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關鍵詞：農戶；家庭福祉；旅游發展；大別山區
中圖分類號：F590；F328 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）20-5398-05
DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.20.058
Abstract： Through household interviews， the welfare changes of the residents was analyzed by using the multi index method. The results show： each village has obvious spatial disparity caused by sources of income and traffic conditions， the well-being of the well developed village resident in the tourism service industry is significantly higher than those of the non participating village. In each element of well-being， the spatial heterogeneity of the safety， relationships and living conditions were weak while the other elements are quite different； From 2002-2011，the area residents welfare of Sage Village grew from 49.35 to 59.06， a growth rate of 19.68% and changes income level and farmland status were most significant with the farmland status presenting negative growth and the former presenting positive growth. Finally， some suggestions are put forward to improve and consolidate the well-being of residents.
Key words： household； residents’ well-being； tourism development； Dabie mountains；
隨著大眾旅游的興起，越來越多的旅游目的地被開發出來，旅游發展對目的地經濟、文化和環境帶來了深刻改變，旅游影響逐漸成為學者關注的焦點之一。通過分析文獻[1-11]發現，旅游影響感知研究很多，但都是從社會、經濟或文化等視角出發，缺乏綜合視角的分析，而福祉是一個很好的出發點。
本研究引入社會學福祉的概念，以居民福祉為切入點，從旅游地居民的感知入手，通過定量分析，運用橫向共時性與縱向歷時性相結合的方法來對旅游發展對當地居民生活狀態的影響進行綜合測度，以期為發展旅游提供政策參考。
1 研究區概況
大別山國家森林公園地處東經115°40′-115°46′，北緯31°02′-31°16′，位于羅田縣北部山區（圖1），總面積300 km2，轄兩個鄉鎮，4個國有林場，6個集體林場，54個行政自然村和天堂湖水庫管理處，總人口38 000人，人口密度為127人/km2。分設九資河大別山田園風光游覽區、天堂寨大別雄風自然風光游覽區、青臺關古關名勝游覽區、薄刀峰避暑休閑游覽區、天堂湖水上樂園等5個景區，常年降雨量1 350 mm，平均氣溫16.4 ℃。
長期以來，本區農業結構調整制約因素多、空間小，農戶經營性收入增長難度大，收入來源主要依靠外出務工。村級集體經濟組織積累少、負債多，自我發展能力嚴重不足，是典型的貧困山區。近十年來，隨著旅游業的發展，景區群眾在旅游發展中受益，所以，本區能反映旅游發展對居民福祉的影程度。
2 研究方法與數據來源
2.1 研究方法
本研究數據來源于2014年10月進行的問卷調查。通過隨機抽樣，采取面對面訪談的方式訪談了120家農戶，最終獲得有效樣本102份。對被調查者性別、文化程度、參加旅游服務年數等社會經濟特征進行了統計分析（表1）。所調查鄉（鎮）為大別山國家森林公園中旅游發展最好的九資河鎮和天堂寨林場。為了能夠從時間和空間兩個維度探討旅游發展對居民福祉的影響，分別選取了天堂寨林場的黃柏山、吊橋河和九資河鎮的圣人堂作為調查村落。黃柏山和圣人堂問卷調查和訪談對象為參與旅游活動的農戶，并且主要以中年人為主，以保證農戶能夠較準確填寫2004年的問卷情況。吊橋河問卷調查和訪談對象主要為留守的老年人。問卷內容主要有以下幾個方面：旅游活動經營者家庭的基本情況，包括家庭住址、距離鎮區的距離、家庭人員基本情況等；農業生產與經營情況，包括耕地面積、糧食來源、家畜養殖情況等；旅游業參與情況以及農戶的福祉感知情況，獲得的調查數據用Excel2007、SPSS17.0和yaahp等軟件進行統計分析。
2.2 福祉測評指標的構建及權重的確定
目前，學術界對人類福祉的指標選擇還沒有一個統一的認識。但是將福祉的主、客觀指標相結合的測評方式正逐漸成為總的趨勢[12-15]。穆廣杰[16]認為生活質量指標體系既要包括物質方面的指標，又要包括人們的主觀滿意度等指標。劉正山[17]設計了一整套主、客觀結合的指標體系來構建幸福指數：客觀指標包括社會保障、醫療衛生、空氣質量等；主觀指標包括生活滿意度指數、環境保護滿意度等。本研究綜合前人的觀點，結合公園景區的自然特點、社會經濟發展狀況，選取人均年收入等18個指標來構建旅游區農戶福祉的度量指標體系（表2）。通過咨詢10位專家，參照戶主感知，最終利用層次分析法計算出農戶福祉指標體系的權重值（表2）。
2.3 農戶福祉的計算方法
從測度方式來看，福祉計量指標可分為兩類：一是客觀指標，本研究中包括期望壽命、人均年收入、總負擔系數、前期投資、距離鎮中心距離和耕地數量等指標，這些指標可以利用實測的經濟或社會等客觀數據去反映人類需求被滿足的程度。其中，總負擔系數是指家庭被撫養人口（重病無勞動能力，殘疾以及年齡0～14歲和65歲以上人口）占對家庭收入主要貢獻人口的比例；前期投資為農戶參與旅游經營活動所做的前期投入，以人民幣數額計算，以上兩指標均為負指標，數值越大，得分越低。二是主觀指標，此類指標在本研究中未能通過實測數據來進行度量，主要依賴調查問卷等方法對個人的幸福感受程度進行調查。主觀指標依據被訪者主觀評價計算分值，主觀評價分為：很滿意、比較滿意、一般、不太滿意、不滿意5個等級，分別賦分5、4、3、2、1。
為去除量綱影響，各指標采用min-max標準化方法進行數據標準化，農戶福祉利用標準化值加權求和計算。
3 旅游區居民福祉分析
3.1 農戶福祉的空間差異
比較不同村落農民福祉狀況（表3），總體上看各村落差異顯著，圣人堂村農戶福祉最高，為56.78；最低的吊橋河村僅為45.39，較平均水平低13.95%。黃柏山村和圣人堂村福祉水平相當，為56.24。安全、人際關系和基本生活條件3項福祉要素評分在不同村落間較為均衡，居民滿意度比較高；健康、收入與支出狀況和營養獲取能力存在一定差異。通過訪談可知，導致農戶福祉空間差異的原因有以下兩點。
1）收入來源。本次調查的3個村落，圣人堂村和黃柏山村距離風景區入口近，地理位置優越，幾乎家家戶戶開設旅游賓館或農家樂，通過參與旅游經營活動，帶來了大量收入，富余勞動力還可在旅游淡季外出打短工或種植藥材，這極大地提高了農戶收入水平，相應地帶恿擻養獲取能力和健康狀況的提高，使得兩村福祉水平較高。吊橋河村遠離主要景區，交通不便，屬于勞動力轉移密集區域，打工收入是該村農戶家庭收入的主要來源，人均收入水平較低，村內青壯年常年外出打工，家庭聚少離多，農戶幸福感往往較低。
2）交通狀況。圣人堂村和黃柏山村交通條件便利，距離鎮中心較近，外界信息渠道通暢，雖然退耕還林或旅游開發建設侵占耕地使得人均擁有的耕地面積很少，但農民有更多的增收方式，雖然農戶耕地狀況的滿意度較低，但收入水平較高，導致農戶福祉水平總體較高。反觀交通閉塞的吊橋河村，農戶以農業生產和外出打工為主要收入來源，收入水平相對較低，距鎮中心遠與外界溝通較少，蔬菜及肉類的獲取不易，這些都使得農戶福祉水平較低。
3.2 農戶福祉的時間變化
為了從時間上分析旅游開發活動對居民福祉的影響，調查了圣人堂村村民2004年（此時農家樂剛開始興起）的福祉感知情況，通過訪談結果及福祉計算方法，得出圣人堂村2004年和2014年的居民福祉（表4）。
通過表4可以看出，2004-2014年，圣人堂村居民福祉從49.35增長到59.06，增長率為19.68%，增長幅度較為顯著，且2014年處于較高水平。各福祉指標中正增長最為顯著的是人均收入、收入滿意度和期望壽命。其中，人均收入對居民福祉增長的貢獻率達68.41%，其主要原因在于居民年人均收入的提高。2004-2014年，研究區居民年人均收入從7 750元/年增至22 800元/年，增長率為194.19%。拋開富余勞動力外出打工，居民收入增長主要得益于參與旅游經營活動。據調查，圣人堂村現有農家樂87家，每年接待游客30萬人次，收入達6 000萬元。收入的增加使得居民健康狀況得到改善（居民有錢看病，更加重視健康），營養獲取能力得到提高。耕地狀況、前期投資和健康滿意度3項福祉指標呈現明顯的負增長。尤其是耕地狀況負增長最為顯著，占福祉變化貢獻率的-14.40%，主要原因在于為了保護景區生態環境，實施退耕還林工程使得研究區耕地面積大幅度減少，居民對耕地的滿意度下降明顯，許多農戶反映自家產的糧食不夠消費，每年都需要購買。居民參與旅游經營活動要有前期投資，這些資金一般由農戶向銀行貸款，不少居民反映其貸款金額在百萬元以上，這無疑增加了農戶負擔，削弱了幸福感，所以前期投資這一福祉指標貢獻率為負。
4 結論與建議
本研究以大別山國家森林公園鄉村旅游地為研究區域，通過農戶訪談和問卷調查，在建立多指標綜合評價系統的基礎上，初步探討了近10年當地居民福祉的變化、地區差異及影響因素。主要結論如下。
1）研究區各村落農戶福祉存在明顯的空間差異性，參與旅游經營活動的村落農戶福祉明顯高于未參與旅游經營活動的村落。各福祉要素中，除安全和人際關系外，其他福祉要素空間差異較大，特別是收入與支出要素差異最大。
2）2004-2014年，研究區居民福祉從49.35增長到59.06，增長率為19.68%，增長幅度較為顯著；各福祉指標中變化最顯著的正增長和負增長分別是人均收入和耕地狀況，其中，收入水平對福祉增長的貢獻率高達68.41%，耕地狀況占福祉變化貢獻率的-14.40%。
基于以上結論，為鞏固和提高大別山地區農戶的福祉，提出如下建議。
第一，農戶福祉的增加主要依賴于農戶參與旅游經營活動帶來的收入增加，但是人類福祉基于主體的主觀感受，不僅依賴于資本的供應及其質量狀況，也依賴于生態系統服務功能的改變[18]。隨著旅游業進一步發展，將來會有更多的游客進入到景區，景區的承載力會受到巨大挑戰。旅游經營活動產生大量的餐廚垃圾、生活廢水，破壞了生態環境，造成交通堵塞等等，這些都會影響到農戶的福祉感受，政府下一步要繼續完善各項基礎設施建設，提高新型農村旅游接待水平，必要時控制游客數量。
第二，諸如吊橋河之類的村落，應進一步改善交通狀況，合理開發利用其優勢資源，發展特色產業，加強農林產業指導，引導居民到景區就業，增加農民收入，增強貧困地區發展內生動力。
第三，對不同村落制定不同扶貧政策，加大扶貧力度，給農戶創業提供低息或無息貸款，提高退耕還林補助資金和生態公益林補償標準。
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[關鍵詞]家庭教育促進條例 立法 建議
青少年犯罪往往與家庭教育的缺失或失誤有很大關系。目前，我國尚未有專門的家庭教育立法，僅在《民法通則》、《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》、《婚姻法》等多部法律法規中對家庭教育責任做出了一些規定，2014年12月18日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部聯合了《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》 （以下簡稱《監護侵害意見》），對家庭教育中監護人侵害青少年權益的行為進行了規范。新疆也于2009年出臺了《未成年人保護條例》、《預防和制止家庭暴力規定》，對家庭教育的責任做出了相應規定，但是現有國家和新疆地方立法過于原則、概括，缺乏實施細則和評價標準，可操作性不強；同時，現有立法大多規范的是監護人的監護職責，未能涵蓋家庭教育的其他方面，導致現有家庭教育立法部分內容缺失、滯后。建議制定《新疆維吾爾自治區家庭教育促進條例》（以下簡稱《條例》），對家庭教育做出指導和規范，使家庭教育切實發揮教育、保護青少年及預防青少年犯罪的作用。
一、制定《條例》的必要性和緊迫性
（一）家庭教育地位尷尬，迫切需要立法確認
家庭教育和學校教育、社會教育一起構成完整的教育體系。由于家庭教育大多基于親緣關系產生，而且影響人的一生，因此，家庭教育比學校教育、社會教育更能直接、深遠的影響青少年的人格發展、人生觀、價值觀，是其他一切教育的起點和基石。目前，學校教育、社會教育的法律地位都已通過立法得以確認，但家庭教育的法律地位卻始終沒有得到法律確認，家庭教育大多是自發進行的，缺乏指導、監督和約束。由于家庭教育既具私人性，也具有社會性，因此，家庭教育的缺失或不當，既會給家庭造成損失，影響學校和社會教育的效果，阻礙青少年的未來發展，也會妨害他人正常生活，侵害社會秩序，給社會造成損失。家庭教育尷尬的地位嚴重影響到對家庭教育的引導和管理，不能充分發揮家庭教育在教育保護青少年，預防青少年犯罪中的作用。因此，迫切需要通過立法確認家庭教育的法律地位。
（二）家庭教育的責任和義務需要立法進行明確
現有立法對家庭在青少年教育中應該做什么、禁止什么規定的較為全面，但對如何具體履行并沒有明確的規定?！侗O護侵害意見》也僅對有關機關和個人在規范“嚴重危害未成年人身心健康的”監護侵害行為方面進行了相應規定，對一般性的監護侵害行為和其他家庭教育責任履行和監督、幫扶，并沒有做出相應規定。比如：由哪個部門或機構主管、監管家庭教育？家庭教育的經費如何保障？青少年遭遇家庭教育危機時應當向哪個部門申請救濟？對沒有教育能力或教育資金匱乏的家庭，應向哪個部門申請確認和幫扶？由哪個部門或機構負責提升家庭的教育能力？家庭教育的法律監督及幫扶援助由誰負責？這些內容的缺失使政府、社會和法律對家庭教育的約束和幫助很有限，造成原有立法對青少年教育保護的初衷不能完全實現。必須通過立法明確政府、社會和家庭在家庭教育中的職責范圍、權利和義務，才能保證家庭教育的有效實施和運行
（三）現有立法不足以調整家庭教育充分發揮作用，需要整合規范
1.現有立法標準不清難于操作
家庭教育的責任內容，現有立法規定的較為全面，大致可歸納為：尊重和保障青少年受教育權的責任；對青少年進行教育的責任；依法履行對青少年的監護職責和撫養義務的責任；創造良好、和睦家庭環境的責任；尊重和保護青少年生命健康權、人格權的責任；教育和幫助青少年維護自己合法權益的責任。但是，現有立法缺乏具體的實施細則。如何教育？教育什么？教育的效果如何檢驗？以什么為標準衡量家庭教育的缺失或不當行為已經需要由政府有關部門介入、干預？細則的缺失，難以發揮立法的指導、規范和約束作用，導致家庭教育在實際執行過程中隨意性較大，除造成嚴重后果的外，大多處于不涉的自發、自律狀態。在國外，很多國家對家庭教育的履責標準規定的非常詳細，如：美國明確規定，家長必須對孩子的逃課行為負責，孩子一學期逃課達到一定的量（一般為十幾節），其監護人會被因此監禁15天，這樣明細的規定，在實踐中便于衡量進和操作，值得我們借鑒。
2.監護制度尚不能保證家庭教育真正落實
監護履職是否到位決定家庭教育是否能正常發揮功能，現有相關立法雖然對青少年的監護做出了規定，但仍存在很多問題：一是，監護主體監護資格不夠完善。只考慮了監護人的“身體健康狀況、經濟條件，以及與被監護人在生活情感的聯系狀況等”給青少年提供生活保障的撫養能力，沒有考慮監護人是否具有認真履行監護責任的品行，是否存在侵犯青少年利益的不端品格以及是否具有對青少年的教育能力。二是，存在監護人實質缺位的情況。比如：留守兒童委托監護的主體，現有立法僅在《未成年人保護法》中規定為：“父母因外出務工或者其他原因不能履行對未成年人監護職責的，應當委托有監護能力的其他成年人代為監護”。什么“是有監護能力”？認定委托監護人的資格應當遵循何種標準？立法均未作出規定。實踐中，父母選任委托監護人的隨意性較大，大多數留守未成年人被委托給孩子的爺爺奶奶或其它老年親戚監護，由于年齡、文化、健康等原因，很多被委托監護人根本無力承擔對青少年的管教責任，甚至反過來需要被監護人對其進行扶養照顧，使留守未成年人處于“名義上被監護，實質上脫離監護”的狀態。立法規定委托監護人只能是“其他成年人”，父母找不到“其他成年人”來承擔監護責任時怎么辦？實踐中存在未成年人獨自留守，處于無人監護的脫管狀態的情況。監護缺位的情況在單親兒童、殘疾兒童、經濟困難家庭兒童等特殊兒童群體中也都有出現，使這些這些孩子陷入親情失落--生活失助--學業失教--安全失保--心理失衡―行為失范的惡性循環。三是，監護失當行為沒有有效監督機制。刑法雖然規定有虐待罪、遺棄罪，但刑法的處置都是事后救濟，起不到預防作用。而且基本上都是情節嚴重到犯罪的程度才有有關組織進行干預，對于尚未達到情節嚴重程度的行為，缺乏有效的干預。必須建立事前、事中的干預機制，才能防患于未然。
3.懲罰力度不夠或缺少相應罰則，不足以起到約束作用
第一，現有立法對家庭教育失職行為處罰過輕。《未成年人保護法》對家庭教育缺失
失職行為的處罰僅限于：“勸誡、制止、行政處罰”，《預防未成年人犯罪法》對同類行為的追責方法也僅限于：“訓誡、責令其嚴加管教、責令立即改正。”《婚姻法》對家庭暴力、虐待、遺棄行為的干預方法為：“勸阻、調解、制止、行政處罰”。上述追責方法使家庭教育失職行為責任過輕，不足以起到約束作用?！侗O護侵害意見》雖然通過設置了“撤銷監護人監護資格”和 “人身安全保護裁定”來約束監護人及保護未成年人，但由于其只針對監護人“嚴重危害未成年人身心健康的行為”，適用范圍較窄，未能規范大量存在的一般性監護侵害行為、監護忽略行為和其他教育失職行為。英美國家認為：對監護人的懲罰越重，更能讓他們感到責任重大，也就更有利于減少因監護真空而出現的安全問題。在美國，對家庭教育主體失職行為都會有與失職行為相當的處罰，比如：如果小孩逃課，家長每次最高可能被罰款100美元。如果小孩在商店偷東西，或從圖書館偷書，家長每次最高可被罰款1000美元。如果小孩違反宵禁規定，父母可被罰繳納運載費用等。我們不認為對于家庭教育失職行為必須給予嚴重的懲罰，但給予的懲罰至少應當能夠讓承擔家庭教育責任的主體產生應有的重視，否則，無法起到督促作用。
第二，禁止性、義務性規范缺乏相應的罰則?！段闯赡耆吮Ｗo法》、《預防未成年人犯罪法》、《義務教育法》等與青少年家庭教育有關的法律法規中，對家庭的監護、教育職能以禁止性規范和義務性規范的方式做出了較為全面地規定，但是現有立法缺乏相應的罰則規定。如，《義務教育法》第五條規定“適齡兒童、少年的父母或者其他法定監護人應當依法保證其按時入學接受并完成義務教育”，但是違反了該項規定卻沒有任何的懲罰性規定，這就使立法失去了原本應有的約束力。
二、制定《條例》的可行性
第一，《條例》擁有立法法律根據和法制基礎。我國1990年加入的《聯合國兒童權利公約》明確規定：“兒童有權享受特別照料和協助，深信家庭作為社會的基本單元，作為家庭的所有成員，特別是兒童的成長和幸福的自然環境，應獲得必要的保護和協助......”該規定強調了家庭對兒童成長的重要性以及家庭應當為兒童的成長提供“必要的保護和協助”。同時，我國《憲法》明確規定“父母有撫養教育未成年子女的義務”，《民法通則》、《婚姻法》、《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》陸續對父母和其他監護人的監護職責、家庭教育保護的責任及相關要求做出了規定。這都給條例的制定提供了立法法律根據和法制基礎。
第二，《條例》擁有國家規劃和政策基礎。國務院1992年頒布實施的《九十年代中國兒童發展規劃綱要》“要建立學校教育、社會教育、家庭教育相結合的育人機制”，“制定完善有關保護兒童權益的專項法律”。1996年全國婦聯、國家教委聯合印發的《全國家庭教育工作“九五”計劃》提出“加強中國家庭教育的法律法規，條件成熟的地方可制定地方性家庭教育法規，使家庭教育工作逐步納入法制軌道”。全國家庭教育工作“十五規劃”和“十一五規劃”也都再次強調“推進、完善家庭教育法律法規建設”，“使家庭教育工作走上科學化、社會化、法制化軌道”。上述規劃和文件，為條例的制定奠定了規劃和政策基礎。
第三，《條例》擁有前期地方立法經驗借鑒基礎。自2002年上海市人大代表提議制定《家庭教育條例》以來，全國各地已有很多省份組織專家組進行地方立法調研，論證家庭教育立法的必要性、可能性和科學性，設計了家庭教育地方立法的基本框架和重要條款。 2014年重慶市更是將《家庭教育條例》納入立法計劃。各省份的有益嘗試，給《條例》的制定提供了經驗基礎。
三、對《條例》的具體意見
（一）明確立法的宗旨、目的和基本原則
首先要明確《條例》的立法宗旨、目的，解決為什么要制定《條例》，《條例》解決什么的問題。其次，在《條例》中明確“兒童最大利益原則、家庭教育平等的原則、政府主導的原則，全社會共同責任原則”，從立法層面保障“保護兒童最大利益；每一個青少年不分性別、民族、家庭經濟情況都享有平等地享受家庭教育的權利；政府發揮管理、指導、保障作用；全社會共同參與”等家庭教育指導思想的貫徹實施。
（二）明確家庭教育的工作機制
在家庭教育的工作機制上，《條例》應當重點調節家庭教育管理和實施兩大法律關系。
第一，理順管理機制?！稐l例》重點要明確政府在家庭教育管理中的責任。首先要明確家庭教育由誰來管？具體落實家庭教育的主管機構、指導機構、幫扶機構、監督機構、經費保障渠道等。其次，要明確如何來管？必須細化家庭教育管理、指導、幫扶的組織管理、人員投入、經費保障的內容和程序。理順管理機制才能確?！稐l例》有效運行。
第二，理順實施機制。首先，明確家庭教育的內涵和外延，家庭教育的主體和客體。明確規定家庭教育的內容：一是養，保證青少年得到撫養，確保身體健康成長；二是護，切實承擔起對青少年的保護作用，防止青少年受到侵害和腐蝕；三是育，包括對青少年身心、倫理、道德、行為習慣的規范和教育。通過立法明確家庭教育的內涵、外延和內容，發揮法對家庭教育的引導作用，促進教育主體依法規范家庭教育行為。其次，明確監護人在家庭教育中責任和義務。一是，承擔好對青少年的養護育的責任。在這部分內容里不能僅僅泛泛給出總則性的指導意見，更應對家庭教育行為給出規范的執行標準。二是，要求監護人主動學習掌握家庭教育的相關知識和方法、規律，不斷提升家庭教育能力。明確在什么情形下監護人必須接受強制學習以及學習后的考核標準。
（三）完善相關制度
1.完善家庭教育督導制度
家庭教育立法應重在事前預防，而非事后矯正，其立法重點不是懲戒，而是指導和服務?！稐l例》在制定時，可從兩個層面建立家庭教育督導制度，及時對家庭教育缺失、失職行為進行干預，預防青少年受到來自家庭內部的侵害：
第一，政府層面。立法明確各級人民政府負責督導家庭教育的具體部門、督導的范圍、方法、程序及問責辦法。
第二，社會層面。借鑒國外做法，建立強制舉報制度，發揮群眾和社會監督作用。一是，規定任何人發現父母或其他監護人不盡監護、教育職責，都有義務向司法機關或家庭教育管理部門舉報?？紤]到教師、醫生、處理兒童工作的人員及行政執法人員，在工作過程中會和家庭教育缺失、失當或監護不到位的孩子有近距離的接觸，應當明確規定上述人員發現青少年處于監護、教育缺失、失職狀態，必須及時向司法機關或家庭教育管理部門舉報，否則，將受到相應制裁。二是，對于舉報的家庭教育存在問題的范圍，不應當要求“情節嚴重”，只要存在“可能對青少年產生危險或危害”就可以舉報，否則，舉報起到的更多的是對正在進行的嚴重侵害青少年權益行為的制止和懲罰作用，很難通過及時干預一般性的侵害行為而達到預防可能發生的嚴重侵害行為的。在美國，以下行為在各州都會被視為危害兒童罪：將子女單獨留在家中或車內；車上載有兒童時酒后駕車；雇用有前科的人看護兒童；孩子無人看管或者交由其他兒童看管；子女面前制造；將未成年子女留在危險地帶等。任何人見到這種情形都有權向有關機關舉報，父母可能會為此坐牢。甚至父母在酒店吃飯，讓未成年孩子獨自在酒店樓梯上玩耍，都面臨有目擊者要去報警的威脅。這種對監護、教育侵害行為舉報范圍盡可能大的設置，才能有效預防可能發生的對青少年不利后果。三是，明確規定有關部門接到舉報后的處理程序和內容，包括可以代表被監護人侵害的青少年向法院提訟的權利。使家庭教育、監護缺失、不當的行為能夠及時得到有效干預。
2.完善家庭教育干預、追責制度
《條例》應當完善對監護、教育失職行為干預制度，同時制定與失職行為過錯相當的處罰方法和力度。
第一，建立監護、教育失職行為的干預制度。建議在《監護侵害意見》對拒不履行監護責任、嚴重傷害青少年的監護人，建立暫時剝奪監護權制度，剝奪監護權案件調查期間及剝奪監護權后青少年的教育、監護轉移、安置制度和被剝奪監護權的監護人的行為、品行評估制度的基礎上，進一步完善對一般性監護失職行為和其他教育失職行為的及時干預制度，防止一般性的失職因為沒有被及時干預而演變為嚴重失職行為。一是，可建立對一般性監護失職行為和其它教育失職行為的告誡及行政處罰制度，有關部門在發現或接到有關上述失職行為的報案、舉報后，可視情節，對行為人進行口頭告誡，經3次告誡行為人仍未改正的，可給予拘留的行政處罰。二是，建立對被告誡行為人的跟蹤評估制度，以評價行為人在被告誡之后是否改正，對未改正的及時督促或再次提出告誡。
第二，建立強制接受培訓指導制度?！稐l例》應當明確相關家庭教育強制性指導和幫助的條款，強制教育方法不科學、缺乏教育能力的家庭或有偏差行為孩子的父母或監護人接受有關部門的培訓和指導，促使其從教育思想和方法上都能得到提升。在《條例》中應當明確由哪個部門或機構來確定父母或監護人是否應當接受強制培訓、指導，由哪個部門或機構擔任培訓、指導的教學機構以及培訓、指導的內容、范圍和對學習效果的檢測標準。
第三，細化行政追責條款。要細化《條例》中的追責條款，規定追責標準，便于監護人、管理部門和監督機構衡量、操作，做到義務性、禁止性規定都有相應罰則呼應，使《條例》發揮應有的約束力。
3.建立、完善特殊青少年家庭教育幫扶制度
《條例》應當針對對心智特質、生理特質、神經動作、感覺能力、社會行為和溝通能力偏離常態兒童的青少年，以及流動人口子女、貧困家庭子女、留守未成年人、流浪未成年人、單親家庭的家庭教育問題建立家庭教育幫扶制度：一是，家庭教育福利制度。建立上述特殊青少年家庭教育補貼和社會活動補貼申領制度。在經濟上保證特殊青少年享有公平教育的權利。二是，建立家庭教育幫助制度。對于上述特殊青少年的監護人，提供各類幫助、指導，幫助其承擔好家庭教育職能。
英國教育家洛克指出：“家庭教育，給孩子深入骨髓的影響，是任何學校教育和社會教育代替不了的”。在國家層面《家庭教育法》立法條件尚不成熟的情況下，通過制定地方《家庭教育促進條例》來規范家庭教育的管理、指導、監督和實施，提升家庭教育的科學化、規范化、專業化水平，減少、糾正家庭教育的失職行為，預防家庭內部對青少年的侵害行為，對預防和減少青少年違法犯罪行為有著深遠的意義。
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【關鍵詞】留守兒童，行為失范，法律對策
一、留守兒童行為失范問題的法律對策
（一）加強法制宣傳教育工作
兒童是祖國的未來，是黨和國家事業可持續發展的重要保證。預防和治理留守兒童行為失范問題，不僅關系到兒童自身的健康成長和家庭的幸福，更關系到我國的社會和經濟的可持續發展。因此進行普法宣傳必須從兒童抓起，不斷進行法制宣傳教育工作，才能不斷提高我國國民法律素質。對于兒童的健康成長和國家的長治久安都具有重要的意義。預防治理留守兒童行為失范問題，主要從以下幾個方面著手：
1、全面有針對地開展法制宣傳教育。
對政府、家庭、學校、社會都要開展法制宣傳教育工作。各地政府相關部門根據當地的具體實際情況，制定出臺《關于切實加強留守兒童法制宣傳教育工作的實施意見》，通過突出重點宣傳《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》等法律法規，使人們積極開展各種形式的“未成年人保護行動”。 婦聯等相關服務機構部門要深入到留守兒童家庭，送去法律的關懷和教育，開通留守兒童權益保護公益服務熱線，幫助留守兒童家庭依法解決留守兒童法律問題。在學校方面大力開展“法律進課堂”活動，將法制宣傳教育納入課堂教學，編印《中小學法制課教材參考》，組織律師、司法干部深入學校開展送法活動。積極探索建立法制教育與道德教育相結合、法治實踐與道德實踐相結合的長效機制，大力開展有關兒童權益保護的法制宣傳教育，提高留守兒童的法制意識、權益觀念和自護能力，彌補家庭法制教育的缺失。
2、重點加強留守兒童的法制教育。
加強留守兒童的法制教育就是要使留守兒童知法、懂法從而最終遵守良性的社會規范。
第一、建立以政府為領導的留守兒童法制教育網絡。在當地政府的領導下，根據青少年教育的特殊性，建立以教育部門、勞動部門、公安部門、司法部門、村民委員會和居委會參加的實施機構，加強同新聞出版社、廣播電影電視、工商、民政、文化等單位密切聯系配合，形成學校教育、家庭教育、社會教育三結合板塊網絡，制定以“留守兒童”為重點的管理方案，責任到人；建立三方共同承擔的管理模式。把學校教育、家庭教育、社會教育緊密結合起來，使青少年在一個比較純潔的學校環境、家庭環境、社會環境下成長。
第二、發揮學校主體教育的作用，加強校內留守兒童的法制教育。留守兒童的法制教育的重點應在學校。學校的法制教育應從總體進行規劃，首先，從小學做起，按照學生的年齡、知識水平、行為能力、責任能力編輯一套分年級、有層次、系統化、階梯式、相互銜接的能引起留守兒童學習興趣的法制教材和課外讀物，納入教育大綱，確保法制教育課時，并進行階段性考核。在材的基礎上教育部門會同司法部門，制作與教材相匹配的“以案說法”之類的視頻短片，以生動形象的畫面進行法制教育，提高學生的法制意識。其次，組織教師法律知識的培訓，提高師資隊伍的法制素質，確保教育者先受到法制教育。配備受過正規培訓、具有一定理論水平和實踐經驗的教師擔任法制課。班主任教師要在自己的崗位上主動與家長、村委會或居委會密切聯系，建立聯絡制度，互通情況，有針對性地加強留守兒童的法制教育。
第三、各村委會或者居委會應設立留守兒童法制教育機構。該機構與家長、學校緊密合作，聯合開設家長學校，可以以村委會或者居委員會為主，學校參與協助。組織在校的學生的家長進行法制教育和如何“做好一個好家長”的教育，提高家長們的法制意識、增強對自己子女教育責任感，增強配合學校教育的自覺，共同為學生創造一個健康成長的環境，使他們養成遵紀守法的良性社會規范。
（二）完善未成年人犯罪刑事立法
1、完善刑事實體法立法。
第一、緩刑制度的完善。在未成人犯罪案件中，對未成年人適用緩刑難以為被害人所接受，難以平息、化解社會矛盾，另一方面難以對未成年人起到在社會上矯治的作用，因此未成年人的緩刑制度應該重構。首先是可放寬緩刑的適用條件，適用的對象可以是被判處5年以下有期徒刑，對于司法解釋未成年人緩刑適用條件的基礎上增設“家庭有監護條件或者社會幫教措施能夠落實”的限制條件應當廢止，對于刑法規定的從輕或減輕的情節應當通過司法解釋分別具體化；其次對未成年人適用緩刑遵守的規定應作具有懲戒作用的義務規定，如責令參加公益勞動等。豐富緩刑機構的立法；規定設立專門的緩刑機構。充分發揮緩刑制度經濟高效的優勢。
第二、非刑罰方法的完善。本文主要研究留守兒童行為失范問題的法律對策，因此在完善刑罰方法主要針對的未成年人。從我國現行刑法的規定看，可以適用于未成年人犯罪的非刑罰處罰措施還有以下幾種：訓誡、具結悔過、賠禮道歉、賠償損失、建議予以行政處分。我國刑法這方面的規定在種類上過于單一且較為零散，從而難以在司法實踐中得到有效的貫徹執行。因此，為了更有利于末成年罪犯的矯正和身心健康成長。
我國現行刑法有必要建立專門適用于未成年罪犯的非刑罰方法。一方面是確定關于未成年人犯罪非刑罰處理方法的適用范圍。非刑罰處理方法作為司法機關通過案件審理而對犯罪的未成年人因故不予刑罰處罰而另行決定的一種處分措施。由于留守兒童行為失范問題的嚴重性和普遍性的發生，留守兒童的大多年齡結構還不滿14周歲，如果不及時得到控制矯治，后果將很嚴重因此，對于不滿14周歲的未成年人，非刑罰處罰也可適用一部分。從我國留守兒童犯罪實際情況出發可根據具體情況給予：司法警告、善行保證、責令家長加強管教、管教協助、保護觀察處分、社區公益勞動、強制醫療等懲罰措施。
2、完善刑事訴訟程序立法。
對未成年人犯罪的刑事訴訟程序的立法進行完善，這是由未成年人生理和心理特點決定了刑事訴訟程序的特殊性。特別是留守兒童，在生理方面，生理變化明顯，未成年人正值青春時期，身體發育快，智力增長迅速，精力旺盛；在心理上正處于由幼稚向成熟的過渡，有較強的模仿欲和好奇心，對事物反應敏感，自尊、好強，凡事要求獨立，不依賴別人；在身體、智力方面正處于發展中。思想天真幼稚，是非辨別能力差，情緒不穩定易沖動，缺乏自控能力，行為帶有盲門性和突發性。
更重要的是留守兒童缺乏父母的教育引導，行為得不到規范，失范行為得不到及時的糾正。正是基于未成年人的身心方面的特征，要求辦理未成年人犯罪案件的訴訟程序應同成年人有所區別。一要更加突出教育改造的方針，寓教育、感化、挽救于各個訴訟階段；二要更加注意維護與保障未成年人的各項訴訟權利，國家立法不僅要賦予未成年被告人更多的訴訟權利，而且還要有更多的保障措施；三要對證據的運用，有較高的證明要求，要求案件事實清楚、證據確實充分；四要設置特殊的審判組織和審判程序；五要在整個刑事訴訟的過程中和訴訟終結后，落實繼續教育的措施，防止再犯罪。因此，專門規定未成年人犯罪案件的訴訟程序勢在必行。
二、制定我國《家庭教育法》
（一）制定《家庭教育法》的意義。目前我國家庭教育的立法狀況與我國義務教育體系不相適應，有關家庭教育的條款散見于各部法律之中，缺乏系統性，與我國社會立法和教育體系的不斷完善相比，家庭教育的法制建設滯后。因此，通過制定家庭教育法來確認家庭教育的立法宗旨和法律地位，明確家庭教育的重要性，明確各部門機構的教育職能，對保障未成年的身心健康具有重要意義。
學校教育只有與家庭教育共同發展、相互配合，才能切實促進兒童的健康成長。留守兒童群體恰恰缺少了這一環節。留守兒童的父母將子女委托給老人，而這些老人只是照顧留守兒童的吃、穿，對于其他的生活方面卻很少照顧到。施行教育改革之后，教育方式趨于家庭教育和學校教育的相互合作，增加了學校教育和家庭教育互動的教學內容。顯然留守兒童這方面的教育缺少了家長的參與、配合、互動，學校單方面的教育則顯得力不從心，不能很好地完成這些教學內容。加上留守兒童正處于性格成長的關鍵年齡段，容易受到外界的影響，一些學習成績差的留守兒童感覺學習漸漸成為一種負擔。最終導致散漫的學習態度，厭惡學習，成為教師“頭疼”的學生。
在學習上的差距還會對留守兒童的心理造成不良影響，容易產生不良的人生觀和價值觀。從上面可以看出家庭教育在留守兒童教育中的缺失有著重要的影響。如何使所有的兒童都能得到真正的家庭教育？從法律角度講，我國實施依法治國方略以來，有關家庭教育的法律法規不斷完善，為家庭教育提供了法律依據，在未成年人的健康成長中發揮著重要的作用。但是，隨著我國對教育的注重力度不斷加強，當前的教育制度不斷的完善，使得家庭教育在整個教育體系中出現脫節。目前我國有關家庭教育的立法現狀與我國不斷發展的教育制度體系不相適應。家庭教育的相關法制建設明顯滯后于國家教育和社會教育。因此，有必要通過制定《家庭教育法》來提高其在整個教育體系中的法律地位。制定一部專門的家庭教育法勢在必行。通過制定家庭教育法，首先要明確家庭教育的含義和內容，確立家庭教育法的立法宗旨和目的，并提高家庭教育在整個國民教育中的地位，完善教育體系的同時，完善我國法制建設，最終為保障兒童權益提供更完善更明確的法律依據。
（二）《家庭教育法》的建構。綜合我國現階段的國情， 建立健全我國《家庭教育法》，并從以下幾點進行框架建構：
1、《家庭教育法》總則。
第一、明確《家庭教育法》的含義。家庭教育法是一部以規范家庭教育為主要內容，同時明確相關法律責任的法律。
第二、《家庭教育法》的立法宗旨和立法目的?！都彝ソ逃ā窇荚谠鰪娂彝F結，健全個人身心健康發展，營造幸福家庭，以建立和諧社會。個人作為組成國家和社會的基本元素，家庭作為組成國家和社會的基本單位。個人的身心健康發展和家庭的幸福都關系到整個國家和社會的和諧發展?！都彝ソ逃ā返牧⒎康?，首先是要確立家庭教育在我國國民教育中的法律地位，其次是將家庭教育的內容給予明確的規定，并以法律形式確定下來。最終是要通過立法將家庭教育發揮出應有的作用，促進社會的和諧進歩和國家的長久發展。
第三、家庭教育的內容。家庭教育應涉及以下范圍：親等教育、子女教育、婚姻教育、夫妻教育、兩性教育、倫理教育、家庭財產、管理教育以及其他教育事項等。
2、《家庭教育法》分則。分則的主要內容是對家庭教育范圍內的各個事項給予具體的法律規定。明確家庭成員的權利和義務、政府機構的責任、社會機構的作用以及學校與家庭的教育責任?！都彝ソ逃ā分忻鞔_家庭成員的權利與義務，關鍵是增強父母對子女權利的認識。把兒童看作積極主動的權利主體，是通過家庭教育來保護兒童的基點。只有在充分尊重兒童權利主體地位的前提下，才能使教育和保護有利于他們的發展。
政府機構責任主要在于，中央教育部應統籌管轄，各省、直轄市政府及各級地方政府根據各地的實際情況予以密切配合。政府機構必須給予足夠的財政支持。各級地方政府在密切配合實施家庭教育計劃的同時，針對實施中出現的各種問題進行總結，不斷完善家庭教育的內容，促進家庭教育法的順利施行。我國婦女兒童聯合會等各種社會機構，在不同程度上都與家庭有著千絲萬縷的關系。明確各種社會機構的作用就是要以法律的形式明確這些關系，以促進家庭教育的良性發展。
在《家庭教育法》中明確學校的責任關系重大。如：最近發生的多件校園兒童受傷受害事件中，相關責任很難得到明確，以至于事件很難得到平息，同時由于沒有理清相關責任的擔負，也使得這些事件不斷發生，呈現增長的態勢。同時對于家庭教育的課程內容以及安排方式要注意家庭與學校的共同協商。這不僅僅是增加學校與家庭的互動，主要是為家長提供更好的教育方式，讓家庭教育的重要作用得到充分的發揮，從而使家庭教育與學校教育一致，合力培養兒童的健康成長。
(以熊本縣為例)除了國家層面的立法外，日本各地也高度重視家庭教育立法工作。近年來，熊本縣也出現了“少子化”和“核心家庭化”的傾向，加之受區域溝通聯系缺乏等因素的影響，家庭教育能力不足的問題日益凸顯。在此大背景下，2013年，熊本縣制定了日本第一部家庭教育地方性法規———《熊本家庭教育支援條例》(以下簡稱《條例》)?！稐l例》制定的主要依據是2006年12月新修訂的《教育基本法》第十條。具體的立法目的包括三個方面:一是全面推進支援家庭教育的政策措施;二是督促監護人更好地學習和成長;三是督促兒童學習做父母的知識。《條例》確立了支援家庭教育的基本理念，明確監護人、學校及其他教育機構、政府及相關部門、社會團體、企業和其他公民的職責和義務，同時規定了一系列支援家庭教育的政策措施?！稐l例》中，“監護人”除父母外，還包括執行監護權的人、未成年人的保護人以及養父母等;“兒童”為“年齡未滿18歲的人”，相當于我國法律中的未成年人;“學?！辈粌H涵蓋了幼兒園、中小學校、中等教育學校、特別支援學校以及高等?？茖W校，還包括保育園以及認定兒童園(指同時對保育園和幼兒園中的學齡前兒童提供保育、教育及對監護人育兒實施支援的機構)，但不包括大學。此外，《條例》還將“地區活動團體”作為推進家庭教育的重要參與者，具體包括社會教育相關團體、基于地緣關系產生的團體以及其他進行區域性共同活動的團體?！稐l例》不僅調整“父母的學習”，也調整“成為父母的學習”，這是《條例》的一大特色。所謂“父母的學習”是指監護人根據兒童發展階段的不同，學習相應的家庭教育及育兒知識等，以便更好地勝任父母的角色;而“成為父母的學習”是指兒童學習家庭的責任以及育兒的意義等有關將來成為父母的知識?！稐l例》提出了支援家庭教育的基本原則，闡明了實施支援家庭教育的政策措施的基本理念。即在實施支援家庭教育政策措施時，一方面強調監護人對其子女的教育負有首要責任，另一方面強調尊重家庭教育的自主性，在此基礎上，充分發揮各個領域和全體社會成員的作用，加強彼此之間的合作，共同完成家庭教育工作?！稐l例》強調監護人對其子女的教育負有首要責任，應當幫助子女養成必需的生活習慣，培養自立能力，實現身心和諧發展?？梢哉f，這三項要求既是家庭教育的基本內容，也是家庭教育的基本功能。同時，《條例》從培養父母的觀點出發，強調監護人自身的成長也很重要，要求監護人努力實現自身的成長與進步?！稐l例》明確了熊本縣政府及相關部門的職責以及縣與基層的市町村進行合作的義務。其中，縣的職責主要包括完善以支援家庭教育為目的的體制;在教育、福利等諸多方面全方位地制定支援家庭教育的政策措施并切實執行。同時，由于市町村、學校、地區、企業等在普及家庭教育知識、推進支援家庭教育的相關工作中扮演著重要角色，《條例》要求縣在制定和執行政策措施時，應當加強與市町村、監護人、學校、社會公眾、社會團體和企業等的合作?！稐l例》特別規定，在市町村制定或實施支援家庭教育的各項政策措施時，縣應當向市町村提供相關信息、建議等其他必要的支援。此外，為確保各項政策得到落實，《條例》還要求縣應當盡力采取必要的財政措施，同時規定，知事應當匯總每一年度支援家庭教育的政策措施，向議會報告并向社會公示。如前所述，《條例》將“養成必需的生活習慣，培養自立能力，實現身心和諧發展”確定為家庭教育的基本功能。在此基礎上，規定學校及其他教育機構應當加強與家庭、社會公眾和社會團體的合作，努力實現上述基本功能，并配合縣以及市町村實施有關支援家庭教育的政策措施。
《條例》規定了“地區居民”和“地區活動團體”的職責與義務，即社會公眾和社會團體的職責與義務。要求社會公眾齊心協力，營造一個有利于家庭教育的良好社會環境，同時通過宣傳當地的歷史、傳統、文化及舉辦各種活動幫助兒童健康成長。鑒于社會團體在普及家庭教育知識、推進支援家庭教育工作中的不可替代的作用，《條例》規定，社會團體應加強與家庭、學校及其他教育機構的合作，積極參與支援家庭教育的各項工作，努力配合縣以及市町村實施有關支援家庭教育的政策措施。為了從外部保障監護人能在家庭教育中發揮重要作用，《條例》規定，企業(相當于我國法律上的“未成年人的監護人所在的單位”)應努力改善其雇員的勞動條件，幫助雇員實現事業生活的平衡和諧，使其事業與家庭兩不誤，配合縣以及市町村實施有關支援家庭教育的政策措施。《條例》還規定了六條支援家庭教育的政策措施。一是向父母提供學習家庭教育知識的機會。二是推進“成為父母的學習”，由縣總務部從推進私立學校教育改革事業費中對進行保育體驗的私立中學予以相應的補助。三是培養支援家庭教育的人才。四是促進家庭、學校、社會在家庭教育方面的合作。五是建立充實、完備的家庭教育咨詢體系。為落實這一規定，熊本縣教育委員會開設了健康育兒電話咨詢窗口，并開展現場咨詢。六是宣傳、指導以及啟發家庭教育。熊本縣教育委員會制定、普及“家庭教育十條”，舉辦“熊本育兒談話會”和家庭教育報告會，開展“用愛與教養培養孩子”的宣傳活動，表彰支援家庭教育的個人和團體;縣健康福利部對有關家庭教育的數據進行調查，及時提供相關的育兒信息。
二、日本家庭教育立法對我國的啟示
(一)逐步建立多層次的家庭教育法律體系
日本從普及家庭教育的理念出發，重視頂層設計，根據社會的發展變化，在《教育基本法》中不斷提升家庭教育的法律地位，形成了比較完善的家庭教育法律體系。借鑒日本的經驗，我國可先修訂《教育法》，在總則中單列一條，明確家庭教育的法律地位、性質和發展方向。在此基礎上，進行專門的家庭教育立法。規定家庭教育的概念，基本原則，各方的權利、職責與義務，家庭教育的管理體制和保障機制等問題。同時，由于各地經濟社會發展參差不齊，家庭教育事業的成熟程度也各不相同，可考慮先制定可操作性強的家庭教育地方性法規。
(二)充分發揮各方面的積極性
形成多元化的家庭教育指導和服務網絡日本家庭教育立法體現了對家庭內部教育事務的干預以及對家長作為“教育者”的服務和指導?；谶@一理念，日本家庭教育立法經歷了以行政為中心到向行政與社會并重的轉變。在此過程中，政府始終發揮著主導作用，是家庭教育管理的主要推進者。這種模式有利于健全家庭教育相關體系，有利于保持家庭教育相關政策的連續性和執行力，值得我國借鑒。
(三)通過立法
健全家庭教育工作的經費保障機制目前我國大陸在家庭教育的組織管理、人員投入、政策保障等方面都較難令人滿意，其中一個重要原因就是家庭教育工作缺乏相應的經費保障。日本家庭教育工作之所以能有效推進，除了實施全面的扶持政策外，通過立法建立穩定而持續的經費保障機制也是其關鍵所在。在日本，一方面，法律明確規定，政府及相關部門應不斷加大對家庭教育工作的財政投入力度;另一方面，積極拓寬民間籌資渠道，定期或不定期地接受社會力量的贊助或捐贈，使家庭教育工作獲得較充裕的資金保障。在當前我國教育經費投入整體不足的情況下，也應以立法確保政府對家庭教育事業的財政投入，并出臺相應的獎勵措施，用足用好社會資助渠道，促進家庭教育事業的發展。
(四)堅持一般家庭與特殊家庭教育支援并重
日本家庭教育立法注重滿足各類家庭教育需要，特別關注對弱勢群體家庭教育活動的支援。如《熊本家庭教育支援條例》就針對殘疾兒童家庭、單親家庭等需要特殊照顧的家庭或監護人作了專門規定。該《條例》第四條第三款規定，縣在制定和執行支援家庭教育的政策措施時，須充分考慮監護人及兒童是否存在身體障礙，考慮監護人的經濟狀況以及其他家庭情況。我國可借鑒這一分類指導的原則，在規定普適性的家庭教育扶持政策的同時，結合我國當前社會轉型實際，重點針對特殊兒童、留守兒童、流動兒童等特殊群體制定相應的家庭教育扶持政策。
(五)高度重視家庭教育的地方立法
據介紹，我國家庭教育立法不僅為社會發展所必需，而且推動立法的條件漸趨成熟。如未成年人保護法、預防未成年人犯罪法、《中國兒童發展綱要(2001-2010年)》等均涉及到家庭教育，并從法律和政策層面對家庭教育的責任、要求作了相應的規定。尤其是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確提出：“制定有關考試、學校、終身教育、學前教育、家庭教育等法律”；全國婦聯制定的《關于指導推進家庭教育的五年規劃(2011-2015年)》，也將“完善家庭教育法律政策，促進家庭教育立法取得實質性成果。組織開展家庭教育立法調研，形成較為成熟的研究成果，推進家庭教育立法進程”，作為今后五年的工作任務目標。
此次開展的家庭教育立法調研項目，將圍繞家庭教育立法的必要性和可行性進行。主要研究以下問題：一是家庭教育立法的社會基礎。重點分析不同地區、不同人群對家庭教育、家庭教育服務的認知、需求和建議，以及對家庭教育立法的認同度。二是家庭教育立法的工作需求。分析我國家庭教育及家庭教育工作的現狀、存在的主要問題，提出家庭教育立法應著力解決的主要問題。三是境外家庭教育立法案例分析。分析境外家庭教育立法實施的社會效果，學習借鑒他人經驗。四是國內家庭教育工作經驗總結。分析國內家庭教育工作成功案例，梳理總結相關經驗。
此次家庭教育立法調研項目的研究方法，一是調查問卷法。圍繞家庭教育、家庭教育服務、家庭教育工作及人們對家庭教育的法律規范需求等內容設計調查問卷，收集相關信息。二是訪談法。采用小組訪談，召開家庭教育工作者、家長及兒童的小型座談會，了解各地家庭教育工作的開展及存在問題，征求對家庭教育立法和家庭教育工作的建議。三是文獻研究法。收集境外家庭教育立法案例進行分析。四是典型案例分析法。收集國內家庭教育工作優秀案例，選取成功案例進行分析和總結。在研究中，將分別選取東部、中部、西部具有代表性的三個省市，并在各省選兩個市作為典型研究點，深入到每個市的一個城區或一個縣，采取整群抽樣，面向家長、兒童、家庭教育實踐工作者、相關機構工作人員等發放問卷。同時，每個市訪談50名與家庭教育工作相關的行政管理人員、一線工作人員、家長及兒童。
《重慶市家庭教育促進條例》(以下簡稱條例)在市四屆人大常委會第二十五次會議上表決通過，將于今年9月1日正式施行。
條例規定，父母或者其他監護人應當對未成年子女進行社會公德、家庭美德、生活技能、行為習慣和身心健康等教育以及法律、法規規定的其他教育。
婦聯副主席謝曉曦表示，每年5月第三周周一為我市家庭教育日。如果父母或者其他監護人不依法履行家庭教育職責，經教育不改的，人民法院應根據有關人員或單位申請，撤銷監護人的資格。
條例規定，父母如果不能與未成年子女共同生活，應當委托有監護能力的其他成年人或機構教育未成年子女，同時通過各種方式與未成年子女及其他監護人和學校聯系交流，定期團聚。
條例規定，中小學、幼兒園應當成立家長委員會、家長學校，向家長提供家庭教育咨詢和輔導。父母及其他監護人參加學校家庭教育活動，其所在單位應當支持。
條例還規定，市、區縣政府保障未成年子女在父母務工地就近入(托)學、參加考試、居住等。
下面是條例全文
《重慶市家庭教育促進條例》
第一章總則
第一條為了推進家庭教育發展，促進未成年人全面健康成長，增進家庭幸福、社會和諧，根據《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國未成年人保護法》等法律、行政法規，結合本市實際，制定本條例。
第二條本行政區域內家庭教育的實施、指導和服務，適用本條例。
第三條本條例所稱家庭教育，是指父母或者其他監護人對未成年子女的教育和影響。
第四條家庭教育遵循家庭盡責、學校指導、社會參與、政府推進的原則。
第五條父母或者其他監護人是家庭教育的直接責任主體，依法承擔家庭教育義務。
第六條推進家庭教育健康發展是政府、社會和每個家庭的共同責任。
國家機關、人民團體、社會組織、村(居)民委員會、企業事業單位和個人應當為家庭教育提供支持。
第七條市、區縣(自治縣)人民政府應當將家庭教育事業發展列入國民經濟和社會發展規劃，將家庭教育工作經費納入本級財政預算。
第八條市、區縣(自治縣)人民政府婦女兒童工作委員會是本行政區域家庭教育議事協調機構，負責組織、協調、指導、督促有關部門做好家庭教育工作。婦女聯合會(以下簡稱婦聯)負責家庭教育議事協調機構的日常工作。
市、區縣(自治縣)婦聯和教育行政部門負責指導、推進家庭教育工作。
民政、衛生和計生、公安等部門，以及關心下一代工作組織，按照各自職責，做好家庭教育相關工作。
第九條每年5月第三周的星期一為本市家庭教育日。
第二章家庭實施
第十條父母或者其他監護人應當對未成年子女進行社會公德、家庭美德、生活技能、行為習慣和身心健康教育以及法律、法規規定的其他教育，促進未成年人全面發展。
第十一條父母或者其他監護人應當學習家庭教育知識，樹立正確的家庭教育觀念，掌握科學的家庭教育方法，提高家庭教育的能力。
第十二條父母或者其他監護人應當言傳身教，以健康的思想、良好的品行，教育和影響未成年人健康成長。
家庭成員應當共同培育積極健康的家庭文化，傳承良好家風，構建平等和諧的家庭教育環境。
第十三條父母應當與未成年子女共同生活，依法履行監護職責。
父母未與未成年子女共同生活的，應當履行以下義務：
(一)委托有監護能力的其他成年人或者機構教育未成年子女;
(二)通過各種方式與未成年子女及其他監護人和學校聯系交流，了解掌握未成年子女的生活、學習和心理狀況，定期與未成年子女團聚;
(三)法律、法規規定的其他義務。
第十四條父母或者其他監護人應當配合有關國家機關、社會組織和村(居)民委員會依法開展的家庭教育指導活動。
第十五條父母或者其他監護人應當接受學校的家庭教育指導，參加學校的家長委員會、家長學校等組織開展的家庭教育活動。
父母或者其他監護人應當主動與學校溝通未成年子女學習、生活情況，配合學校及其他教育機構對未成年子女進行教育。
第十六條未成年人父母離異的，雙方應當繼續共同履行對未成年子女的家庭教育義務。一方履行家庭教育義務時，另一方應當予以配合。
養父母、與繼子女形成撫養教育關系的繼父母，應當履行對未成年養子女、繼子女的家庭教育義務。
第十七條未成年子女應當接受父母或者其他監護人的教育，參加學校和社區(村)家庭教育指導機構開展的家庭教育活動。
第十八條父母或者其他監護人有下列情形之一的，未成年人可以向學校、父母或者其他監護人所在單位、村(居)民委員會、婦聯、民政部門、未成年人保護組織反映、投訴、求助，或者向公安機關報案，相關單位和組織應當及時處理：
(一)不履行家庭教育職責，使未成年子女置于無人照看或者危險狀態的;
(二)采用暴力、侮辱等方式實施家庭教育的;
(三)因父母死亡、失蹤、重病、重度殘疾，或者父母雙方服刑、強制戒毒及其他情形不能履行家庭教育職責的。
其他單位和個人發現前款所列情形，或者未成年子女認為父母或者其他監護人的教育有損自己身心健康的，可以向相關單位和組織反映。
第三章學校指導
第十九條中小學、幼兒園應當建立健全家庭教育工作制度，將家庭教育工作納入學校工作計劃。
第二十條中小學、幼兒園應當將家庭教育工作納入教職工業務培訓內容，建立家庭教育工作隊伍。
第二十一條教師進修培訓機構應當將家庭教育課程納入師資培訓計劃。
鼓勵師范院校和其他有條件的高等院校、研究機構設置家庭教育專業或者課程，開展家庭教育研究。
第二十二條中小學、幼兒園應當定期開展家庭教育指導與交流活動。
中小學、幼兒園應當成立家長委員會、家長學校，向家長提供家庭教育咨詢和輔導。
中小學的家長學校每學期應當開展兩次以上家庭教育活動。幼兒園的家長學校每學期應當開展三次以上家庭教育活動。
第二十三條父母或者其他監護人未按照要求參加學校家庭教育活動的，學校應當及時與其聯系和溝通。
未成年人在學校有違紀、違法或者其他不良、不當行為的，學校應當及時告知其父母或者其他監護人。無法告知父母或者其他監護人或者告知后仍不履行家庭教育責任的，學校應當向其所在的單位或者村(居)民委員會通報情況。
父母或者其他監護人履行家庭教育職責有困難的，學校應當及時提供家庭教育指導和幫助。
第二十四條中小學、幼兒園及師范院校應當協助當地家庭教育指導機構開展家庭教育指導工作。
第四章社會參與
第二十五條辦理結婚、離婚登記時，婚姻登記機構應當對申請人進行家庭教育宣傳指導。
第二十六條婦幼保健院等醫療服務機構應當組織開展家庭教育宣傳指導。
鼓勵醫療服務機構和其他社會組織建立孕婦學校、新生兒父母學校，開展公益性早期家庭教育指導。
第二十七條履行監護責任的寄養、助養機構或者家庭，應當履行家庭教育義務。
兒童社會福利機構應當對寄養孤兒的家庭提供家庭教育指導服務。
未成年人流浪乞討或者離家出走的，未成年人救助保護機構應當對未成年人進行臨時照料，為未成年人提供心理疏導、情感撫慰等服務。其戶籍所在地未成年人救助保護機構應當對其父母或者其他監護人提供家庭教育指導，并將其履行家庭教育義務的情況納入監護評估內容。
第二十八條鼓勵國家機關、企業事業單位和社會組織將家庭教育納入單位文化建設，把家庭教育情況作為評選文明職工、文明家庭和文明單位的重要內容，為職工實施家庭教育創造條件，提供支持。
父母、其他監護人參加學校家庭教育活動，其所在單位應當支持。
鼓勵國家機關、社會團體、企業事業單位為職工提供公益性家庭教育指導服務。
第二十九條為婦女、兒童提供公共服務的機構和組織，應當開展公益性家庭教育指導。
第三十條設立經營性家庭教育服務機構或者提供經營性家庭教育服務的，應當向工商部門申請登記。登記機關應當依法予以登記。
第三十一條鼓勵社會工作服務機構和志愿服務組織開展家庭教育志愿服務。
第三十二條鼓勵依法設立家庭教育基金會或者家庭教育基金，支持家庭教育事業發展。
鼓勵單位、個人向家庭教育基金會、家庭教育基金和家庭教育社會組織捐贈。捐贈人的捐贈支出，按照國家有關規定稅前扣除。
第五章保障激勵
第三十三條市、區縣(自治縣)人民政府應當將家庭教育指導服務納入城鄉公共服務，建立城鄉家庭教育指導服務體系。
第三十四條市、區縣(自治縣)人民政府應當為未成年人及其家庭提供家庭教育指導，并優先向孤殘、留守、流動、遺棄、流浪、單親或者父母服刑、強制戒毒等未成年人家庭和貧困地區、少數民族地區家庭，提供家庭教育救助和指導服務。
第三十五條市、區縣(自治縣)人民政府應當建立家庭教育培訓制度，制定家庭教育人才培訓計劃，組織編制家庭教育培訓教材，培養家庭教育專門人才。
市人民政府應當制定家庭教育大綱，根據未成年子女的年齡階段、身心發展規律和特點，以及生活環境等情況，分別確定家庭教育的重點內容，指導父母或者其他監護人實施家庭教育。
第三十六條市、區縣(自治縣)人民政府及有關行政部門可以向社會組織購買家庭教育公共服務。購買家庭教育公共服務可以在同等條件下優先選擇社會工作服務機構和志愿服務組織作為承接主體。
第三十七條市、區縣(自治縣)人民政府應當運用各種媒體和宣傳手段，普及家庭教育知識，營造家庭教育文化氛圍。
廣播、電視、報刊、互聯網等媒體應當以專題節目、專題報道、專欄、公益廣告等多種形式，普及家庭教育知識，開展經常性、公益性宣傳。
第三十八條市、區縣(自治縣)人民政府應當完善進城務工人員未成年子女入學、招生、住房等政策措施，保障未成年子女在父母務工地就近入(托)學、參加考試、居住。
第三十九條市、區縣(自治縣)人民政府應當制定家庭教育規劃和年度工作計劃，將家庭教育工作納入教育督導事項，建立家庭教育工作督查評估制度，對家庭教育工作作出突出成績和貢獻的單位和個人給予表彰和獎勵。
第四十條鄉(鎮)人民政府、街道辦事處應當將家庭教育納入社區教育工作體系，每年開展四次家庭教育指導活動。
村(居)民委員會應當協助鄉(鎮)人民政府、街道辦事處推進家庭教育工作，處理家庭教育求助申請。
第六章法律責任
第四十一條父母或者其他監護人不履行或者不當履行家庭教育職責，侵害未成年人合法權益的，相關單位和組織依法予以勸誡、批評教育或者向公安機關報案;公安機關接到報案后應當及時處理，并根據情節依法予以訓誡、告誡或者行政處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任。
父母或者其他監護人不依法履行家庭教育職責，經教育不改的，人民法院可以依法根據有關人員或者有關單位的申請，撤銷其監護人的資格，另行指定監護人。
第四十二條家庭教育服務機構未依法登記，或者在教育活動中違反法律、法規和規章規定的，由有關主管部門依法進行處理。
第四十三條負有家庭教育指導、管理職責的部門、機構和組織有以下情形的，由其所在單位或者上級機關責令改正;情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：
(一)不履行家庭教育工作職責，不落實家庭教育政策和措施的;
(二)截留、擠占、挪用或者虛報、冒領家庭教育經費的;
(三)因工作失職致使家庭教育經費被騙取的;
(四)未成年人依照本條例第十九條的規定向有關單位或者組織求助，有關單位或者組織怠于行使職權或者互相推諉，造成嚴重后果的;
(五)其他濫用職權、玩忽職守或者徇私舞弊行為。
此次問卷調查結果表明：公眾普遍對家庭教育立法認同度較高。74.3%的人認為有必要或非常有必要通過法律的手段來規范家庭教育服務和管理工作，其中經濟欠發達地區對家庭教育立法的認同度更高。
隨著《全國家庭教育指導大綱》，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的相繼出臺，各地開始推進家庭教育建設。當前，我國家庭教育仍然存在三大缺陷。
一是缺乏有效的社會支持系統。家庭教育立法課題組的調查顯示，分別有69%的受訪人認為自己在家庭教育中“缺乏相關知識”、67%的受訪人認為“缺少經驗借鑒”、42.8%的受訪人認為“缺少獲得幫助的機構”。二是家長自身的素質與教育能力參差不齊。三是缺乏系統的理論和研究方法。深圳市寶安區婦女兒童活動中心副主任張瓊說，家庭教育市場缺乏準入機制而魚龍混雜。因為政府的專業機構人員的指導難以滿足廣大群眾對家庭教育指導的需求，很多民間機構和組織紛紛搶占家庭教育市場，導致“科學不足，市場有余”，一味迎合家長而不是科學的指導，后果嚴重。
由此，專家呼吁，家庭教育既需家庭投入，也需要國家的支持和保障。應當有一部專門性法律，對家庭教育的諸多問題予以明確。
有人認為，家庭是私有的，家庭教育是自主的，所以國家不應當干預?！捌鋵?，家庭教育不僅僅是關乎個人和家庭福祉，也關乎社會和諧和國家競爭力，具有重要公共利益性?！敝腥A女子學院法學院林建軍教授說。從此意義上看，家庭教育不僅是私事，也是一種具有重要公共利益性的公共社會事務。為此，家庭教育既需要家庭投入，進行家庭私育；也需要國家的支持、指導和保障，提供社會公育，尤其是在未成年人健康成長過程中必須給予全面、必要的組織指導。
家庭教育立法并非“控制家庭”，而是強調家庭教育在國民教育體系中的重要性。“保障公民在家庭中受教育權的實現，可以作為立法的宗旨之一?！苯逃糠ㄖ妻k公室副主任王大泉建議，立法要致力于建立家庭教育的指導和支持體系，建立對家庭教育市場化服務的監管機制和質量標準；要致力于將家庭教育納入國家公共服務的范疇，成為財政開支的一部分；要構建政府主導、社會參與、多方合作的公共治理框架，充分發揮各種主體的作用；要明確不同主體的權利義務，要有具體明確的職責規定，同時建立相應的激勵機制。
