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關鍵詞：最低生活保障制度 一體化
十報告提出，要統籌推進城鄉社會保障體系建設。要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。
河北省自1997年起，各市縣開始建立城鎮居民最低生活保障制度；2005年11月起，各市縣又建立起了農村最低生活保障制度，這樣全省形成了一個城鄉有別的二元最低生活保障體系。雖然經過十五年的發展，城鎮和農村的低保制度都有所發展，但是農村低保制度發展明顯落后于城鎮低保，加劇了城鄉發展的不平衡，進一步固化了城鄉壁壘，不利于社會和諧和經濟發展。
1 河北省最低生活保障制度城鄉差異現狀
1.1 制度差異
最低生活保障制度是以保障貧困群體基本生活需求為主要目標的社會救助制度，是社會救助制度中最基礎的部分。河北省非常注重低保制度的依法運行，頒布了一系列相關的規范性文件。2000年10月《河北省城市居民最低生活保障實施辦法》正式實施，標志著河北省城鎮居民最低生活保障制度走上了法制化軌道。2006年河北省了《關于適當提高城鎮居民最低生活保障補助水平有關問題的通知》，提高了城鎮居民低保的保障水平，切實保障了低保對象的基本生活。有農村低保方面，2005年5月河北省政府了《關于建立和完善農村居民最低生活保障制度的通知》，標志著河北省農村居民最低生活保障制度全面建立并實施。2007年頒布了《河北省人民政府關于進一步完善農村最低生活保障制度的意見》，為全省農村低保制度的運行提供了明確的方向和基本保障；同年，河北省民政廳和河北省財政廳聯合制定了《河北省農村最低生活保障家庭收入核定辦法》，為農村低保戶標準的確定提供了可行依據。
1.2 覆蓋率差異
河北省是2005年開始實行農村最低生活保障制度，當年的覆蓋人數是34.8萬人，經過幾年的努力，到了2012年增加到208.2萬人，年均增長24.8%。截止2013年1月，河北省的農村最低生活保障人數為207.8萬人，城鎮最低生活保障人數為77.3萬人。城鎮和農村的低保制度在發展過程中，在覆蓋人數和覆蓋率方面存在一定差異和特點。
河北省低保制度剛建立的幾年，發展速度非常快， 2005年、2006年、2007年、2008年、2009年農村低保的覆蓋率分別為0.8%、1.6%、2.9%、4.2%和4.4%，到了2011年覆蓋率為5.3%（見表1）。與城鎮低保相比，農村低保制度的覆蓋率在2005年時遠低于城市低保覆蓋率，到2008年這一覆蓋率開始高于城市，2005至2009年河北省城鎮低保制度覆蓋率分別為3.17%、3.24%、3.17%、3.20%、2.89%，2009年這一趨勢仍在持續（見表1）。
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1.3 保障水平差異
河北省最低社會保障制度建立以來，發展的速度很快，尤其是“十一五”期間，河北省不斷增加對城鄉低保群眾的投入，保障標準逐年提高。但是受我國長期以來的二元社會結構影響，城鄉低保水平存在較大的差距。農村低保保障標準由2006年的725元/年增加到2011年的1493元/年，達到了全國平均水平。到了2012年，農村低保標準又提高到1847元/年。城鎮低保保障標準也由2006年的154.5元/月增加到2011年的265元/月，人均月補差從71元提高到163元。到了2012年，城鎮低保標準提高到335元/月。
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從上表可以看出，雖然近年來，農村和城鎮的低保水平都有所增長，但兩者依然差距明顯，城鎮低保標準都在農村低保標準的兩倍以上。
2 河北省城鄉居民最低生活保障制度一體化的可行性
2.1 制度基礎
黨的十報告明確提出，要統籌推進城鄉社會保障體系建設，把全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系作為全面建成小康社會的重要目標，明確了推進社會保障制度改革和事業發展的基本方針和重大舉措。
河北省政府一直非常重視最低生活保障制度的建設， 河北省人力資源和社會保障事業發展“十二五”規劃指出要基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，要全面落實《中華人民共和國社會保險法》，堅持“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續”的方針，不斷完善社會保障制度，穩步提高社會保障水平，初步實現人人享有基本社會保障。城鄉低保的一體化適應了統籌城鄉發展，保障和改善民生的需要，而且也具備了中央和地方政府社會政策的支持，其發展的速度必會大大推進。
2.2 經濟基礎
最低生活保障制度的城鄉一體化建設，需要大量的資金投入，其資金來源主要是國家財政。各級政府財政實力的充沛是低保城鄉一體化的必要條件。中國經濟經過了改革開放三十多年的全面、高速發展，已經積累了建設全面小康社會的雄厚的經濟基礎。2012年河北省國民經濟發展穩中有進，經初步核算，全省生產總值26575億元，按可比價格計算，比上年增長9.6%。2012年，河北省城鎮居民人均可支配收入20543元，同比增長12.3%，農村居民人均純收入8081元，增長13.5%，兩者均幅均高于GDP增幅。2013年河北地區生產總值的增長目標是9%，全國有24個省區將GDP增長目標定在10%及以上，中國經濟起穩回升跡象明顯。在這樣的經濟背景下，社會保障制度的投入必定要增加。而且城鄉居民收入的增長，也有利于他們積極參與社會保障制度一體化的建設。
3 河北省城鄉居民最低生活保障制度一體化的具體措施
3.1 完善低保法律法規
法制化是現代社會保障制度運行的重要特征和原則?？v觀世界發達國家社會保障制度的發展演變，我們可以看到這些國家在社會保障制度的發展過程中，都十分重視相關法律制度的制定、修改和完善。河北省最低生活保障制度的建立和發展也是在一系列的法律法規的指引下進行的，但是已出臺實施的這些文件都是以“意見”“辦法”命名，從法律的角度來看都屬于相關部門的規章或者政府文件，并不是嚴格意義上的法律。雖然從實施主體上來講，最低生活保障制度都是由地方政府負責的，但是國家層面的相關法律可以起到權威的規范作用，也有助于我國社保制度一體化的推進和最終完成。所以，國家應當積極推動立法，如制訂《社會求助法》以促進最低生活保障制度的發展。
3.2 加大政府投資力度，多方面籌集資金
低保資金尤其是農村低保資金的不充足是制約城鄉低保一體化的重要因素，資金充足是低保一體化順利進行的必備條件。首先，應該加大政府在低保制度的投資。低保制度一體化的原則之一是政府主導，其主導作用的體現之一就是其財政主導作用。不管是城鎮還是農村低保制度，政府都發揮著不可或缺的作用，沒有政府的財政投入，低保制度就是無本之木，低保一體化也根本不能實現。但是由于歷史的原因，我國社會保障制度一直存在著重城鎮、輕農村的不當發展模式，使得農村低保在各方面都大大落后于城市，這也是導致城鄉收入差距拉大、城鄉不和諧的重要因素。要實現城鄉低保的一體化，加快農村低保的發展、提高農村低保水平是其應有之義，也是必須要進行的重要工作，這就需要加大政府對農村低保的投入力度。而且在城鄉低保一體化的改革發展過程中，不論是城鎮還是農村都需要政府有力的財政支持，尤其是中西部的不發達地區。再次，應當拓寬低保資金的來源渠道，在政府投資之外，盡可能地吸引更多的資金投入，比如慈善捐款等。
3.3 搭建社區管理平臺，加強基層組織建設
城鎮最低生活保障制度建立的是從中央到地方的管理體制，實行地方各級人民政府負責制，本行政區域內的最低生活保障制度的管理工作由縣級以上地方各級人民政府的民政部門負責。由縣級政府的民政部門、街道辦事處和鎮人民政府負責最低生活保障制度的具體管理審批工作，居民委員會根據管理審批機關的委托，可以承擔城鎮最低生活保障制度的日常管理和服務工作。農村最低生活保障制度的管理體制在規范性方面與城鎮最低生活保障制度還存在一定差距。在大多數地區，從事農村最低生活保障工作的基層人員還是從事傳統社會救濟工作的人員，而且大多數農村基層經費和人員不足、工作人員的整體文化水平不高、管理不到位，出現大量的人情保等不合規的現象，工作的隨意性大，難以保證低保制度的公平和公正性。最低生活保障制度作為一種公眾制度，其管理的規范化和制度化方面應當進一步加強，在一體化的背景之下，更應當統一低保的管理方法和制度。
城鄉一體化的低保制度的建立，應當加強基層組織的建設和管理?；鶎咏M織對于本區居民的實際情況能夠很好地把握，便于保低工作的宣傳和開展，有利于救助對象的準確界定，使低保資金達到理想的發放效果。而且一旦低保家庭的收入發生變化，基層組織能夠比較快地了解和掌握情況，來督促低保對象退出，優化低保資金配置。
參考文獻：
[1]孫健夫，付云飛.農村最低生活保障制度運行成效與問題[J].領導之友，2013（4）：29.
[2]谷彥芳.農村最低生活保障制度存在的問題與完善對策――基于河北省的調查與思考[J].農村經濟與科技，2012（1）：44.
[3]郝悅，呂學靜.探析最低生活保障制度的城鄉差異[J].人口與經濟，2009（4）：96.
失地農民是工業化、城鎮化、市場化過程的必然產物。人們用“失地農民”這一稱呼指謂他們，標志著他們作為一個過渡性社會群體的實際生活狀態。朝前看，他們轉“化”為城市居民的行程頗費周折；往后望，他們重返農民生活的可能微乎其微。城市化是一個不以人的意志為轉移的自然歷史發展過程，這一過程為人們所呈現的是總體上社會在發展、在前進，而局部上有不足、有缺失的表征。這就是說全國每年有300萬農民失去土地、河南全省每年有20萬農民失去土地的現象實乃不可逆轉的經濟社會發展趨勢之使然。從本質上看，失地農民問題屬于城鎮化進程中出現的問題，要幫助他們盡快擺脫身份認同上的困惑和盡早解決他們特定環境條件下的生活困難，則需要在經濟又好又快發展的基礎上加快推進以改善民生為重點的社會建設，以城鄉一體化的社會保障體系解除失地農民的生活之憂。
這是一個知易行難的問題。一些地方和部門的決策者都懂得農民進城依然是目前解決“三農”問題的捷徑，并且相信妥善安置失地農民是保持社會安定團結局面以尋求經濟社會又快又好發展的必然選擇。然而，一旦他們遭遇體制、傳統偏見的重壓、狹隘利益的誘惑等復雜因素的干擾時，便謹小慎微和瞻前顧后而不敢在落實失地農民社會保障方面大膽改革創新，以致目前失地農民群體所能享受到的社會保障程度在實然與應然之間還存在著較大的差距。首先，有一些地方的失地農民群體在失去土地保障且在家庭保障呈淡化態勢的情況下，依然處于城市社會保障體系進不去、農村社會保障體系回不來的兩腳踏空的尷尬處境。其次，有一些失地農民能享受到的社會保障待遇依然處于殘缺不全的“半城市化”狀態，即他們與原城鎮居民相比，不能得到以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的社會保障體系全方位的覆蓋和關照。再次，有一些地方的失地農民雖然名義上被納入城鎮社會保障體系，但實際上得到此種體系惠顧的層次較低，比如大額醫療開支只能報三分之一左右，并且最低生活費用不足百元等。這種杯水車薪的狀態遠遠不能解決他們所實際面臨的經濟困難。當然也不能讓他們產生安全感和滿足感。最后，一些失地農民中的獨生子女戶和雙女戶在計劃生育優惠獎勵政策方面被打入另冊，他們既不能享受到農村計劃生育戶應該得到的獨生子女補助費和計劃生育養老補助費，也不能在城鎮獲得與此有關的社會補貼；他們在鄉下人眼中被當成城里人，而在城里人眼里卻被當成還未完全脫去泥土味的半個鄉下佬。
以城鄉一體化的社會保障體系解除失地農民的生活之憂，還需要具體情況具體分析,努力做到因地制宜。一是要在經濟貧困及欠發達的地方加大對失地農民在基本生活需求方面的社會救助及慈善救濟力度，并應優先將失地農民納入城鎮基本養老、基本醫療、最低生活保障制度，其中按照以土地換低保的原則，他們的最低生活保障費用理應全部由政府埋單。二是在經濟發達及較發達的地方，除了使失地農民獲得與城鎮居民同樣的基本養老、醫療和最低生活的社會保障，還應不斷提高對他們在就業、生育、住房、工資補貼、勞動保護、衛生保健等多方面的社會保障程度及對多元社會福利的分享程度。三是要按照“就高不就低、就多不就少”的原則整合城鄉統籌的社會保障體系，并且賦予失地農民一定的自由選擇權。四是要將及早解決與從長計議有機結合起來，不斷提高城鄉一體化社會保障體系的統籌層次，并且逐步縮小城鄉和地區之間的差異，以使不同的失地農民群體之間能夠獲得一個相對公平的社會保障待遇。
關鍵詞： 城鄉； 保護； 農民； 權益
中圖分類號： F301.1 文獻標識碼： A 文章編號： 1009-8631（2011）01-0011-01
城鄉一體化，從政策和實踐層面看，涉及三個根本性的問題――錢從哪里來，人往哪里去，農民的土地權益怎么保護。筆者認為，不僅要不斷增加財政“三農”資金投入總量，保持較高增速，而且要逐步提高比重，把財政支農的蛋糕做大；不僅要保障中央財政預算內基本建設投資增量部分主要用于農業和農村，而且要保障各級政府土地出讓收益優先用于農業和農村基礎設施建設；不僅要強調增加財政“三農”資金投入，而且要重視引導更多的信貸資金和社會資金投向農業農村。農民工向市民角色的轉型是大勢所趨，不可逆轉。在城鄉一體化進程中要保護農民土地權益，要讓農民吃下一顆長效定心丸，不能再折騰農民了。
一、“十二五”期間農民工市民化進程會更快
農民工向市民角色的轉型是大勢所趨，不可逆轉?！笆濉逼陂g，農民工市民化進程會更快。第一，它是解決“三農”問題的需要，如果我們不徹底轉移農村人口，就不能為現代農業的發展、為農村的發展創造一個基本的條件。第二，如果不推進農民工的市民化，城鎮化就不可能健康發展?，F在統計的城鎮常住人口當中，每四個里面就有一個是外來的流動人口，主要是農民工群體，這些人在城市沒有歸屬感，也沒有人真正認為他們就是城市人。這說明中國的城鎮化不徹底，是夾生的，質量不高。第三，農民工這么龐大的群體，如果不能夠融入城市，甚至受到一些歧視，享受不到同等的權利，會積累很多的矛盾。
實現農民工向市民角色轉型，是一個順應億萬農民工意愿和我國現代化建設要求的重大轉變。從我國農民工流動和就業的一些重要特征看，推進農民工市民化已經有了一定的現實基礎。農民工就業的穩定性得到顯著提升，流動的“家庭化”趨勢明顯。完全脫離農業生產、常年在外打工的農民工比例已經占到較大比重。目前，上世紀80年代以后出生的、年滿16周歲以上的青年農民工已經超過1億人。新生代農民工多數不具備從事農業生產的技能，不會再回到農村。雖然在戶籍上還是歸屬于農民，但他們中的多數人，在城市成長、甚至出生在城市，融入城市的意愿強烈。
農民工的市民化不僅關系到內需，更關系到民生。城鎮化要真正體現以人為本，必須把解決農民工這個龐大群體的民生問題放在一個更加重要的位置上。根據國務院發展研究中心課題組最近對6300多位農民工的問卷調查，農民工迫切需要解決的問題排序是這樣的：第一位是提高工資收入水平，其次是健全社會保險問題，第三是解決住房問題，第四位是解決在城市看病難問題，其他問題有：改善勞動條件、子女享受平等教育等。
近年來，各地各部門高度重視，將農民工工作擺在重要位置，在推進農民工市民化方面進行了很多有益的探索。但總的來看，保護農民工合法權益的長效機制還沒有形成；農民工進得了城，但留不下的問題仍很突出；農民工管理制度還沒有從根本上擺脫城鄉分割二元體制的影響，我們現在的政策與農民工的需求相比還有很大的距離。
去年以來，對戶籍制度改革多有討論，有13個省已經宣布改變城鄉二元戶籍制度，并統一了城鄉戶籍。但根據去年對五個進行戶籍制度改革的城市的調研，結果發現，戶籍是統一了，但沒有一個城市在統一戶口以后，做到讓這些外來的常住人口跟本地的常住人口的福利待遇真正實現均等化。
農民工變市民，不是簡單地改寫戶口本。農民工市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程。在這個過程中，戶口的轉換是形，服務的分享是實。市民化是一個長期過程，服務的完善不可能一蹴而就。對于已經具備條件的公共服務項目，如義務教育、就業培訓、職業教育、計劃生育等，應率先實現同等對待。與城市戶籍緊密掛鉤的低保、經濟適用房、廉租房等，也要逐步覆蓋符合條件的農民工。筆者建議，城市應該以開放和包容的胸襟，對農民工由排斥到接納，由管制轉向服務，逐漸改變他們這種邊緣人的社會地位。
二、只有地政穩定，社會才能安定
農民與土地是唇齒相依，只有土地定權，農民才能夠定心。只有讓每個農民拿到一個像結婚證一樣有法律效力的土地權利證書，農民心里才踏實。只有地政穩定，社會才能安定。城鄉統籌“三農”問題目前的核心是土地問題，焦點、難點、重點、分歧點都在土地問題上。
土地問題現在大家最關注的就是農民工在城市落戶定居后，農村的承包地、宅基地怎么辦？有的專家提出，給農民工城市戶口，讓他們享受公共服務，他們卻不放棄土地，這不公平、不合理。
首先要講清土地是哪里來的，土地不是國家無償給農民的一種福利，土地對農民來講意味著什么呢？土地是一種生產要素，土地是農民的生存保障，更重要的是，土地是農民祖祖輩輩積攢下來的一種財產。所以說我覺得不能老惦記農民這塊地，老是去跟農民比不公平。實際上我們這么多年以來，對城市比對農村，我們的政策要優惠多了。如果農民工平等享受公共服務的權利，要以放棄土地財產權為代價才能獲得，這是對農民更大的不公平。
在我們對6300多位農民工的調查中，回答“你如果在城市落戶定居以后，怎么處置自己承包地？”這一問題時，80%的人希望保留，自己種，或者出租；6.6%的人認為，戶口換土地，若有償，可以放棄；只有2.6%的人認為有戶口以后，就可以無償放棄。
在城市落戶定居以后，農村宅基地怎么辦？66.7%的人選擇要保留；12.3%的人說要有償轉讓；若給戶口是可以有償放棄的，只占到4.7%；有11.4%的人認為可以拿著宅基地置換城市的住房。
上述數據表明大多數農民工不愿意為一紙戶口輕易放棄農村的承包地、宅基地，他們是理性的。
在中國，任何一個政策，如果違背農民的意愿，肯定要失敗，各個地方搞戶籍制度改革，如果就盯讓農民放棄承包地和宅基地上，肯定走不通，農民也不會答應。農村的改革最重要的一個成果就是不斷強化農民的土地權利，如果農民工在城市落戶硬與農民放棄土地權利掛鉤，可能會對農民的長遠利益造成更大的損害。
近年來，宅基地整理與村莊整治在不少地區推進很快，明顯的好處是節約了用地，為城鎮發展和工業建設爭取了用地指標。但工業和城市發展缺地，不能主要靠“拆村騰地”來解決，盤活城鎮存量建設用地也有很大潛力；城市建設缺錢，更不能靠開發經營農村集體建設用地來籌措，必須最大限度地讓農民分享開發經營集體建設用地帶來的收益，真正能夠造福農民。
現在許多地方建設用地指標緊缺，城市拆遷的成本越來越高，搞城市化缺地怎么辦？就是讓農民上樓？筆者認為，在城市規劃區以內可能有它的合理性，如果農民住到樓上去務農，而我們的目的只是為了要地，這肯定要出問題。另外，現在很多城市發展的資金來源是靠經營土地，下一步可能會把城鄉的土地一塊經營，把農村的建設用地拿過來出讓，抵押貸款，錢全部用于城市建設，這不是城鄉統籌。
摘 要 城鄉低保一體化建設對覆蓋江西城鄉的社會保障體系建設具有先導和基礎性意義。十七大提出把“覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立”作為2020年構建和諧社會的九大目標和主要任務。完善城鄉居民最低生活保障制度,逐步提高保障水平。城鄉低保體系的建設成為我黨的施政綱領,這表明了對于城鄉一體化建設,對于江西城鄉社會公平和社會穩定的基礎性作用。本文從兩城鄉低保的必然性和可行性來分析江西城鄉低保一體化建設。
關鍵詞 城鄉低保制度 一體化 可行性
一、江西省城鄉低保一體化必然性
1.江西省城鄉低保一體化是實現江西進位趕超、跨越發展的必然要求
2009年《鄱陽湖生態經濟去規劃》上升為國家戰略,江西省人民堅持以科學發展觀為指導,全面貫徹落實總書記視察我省時提出的“三保一弘揚”總體要求,全力以赴保增長,千方百計保民生,加大力度保穩定,大力弘揚偉大的井岡山精神,全省經濟社會保持平穩較快發展。也是江西省著力保障和改善民生,社會保持和諧穩定的必然要求。
2.城鄉低保一體化對江西實現城鄉一體化具有現實及長遠的意義
首先,城鄉低保一體化體現了社會保障制度的公平理念。公平、平等是建設城鄉統籌社會保障制度的基本理念,既是城鄉統籌社會保障制度建設的思想基礎,也是構建城鄉低保一體化的基本原則,城鄉統籌的社會保障制度應該是以城鄉居民平等的享受社會保障的制度發展的成果為基礎,以維護社會公平、正義為目的的,最終實現江西人民共享社會經濟發展的成果。
其次,城鄉低保一體化是著力保障民生、構建和諧江西的關鍵一環。
扎實推進和諧平安江西建設,推動江西城鄉低保制度的發展,截至2010年7月,江西省城鎮居民最低生活保障人數為982102人,城鎮居民最低生活保障戶數447035戶,農村最低生活保障人數1497525人,農村最低生活保障戶數612523戶,基本覆蓋江西城鄉居民。城鄉低保一體化建設是構建和諧穩定江西的關鍵環節,目前江西城鄉低保在城鄉的差距正在逐步縮小,江西城鄉經濟,特別是以縣域這個環節來看,江西實現城鄉低保一體化,對于維護農村社會的和諧與穩定、緩解城鄉社會矛盾和對立情緒起著至關重要的作用。
二、江西省推行城鄉低保一體化建設的可行性
一是江西省城鄉低保制度建設的成就為實現城鄉低保一體化建設提供了實踐基礎。
江西省已有城鄉低保制度雖然不夠完善,但是制度建設的框架已經基本建立起來,江西省城市低保制度,初建于1996年,經省政府批準,在南昌、新余開展試點,2000年在全省基本建立,我省農村低保制度是在農村特困戶救助制度的基礎上發展起來的。2003年我省在全國率先開展了農村特困戶救助,將全省100萬農村特困群眾納入了救助范圍。2008年江西農村低保在全省覆蓋,做到應保盡保。
經過十四年的努力,江西省城鄉低保在發展過程中形成了比較科學的低保標準確定、調整方法,并在實踐和實施過程中制定了符合我省省情和城鄉居民生活水平要求的低保標準;形成了由省財政、市縣財政參與的完善的城鄉低保資金供給制度,建立了較完善的工作程序和篩選真正需要低保的城鄉低保對象的甄別方法。并成功實施了對低保對象的動態管理機制;因此,我省還形成了比較完善的城鄉低保管理機制,建立了以鄉鎮為基礎的完善的低保工作機構,有一支政治素養較高的低保工作隊伍?？偠灾?江西省城鄉低保制度在為江西的和諧社會發展、為江西在中部地區率先崛起,為維護江西社會穩定發揮了重要的作用。
二是城鄉低保制度建設存在著某些相似和相通的地方。由于我省也是一個農業大省,初期是以農補工的較為特殊的社會經濟發展道路。導致我省城鄉二元結構的發展,也直接滯后了農村低保工作的開展,也直接滯后了本該一體化的城鄉居民最低生活保障制度。在農村和城市形成了二元結構的程序低保制度的格局。雖然農村和城市低保制度建設在兩個不同的領域,但是并不是兩個領域的低保制度建設沒有相通之處。城鄉低保制度建設內容、程序、原則等都有相通之處。比如城鄉低保制度建設需要遵循與當地社會經濟發展水平和財政能力相適應的基本原則,城鄉低保對象都必須通過個人申請審核批準和動態管理,低保水平還需要政府的財政支持等因素。所以,江西省城鄉低保一體化建設也是融合城鄉居民最低生活保障制度的相通之處,化城市和農村的二元結構為一體,實現制度建設過程中城鄉低保標準,低保程序,低保機構等相關因素的高度整合。
三、我省社會經濟發展為城鄉低保一體化建設提供較好的經濟后盾
在城鄉低保建立之初,由于低保制度受制于城鄉二元體系,社會經濟發展的現實基礎嚴重制約了城鄉低保建設的發展,國家及省級的財政實力也作繭自縛,自1999年以來,我省向城鄉低保制度建設投入了大量的財力,但是低保制度的建設大部分還是依賴地方財政,各個地市的財政良莠不齊,不同地區的財力導致了城鄉低保千差萬別,我省南昌、新余、九江的城鄉低保發展較好,但是在一些貧困縣,革命老區的城鄉低保就較為落后,近幾年來,江西經濟發展迅速,特別是2006年以來,我省財政大幅度增加對城鄉低保制度建設的支持力度,2009年,中央和省級共投入社會救助資金42.5億元,其中:城市低保資金19.76億元,比2008年增加2.63億元,增長15.3%。農村低保資金14.21億元,比2008年增加4.86億元,增長52%。
參考文獻:
【關鍵詞】失地農民；社會保障；城鄉一體化
土地是農民勞動和生活的重要場所和生存基礎，來自土地的收入是農民最基本、最可靠的收入來源，土地也是國家賦予農民社會保障的載體，是家庭保障最基本的經濟基礎。城鄉一體化發展是貫徹落實科學發展觀的戰略舉措，在城鄉一體化發展的過程中，許多農村集體土地特別是城郊農民的土地大量被征用，眾多農民正從傳統的農村社區轉移到城市社區。根據國民經濟和社會發展規劃，到2020年我國城市化率將達到或超過50%。這就意味著在未來十余年中，我國將有總數近2億的農民將轉變為市民。同時，按照《全國土地利用總體規劃綱要》的規劃，從2000～2030年的30年間，我國城市建設占用耕地將超過5450萬畝，即有5450萬畝耕地由農民集體所有變為國家所有，這意味著將有更多的農民失去賴以生存和養老的土地，同時也將喪失其遭遇各類風險時的最基本的社會保障。完善失地農民社會保障體系，緩解因征地而產生的各種矛盾，成為城鄉一體化發展過程中必須解決的問題。
一、我國失地農民的現實狀況
據國土資源部公布的數據，1996～2008年，我國耕地面積共減少1.25億畝，據估計，目前我國完全或部分失去土地的農民可能高達6000萬人，未來10年還將至少形成4000萬失地農民。在全國 6000萬失地農民中至少有超過2000萬是“種地無田，上班無崗，社保無份”的三無農民。
（一）補償標準低，補償不到位
目前，我國各地大多采取一次性貨幣補償的安置方式。補償的依據是1988年制定的《土地管理法》，該法規定：征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產值的6至10倍，安置費為4至6倍。各地的補償標準由于征地用途、耕地年均產值、計算倍數等不一樣會有較大差異。據統計部門的調查，沿海省市失地農民的失地補償一般略高于西部省市，但即使按最高補償30倍來算，一畝地平均產值1000元，其補償也只有3萬元，而近年來，物價一直上漲，比起往日種地的穩定收入，低額且有限的補償費根本無法保證失地農民長期的生活。
（二）就業安置難，失業農民多
由于各方面原因，絕大多數農民受教育程度較低，文化素質和勞動技能普遍都不高，參與市場競爭的能力較弱。一旦他們失去熟悉的長期賴以生存的土地，需要自己去另謀生活，無論在自身心理、生理還是在技術、技能和客觀外部環境上都難以適應。尤其是一些年齡偏大、文化水平較低、沒有專業技能的人更難以找到新的就業方式，失地農民的就業狀況實在堪憂。
（三）安置方法單一，忽視了失地農民長遠利益保障
目前國家對農民土地征用基本上采取單一的貨幣安置方式，大多數只考慮了短期最低現金補償，暫時解決了眼前利益，而把大多數失地農民排除在城鎮保障之外，使農民既失去了擁有土地所能帶來的社會保障權利，且同時又無法享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。即使一部分已建立社會保障體系的地方，社會保障覆蓋面小，保障程度低，也很難使農民生產、生活得到長期保障。
二、建立失地農民社會保障制度的意義
城市化的推進必然要占用大量耕地，必然會產生失地農民。在全面正式的農村社會保障體系尚難以建立的情況下，土地實際擔負著農民基本的生活保障功能，具有無可替代的地位。因此，加快建立失地農民的社會保障體系意義重大。
（一）有助于維護失地農民切身利益
農民失去土地，農業勞動力轉向非農業是歷史的進步和必然，因此，必須高度重視和正確處理好城市化與農民利益之間的關系。農民是城市化的參與者、建設者，也理應成為城市化的受益者，而不能以犧牲農業和農民利益來降低工業化、城市化的開發成本，更不能作為提高工業化、城市化水平的前提。城市化過程中，農民并不熱衷于“農轉非”政策，其原因在于農民對這一政策有后顧之憂，擔心既失去土地，又無權分享城市化的成果，終將被城市化拋棄，所以建立失地農民的社會保障制度有助于維護失地農民的切身利益。
（二）有利于城鄉銜接的社會保障制度的構建
我國長期以來存在城鄉二元分割狀態，社會保障體系的建設同樣具有這種特性。社會保障城鄉一體化是歷史的必然趨勢，把失地農民納入道社會保障制度中來，只有失地農民的未來生活得到了全面、有效的保障，我們才有可能實現城市社會保障與農村接軌，最終建立起城鄉一體的社會保障制度。
（三）有利于加快農民向城鎮居民的轉變
加快城市化是保持國民經濟持續快速健康發展的客觀需要，也是實現我國長期發展目標的內在需求。積極推進城市化發展主要目的是為了解決長期困擾社會發展的“三農’問題，實現農村城市化、農民市民化、農業現代化。我國城市化滯后的一個重要原因就是社會保障體系不健全。建立失地農民社會保障體系，能夠使他們更好的融入城鎮生活與生產環境，減少因生活缺乏保障而給城市擴張帶來的壓力，使城市化水平得到較快提高。
三、當前失地農民社會保障制度存在的問題分析
（一）失地農民社會保障體系不健全
現有的為失地農民提供的有關社會保障政策，主要是提供一定的養老保險，只能稱之為“生活保障”制度，教育、醫療和失業等其他保障方式鮮有涉及或有涉及執行效果不明顯，與以社會性、平等性、福利性和互為本質特性的“社會保障”相比還存在很大的差距?？梢姡瑢κУ剞r民來說，健全有效地社會保障體系還遠沒有建立起來。社會保障制度的不健全使農民在失去土地后無法通過社會保障制度緩解因失去土地而遭受的損失。在市場經濟條件下，農民處在弱勢地位. 生活生產的風險也將日益增加，社會保障制度仍然還沒有發揮“減震器 ”和“安命網”的基礎作用。
（二）救助機制缺失
失地土地后的農民必然成為社會的弱勢群體，他們的經濟能力和文化水平有限，當其權利受到侵犯時，是無法尋求公力救濟的，加之目前我國還沒有針對農民而建立的專項法律救援機制。由于農村社會保障制度體制改革的不到位，導致公平性缺失、低水平保障等問題不可避免?？傮w上來看，全國農民參加社會保險的水平不高，同時區域性差距日益拉大東部地區要遠遠高于中、西部地區。同時農村社會保險制度和國家的相關政策執行乏力，盡管國家政策有具體規定，但實際執行中確實存在不到位的現象。國家對農村社會保障投入的資金嚴重不足，使得城鄉之間存在非常大的差距，造成全社會公共資源的不合理配置。失地農民即使進城，也始終無法擺脫自己是“農民”的身份，從而造成了事實上的城鄉不平等。
（三）配套保障制度不健全
由于“二元經濟結構”的長期存在，我國的相關社會保障法律從立法開始，就主要是針對城市的，而針對農村的社會保障制度法律規定幾乎是空白。隨著新醫改、新社保的頒布，盡管各地政府相應出臺了一些關于農民社會保障的制度，但是這些法規效率層次低、制度設計漏洞大，對于農村居民的社會保障權益基本上沒有太大的保護作用。我國長期將農民和市民按照兩種不同的模式和水平安排就業，農村勞動力被人為的排斥在城市之外，進城的失地農民當然也不例外。按照經濟學分析，政府在生產公共品方面遠比私人生產公共品更富有效率，特別是在制度這個公共品方面。農村社會保障事業的形成和發展，在一定程度上取決于制度設計的完善與否。作為社會制度的重要組成部分，只有在政府的全力推動和積極支持下，社會保障制度才能更好的形成和發展。由于政府在農村社會保障制度設計的嚴重的缺位，致使占人口絕大多數的農村居民游離于制度之外，其中的失地農民更是無法得到相應的法律保障和制度保障。
（四）征用耕地機制不夠健全，失地農民養老資金籌集困難
目前征用農村土地，地方各級政府直接授權委托國土資源管理部門，在完成年度征地計劃和任務時，其他相關部門基本上不參與，難以形成聯動機制和工作合力。雖然根據《土地管理法》規定，農村土地的所有權屬于農村集體。但現實中農民土地的產權關系無法得到法律的保證，土地流轉市場不夠健全。如何按照有償、依法、自愿的原則，按規范的程序實施土地轉流，充分調用市場力量，同時在堅持土地集體所有的前提下，專門立法，適當延長土地承包期，完善農地使用權的權能機構，切實保障失地農民的合法權益，這些問題還有待進一步的解決。大部分失地農民養老觀念滯后，除將土地補償安置費主要用于日常生活補貼外，很難用于支付養老費用。
四、建立失地農民社會保障制度的對策
（一）建立失地農民最低生活保障制度
作為邊緣性群體和弱勢群體，失地農民享受最低的生活保障，是每一個公民應當享有的基本權利。喪失土地意味著在一定程度上也就喪失了其最基本的生活保障，更應該讓失地農民享受最低生活保障，將其納入完整的全社會保障體系：一是要采用通行的“最低生活消費實算法”，根據當地的經濟發展水平，來確定失地農民的最低生活保障水平；二是對于失地農民，只要符合條件就應享受最低保障待遇，最大程度保障失地農民的切身利益。
（二）健全失地農民社會保障的法律法規體系建設
應加快對失地農民社會保障立法，制定相應的法律法規，明確農業保險的法律地位、經營方式、機構設置、農民參與形式、監督管理機構等，通過法律手段調整參與失地農民社會保障各方的利益關系，引導失地農民社會保障的健康發展。國家在法制宣傳上，要適當向農民傾斜，大力宣傳關系到農民利益的相關法律法規。中國農村教育發展對農村經濟的綜合貢獻率明顯偏低，由于目前中國的農村產業結構有待優化升級，因此要進一步突破制度瓶頸，充足的、高素質的人力資本，同時推進健全失地農民社會保障制度，無疑是農村經濟增長一個強有力的基本支撐。
（三）進一步完善政府職能，加強農村社會保障投入
建立全方位立體化的失地農民社會保障資金投入體系，根據農村實際發展，綜合研究有關農村經濟發展的環境、外匯、投資、外貿等政策，密切關注農村經濟的結構性調整，不斷縮小發達地區和欠發達地區的失地農民社會保障的發展差距，從根本上改善對失地農民社會保障工作資金的供給。
（四）幫助失地農民實現再就業
由于長期在農村環境下中生活，社會組織能力差、文化程度低，使得失地農民的合法權益缺乏組織的保護，自然使其成為與用人單位抗爭的劣勢群體，加之自身受教育機會少，不具備專業技能，只能從事體力勞動，使得其工資水平被壓的很低，導致日常生活非常困苦。因此，應為失地農民提供受教育、培訓和再就業的機會，全面推行市場化就業，幫助失地農民樹立全新的就業觀念。
建立失地農民社會保障體系，既可以使農民獲得基本的生存和發展的權利，又可以推進工業化和城市化順利地進行。對統籌城鄉發展、緩解征地矛盾、維護農民利益、構建社會主義和諧社會發揮著積極的作用。
參考文獻
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［關鍵詞］ 失地農民； 社會保障； 就業安置
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 07. 041
［中圖分類號］ D422.7 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1673 - 0194（2012）07- 0080- 02
近些年來，隨著我國城鄉一體化進程的不斷加快，在全國各地都出現了用地需求量猛增的情況，大量城市周邊的農民成為了失地農民。這些的農民在失去土地后，也隨之失去了他們生存發展的基礎，成為了城市中新的弱勢群體，失地農民的利益遭受了很大的損失。
作為的首府城市，呼和浩特這些年城市擴張進程不斷加快，城市周邊農村土地被大量征用，失地農民的總量不斷增加。據不完全統計，在呼和浩特城市建設規劃的250平方千米內，共有76個行政村，有近10萬農業人口。在近些年的城市發展中，已出現失地農民約46 000人，其中完全失去土地的農民約22 000人，并且，未來這一數字還將不斷擴大。
在土地被征用后，失地農民大多就地搬進了村民住宅小區，生活環境和生活水平得到了改善和提高。但是，伴隨著失地農民身份的轉換，各種各樣的問題、矛盾也隨之凸顯出來，特別是在社會保障方面，失地農民遭受了很大的利益損失。因此，重視呼和浩特地區失地農民的社會保障，使他們能夠享受到本地區改革與發展的豐碩成果，是構建和諧社會的需要，也是失地農民家庭全面實現小康的需要。
1 失地農民在享受社會保障時存在的問題
1.1 征地補償標準較低且被層層截留，失地農民利益受損
在征地過程中，各地政府都對被征地補償的標準有著較為明確的規定。在呼和浩特地區，失地農民的征地補償主要由以下3個部分組成：一是土地補償費，在征用土地時會根據每畝土地前3年平均產值的6~10倍來進行補償；二是青苗及其地上附著物的補償費，這類項目的補償是按照其成本或市場價格來進行補償；三是對勞動力安置的補償費，一般是按每畝土地前3年平均產值的4~6倍對失地農民進行補償。在執行過程中，土地補償和勞動安置補償加總的和最高不可超過前3年平均產值的30倍。
總體上來說，在呼和浩特地區執行的這個補償標準是一種政策性價格標準，具有非常濃厚的計劃色彩。在實際的征地補償過程中，被征地補償支出的費用遠低于該土地可能帶來的收益，不能夠很好地反映被征土地的位置、區域環境、人均耕地面積等影響土地價值的因素，所以失地農民也就沒有分享到土地出讓所帶來的價值增值。并且，發放給失地農民的征地補償費遠低于作為一個城市居民所需要的生活保障費用，說明這個標準是偏低的。
不僅如此，在征地補償的過程中同時顯現出來的另一個問題是，由于失地農民缺乏參與權和決策權，甚至有些時候連知情權都無法保障，這就導致在土地補償的過程中，分配混亂、暗箱操作、弄虛作假等情況時有發生，土地補償被層層盤剝截留，最后到達失地農民手中的只有很少一部分。據不完全統計，被征用土地的收益分配比例為：地方政府占20％~30％，企業占40％~50％，村級組織占25％~30％，農民僅占5％~10％。從這項統計資料中我們可以看到，被征用土地所帶來的收益大部分被開發商和地方政府所獲取，而失地農民從中所得到的收益僅占非常少的部分。
1.2 失地農民技能單一、擇業渠道狹窄，就業問題突出
隨著我國經濟體制改革的不斷深入和市場經濟體系的建立，通過行政手段為失地農民在國有企業安排工作的可能性越來越小。與此同時，隨著呼和浩特外來打工人員和城市內失業人員增加，城市中的勞動力競爭必然會越來越激烈。然而，失地農民在土地被征用前，主要從事農業生產勞動，他們中絕大部分文化素質偏低，勞動技能也較為單一，很難在短時間內完成從農業向其他產業的勞動技能的轉化。所以，在失地農民的再就業過程中，擇業渠道非常狹窄，實現再就業可謂難上加難。
1.3 社會保障落后，養老、醫療保障無法滿足失地農民的基本需要
在土地被征用后，政府發放給失地農民的征地補償款基本無法滿足大多數失地農民以后的長遠生計需要。盡管呼和浩特各級政府也在積極為失地農民安排養老、醫療等各種社會保障，但針對失地農民的社保、醫保制度的完善卻依然任重道遠。2009年，呼和浩特符合條件的失地農民每月可以領到的養老金為480元，這一標準遠遠低于目前呼和浩特的最低生活水平。不僅如此，高昂的續保費用也在無形中增加了失地農民的支出負擔。
與此同時，在失去土地轉化為城市居民后，很多失地農民不能再享受農村新型合作醫療優惠政策，而城市中的醫療保障體系又沒有完全地拓展到失地農民領域，這就導致了失地農民先失土地又失醫保的情況出現。而一部分加入了醫療保障體系的失地農民表示，所參加的醫保范圍小，額度少，所以“小病不看，大病硬抗”的情況在失地農民群體中并沒有得到很好的改善。
1.4 教育支出增加，失地農民子女上學負擔沉重
望子成龍是每個家庭的心愿，子女的前途問題是所有家長關心的大事。我國目前實行九年制義務教育，孩子上小學、初中免掉了學雜費、書本費等許多費用，但進入高中和大學階段，就會使許多失地農民家庭力不從心。再加上近幾年來教育支出的項目越來越多，教育支出的費用也不斷攀升，使得失地農民家庭的子女上學成為家庭生活中的重要負擔。所以，征用土地的低補償以及社會保障的不完善，不僅會影響到失地農民自身的發展，也會影響到失地農民子女未來的發展。
2 改善失地農民社會保障的建議
2.1 提高征地補償標準，規范補償發放行為
為了確保失地農民利益不受損失，必須結合失地農民的實際需要來制定合理的征地補償標準。在補償標準制定的過程中，應該從全局的角度、長遠的角度考慮失地農民所面臨的基本生活、就業、住房和社會保障等迫切需要解決的問題。要盡力實現農民在土地被征用后生活水平不降低，并且有較穩定的生活來源，從而使失地農民能夠得到公正、合理的補償。
在征地過程中，不僅要制定合理的補償標準，還應該變革征用土地收益分配制度。在當前的征地補償發放過程中，存在著分配混亂、弄虛作假、暗箱操作等現象。被征用土地開發所帶來的巨大收益，只有很少的一部分發放到了失地農民的手中，而其中的很大部分被都開發商和地方政府所獲取。在征地收益分配過程中應該堅持向失地農民適度傾斜的原則，讓失地農民拿大頭、政府得中頭、集體拿小頭。這樣不但可以妥善地解決征地過程中產生的各種矛盾，更好地保護失地農民的利益，而且能夠有效地減少弄虛作假、暗箱操作等現象，和諧社會關系。
2.2 拓寬就業途徑，促進失地農民再就業
對于失地農民來說，解決他們的再就業問題，就是從根本上解決他們的社會保障問題。政府應該針對失地農民制定相應的就業政策和措施：通過對失地農民進行宣傳教育轉變他們原有的就業觀念，積極破除失地農民頭腦中的“等、靠、要”思想；為了鼓勵失地農民自主創業，在稅收、貸款等方面出臺相應的傾斜政策；把失地農民的再就業盡快納入全市的再就業工程范疇，加強針對失地農民的再就業技能培訓，以提高其在勞動力市場的競爭能力等。
2.3 建立、完善多層次的醫療保障制度
在完善失地農民的醫療保障過程中，應該倡導國家、集體和個人共同投入、風險共擔的模式，努力建立多種形式、多個層次的醫療保障制度。首先，應該針對失地農民建立有效的醫療救助制度。加強民間與政府結合，努力引導企業、慈善機構及個人等多方面的捐助，來充實失地農民醫療救助體系的資金。其次，努力將商業保險發展成可以為失地農民提供醫療保障的另一種重要的方式，例如：為失地農民在某個商業保險公司投保團體大病保險等。最后，要繼續積極建立完善新型的合作醫療保障制度。
2.4 制定、完善針對失地農民的社會養老保險制度
在完善失地農民的社會養老保險時，已經就業的失地農民，要盡快納入城鎮職工養老保險體系的范疇，而尚未找到工作的失地農民，應建立有別于城鎮的統賬結合養老保險模式。對于養老資金的籌集，應該建立多種渠道來解決，例如：政府承擔的部分可以從年度財政中提取或從被征土地出讓金中按比例提取；村集體所需承擔的部分可從征地補償費中提取；個人所需承擔的部分可以從征地安置補助費中提取等。此外，在土地被征用所獲得的土地出讓金中，應該將其中一部分資金用來建立被征地農民的社會保障風險準備金。
主要參考文獻
［1］ 萬朝林． 失地農民權益流失與保障［J］． 經濟體制改革，2003（6）.
內容摘要:本文認為在制度適應的視角下,由于征地補償制度,現行的戶籍制度以及土地產權制度的問題,導致了失地農民的養老保障制度建設出現困難,因此應該相應改革或者改進現有的征地、戶籍以及土地產權政策制度,確保失地農民養老保障利益不被侵害。
關鍵詞:城鄉一體化 失地農民 養老保障 制度適應
城郊失地農民是城鄉一體化的必然產物
在城鄉一體化進程中,需要城市與鄉村兩個不同特質的經濟社會單元和人類聚落空間在一個相互依存的區域范圍內謀求融合發展、協調共生,而城郊則是城市和農村共同依存空間范圍的聯系紐帶。從分布地區來看,土地被征用主要集中在大中城市的郊區。據四川省成都市農工辦統計,1999年到2004年初,共有失地農民59萬人。其中,完全失地的農民24.78萬人,人均耕地0.3畝以下的農民34.23萬人,占全市農民總數 10%左右,約占全國失地農民總數 1/ 70。
絕大數城郊農民的生存狀態正處在一個尷尬的境地。在“進路”上,由于其文化素質和專業技能低下等因素,他們很難進入城市化的生活,成為三無的困難戶。在“退路”上,由于土地被征用,農民失去了基本收入來源;現行失地農民即期補償普遍只能維持3-5年,可持續的養老保障缺失。據2007年統計,在北京市自謀職業的失地農民中,自己繳費參加養老保險不到30%,而江蘇省無錫市失地農民參加各種養老保險的人數僅占失地農民總數的15%(楊炳照,2009)。城郊失地農民處于養老保障體制的真空地帶,使失地農民大量轉化為城市貧民,嚴重影響社會穩定。
城郊失地農民養老保障困境的制度原因分析
(一)征地補償安置制度不符合市場經濟規律
1.補償安置的標準過低?，F有的補償是一種即期性、非可持續性的補償,既沒體現土地潛在收益,又沒考慮土地對農民承擔生產資料和社會保障的雙重功能,更沒體現土地市場的供求關系。這種補償標準與飛漲的房地產價格形成了強烈反差,與國民經濟增長率極不相稱。例如按《成都市征用土地管理辦法》采取一次性貨幣補償辦法,中心城區土地被征用可獲得補償6-8萬元/人,郊縣為2-4萬元/人,中心城區勞動力可得1.8萬元,18歲以下 0.6萬元,女50歲,男60歲以上為 1.6萬元,補償款主要用于生活補償。按城市最低生活保障標準計算,只能維持7-8年,而且絕大多數沒有養老和醫療保險(劉家強等,2007)。
2.補償安置金額分配不明確。我國征地補償沒有明確規定集體和農民兩者之間的經濟補償分配比例,集體組織支配著土地補償費的大部分。由于集體組織最終決策權集中在少數人手中,為尋租提供了有利載體,易侵犯失地農民補償權益。據有關資料顯示,改革開放以來,政府通過征地農民的價格“剪刀差”從農民身上拿走了大約2萬億元人民幣。各個主體所占征地成本的比重大約為:政府及各部門60%-70%,農村集體25%-30%,而農民只占5%-10%,從絕對量來看,農村集體所得每畝地約為3000-30000元(張壽正,2004)。由于目前對征地補償安置補助費的分配缺乏細則,造成各地對征地安置補償費分配混亂,這也直接導致了失地農民利益受損。
(二)現行戶籍制度的不合理導致城鄉養老保障二元化
我國戶籍制度是治安戶籍和人口統計戶籍的綜合形式?，F行戶籍制度更多與糧油供應、勞動就業、福利保障、義務教育等制度緊密聯系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由遷移等附屬職能,這些附屬職能逐漸成為各類保障城鄉差異的重要因素。從保障體制建設上看,城市的社會保障已經建立起涵蓋養老、醫療、工傷、社會優撫和救助,以及最低生活保障等項目的廣覆蓋、多層次的社會保障體制。但在農村,社會保障卻存在整體性的制度缺失,社會保障項目殘缺不全。以養老保障為例,目前并未完全普及開展,并且保障的內容上還存在很大的差距(孫文基,2006)。而城郊失地農民處在一個尷尬的境地,他們失去土地卻未能完全轉變成為城市居民,得不到城市居民享有的各種完善的社會保障。此外,城郊失地農民屬于農轉非人員已不是單純的農民,養老保障歸屬也很難得到一個合理的回應。
(三)土地產權制度不完備致使農民社會主體地位低下
我國法律規定,農村土地屬于農民集體所有,農民擁有使用權,這從法律上剝奪了農民對土地的處置權(劉永佶,2004)。盡管農民是鄉村地權的實際主人,但卻不是法理意義上的所有者,因此在實際征地過程中往往處于失語階層,屬于弱勢階層。他們不能根據自己的意愿來決定土地的去留,更沒有與征地單位對征收土地的補償安置費用進行定價和討價的權利。此外,農民不擁有土地所有權,就喪失了對土地處置權以及土地出讓中的增值收益權?！锻恋毓芾矸ā芬幎?農村土地依法占有變為國有后,政府成為土地所有權主體,從而享有土地出讓的增值收益。這樣土地增值收益依然與失地農民無關。因此,法律對農村土地所有權的規定,使農民失去了對土地補償費的索取權,更失去了對土地出讓金的索取權,不能享受土地增值收益,導致了在土地補償及轉型中城郊失地農民利益的雙重損失(公維才,2007)。
城郊失地農民養老保障制度建構
(一)完善征地補償機制,提升制度的替代性和績效性
現存補償標準是按照土地年均產值計量的,但若土地的價值補償僅以土地的產值為依據,就不能體現土地價值的差異,應該以土地收益為依據進行補償。土地賠償費及安置補助費的多少決定失地農民養老保障水平的高低。首先屬于公共利益征用土地應以土地市場價格為基礎,以相當補償為原則,提高征地補償和安置標準,一次性足額支付補償安置費。其次以土地的市場價格為基礎,科學合理地確定土地補償和安置補助費標準,提高失地農民的養老保障總體水平。最后必須處理和協調好農民、集體及政府之間的利益分配關系,建立科學的土地利益分配機制。
(二)改革現行戶籍制度,完善城郊失地農民養老保障體制
失地的現實只能讓城郊失地農民逐步進入城市,因此為了社會穩定發展應該改革現行的戶籍制度,取消城鄉差異,建立完善統一的城鄉養老保障制度。政策的制定者更應該建立起專門針對城郊失地農民為參保對象的險種,以失地農民自愿為前提,將所得補償金全部或大部分用于參加不同檔次的養老保險。由政府的專門社會保障機構管理,專門用于解決失地農民中的老弱病殘和生活特別困難者的最低生活保障以及養老保障(章安友,2004)。
(三)明確農民土地財產權,保護農民各種權益
根據我國產權理論,農村集體建設用地使用權、農用地承包權和經營權都直接來自于農民集體土地所有權,應歸屬于農民集體土地產權體系中的使用權。因財產的所有權屬于物權,使用權則是由這一物權派生的“準物權”。所以,應盡快明晰農民的土地財產權,建立和完善農民承包土地所具有“占有、使用、收益、處置”的完整物權制度,切實保障農民土地財產合法權益。農民集體土地權利其實質意義上是農民集體的財產權,分割到農民自然人即為私有財產權。國家實行土地征用時,應以平等的姿態與農民對等洽談,不應再以“居高凌下”的國家意志作出征地“強制性”行為,而應充分尊重農民的土地產權,實現農民集體土地的產權價值,確保被征地農民的利益(陳彬文,2009)。
(四)構建保障機制,確保制度的操作性和持續性
政府應該更多地承擔起保障失地農民基本生活的責任。首先,中央應設立專項資金補貼失地農民養老保險。鑒于征地之后的土地收益主要由地方政府獲得,中央政府可專門設立“農地交易特別稅”,實行累進制,將高出一定水平的貨幣化的級差收益集中到國家手里,建立“國家失地農民保障金”。這部分保障金中的一部分就可作為中央補貼失地農民養老保險的資金來源。其次,地方各級政府適當提高承擔比例。征地后的收益主要集中于地方政府。地方政府應適當提高承擔比例,減輕失地農民的經濟負擔(林黎,2009)。
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