館和大型文化活動場所，圖書館、文化館均因為沒有獨立的達標場館無法升為二級館，縣圖書館少兒閱覽室甚至只有十幾個閱覽座位，再加上圖書陳舊、器材短缺,根本無法滿足群眾日益增長的精神文化需求，必然導致“門前冷落車馬稀”的尷尬境地。
（四）人員負擔沉重，專業技術人才缺乏。
繁榮文化事業，加快文化事業的發展，就需要一批有文化、懂經營、會管理的文化事業專門人才。文化事業對專門人才的知識結構和能力的要求越來越高。但是，縣一級文化事業單位目前這方面的專業人才非常少，普遍存在著非專業人員多，專業人員少；中專以下人員多，大專以上人員少，甚至出現文化人沒文化的現象。同時文化事業單位超編現象比較突出，人員負擔十分沉重。如我縣文化稽查隊在編22人、不在編9人、財撥的只有7人，京劇團（歌舞團）要負擔87人，影劇院也有49人，而其中能擔當文化工作的專業人員不足30%。出現了有事無人做，有人無事做，能用的不能進，能進的又不能用的問題，過多的人員負擔消耗了有限的資源又無法滿足文化事業發展的需要。
二、加快公益性文化事業單位改革的建議與對策
（一）首先要明確政府責任，打造服務型政府。
服務型政府是指政府由原來的管制者控制者，改變為興利者服務者，政府職能以控制管理為主轉變為以傳輸服務為主。政府主要是做市場和個人不能做、不愿做或做不好的事情，即主要是提供社會管理和公共服務。當前社會的主要矛盾依然是人民群眾日益增長的物質文化生活需要與落后的社會生產之間的矛盾，政府提供的公共服務還處于量少、質弱、效率低的狀態。政府應切實承擔應負的職責，為社會提供公共文化服務。要區別公益性文化與經營性文化，對其要采取不同的管理模式，作到政事分開、政企分離。文化稽查隊在條件成熟時應該實行或參照實行公務員管理，或者和其他行政執法單位統合，防止執法部門化，目前政府至少應該提供必要的人員和活動經費保障，防止以罰代法的怪象發生?？h級文化館、圖書館等事業單位的改革要堅持公益性事業單位性質，不能企業化或變相企業化。政府對文化事業單位負責，為其提供必要的人、財、物資源，文化事業單位加強自身建設，切實履行公共文化服務職能，提供優質足量的公共文化產品和服務，切實維護群眾公共文化權益，滿足群眾日益增長的精神文化需求。而京劇團（歌舞團）、影劇院等經營性事業單位可以實現資源整合并改制為企業，可實行所有權與經營權分離，公辦民營、公開招標、委托經營等方式加以改革。
（二）要優化資源配置、調整布局結構、形成規模效應。
縣級文化事業單位，往往規模較小，職能單一。要根據經濟建設和社會需求變化情況，按照各專業門類的不同特點適時調整布局。對長期沒有任務、職責交叉、規模過小，作用發揮不大的事業單位要采取撤、合、并、轉等方法予以調整，如縣級博物館可考慮與圖書館合署辦公，書畫院可并入文化館，或實行兩塊牌子一套人馬，不要追求小而全。要鼓勵職責任務相近的單位如京劇團（歌舞團）和影劇院等實行行業聯合重組，組建多種形式的服務實體或集團性事業機構，不斷增強競爭能力和發展后勁，以產業的大發展促進事業的大繁榮。
（三）要加強人事管理，創新用人機制。當前，我縣公益文化事業單位嚴重超編，人員的成份復雜，效率不高。文化事業單位改革必須創新用人機制。要本著“絕對減人、相對減支、不減政府責任、不減政府公益性支出”的原則，實現由“養人”向“養事”的轉變，各單位均須實行崗位設置管理，實行因事設崗、按崗聘用、以崗定薪、合同管理，實現由身份管理向崗位管理、由固定用人向合同用人的轉換。杜絕因人設崗，切實把減人節約下來的經費用在文化建設上；在定崗定編基礎上實行競爭上崗，把競爭、激勵機制引入到事業單位的人事管理中來，破除所有制和身份界限。要促進事業單位人員的合理流動。采取解聘辭退“清”一批，興辦實體“分”一批，充實基層“派”一批，一次買斷“下”一批，自謀職業“走”一批等多種途徑和渠道分流富余人員。要完善單位內部考核體系，改變只重年度考核、忽視平時考核；只重籠統評價、忽視細化考評的做法，把實績考核與崗位分配掛鉤，增強各類人員干事創業的積極性和主動性。
公證，指國家公證機關依法證明具有意義的文件和事實的真實性和合法性的一種活動。[1]這種活動作為私證的對稱，是國家公證機關代表國家而非個人對有關的真實性和合法性作出證明，故其有著特殊的法律效力。
公證制度以其特有的法律效力作用而成為商品的伴隨物，并隨著市場經濟的發展而蓬勃發展。在我國，1980年辦理公證案件僅14.5萬件，到了1984年就達到285.9萬件，[2]4年內增長近20倍，其發展速度令人咂舌。
但我們必須看到，公證制度與達摩克利斯之劍一樣具有雙重性，用之得當，能滿足公民之間的社會交往和經濟交往的需要，促進社會經濟發展，擴大國際交往；用之不當，則會顛倒黑白，混淆是非，社會關系的真實性和社會秩序的穩定性盡受其害。這種對公證制度用之不當的行為，隨著公證事業的發展日益顯示出其社會危害性，需要對這種危害行為重新審視。本文試對公證人員瀆職犯罪行為作一番淺析，以期拋磚引玉。
一、公證人員瀆職犯罪概述
公證人員瀆職犯罪是指公證人員在公證過程中違背其應盡職責，故意出具虛假公證文書，情節嚴重的行為；或者嚴重不負責任，出具公證文書重大失實，導致嚴重后果的行為。它是所謂對公證制度“用之不當”的行為，是直接以公證證明功能為侵犯對象的犯罪，是狹義上的公證領域中的犯罪。筆者直接稱之為“公證犯罪”。
與此對稱的是利用公證制度的危害行為。它是以公證證明功能為犯罪手段實施其他犯罪的行為，是指公證當事人為了實現其特定的犯罪目的，在公證過程中采取提供虛假材料等不當手段，獲取公證機關出具的錯誤公證文書，并以此作為其達到特定犯罪目的的手段的行為。筆者稱之為“公證手段犯罪”。
我國刑法并未把此行為規定為犯罪，僅視其為犯罪行為。有的國家刑法則認為此種行為構成犯罪。如，《韓國刑法典》第228條（公證證書正本等的不實記載）第1項規定：“以虛偽的陳述，使公務員在公證證書正本上記載虛假事項的……”；[3]《法國刑法典》第4卷第4編第1章偽造文書罪中也認為此種行為構成犯罪（第441-4條，441-6條）。[4]
從上述所做的定義中可以看出，這兩種行為常常交織在一起。公證人員的故意瀆職行為往往是與公證當事人合謀的，而公證人員的過失瀆職行為又與公證當事人的惡意騙取公證書分不開，因而可以把兩者合稱為“公證領域犯罪”。它們有著共同的特征：
第一，外在表現為發生在公證過程中，沒有公證行為則不存在此類犯罪行為，若其不是發生在公證過程中的犯罪行為，就不能將其歸在一起并稱為公證領域犯罪。這就像界習慣于把以機為侵害對象和手段的危害行為統稱為“計算機犯罪”一樣。[5]
第二，犯罪的主體是公證活動的主體，即公證人員和申請公證的當事人。這是其發生在公證領域的必然結果，參加了公證活動的人必然是公證活動主體。其他人是不能成為此類犯罪的主體的，或者說不能成為其中的直接正犯。
第三，破壞了公證活動真實性和合法性的原則。無論是出于公證人員的過錯，還是由于當事人的惡意，只有當公證文書的內容是虛假和違法時，行為才有嚴重的社會危害性。公證的作用是證明其對象的真實性和合法性，對此的破壞即是對公證制度的根本破壞，由此才產生嚴重的社會危害性，這是認定其為犯罪的根本原因。
雖然兩者都稱之為公證領域犯罪，但兩者在實質上有很大不同，甚至有本質的不同。其主要區別如下：
第一，兩者的法律性質不同。前者是以公證制度為侵犯對象的行為，此行為具有嚴重的社會危害性，故刑法認定其為犯罪行為。而后者是以公證證明功能為手段的方法行為，雖然其行為具有一定的社會危害性，但尚未達到犯罪的程度，其后續的結果行為或目的行為才被認定為犯罪行為，沒有后續行為則方法行為不單獨認定為犯罪。兩者不同的社會危害實質上決定了行為在性質上的重大不同。前者行為在刑法學上本身即可認定為危害行為，與危害結果共同構成犯罪客觀要件；后者行為本身不能獨立成為一個危害行為，它僅是一種手段行為，不具有獨立性，不能反映出其行為的嚴重社會危害性。
第二，兩者侵犯客體的情況也不一樣。公證犯罪主要是對公證機關正常的職責活動的破壞，其行為是一種國家機關工作人員的瀆職行為。設立公證機關的目的是為了對有關內容的真實性和合法性作出證明，以維護當事人的合法利益，預防發生糾紛。公證人員的瀆職行為使公證機關失去其應有的作用，甚至使當事人反受其害，使正常的社會交往和經濟交往受到阻礙，這是此罪的嚴重社會危害性的根本所在。公證手段犯罪實際上不單獨被認定為犯罪，這決定了其侵犯客體的特殊性。因為只有后續犯罪行為與其結合，才能反映出其侵犯的客體，故公證手段犯罪可侵犯的客體多種多樣，是不特定的，由其后續的犯罪行為決定。
第三，兩者的主體不同。公證犯罪顯然是一種身份犯，只能由公證人員構成，即依法享有公證職權并依當事人申請為其出具了錯誤公證文書的人。這是由此罪的公務瀆職性質決定的，只能是負有一定職責的人才能構成。公證手段犯罪的主體則限定為公證當事人，這是由其發生在公證領域利用公證證明功能的特性決定的。行為人欲實施這種行為，就要去公證處申請公證，也就成為了公證當事人。事實上這種界定沒有實際限制，因為任何人都可以去申請公證而成為公證當事人，故從這一角度看任何人都可成為此罪主體。
第四，兩者的主觀過錯不同。公證員可能是明知當事人提供的材料虛假，卻出于私利或其他目的而出證，這就構成刑法上的故意。公證員還可能并不知當事人提供的內容不真實，由于其嚴重不負責任，不認真審查材料才出具了公證書，這即構成過失。公證手段犯罪的主觀則只能是故意，而且只能是直接故意，即明知其提供的內容虛假，并希望公證員為其出具證明內容的合法性和真實性。倘若行為人申請時并不知其內容的虛假性，則不能歸入此范疇；即使是事后才認識到其中的錯誤并將錯就錯利用此作為犯罪手段，仍不可把它歸入此類。
二、公證犯罪的嚴重社會危害性
公證犯罪侵犯的是國家公證機關的正常職責活動，它的危害性在于削弱國家的公證職能，敗壞公證機關的信譽，無形中降低公證的證明效力。但這種犯罪是一種結果犯，一般只有行為人出具了虛假公證書并實際上產生了嚴重后果，才追究其刑事責任。而此罪危害結果往往由公證手段犯罪的后續行為造成，如果沒有行為人利用虛假公證書進行犯罪活動，就難以出現公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的事實。因此，公證犯罪的社會危害性，應從公證手段犯罪的后續犯罪著手。
公證犯罪的社會危害性還可以通過與相似罪名比較而顯示出來。刑法第229條規定了中介組織人員提供虛假證明文件罪和中介組織人員出具證明文件重大失實罪。此兩罪在客觀方面與公證犯罪十分相似，都是行為人出具了虛假的證明文書，但兩類罪在其他方面的不同反映出其社會危害性的輕重。
第一，兩者的主體不同。前者僅是普通的中介組織人員，對其職務上的要求不是特別高。后者則是公證人員，代表國家行使一定職權，故對其職務行為的正當性要求相當高，其瀆職行為的社會負面也相對大。因此，后者公務瀆職行為比前者一般瀆職行為的危害性大。
第二，兩者侵犯對象的性質不同。前者是對資產評估書、驗資報告、驗證書、審計報告、報告、法律意見書等證明文件的真實性的破壞，此類證明文件僅適用于一定的經濟領域，具有特定的法律效力。后者是對公證書內容真實性的破壞，公證書適用的領域相當廣，不僅在一定的經濟領域，而且適用于社會生活的各個方面；不但在國內，而且適用于對外生活的諸多方面。從效力上看，它是代表國家進行證明，故其法律效力也十分高。適用范圍廣和效力高的特點決定了公證犯罪的危害性高于刑法第229條規定的犯罪的危害性。
三、我國刑法對公證犯罪的規定
1.1增值利用知識產權許可機制不高效要實現對公共部門信息資源的增值利用，就必須保證公共部門信息資源能夠在不同的主體之間進行流轉。公共部門擁有信息資源只有經過流轉才能到達信息申請者手中，當信息的申請者手中有了公共部門信息資源才能夠對公共部門信息資源進行增值加工。而通過增值開發生產的新的信息產品實現在不同主體之間的流轉，以及這種流轉的順利程度都會最終影響公共部門信息資源增值利用的成效。而在這個流轉過程中，授權許可機制起到了非常重要的作用。然而，就目前而言，我國對公共部門信息資源再利用的相關授權許可機制還較為缺乏，造成很多增值利用企業很難獲得公共部門信息資源。公共部門信息再利用中的產權轉移和普通的產權轉移不同的地方在于，一是法律關系一方必須是公共部門或者至少法律關系中的某一元素涉及到公共部門，而另一方則是公眾，因此常常是一對多的關系，形成了海量授權；二是由于法律關系中具有公共部門，往往使得該授權合同不再是純粹的民事合同，在某些情況下具有了一些行政合同的因素，但是，如果公共部門正在商業化這些信息，這些信息本身就從根本上不具有完全的“行政性使用”的目的，而形成了一個內在的矛盾。這個矛盾常常導致合同偏離了公平和效率的方向。目前在許可機制方面存在很多問題，其中海量授權問題和限制許可問題最為突出。（1）海量授權中的主要問題。傳統的著作權授權一直遵循的流程是權利人授權用戶按照規定的方式使用該作品。但是數字技術的應用打破了這一格局，海量的用戶正以各種各樣的方式使用著海量的作品。對于公共部門信息增值利用而言，首先，我國人口眾多，信息產業發展迅速，公共部門面臨著越來越多的信息增值利用申請。其次，申請增值利用的信息數量將急劇增長，以某份文檔為使用單位已經無法滿足申請者的增值需求，他們常常需要使用海量的公共部門信息來支撐他們的產品和服務。再次，再利用的公共部門信息的傳播環節將增多。因為信息具有非消耗性，甚至最終用戶使用以后還可以進行加工進行再傳播，合同對于后續利用如何規定顯得比較復雜，海量的授權增加了這種復雜度。最后，增值利用的使用行為將更加多樣。增值利用者可以檢索、展示、比較、鏈接、統計、分析、整合、傳播等等，隨時都可能會有新的軟件用一種新的方式來處理這些信息，而這些往往都是公共部門授權時所無法預料的。海量授權呼喚傳統的“一對一”授權模式的變革。（2）限制許可中的主要問題。許多公共部門信息機構自己開發信息增值產品，因此在許可增值利用者的合同中，公共部門機構可能通過這種限制性條款獲得競爭優勢。公共部門常常是一些重要的基礎信息唯一提供者，在締約中具有優勢地位，這種優勢地位在沒有法律的限制下可能使得合同的公平性受到損害。限制性許可將會加大增值利用者的成本，這種成本在促進增值開發的公共部門信息機構的比較競爭優勢的同時可能會轉嫁到價格中，從而損害公眾的利益。在國外，這種情況也是存在的，如，英國陸地測量局出版了一個許可例外政策，該政策設定了在某種環境下它可以不許可信息的使用［2］。這表明如果某種產品的使用目的和陸地測量局自己投入市場或者陸地測量局希望去投入市場的任何產品一致或者具有可比性，則陸地測量局可能拒絕對該產品的使用申請。
1.2投資保護不足，增值利用知識產權利益關系不平衡我國著作權法保護文學、藝術和科學作品作者的著作權，以及與著作權有關的權益，其實質是保護“創作”，但我國公共部門信息范圍廣泛，有些信息難以達到著作權所保護的“創作”的標準，無法受到著作權法的保護。對此類信息投資所產生的增值產品和服務保護也相當模糊。增值開發關鍵要素是投資，我國對社會投資進入公共部門信息增值開發領域是持鼓勵態度的，但是投資保護不足，勢必會影響開發者的積極性，限制信息增值開發的持續發展。中小投資者是我國現階段資本市場的主要參與群體，在公共部門信息增值開發中發揮著巨大的作用，但是信息增值利用知識產權利益關系不平衡，他們又處于信息弱勢地位，抗風險能力和自我保護能力較弱，合法權益容易受到侵害。投資保護不足，直接影響信息市場新鮮活力的注入，妨礙其持續發展。完善投資保護對于維護市場“公開、公平、公正”以及保護廣大投資者合法權益具有重要意義。2013年12月27日，國務院《關于進一步加強資本市場中小投資者合法權益保護工作的意見》［7］其中提出九條意見：①健全投資者適當性制度；②優化投資回報機制；③保障中小投資者知情權；④健全中小投資者投票機制；⑤建立多元化糾紛解決機制；⑥健全中小投資者賠償機制；⑦加大監管和打擊力度；⑧強化中小投資者教育；⑨完善投資者保護組織體系。在網絡信息時代，保護信息增值開發投資，平衡增值利用知識產權利益關系，不僅對于信息產業而且對于整個社會的進步具有重要意義。法律需要給與信息增值投資者以有效的保護，制止不勞而獲的“搭便車”行為，維護信息市場的正常秩序。
2面向增值創造保護的知識產權制度內涵
2.1增值利用中基礎信息的知識產權問題我國《著作權法》［4］（2010年）第五條規定：“本法不適用于：（一）法律、法規，國家機關的決議、決定、命令和其他具有立法、行政、司法性質的文件，及其官方正式譯文；（二）時事新聞；（三）歷法、通用數表、通用表格和公式。”可以看出，在我國，法律、法規，國家機關的決議、決定、命令和其他具有立法、行政、司法性質的文件，及其官方正式譯文并不具有著作權。但是，公共部門所擁有的信息資源所涵蓋的范圍和種類要比此寬廣許多。而我國《著作權法》并未說明在公共部門中，除了法律、法規，國家機關的決議、決定、命令和其他具有立法、行政、司法性質的文件，及其官方正式譯文以外的信息資源的知識產權歸屬。目前，對于公共部門信息增值利用中的基礎信息，國際上的主流態度是淡化或者否定其知識產權。在美國，依據《憲法》《版權法》《A-130號通告》等法律的規定，民眾有權自由獲取政府信息，并對政府信息資源進行增值利用。由于政府的任何文件都不具有版權，民眾獲取政府信息資源沒有什么限制，因而極大地激發了公眾對政府信息資源增值利用的熱情，促進了美國公共部門信息資源增值利用業務的迅速發展。
2.2增值利用中加工信息的知識產權問題和“基礎信息”相對應的是“加工信息”。增值性公共部門信息具有一些共性，如，這些信息是不同來源的信息聚合，其中包括公共部門信息；采用某些技術方法，例如注釋、分析、索引、檢索等；該信息由公共部門開發，但是并不屬于公共部門的“公共任務”所要求開發的，是“公共任務”之外面向公眾的增值開發；市場中可能有類似的競爭性的商業服務和產品存在。其增值對政府的工作而言并不是關鍵的，對于用戶而言，這些信息具有選擇性。英國制定了增值信息的列表［8］，不過，列表并不能窮盡所有的增值信息，只能起指導作用。根據英國的列表，如內閣辦公室編的正史、公務員年鑒，慈善委員會的慈善登記，教育與技能部的圖書館分類索引等都屬于增值性公共部門信息，其范圍比較廣泛。對于增值信息，可以收取一定的費用，費用的額度和信息的類型有關。所有的再利用者必須遵循一定的基本義務，如盡可能的保證來源于公共部門信息的精確性，不將過時的信息當作當前的信息使用，不做誤導公眾的使用等等。無論是對于基礎信息和增值信息，其相關的產權都應該得到尊重。增值利用過程的加工形式有多樣，其中最多的就是通過對于信息資源的選擇或安排而形成的數據庫作品。如果其選擇或編排具有獨創性，則達到我國著作權保護標準從而對整個數據庫作品進行保護。自20世紀90年代以來，數據庫保護逐步采用了“選擇或安排”標準。如1996年《WIPO版權條約》（WCT）第五條規定：“數據或其他資料的匯編，無論采用何種形式，只要由于其內容的選擇或編排構成智力創作，就應當受到保護?！?996年歐盟頒布的《關于數據庫法律保護的指令》規定：“凡在其內容的選擇或編排上體現了作者自己的智力創作的數據庫，均可據此獲得版權保護。本規定是判斷數據庫能否獲得版權保護的唯一標準?！保?］我國也采用了該標準，如新修訂的《著作權法》［4］第十四條規定：“匯編若干作品、作品的片段或者不構成作品的數據或者其他材料，對其內容的選擇或者編排體現獨創性的作品，為匯編作品，其著作權由匯編人享有，但行使著作權時，不得侵犯原作品的著作權?！睌祿斓恼w知識產權并不意味著數據庫中的每個條目或者每個數據單元都會受到保護。對于數據庫中的知識單元的知識產權保護與否主要取決于該知識單元本身是否具有獨創性，如果該知識單元有獨創性，符合我國著作權法所要求的獨創性水平則應該保護。所以，要區分知識單元或者數據單元和整個數據庫的知識產權保護。
2.3增值利用殊信息的知識產權問題除了公共部門產生的“基礎信息”和可以增值開發的“加工信息”，還有游離于二者之外的“特殊信息”。其許可機制可以概括為“特殊公共部門信息增值利用許可”。這類特殊信息包括：第一，許可責任已經授權給了來源部門。如法律明確規定某種信息的授權需要得到某機構的明確許可等。第二，受到安全、法律和政策的限制，包括個人身份信息例如駕駛執照和護照以及部分包含個人命名的個人資料。特別是信息自由法中的免除公開信息也不被該許可包含。第三，照片或者影片檔案機構（包括以網絡為基礎的檔案機構）持有的照片和影片仍然按照個人許可和提供的方式。第四，某些信息的增值利用必須要經過某些機構的審查，一般這些信息會有相關的法律規定。因為有些信息更新頻繁，如果是過時的信息可能造成公眾的誤解，或者某些信息不得隨意為公眾獲取，例如具有社會安全意義的信息等。在英國，也存在必須接受某機構審查的王室信息不得列入這種普通的公共部門信息增值利用許可中，如政府網站上不斷改變的信息和增值利用可能誤導公眾的過時信息［10］。第五，由公共機構開發的增值信息、數據、產品和服務包含了商業數據庫產品，這種產品常常和私營部門進行了合作，其產權形式比較復雜。第六，計算機程序和軟件。第七，版權由第三方享有的任何材料。第八，包含了專利、商標、商業秘密、集成電路布圖設計等其他知識產權類型的信息。因為第一類信息將八種公共部門信息排除在外了，而這八種信息，除了第五種的部分信息可以歸入“加工信息”外，其他的信息仍然無法通過簡單的增值利用授權解決，因此將之列為第三類許可，即“特殊公共部門信息增值利用許可”。第三類信息的許可主要通過法律的特別規定或者權利人的單獨授權或者信息所涉人員的同意才能進行增值利用。
2.4增值利用中權利管理信息與技術措施的問題通過增值開發產生的大批產品，如果權利人不能通過一套有效的機制來識別，那么肯定會給權利人帶來不可避免的麻煩。2000年12月19日，最高人民法院《關于審理涉及計算機網絡著作權糾紛案件適用若干法律問題的解釋》［11］首次對版權保護領域的權利管理信息做出了規定，2006年11月20日進行了修訂，其中第六條規定：“網絡服務提供者明知專門用于故意避開或者破壞他人著作權技術保護措施的方法、設備或者材料，而上載、傳播、提供的，人民法院應當根據當事人的訴訟請求和具體案情，依照《著作權法》第四十七條第（六）項的規定，追究網絡服務提供者的民事侵權責任。”多數信息增值產品通過網絡進行傳播，例如數據庫、網絡視頻、查詢系統等。網上的版權授權都是以電子形式完成，它比傳統授權更加便捷、廉價，為了網上交易能夠正常進行，網上標示的權利管理信息必須完整，真實。權利管理信息不僅能夠標示權利人，按預定條件許可用戶使用，而且能夠查找侵權行為，監控用戶的使用，對于維護權利人的合法權益、方便用戶使用都有重要意義［12］。技術措施可以防止作品被他人擅自訪問、復制、操縱、散發及傳播，并且方便了版權的授權和使用監督。國務院2006年5月18日頒布《信息網絡傳播權保護條例》［13］，于2013年3月1日起施行，其中第四條明確規定：“為了保護信息網絡傳播權，權利人可以采取技術措施?！辈⑦M一步闡述：“任何組織或者個人不得故意避開或者破壞技術措施，不得故意制造、進口或者向公眾提供主要用于避開或者破壞技術措施的裝置或者部件，不得故意為他人避開或者破壞技術措施提供技術服務。但是，法律、行政法規規定可以避開的除外?！蹦壳爸饕玫健皵祿用芗夹g”、“數字水印技術”、“防火墻技術”、“訪問控制技術”、“智能技術”等技術措施對信息增值產品進行版權保護。
3面向增值創造保護的知識產權制度運行
國務院的《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》中認為當前信息資源開發不足、利用不夠、效益不高，要求“采取有效措施，抓緊解決工作中存在的問題，不斷提高信息資源開發利用水平”，要求對具有經濟和社會價值、允許加工利用的政務信息資源，應鼓勵社會力量進行增值開發利用。我國要建立面向增值創造保護的知識產權制度，保障公共部門信息增值利用同時維護知識產權。
3.1完善增值利用知識產權保護標準如上所述，共有數據不享有著作權，但這并不表明公共部門對于其全部所持有的信息都不具有著作權。在我國，除政府信息外，水文、環境、氣象、農業等信息都屬于公共部門信息。產權的歸屬與信息類別和生產主體有關。對此提出以下幾點建議：（1）將公共部門信息分為“基礎信息”、“加工信息”和“特殊信息”，以此對信息進行分類管理，來明確不同信息的產權歸屬。（2）目前水利、測繪、環境等科學數據共享管理辦法的內容框架基本相同，但其中都沒有對知識產權進行明確的規定，應當明晰這些辦法中關于知識產權的歸屬問題，使條款更有操作性。（3）由不同產權主體合作生產的信息資源，可以通過合同來約定產權歸屬。（4）在公共部門基礎性、公益性信息資源基礎上進行增值開發的，開發者享有開發后的自主產權。（5）要加強數據庫等數據整理加工人的權益保護［14］。在公共部門信息增值利用知識產權保護標準方面，國際上的成熟經驗可以借鑒。在美國，受其相關法律和政策的影響，民眾獲取和利用聯邦政府部門信息資源沒有什么限制，聯邦政府部門信息資源的許可也是相當的自由。在英國，有一系列的文件對公共部門信息資源進行增值利用中的知識產權問題進行了規定。如，《公共部門信息再利用：規則和最佳實踐指南》、《英國公共部門信息再利用制度的主要注釋性文件》《著作權和出版規定》《公共記錄的著作權》《王室著作權———政府部門總覽》《王室委任作品的著作權》等。在英國，就公共部門信息資源而言，其中的絕大部分是受版權保護的。具體而言：當這些信息資源是由中央政府生產的時候，王室版權就會對其進行保護。英國皇家文書局和蘇格蘭女王印務局是法定的管理機構。當然這兩個機構有權在一些情況下授權某些政府機構行使許可責任。而當這些信息資源是由中央政府以外的公共部門機構生產的時候，一般情況下也是具有版權的。同時，這些中央政府以外的公共部門機構有權對他們生產的信息授權進行增值利用［15］。
3.2明晰增值利用知識產權權利歸屬由于我國公共部門信息資源數量巨大、種類繁多，許多公共部門信息資源知識產權歸屬無法清晰界定。建議借鑒英國和美國的成功經驗，可結合實際情況對其進行科學分類，并對不同類別的公共部門信息資源知識產權的歸屬進行明確規定。明確公共部門信息增值利用中的產權，有利于培育公共部門信息多元主體共同開發模式。信息作為一種財產，開發公共部門信息資源應是政府的責任或者權利。政府部門、第三部門和企業對信息資源的開發都具有自己的優點與局限性。確立公共部門在此類信息開發中的主導地位，吸引各種開發主體，這樣才能發揮出信息的增值效應。同時應該注意到公共部門的成本結構和私營部門的差異。公共部門可能在某些情況下提供低于市場價的信息產品，或利用信息服務獲得的經費以補貼其他領域的活動。這使得如果公共部門向市場提供增值信息產品，私營部門可能會感到公平競爭的壓力。盡管如此，信息作為一種財產，內在的增值本性需要建構良好的利益分配機制和信息生產機制來完善公共部門信息多元主體的開發模式。確立公共部門信息增值利用中的產權機制有利于促進多元主體參與的積極性，保障參與各方的權利實現和義務履行。同時，我國也可以在許可機構、許可程序、許可協議和許可費用上進行更明確的規定或者提供更多的政策指引。如，在許可機構上，目前我國還沒有建立起公共部門信息增值利用的統一許可管理機構，不同類型公共部門信息的許可由不同機構分別進行許可，許可流程各不相同，對于申請者判定許可機構并提交許可申請帶來了更多的難度；對于需要使用跨機構的公共部門信息，還必須向不同的機構申請，履行多個繁瑣的申請流程，這不利于提高申請者增值利用公共部門信息的效率。建議可以設定一個統一機構來管理公共部門信息的增值利用許可的受理，該機構建立網絡平臺，用戶只要利用這個網絡平臺就可以了，該平臺轉發用戶申請并協調各公共部門提供相關信息。在許可程序上，申請者為了獲取所需的公共部門信息，一般而言，需要履行申請和審核的繁瑣程序，耗時較多并且審核比較嚴格，可以充分利用網絡并和其他個人信息數據庫聯想來簡化這一個過程。在許可協議上，大部分機構都規定申請者申請利用該部門信息時，需簽署一定協議，但主要是紙質合同，建議公共部門能將大部分普通的信息數據通過簽署在線電子合同的形式發放給申請者以提高效率［16］。借鑒國外的經驗同樣是有價值的。在英國，絕大部分公共部門信息資源是受版權保護的。依據公共部門信息資源生產主體的不同，英國將公共部門信息資源分為由中央政府生產的公共部門信息資源和由中央政府以外的公共部門機構生產的公共部門信息資源。并對這兩大類公共部門信息資源的知識產權歸屬問題以及有權對這兩大類公共部門信息資源授權許可增值利用的主體進行明確的規定。在美國，聯邦政府的任何文件均不適用版權保護，而州政府文件版權問題由州政府自行決定。通常各級州政府都會對其政府文件的知識產權歸屬進行明確規定。同時美國還明確規定，當非營利部門是在受聯邦政府資助的情況下完成成果時，非營利部門可以擁有該成果的版權。盡管英國和美國在公共部門信息資源知識產權方面的規定并不相同，但兩國在公共部門信息資源增值利用方面都取得了很大的成功。這里有一個很重要的共同點，那就是兩國對公共部門信息資源知識產權歸屬的相關規定都比較明確。當公共部門信息資源知識產權的歸屬比較清晰時，才有利于授權許可對其進行增值利用。
3.3推動“開放政府”建設，規避知識產權侵權開放政府是在政治經濟體制改革背景下提出的，諸如重大的公共工程、國家預算、公共資金使用情況、稅收流向等信息的不公開會不同程度誘發犯罪。從工業社會到信息社會，對信息資源和政府信息公開的關注成為必然，要改善甚至徹底杜絕政府機關腐敗、、低效率、執法不嚴等問題，就必須建立高度民主、法制完備、公開透明的開放政府。開放政府的建立將督促公共部門信息的公開及增值開發，降低公共部門信息增值開發的知識產權風險，便捷用戶的信息獲取。開放政府成為政府技術提升的新模式，要適應未來開放技術、開放數據及格式包括開放身份（OpenID）、便攜式認證（PortableIdentity）、開放聲譽（OpenReputation）和個人數據（PersonalData）等內容的開放認證（OpenI－dentity）以及以語義網絡技術（SematicWebTechnologies）、分布式數據庫（Distributeddatabases）和智能應用（Intelli－gentApplication）為基礎的智能網絡（IntelligentWeb）［17］等的轉變，就要建立基于G2C模式、政府信息網站、社交媒體、云計算、大數據的技術平臺。開放政府的公共部門信息增值利用應該堅持以公民為中心、以結果為導向、以市場為基礎的三大原則，積極推動開放政府建設。確立以公民為中心的服務理念，積極滿足大眾需求，同時促進公眾參與，促進實現決策時“取政于民”，公共服務時“政民互動”。
3.4開辟“點擊許可機制”方便用戶訪問在對公共部門信息資源進行增值利用時，我國應對我國公共部門信息資源的內涵和外延進行準確界定。在此基礎上，結合我國實際情況對公共部門信息資源進行科學分類，依據不同類型公共部門信息資源的特點設置相應的授權許可類型。在對公共部門信息資源授權許可進行增值利用時，應該對許可增值利用的條件、責任、義務、信息的合理使用、許可的終止、侵權等事項進行明確的規定或說明。另外，在線提供的點擊使用許可也是可以考慮的方式，在英國，他們這么做，不但使公共部門信息資源增值利用的授權許可變得更加公平、公開和透明，而且還節省了公共部門信息資源增值利用者等待授權許可的時間，受到了公眾的普遍歡迎。
3.5規范增值利用知識產權權利限制權利和權利限制是一個問題的兩個側面，缺一不可。在權利限制這一塊，主要包括對于公益性開發利用的豁免、對于侵權界限的界定、對于侵權救濟制度的完善等。核心是解決公共部門信息增值利用中公共部門、私營部門和社會公眾之間的利益關系，特別是保障社會公共的信息獲取權和保障私營部門和公共部門的公平競爭環境。公益性的豁免包括很多方面，首先是對一些公益性信息服務機構適當采取區別對待的政策，但這些政策不能傷害公平競爭的市場環境。公益性開發的性質和商業性開發不同，其信息授權、定價等方面就會有所不同。公益性開發要更多的承擔社會責任，規避其只享受作為公益性開發的福利而不履行作為公益性開發的義務。要防止公益性機構以公益性為理由形成不公平的壟斷效益。有時，基于國家利益的考慮，一些公共部門信息只是授權給指定的幾個部門或企業進行增值開發，但是這樣也導致了市場競爭的不公平。又比如，國家測繪部門掌握的國家基礎地理數據，也主要通過行政手段進行授權開發，并且規定“未經提供方允許不得將基于國家基礎地理信息數據開發和生產的成果向第三方提供，但向中央國家機關、省級政府等部門提供用于宏觀決策和社會公益事業的除外”“使用方不得將原始國家基礎地理信息數據或者其衍生成果在計算機互聯網上登載”，使得市場上很難找到基礎地理信息產品。公益性豁免應該針對民生、教育和科研領域進行適當傾斜。侵權界限的界定首先要明晰產權的范圍，這涉及到增值利用的業務類型，是針對基礎信息、加工信息還是針對特殊信息，不同的類型的產權性質不同，其侵權界限就有所區別。侵權界限應該具有一定的靈活性，該靈活性是以法定性為基礎的，不能傷害或者違背實體法的規定。侵權救濟主要體現在公眾權利受到侵害后能夠進行權利救濟的途徑。為了規范權利限制，公共部門信息版權歸屬判定難題必須得到解決，深入調查各個機構的信息生成流程和現有的版權許可方式，不同性質信息的產權歸屬要進一步明確，對比現有許可方式的優劣，可以將信息增值利用劃分為不同等級，并制定與之對應的版權管理方案和詳細的操作規范，制定專門的公共機構間信息增值利用法規和加強對信息增值利用者權益的保護，強化其在公共文化信息服務等公益領域中的應用。
