時間：2023-10-02 09:03:18
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【關鍵詞】土地資源；管理；利用
1.土地資源利用要科學規劃和加強管理
（1）堅持規劃先行，保障土地資源有效利用?？茖W發展觀第一要義是發展。實現科學發展必須規劃先行，科學合理的規劃對提高土地利用水平、提升土地價值作用巨大。合理利用土地資源是建設社會主義新農村、促進生態旅游及文化產業快速走向新階段的題中之義。以“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”為主要內容的建設社會主義新農村的舉措。通過城市總體規劃、產業布局規劃。同時，我們還要合理統籌規劃建設用地。切實的利用好鄉鎮土地總體規劃和專項規劃、村莊和集鎮規劃，科學布局農用地和建設用地結構和分配。以超前的科學規劃意識為指導編制規劃，以保護耕地為出發點，落實各項事業，著力于保護耕地、整潔村容、方便居民生活，規劃城鄉和區域的綜合發展、經濟社會高速發展、人與自然和諧發展，超前規劃好新農村以后用地。規劃要滿足鄉鎮和村莊建設的共同、和諧發展。在保障耕地質量和總數量的基礎上，完好的銜接鄉鎮建設規劃、土地利用與工業布局。統籌交通、能源、水利等基礎設施規劃，實現與土地利用總體規劃有機銜接。
（2）加強管理。首先，實行規劃管理。農村集體建設用地選址必須符合土地利用總體規劃、縣城市建設規劃和村莊、集鎮規劃，地上建筑物建設必須按批準的規劃要求實施。農民建房應當與舊村改造、土地整理相結合，充分利用原有的宅基地、村內空閑地，盡量不占或少占農用地。各鄉鎮要采取嚴格有效的措施，積極引導農民建房向集鎮和中心村集中。其次，實行耕地保護責任制。建立健全縣、鄉、村三級耕地保護目標責任制。層層落實耕地保護責任，每年縣政府與各鄉鎮政府簽訂耕地保護責任狀，各鄉鎮人民政府必須對本行政區域耕地保有量、基本農田保護面積以及新增建設用地計劃指標負總責。
2.要牢固樹立節約集約用地理念
（1）以節約集約利用土地特別是建設用地為核心，切實轉變粗放用地方式。要破除節約集約用地無關緊要的思想，切實增強憂患意識。要深刻認識國情、省情、市情和縣情，要從“地大物博”誤區中走出來。就我們國家而言，用占世界不到7%的耕地養育著占世界22%的人口。因此，有效控制建設用地總量和新增建設用地增長的規模和速度，積極盤活存量建設用地。優化城鄉用地結構與布局，嚴格劃定城鄉建設用地擴展邊界，控制建設用地無序擴張?？茖W合理有序推進可以充分利用的土地，因地制宜地拓展建設用地空間。提高單位建設用地產出效益，進一步提高土地利用效率。
（2）要加大用地保障推動跨越發展。土地節約集約利用與盤活利用存量土地相結合。在挖掘建設用地內部潛力、盤活存量土地方面，做到了與新一輪城鄉地籍調查結果結合、與實施城市棚戶區改造結合、與企業改制結合、與嚴肅查處土地違法案件結合。通過將閑置土地盤活使用，有效地減輕了用地壓力。同時，要注重土地規劃的有機銜接，做到“想遠、看近、抓當前”。想遠，就是要圍繞“兩化”互動、統籌城鄉的總體戰略，及早謀劃土地利用長遠規劃；看近，就是要加強土地利用規劃、城市總體規劃、產業發展規劃、道路及公共服務等基礎設施規劃的銜接，確?！岸嘁幒弦弧保蛔ギ斍?，就是要在現有可利用土地規劃的前提下，制定科學合理的土地利用方案，優先保障重大工程、重點項目和民生工程。
（3）嚴控新增建設用地供應：一是從嚴控制建設用地總量，加大管理力度，提高用地準入門檻，對用地標準以及投資強度、容積率強化按相關規定達標；二是把好供地環節用地面積、項目的審查關，重點支持新興產業、特色產業和交通、水利、能源等基礎設施項目合理用地，重點保障“三農”、保障性住房等民生工程建設。三是積極推進農村宅基地流轉，積極引導農居向小城鎮、中心村集聚。嚴格執行法規政策，增加工業用地容積率、建筑密度、投資強度，盤活存量土地，避免土地閑置和浪費，鼓勵用地單位建造多層廠房等，提高土地配置和利用效率。
3.堅持以科學發展觀為統領，以土地資源節約集約利用為主方向
（1）要加大國家宏觀調控政策的宣傳，引導各級落實科學發展觀，正確把握經濟發展與資源消耗、城鎮擴張與生態和諧的關系，把用地觀念統一到國家的政策要求上來。要加大節約集約用地政策的宣傳，引導全社會積極參與到轉變土地利用方式、促進產業升級、提高發展質量的社會實踐中去，切實轉變傳統用地觀念，把用地觀念統一到提高土地利用效率上來。同時，積極落實高水平節約集約用地措施。城鄉所有工業用地堅持高容積率、高密度的原則。加強工業用地、物流用地等建設標準的研究和制定，適度提高容積率，控制綠地率，集中布局配套設施。將產業結構調整和土地使用調整相結合，把土地供應給用地集約化程度高、效益好的項目。凡適合進多層標準廠房的行業或企業，全部入駐多層標準廠房。引導企業推進“零增地”技改。
（2）加大土地監測力度，實現土地管理科學化。加大土地監測力度，建立土地信息管理制度。加強土地動態監測和信息管理，隨時了解土地利用變化，為制定土地管理政策提供可靠依據。將計算機技術、遙感技術、地理信息系統、衛星定位技術、數字測量與成圖技術等應用于：土地資源管理，加大土地動態監測和信息管理力度，建立土地信息管理系統，隨時了解土地利用變化，為制定土地管理政策提供可靠依據。
（3）積極引導農業結構調整增加耕地。首先，加強農用地結構調整和農業區域布局優化的引導。鼓勵利用非耕地和在不改變耕地種植業用途的前提下，進行農業結構調整，確保不因農業結構調整減少耕地面積。通過經濟補償機制和市場手段，引導農業結構調整向有利于增加耕地的方向進行。其次，穩步推進土地整理。積極開展農村土地整理。加大田水路林村綜合整治，在改善農村生產生活條件和生態環境的同時，增加有效耕地面積，提高耕地質量。結合社會主義新農村建設和城鄉建設用地增減掛鉤政策，加大農村居民點整理力度，穩妥推進遷村并點和空心村治理。組織實施土地整理重大工程，土地整理資金重點向糧食主產區、基本農田保護區和土地整理重大工程傾斜。
一、新區概況
（一）新區經濟社會發展概況舟山位于我國東部黃金海岸線與長江黃金水道的交匯處，背靠長三角廣闊經濟腹地，是我國東部沿海和長江流域走向世界的主要海上門戶，陸域面積1440km2，海域內水面積208萬hm2，500m2以上島嶼共有1390個，區域內適宜開發建港的深水岸段有54處，總長279．4km，理論上可建碼頭泊位年吞吐量超過10億噸。2014年，新區常住人口114．6萬人，實現地區生產總值1021．66億元，增長10．2％，人均GDP 1．45萬美元，其中海洋經濟增加值713億元，占GDP比重69．8％，是全國海洋經濟比重最高的地級市。①新區鮮明的海洋特色區域產業體系基本形成，臨港裝備工業蓬勃發展，港口物流業快速增長，海洋漁業穩步轉型，海洋旅游持續升溫，新興產業扎實起步。2014年，港域吞吐量3．47億噸，工業總產值1967．62億元，水產品總產量166．94萬噸，漁農業總產值199．48億元，全年接待國內外游客共3997．96萬人次。②
（二）新區規劃發展目標根據國務院批復精神，新區未來將具備三大功能：浙江海洋經濟發展的先導區、我國海洋綜合開發試驗區、長三角地區經濟發展的重要增長極。通過10～20年發展，將新區打造成我國面向環太平洋經濟圈的橋頭堡，大宗商品儲運中轉加工交易中心、東部地區重要的海上開放門戶和重要的現代海洋產業基地，成為我國海洋海島綜合保護開發示范區和陸海統籌發展先行區。新區發展規劃明確：到2020年，舟山海洋生產總值年平均增長20％左右，港口貨物年吞吐量達6億噸以上。到2030年，開放型經濟體系進一步完善，建成國際領先的現代海洋產業體系。
（三）新區資源稟賦概況1．土地資源概況。截至2013年底，新區土地總面積共14．813萬hm2，農用地8．893萬hm2，其中耕地2．7萬hm2（含可調整地類0．247萬hm2）；建設用地3．187萬hm2；未利用用地2．733萬hm2。在建用地中，其中城鄉建設用地2．033萬hm2，交通用地0．407萬hm2，其他建設用地0．747萬hm2。規劃到2020年耕地保有量2．48萬hm2，基本農田2．313萬hm2，規劃基本農田保護比率93．2％。2．海洋資源概況。新區海域內水面積208萬hm2，至2013年底，全市共批準建設填海面積約0．6萬hm2。根據《浙江舟山群島新區發展規劃》確定的“十二五”期間用于重大項目建設填海的面積為0．45萬hm2，因此，舟山建設填?？偯娣e將達到0．985萬hm2。3．潮間帶資源概況。目前，潮間帶總面積達1．527萬hm2，其中“十二五”規劃可用于開發利用的潮間帶達0．667萬hm2。4．低丘緩坡資源概況。全市可開發利用低丘緩坡資源1．662萬hm2，宜建面積0．7萬hm2，“十二五”期間宜建面積0．411萬hm2。③
（四）新區土地利用現狀1．可利用的土地資源十分有限，耕地后備資源嚴重匱乏。舟山市土地總面積僅為全省的1．4％、全國的0．02％。受海島自然環境、氣候條件的限制和影響，全市能夠開發和利用的土地資源很少，區域內可利用的土地面積只占到了舟山總面積的31％左右，地面坡度大于15°的面積大約占到舟山土地總面積的44％，其中大部為海島生態防護林，不宜進行開發利用。經調查，新區適宜開墾為耕地的后備資源總數不足1萬畝。①2．第一產業比重逐年下降，耕地種植受制于水。受自然資源限制，舟山種植業發展不具優勢，2013年，舟山市三次產業比例為10．3∶44．2∶45．5，一產比重逐年下降，從2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一產中又以漁業為主導，種植業種類單一，主要以提供蔬菜和水果為主。2013年，全市農業總產值187．8億元，其中種植業產值為10．6億元，僅占5．6％。②同時，由于海島耕地資源少且布局分散，加上自然災害侵襲較多，淡水資源緊缺，土壤鹽堿化現象嚴重，種植業投入成本大，耕地產出水平較低。按照大陸引水成本1．86元／m3計算，水稻畝均耗水成本高達1268元，在舟山種植水稻僅耗水成本是大陸水稻平均種植成本的2倍，是國家水稻收購價格的1．36倍，成本收益嚴重倒掛。3．島嶼建設用地布局分散，基礎設施及特殊用地比重高。舟山島嶼分布呈現“大島近岸、小島離散”的空間形態，城鎮用地布局于沿海平原區域，臨港產業用地依海而建，農村居民點分布于各大小島嶼，新區建設用地布局總體呈現較為分散的狀態。受地形地貌和環境條件制約，各島嶼基礎設施建設和社會事業發展必須自成體系，交通、供水、電力等基礎設施共享性差，占地較多，全市基礎設施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作為國家軍事戰略要地，舟山特殊用地面積大、比重高；海洋旅游資源豐富，旅游配套服務設施用地多。
二、新區建設面臨的土地問題
當前及今后一個時期，隨著新區建設的加快推進，舟山市將迎來新一輪用地需求旺盛期。根據《浙江舟山群島新區土地利用戰略研究》成果：到2015年，全市各類建設用地需求約1．133萬hm2，占用耕地約0．667萬hm2；到2020年，各類建設用地需求約2．133萬hm2，占用耕地約1．067萬hm2，土地供需矛盾突出。
（一）規劃控制指標與實際不相符根據舟山市土地利用總體規劃，全市耕地保有任務是2．48萬hm2，基本農田2．313萬hm2，基本農田保護率高達93．2％；到2020年，城鄉建設用地總規模為1．43萬hm2；新增建設用地規模為0．715萬hm2。但從實際情況看，到2013年，全市城鄉建設用地已“倒掛”約1萬hm2，新增建設用地僅剩約0．04萬hm2。預計到2020年，新增建設用地缺口將達2萬hm2，城鄉建設用地缺口2．467萬hm2，約有0．9萬hm2新區建設用地與基本農田空間重疊。③這將導致國家和省重點建設項目、重大基礎設施、海洋新興產業以及海島保護與開發利用等項目無法“落地”。
（二）年度計劃用地指標缺口較大據分析預測，今后5～10年，舟山市每年平均新增建設用地需求在2000hm2左右，而實際新增建設用地計劃指標與此差距很大，如2013年下達舟山市的新增建設用地計劃指標約為430hm2，僅為今后年度用地需求量的21％左右。④
（三）區域內難以實現占補平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占補面積約0．23萬hm2，其中市域內占補約0．16萬hm2，市域外易地補充0．07萬hm2，易地補充率為30％多，特別是2013年的易地補充率達到近50％，實現耕地占補平衡壓力日益加大。雖然通過灘涂圍墾解決了部分耕地占補平衡，但由于圍墾成本高，實際墾造的耕地必須進行灌排、降鹽降堿、地力培育等過程才能形成有質量的耕地，從圍墾成陸到形成耕地，必須要8～10年的時間。
三、新區土地管理制度綜合改革探索
他山之石，可以攻玉。在學習借鑒國內其他地區土地管理改革實踐經驗的基礎上，舟山市要緊緊圍繞國務院關于新區的戰略定位以及功能目標，充分發揮海島陸海資源優勢，統籌山、海、陸資源開發利用，堅持先行先試，著力改革創新，因地制宜地探索建立適應舟山發展需要的土地管理機制和政策制度，促進浙江舟山群島新區實現又好又快地發展。
（一）深入推進陸海統籌發展推進陸海統籌發展時，要特別注重發揮規劃的龍頭作用，努力探索陸海規劃合一的實現途徑。山東省在半島藍色經濟區建設中，大力實施海陸一體化規劃，將海岸帶、海島及近海海域納入藍色經濟區海域空間規劃，建立基于生態系統的海域空間規劃，從而有效地避免產業發展與生態環境之間，以及不同產業開發活動之間的沖突，實現海洋資源與空間的優化配置。［1］建議舟山市將舟山群島新區發展規劃、土地利用規劃以及海洋功能區劃中均涉及到的相同內容在規劃安排上進行統一，并落實到一個涵蓋舟山群島陸海區域內共同的空間規劃平臺上，真正實現陸海規劃合一，明確所屬陸海區域內各部分用地用海的功能劃分和控制目標。同時，注重加強規劃編制體系、標準體系、協調機制等方面的制度建設，強化統一后的規劃的實施和管理，使其真正成為統領舟山群島新區陸地、海洋開發利用和管理保護的依據。
（二）積極創新土地規劃計劃管理新模式1．創新土地利用規劃管理。天津濱海新區試行兩年一次動態評估，經評估如有必要五年可滾動修編制度。上海市根據實際用地需求，試行與審批級次相配套的兩年一次動態評估、五年一次修改土地利用規劃調整制度。［2］建議舟山市根據國務院批復的《浙江舟山群島新區發展規劃》，積極推進土地利用總體規劃評估修改試點工作，落實0．8萬hm2新增建設用地，0．56萬hm2基本農田和耕地保有量任務先由浙江省統籌平衡，待省級規劃修編或浙江省開展省級規劃評估修改時國家一并予以追加。2．創新土地利用計劃管理。湖南長株潭國家自主創新示范區實行以五年為一個周期，國家一次性下達長株潭城市群土地利用計劃，省政府根據長株潭城市群建設時序分年度統籌安排使用。天津濱海新區試行在建設用地總規模范圍內按照“前期適當集中，后期相應減少”的方式安排年度土地利用計劃指標，以濱海新區近年實際審批新增建設用地的平均數為基數，在規劃期前五年，以前三年適當高于基數，后兩年相應減少的方式將有關年度計劃指標下達給天津市，天津市將指標使用情況分類統計后報國土資源部。［3］建議國家對浙江舟山群島新區建設用地計劃指標實行差別化管理。一是浙江舟山群島新區在本輪規劃期內，不突破0．8萬hm2新增建設用地總量的前提下，自主統籌安排使用土地利用計劃指標，并將指標年度使用情況報國土資源部和浙江省國土資源廳備案，接受監督核查；二是國土資源部下達浙江的年度新增建設用地計劃指標增加至份額的110％，10％專項用于浙江舟山群島新區。
（三）積極探索耕地占補平衡新方式湖南長株潭國家自主創新示范區建立了耕地保有量和基本農田保護面積有償調劑制度，對在本區域內確實無法實現占補平衡或保護目標的，可以在省域范圍內其他地區進行有償補充或補劃。上海探索實現耕地占補平衡的途徑和方式，建立了全市統一的耕地占補平衡指標調劑市場。四川成都探索按耕地等級補償的占補平衡機制，以糧食產能等效面積作為耕地占補平衡的剛性指標，并試行獨立選址等重大項目在省內跨區域實現耕地占補平衡的辦法。［4］建議舟山市積極爭取，將國家、省級重點交通、能源、水利建設項目及新區規劃確定的建設項目納入全國統籌補充耕地試點范圍，開展國家統籌補充耕地試點工作。為確保舟山市重大項目建設，舟山應遵循先掛后統的原則，即在國家沒有正式開展全國統籌補充耕地試點前，耕地占補平衡以掛賬方式解決，等國家正式開展試點后，實行正常占補平衡統籌方式，并將前期掛賬項目納入耕地占補平衡統籌范圍。
【關鍵詞】農業綜合開發土地治理;建設;策略
一、農業綜合開發土地治理項目中存在的問題
（一）產權難以界定
農業綜合開發土地治理項目分部廣、散，涉及村多。不易集中管理。項目實施主體、申報單位和受益主體不能在建后管護上統一，因此導致工程的管護存在“群眾不愿管”、“村里無錢管”、“鄉鎮無權管”三不管的現象。
（二）產權制度改革難度大
當因為產權歸屬個人后，在用水時不利于鄉（鎮）村的統一調度和統一管理。同時由于產權變更給個人，會出現隨意提高收費標準、增加農民負擔的現象。再者隨著農村人口流動性的增加，還會出現延誤工程使用的黃金時間、錯過農時的現象。
（三）自籌資金落實較難
由于政府對項目后期管護的資金投入力度不足，有時候需要自籌資金來解決后期問題，根據國家農業綜合開發政策規定，項目區農民配套投入的自籌資金加投工投勞應占中央財政投資的 10%。由于受自然條件限制，農田水利基礎設施建設的投入成本較高，一些經濟不發達的鄉、村經濟條件差，農民可支配收入不高，農村青壯年大部分外出打工，自籌資金落實難度很大。在群眾的投勞集資又不能到位的情況下，一定程度上還助長了弄虛作假的風氣，影響了項目資金的籌集和工程建設的成效。
（三）管護資金來源不足
由于政府對項目后期管護的資金投入力度不足，村集體又沒有資金積累，使建成項目的管護缺乏一定的資金支持，造成后期管護因為資金問題無人接收管護。
二、加強農業綜合開發土地治理項目工程建設管理工作要點
（一）加強宣傳工作
宣傳工作不但是農業綜合開發工作的重要組成部分，而且是重要的基礎工作，具有不可替代的作用，是做好其他各項工作的先導和助力。要切實加強對宣傳工作的組織領導，相互支持配合，共同就宣傳主題、宣傳形式、宣傳時點等達成共識，做到宣傳有計劃、有重點、有活動，任務分解，落實責任。注重宣傳實效，深入土地工程項目區，運用宣傳展板、發放宣傳資料、舉辦知識講座等形式，貼近群眾面對面宣傳，讓廣大干部群眾更多的了解農業綜合開發政策規定和建設成果，以贏得對農業綜合開發工作的認可和關心支持。
（二）重視工程設計
農業綜合開發土地治理項目工程建設施工必須嚴格按照國家批準的建設計劃和建設標準，要根據不同地區的不同資源條件，實事求是地進行編制工作。在土地工程建設基礎上，應全面考慮到建設設計方面的各種問題，在建設過程中如出現項目與實際情況不統一，可進行合理的調整和完善補充。
（三）加強制度執行
必須強化制度意識和執行意識，認真貫徹落實農業綜合開發資金和土地工程項目管理的各項制度，重視做深做細前期準備工作。項目建設難免會使部分農戶切身利益受損，行政村要提前與農戶溝通，同時，工程設計應當征得項目區絕大多數農民的同意和贊成。受托項目工程設計單位，指派不少于兩名精通業務的設計人員，參加實地勘測和工程設計，并在設計合同中要約定因設計缺陷和失誤產生工程變更的限度及獎懲措施，以便減少設計失誤，使設計更合理、更科學。與此同時，要派專門的技術人員全程參與，嚴把工程設計關。要借鑒多方工作經驗，制定符合本地實際且行之有效的項目管理辦法。
（四）加強監督檢查
建立、健全內部和外部兩方面監督機制，主要通過落實農業綜合開發制度、政策，加大對施工單位、監理單位的考核力度，加強資金和項目監督檢查，在外部，一是推行農民監督制。農民既是工程的使用主體，又是工程的受益主體，他們最關心工程建設情況，每個項目村選擇若干名品行正、責任心強的農民代表參與項目監督管理。二是邀請當地人大代表、政協委員等視察農業綜合開發項目建設。三是充分發揮鄉鎮對項目就地監管、隨時監管的優勢。應積極建議本級政府將農發項目建設情況，包括計劃執行、制度執行、資金管理、施工管理、工程質量、工程進度、工程變更、合同管理等方面情況，納入鄉鎮年度專項工作考評，由紀檢、監察部門牽頭，會同發改、財政、審計、建設、水利等部門進行考核，進一步加強政府投資項目監督管理力度。
（五）加強隊伍建設
堅持以人為本，努力打造一支講政治、懂政策、精業務、會管理的農發干部隊伍。首先，要加強學習，提高能力。農業綜合開發工作，任務艱巨，應組建專門的有實力的技術力量，并定期組織交流培訓，或邀請有能力的科研院校前來指導，充實技術力量，穩定隊伍人才。從而全面加強隊伍建設，提升技術力量，從而更靠地開展相關工程業務。
三、農業綜合開發土地治理項目水利措施評估
農業綜合開發土地治理項目實行山水田林路綜合治理，農業、林業、水利、科技措施配套投入，屬于內涵型的綜合開發模式，其中水利措施無論是從其在農業增產農民增收中發揮的作用看，還是從占整個農發資金的比重看，都是各種措施中最重要的。農業綜合開發土地治理項目水利措施評估的主要內容應包括：
（一）水資源評價及供需平衡分析。項目區水資源概況（總量、構成、特點及可用水資源量），項目區現有水利工程可供水量、現狀需水量及供需平衡狀況，項目區設計水平年可供水量、需水量及供需平衡分析。
（二）工程設計是否合理。農業綜合開發土地治理項目扶持的水利工程的建設，包括總庫容在1000萬立方米以下的小型水庫、塘壩及攔河壩的改建、擴建、加固、新建;總裝機在5000KW以下的機電排灌站的改造、續建、新建及其配套的35KV以下輸變電設備;新打、修復機電井及配套的機、泵和10KV以下的輸變電設備;灌排渠道開挖、疏浚、襯砌及配套建筑物;發展節水灌溉所需的建材、管材及噴滴灌設備。
（三）工程造價及投資估算是否準確。投資估算編制依據國家水利部水總[2002]116號文件規定，取費標準按吉林省農業綜合開發土地治理項目建設費用構成及標準執行。專家應從工程實際出發，審核投資估算編制依據、取費標準、工程單價及材料價格的合理性，核定工程總投資，對于核定后有變化的內容應注明原因，確保投資的合理性和可靠性，真正發揮資金使用的效能。
（四）項目建后運行管護措施。主要考察項目區是否明確了項目運行管理機構和人員、運行管理制度、工程設施管護及經費來源。
四、結束語
加快農業土地開發綜合治理項目工程建設發展的步伐，是我國農村建設繁榮發展的重要渠道之一，也為具體工程管理工作者提出了新的挑戰，在工作過程中，把握原則、遵循制度、掌握要點是每個工作者所應具備的基本素質，只有做好具體工程的建設管理，才能夠促進項目的順利高效實施，農業綜合開發工作才能取得實效。
參考文獻：
[1] 王鳴鶴，農業綜合開發土地治理項目工程管護情況調研報告[J] 農村財政與財務，2011（12）：25-27
關鍵詞：土地整治 實施管理 問題分析 建議
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1007-3973（2013）004-157-02
十幾年來，我國高度重視三農問題，建設社會主義新農村和統籌城鄉發展已成為國家發展戰略。中央和地方集中投入大量涉農資金支持農村建設，以改變農村面貌、促進農業發展和農民增收，其中開展農村土地整治已經上升為國家層面的決策部署。2012年國務院批準正式頒布實施《全國土地整治規劃（2011～2015年）》，這預示著我國農村土地綜合整治事業邁出快速發展的步伐。但由于農村土地綜合整治項目自身具有涉及面廣、工程建設復雜、牽涉的利益主體較多、項目難度大等特點，若使農村土地綜合整治項目順利實施，保證工程質量與進度，充分發揮惠農工程的效益，在農村土地整治項目的實施管理工作中，還存在著不少亟待解決的問題。
1 規劃設計不能滿足施工和群眾需求
在施工階段逐漸暴露出前期規劃設計不符合當地實際、不能滿足施工需要、達不到群眾的期望要求等諸多問題。
1.1 測量標準偏低，工程計量出入較大
農村綜合土地整治項目區很大，幾千畝到幾萬畝，地形復雜多樣，溝渠林路居民點俱全。目前的測量比例尺標準較低：平原為 1：5000，丘陵為 1：2000。這造成了在規劃設計時，建設內容量化偏差較大。建設內容工程量不準，而投資額度已定，在后期的施工就會出現上述問題。
1.2 規劃設計時現場踏勘、走訪調研不夠細致深入
在前期的規劃設計時，建設單位與規劃設計單位應成立專班，對項目區的規劃布局、建設內容涉及到的田、路、溝、渠、橋等都應做詳盡的測量、踏勘，并征求當地村組群眾、有關部門代表意見。但由于項目涉及的面廣，許多規劃設計單位考慮時間、成本因素，在這方面都做的不夠好。
1.3 部分規劃設計人員的專業素質不高和責任心不夠
在我國，農村土地綜合整治事業才開展十幾年。許多的行業標準規范還不健全，部分規劃設計人員的專業水平不高，責任心不夠也造成了前期規劃成果不能滿足施工需要和群眾需求。
1.4 規劃設計成果專家評審有局限性
農村土地整治項目的規劃設計及預算書進行專家評審前，大多數專家由于精力和時間有限，在項目區現場踏勘時難以面面俱到。在評審時，側重于對項目的經濟技術指標、規劃設計標準等問題提出專業性建議。
2 施工招投標過程中圍標串標現象嚴重
圍標串標現象在各個領域的招投標中普遍存在。但由于農村土地綜合整治項目的特點，決定了施工單位的準入門檻低、工程質量后期責任難以認證追究，又因其建設資金為財政撥款有保障，使得農村土地整治項目圍標串標現象尤為嚴重，且呈現以下特點：
2.1 農村土地整治項目投標單位報名家數較多
一個項目多則300家單位報名，不避免存在嚴重的圍標串標現象，這就增加了招標成本，延長了招標時間。
2.2 農村土地整治項目招投標中掛靠單位、假借資質問題嚴重
為了增加中標的幾率，許多單位或個人不惜采用掛靠單位、假借資質等各種方式進行虛假投標，這給農村土地整治項目招標擇優帶來了很大困難和負面影響。
2.3農村土地整治項目投標參與者素質普遍偏低
由于農村土地整治項目施工技術含量不高，要求投標施工單位的資質等級較低。在招標時農村土地整治項目往往被劃分為若干個標段，每個標段大致金額四五百萬，這又造成了實力雄厚的、資質等級高的施工單位往往不愿涉獵該類項目。長此以往，使得農村土地整治項目投標參與者的素質不高。
3 農村土地整治項目施工監管不力、協調難度大
（1）由于土地整治項目涉及面大，范圍廣，而監理人員有限，造成了施工監管力度不夠。這很容易給施工方有了減少工序、偷工減料的機會，從而無法保證施工質量數量。
（2）土地整治項目涉及的利益主體多，如果施工不力、組織不當，還會影響農時，耽誤農村的播種收割。在施工時還經常會有清障、青苗補償、拆遷補償等工作，當地的群眾或單位為了得到高價補償或擔心影響自家的收成，經常使用各種方式阻礙施工，其協調難度十分大，既增加施工成本，又影響施工進度。
（3）由于前期工作成果不夠深入，再加上施工人員的素質不高，施工方追求利潤的最大化，主觀上直接影響了農村土地整治項目的施工進度和工程質量。
4 農村土地整治項目實施管理優化的幾點建議
從上述的分析看，農村土地整治項目施工技術含量不高，單個項目投資規模不大，但想把該類項目實施好、管理好確非易事。
4.1 強化從業單位的技術培訓，灌輸科學理念
農村土地整治項目雖然有其自身的特點，難以實施管理。但從主觀上來說，人為因素、主觀因素是主要的，起決定性作用的。從業人員都應接收系統的教育培訓，提高各類技術人員的專業水平。
通過教育培訓，加強規劃設計人員的農業現代化、農村城鎮化、環境生態化的設計理念，而不僅僅只限于溝、路、渠、林的設計布局，還應有超前意識，應使其設計成果更符合現代農村、現代農業發展的需要。
4.2 推行資質等級制度和商業信譽制度，健全制度措施
推行資質等級制度和商業信譽制度，就是參照交通、房建等成熟行業，通過對從事農村土地整治項目的中介單位的注冊資金、技術力量、儀器設備、類似業績等方面進行評估考核，進行等級劃分，頒發土地整治專業的資質證書，并記錄其從業行為，進行商業信譽評估并公示。以此，來規范監督中介單位的從業行為、增強從業單位和從業人員的責任意識，推進農村土地整治事業的健康發展。
4.3 在農村土地整治項目中采用高新技術，進行信息化管理
隨著科技的進步，許多高新技術被應用到了各個領域。目前，國土資源部已經升級使用農村土地整治監測監管系統和耕地占補平衡動態監管系統，可以在計劃與預算下達、實施階段、驗收階段全過程的動態監管，建立了信息備案通報制度，年度責任目標考核和扣減建設用地指標相掛鉤的約束機制。這為信息化管理農村土地整治項目奠定了基礎。
隨著“一張圖”工程的應用和完善，可以對農村土地整治項目、規劃設計前后情況、施工前后情況進行數據化、信息化的量化，進行直觀的對比，便于對規劃設計成果、竣工驗收成果的專家評審、監督管理。
2013年5月1日起，開始施行《電子招標投標辦法》。隨著各地方電子招投標的推廣應用，農村土地整治項目也將嘗到電子信息化帶來的紅利，進一步降低招投標成本、減少圍標串標的機會，提高招投標的效率。
4.4 廣泛宣傳，發揮群眾的參與、監督作用。
農村土地整治項目是惠民工程，項目管理部門應加大宣傳教育力度，爭取得到廣大農民群眾的支持和配合。同時，也要發揮當地群眾的參與、監督作用。無論是在規劃設計階段、還是施工階段、驗收階段都可以組織經驗豐富的當地群眾參與、監督。這樣既做到了項目的實施符合當地實際需要，又保證了項目工程質量。
相信通過制度政策的不斷完善，高新技術的逐漸應用，我國農村土地整治事業會發展得又快又好，農村土地整治也會在保護耕地、保障糧食安全、促進城鄉和諧發展中發揮重要的積極作用。
參考文獻：
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[3]余星滌.未來十年我國土地利用與土地整治大趨勢.2011-01-04.
王平剛
廣西玉林 537000
摘要：土地資源作為國家實現工業化、城鎮化雨農業現代化建設的基礎，在整個國民經濟與資源發展體系中發揮著重要的作用。本文在此背景下提出
了農村土地管理制度改革方向的研究，通過分析現階段中國農村土地管理現狀與影響，有針對性的提出了未來中國農村土地管理制度改革與發展方向，以
充分完善農村土地管理制度改革，實現土地資源的科學合理配置與最大化利用。
關鍵詞：土地、制度、管理、改革、方向、綜合
引言
科學的配置土地資源，是有效推動中國實現工業化、城市化與農業現
代化的基礎和前提，現階段，只有充分推動農村土地管理制度改革，完善
土地資源配置，才能最大限度的發揮土地資源優勢，實現土地資源的充分
發展。
一、現階段農村土地管理存在的問題
1、土地流轉制度方面的問題
在農村地區土地的流轉中，農民手中擁有的土地的使用權并不是完整
的承包權，也就是說農民對于自身的土地并沒有轉包、抵押、租賃等的權
利，這種情況使得土地流轉形成的市場中介以及金融方面的支持不能完善
的建立起來。當前的土地都是按照每戶人家的人數進行平均分配的，這種
分配形式能夠與現階段農村的生產力狀況相適應，但還是因為土地產權的
固定性，在一定規模之內的土地歸并不能真正的實現，這樣就使得農村生
產力不能進行自主的分配設置，農村地區經濟結構的調整也處于比較尷尬
的位置，一方面是對土地承包關系的重新調整，一方面就是放棄土地的規
?；慕洜I，這兩種方法都不能得到有效的發展，造成了農村土地資源配
置的效率非常低下。
2、農村土地管理中的違法違規用地問題
在現階段的農村土地管理中，經常會出現農村地區的居民不經批準就
擅自占用土地進行建房的行為，這種占用土地的方式屬于違法違規用地，
由于農村地區土地管理制度的不健全，這種行為一直得不到有效的治理，
并且在經濟相對發達的鄉鎮地區尤其明顯，人們對于土地管理的制度了解
不足，許多人認為這種行為是理所應當的，有的甚至會出現濫用職權、非
法占地的情況。違法違規占地頻發的地區一般工業發展比較迅速，需要大
量的土地來建設廠房，使得土地資源越來越緊張，這種行為也直接導致了
土地價格的上漲，同時也損害了農民用地的利益。
3、現階段土地管理制度的法律基礎薄弱
在現階段實施的各種法律中與土地制度相關的法律條款都比較籠統，
缺乏問題的細致的劃分，這樣就導致的法律條文在實際的實施中存在諸多
的漏洞和問題。尤其是當農民在進行土地承包經營過程中常常會遇到土地
權利的侵犯問題，這時并沒有相關有效的法律可以幫助農民維護自身的合
法權益，失去了法律方面的保護再加上農民普遍存在法律意識薄弱的情況，
這使得他們在土地管理的運行中占據著非常不利的地位，在土地所有權的
談判上也不占優勢，沒有可行的方法來爭取自己合法權利的實現，這也是
現行土地管理制度法律基礎薄弱的具體體現。
二、農村土地管理制度改革的發展方向
第一，加強宏觀調控政策落實以及制度的創新。加大宏觀調控，就是
要充分發揮土地利用總體規劃對土地合理利用的統籌協調作用，發揮政策
對耕地保護的宏觀指導作用。政府政策的有效落實需要結合實際情況積極
的采取各種措施，將中央有關耕地保護的各項方針政策以及保護耕地的各
項制度措施都進行實際的實施執行，只有這樣才能取得土地管理的實際效
果。制度上的土地管理的創新，就需要人們在新形勢、新的土地管理任務
的推動下，不斷進行土地管理新機制、新經驗的研究和探索、積累，不斷
創新出新的土地管理手段，維護農民的用地權益。比如加強基本農田土地
的整理以及修建水渠等工作的開展，這屬于一項系統的土地管理工程項目，
具有嚴格的法律規定以及操作步驟，因此在施工之前需要做好科學的規劃
和分析，保證工程質量的順利達標。基層國土部門應該認真總結以往小型
開發整理項目的實踐經驗，組織工程技術人員實地踏勘，反復論證，認真
編制可行性實施方案[2]。設計施工中出現問題時應該請專門的技術人員進
行現場指導和維修，這樣才能保證工程質量以及進度的順利發展。
第二、加強違法違規用地的清查。 當前農村土地問題積累比較多、
矛盾也比較突出，因此，要不斷加大對違規違法用地的清查力度。如果通
過清查發現土地違法違規使用的現象，需要進行理智的分析和研究，對事
件進行分類對待，不能簡單籠統的歸為一類，需要根據土地違規的具體情
況采取不同的懲罰辦法。如果土地違法違規的情況符合農村土地利用的總
體規劃以及當地村鎮的實際情況，但是這種形式的用地沒有經過正規的批
準，那么則可以通過后期的補辦手續、補繳相關稅費等行為，使這種用地
行為合法化。而對于那些不符合規劃但是其土地建設已經形成了一定的規
模的情況，這種行為土地已經不能恢復原來的狀態，這種時候可以在對相
關單位和責任人進行經濟處罰以及責任追究的基礎上，通過調整規劃、補
繳稅費補辦手續，將涉及到的土地納入正常管理范疇，已經建成的公共違
法用地需盡量的補辦手續，而對于那些圈占囤積土地的行為要堅決予以回
收處理。
第三，不斷突出對征地制度的有效完善。首先要縮小對農村土地的征
地范圍，在修改相關土地征用法律法規的過程中要充分研究并解決針對農
村征地范圍的問題；其次要規范征地程序，完善法律法規，對于尊重和保
護農民在征地中的話語權要做出相應的規定；再次要合理的確定征地補償
標準，要按照土地對農民的生產資料功能與社會保障功能來分別考慮土地
的增值收益，并參照土地市場價格確定對農民的補償標準；最后要切實落
實安置政策，一些地方采取預留發展經營用地或者部分征地補償款作價入
股參與經營的方式進行土地安置，要認真總結這種安置方式的優缺點。
第四，重視對農戶宅基地財產權實現問題的分析。要穩妥的推進宅基
地流轉實驗，賦予農民宅基地資產屬性，在對其進行嚴格管理的前提下允
許合理流轉與有償的使用，在推出宅基地時要能夠獲得合理的收益，以最
大限度的保護農民合法土地權益。
第五，對土地財政問題的分析。土地的收入目前已經成為很多地方政
府收入的重要來源，賣地的農民透支其土地的未來收益，用地的農民投資
未來收益一次性繳納的土地出讓金最終又轉嫁給了消費者，因此要處理好
農村發展與城鎮發展的管理，處理好耕地發展與國家糧食安全的關系，處
理好土地收益與農民及政府的分配關系，就需要對現行的土地管理與使用
制度進行有效評估，并不斷完善土地管理制度，實現農村土地管理制度的
新改革與新發展。
第六，突出強調農村耕地紅線問題。首先要建立并不斷完善農村農民
耕地保護補償機制，加強研究耕地保護機制的定位、補償對象、資助來源
與支付方式，做好制度設計并嚴格落實；其次，耕地的占補平衡應強調質
量與數量的共同發展，在嚴格執行耕地數量占補平衡的過程中，還需要強
調耕地質量的提高，并將質量狀況作為重要考核指標納入到耕地質量管理
辦法中；最后要形成對耕地保護管理的合力，在強化基本農田保護的政府
分級負責與管理的基礎上，建立起以國土部門為中心，綜合農業、林業、
水利等部門共同參與的農田保護管理體系，提高對農村土地的管理水平。
3、結論
綜上所述，農村土地作為農民自身發展與整個國家經濟社會發展的重
要保證，在很大程度上影響著農民與社會的持續進步與發展，因此需從農
民實際土地發展與管理狀況出發，改革農村土地管理制度，完善土地管理
模式，實現土地資源的綜合運用
參考文獻
[1]黨國英.農村土地管理制度改革現狀思考[J].中國土地.2005(2):12-14.
【關鍵詞】土地綜合整治；項目開發管理；公眾參與；技術分析
土地綜合整治項目開發管理的增長引導策略的表現形式可以是開發管理規劃或土地使用規劃的組成部分，也可以是集中于較短期限的單獨的項目開發管理計劃。為了達到較為理想的協調發展效果，項目開發管理規劃應當與土地使用規劃同期編制，并作為土地使用規劃的組成部分。如加州戴維斯市2001年的總體規劃就包括了土地使用和增長管理的專門章節，將永續城市的愿景、配套的增長管理目標與政策聯系起來。然而，一個城鎮也可以指定獨立于土地使用規劃的開發管理規劃，對規劃策略進行擴展或修正以應對經濟或是增長面臨的新問題，或者是采用新的管理工具。無論是哪一種情況，開發管理規劃中所提出的調節、支出以及其他工具都必須根據每年度更新的行政管理計劃進行協調。
1 項目開發管理內容與特征
土地綜合整治的項目開發管理規劃不只是對一般項目管理政策的討論，更是對如何應用規劃工具的解釋說明，它主要涉及到：規劃圖、規劃實施策略和配套的管理工具，這些內容必須與地方情況相適應，并且能夠得到當地的支持。一個好的土地綜合整治項目的開發管理規劃和計劃應當可以清楚地表明，它提出的策略和措施如何才能實現可持續發展，如何才能達到精明增長，如何才行做到宜居性。因此，項目的開發管理應當確定未來哪些地區將鼓勵開發，并得到基礎設施和控制標準的支持，又有哪些地區將會被用于自然保護，公共開放的空間將會被征用，允許進行開發權的轉移，從而實現人與自然和諧，保護生態環境。
開發管理策略的主要特征一般都會在城鄉規劃中得以闡述，而實施措施的內容、細節一般見于條例、政策、改善計劃等文件。比如說，蒙哥馬利縣的開發管理工具涉及到：總體規劃、區域規劃、公共設施保障規定、年度增長政策、開發權轉移程序；土地供應的監測工具涉及到：管線工程計算機文件，已經批準的土地細分、建筑許可、地塊以及開發權的轉移等。
2 項目開發管理有效性保障
為了增加土地綜合整治的項目開發管理實施的有效性，管理必須能夠對開發者的行為和開發項目本身產生足夠影響。從行為角度上來講，這意味著鼓勵開發商在與土地使用規劃保持一致的基礎上，于特定的區位獲得土地然后實施開發；另外，還意味著鼓勵公共部門的參與者在進行基礎設施和其他公共投資決策時遵循規劃政策。從開發項目的角度來看，規劃不僅僅要管理宏觀層面的開發特征，包括開發量、類型、區位、速度、時序，還要管理微觀層面的開發特征，包括城市設計、公共空間、通道、中心、街道、路徑等。這些都需要借助規劃方案、激勵政策、公共投資這3項管理工具的運用。
為了達到管理開發的目的，城鄉可以選擇基于土地用途的區劃準則和基于形態的設計準則，或者將兩種類型的準則相結合。在國外的歷史經驗上，標準的選擇是采取傳統的歐幾里得區劃法和土地細分條例，有時集成一部開發條例中。另外一種新近出現的選擇則是“形態準則”，有時也被稱為精明準則、設計準則、傳統鄰里開發準則。第三種選擇是采用復合型條例，這種條例綜合了區域規劃和形態準則的特征，也被稱為“并行準則”或“現代聯合開發準則”。
3 項目開發管理參與過程
在土地綜合整治中，有效的項目開發管理依賴于城鄉的理解和支持，依賴于通過有計劃的參與過程來實現規劃師和利益相關者之間的相互溝通。首要的任務涉及到通過特別工作組、討論會、調查、網絡等方式就關鍵性的增長問題展開論壇和討論，通過專家研討、情景預測、愿景設計、電子投票等途徑對可能出現的結果進行預測。這些任務之間往往是相互關聯的，比如在弗羅里達州科利爾縣的城鎮特色風貌規劃編制過程中，一個由不同利益相關者組成的“遴選委員會”與規劃人員、咨詢機構一同工作。舉辦設計專家研討會以吸引公眾參與，“城鎮形象調查”中的幻燈片調查吸引了超過300人的參與，推動了土地綜合整治細節的討論。
研討的目的是為了對城鎮開發管理方案的現狀進行交流與討論，其目標在于通過技術分析提取有效議題和智能信息，接收城鄉反饋意見并作出回應。這個過程一般是舉辦城鎮社區研討會，參與者進行討論并得到對方的回應。比如說，人口與經濟分析得出的增長率和變化速度可能比實際情況要高，現行的開發管理程序還不能夠完全應對此類變化。與此同時，促進利益相關者理解這些研究發現及其影響，贏得他們對新管理策略的支持是十分必要的，諸如在線調查等網絡工具可以作為面對面討論的補充和提升。除此之外，鼓勵公眾思考代替性的開發管理方法以更好地解決未來需求也是非常必要的。運用情景模式來分析不同的未來情況更是如此，比如1996年北卡羅來納州凱里市的土地使用規劃采用現有發展模式情景、緊湊發展模式情景、修正緊湊發展模式情景來計算在飽和開況下未來土地需求和人口規模。
4 項目開發管理技術分析
進行扎實的技術分析是編制有效的開發管理規劃的基礎，它的主要任務涵蓋：對現行或者實際的開發管理決策體系進行評價；探索新的方法，以影響在開發過程中主要參與者的行為與理想的方向趨于一致；定制可行的開發管理策略“工具箱”；對替代性策略的影響進行評測。
4.1 現行系統評估
1、項目區所在位置
項目區位于公路以西，鎮內，涉及新碰、野為、征拖、七氦、周開、平垛、蔣論、南可、四還、董是、小袁11個行政村，總人口2.06萬人，其中農業人口19209人，耕地總面積26427.82畝，2003年農業總產值7874.91萬元，其中：種植業6369.32萬元，漁業896.2萬元，林牧業109.6萬元，養殖業498.79萬元，農民人均純收入4008元。
2、項目區農業資源情況
項目擬建區屬亞熱帶氣候，四季分明，氣候溫和，全年雨量充沛，總降雨量1000mm左右，日照充足，常年2305.6小時積溫較高，日均氣溫13-16℃，無霜期較長，達220-240天。該地區地勢高低洼不等，水網密布，河溝面積3198畝，80%左右的耕地面積地面增高1.8—2.5米，其中澇漬型低產田面積達9200畝，因此，在前幾年農業結構調整時，開發了近380畝提水養殖魚池，區域內土壤屬勤泥壤種，土壤肥沃，有機質含量高，生態環境優良，灌溉水質較好，無污染，是發展稻漁共作無公害農業的理想基地。
3、項目區農業生產狀況
項目區涉及5個防洪聯圩，現有聯圩基礎較好，骨干水利工程完好率40%，聯圩內有圩口閘42座，活口門15個，排灌動力蘇Ⅱ泵5座，50泵5座，貫流泵2座，灌排總動力660千瓦，現有機耕路56條，機耕橋14座，基礎設施已具一定規模，設施基本配套，農田灌排率達100%，渠系水利用系數100%，有效灌溉面積2.42萬畝，這些為項目區建設奠定了良好基礎。
項目區產業結構以稻麥連作為主，提水養殖為輔，其中稻麥種植面積近2.1萬畝，占耕地總面積的86.8%。近年來，由于市場行情的不斷變化，加之基礎設施配套不夠完全，良種推廣未能全面的種種原因，特別是今年水稻條紋葉枯病的大量發生，農民的種植效益大幅度下降，尤其是遇水災年份，形勢更是十分嚴峻。今年的武育粳三號水稻有三分之一絕收，三分之一畝產僅有200公斤左右，還有三分之一的最高產量也不過400公斤左右，另有少部分生產的稻谷為優質無公害農產品十分暢銷，由此可見，實行中低產田的改造，完善基礎設施的配套，大力推廣優良品種，確保農民增產增收，發展無公害農業勢在必行。
4、項目區建設條件
——區位優勢十分明顯。交通條件非常優越，公路、河從鎮內腹部穿過南北長27華里，公路從鎮域的中部橫穿東西長13華里，四通八達，水陸交通十分便利，而且鎮又是位于市的較東部地區的家禽養殖重鎮，東與陶破鎮相靠，南有戴跨相鄰，西與和垛接壤，北與昌還鎮交界，輻射周邊較多鄉鎮人氣，財氣比較旺盛，區位優勢十分明顯，因此鎮是發展優質種植業和無公害農業的有利區域。
——基礎設施初具規模。項目區內2.64萬畝，雖有部分低產田和部分提水養殖，但灌、排、防等生產設施相對齊全，規范化程度較高，種植條件很好，條田方整化面積較大，十分有利于農業的綜合開發。
——生態環境較好。項目區無工業污染和環境污染，東臨靖鹽河，南靠蚌蜒河，西近唐港河，北有車路河，中有梓辛河、界河，水系條件十分優越，水質清淅，空氣清潔，是發展稻魚共作和農業綜合開發的理想區域。
——科技力量較為雄厚。有豐富的農業種植、提水養殖，包括家禽養殖的多年歷史經驗，廣大人民群眾在實踐中積累了豐富的種植、養殖的新技術，有強大的農業科技隊伍，農技、農機、水產、水務等主導職能部門均在項目區內。今年省下達實施的優質弱筋小麥項目建設就在該項目區內，并正在進行無公害農產品基地認定整體推進工作。全省水稻機插秧的試點工作就在我鎮進行，省長親自來我鎮視察和指導，插秧機達50臺套，實施機插秧面積達1萬畝以上。
二、項目建設的必要性
——建設的依據
土地治理、低產田改造是國家重點農業開發項目，市是個農業大市，在全省及至全國都有較高的知名度，是典型的“魚米之鄉”，農業的模式是農業資源開發利用的新亮點，改造產田，強化設施配套，推廣新品種、新技術，對推動我市農業經濟結構調整，提升農業質量，加速產業化進程具有十分重要意義。
——建設的必要性
項目區內有畝澇漬型和設施不夠配套有低產田，嚴重影響著農業產業結構的調整和經濟效益，必須進行基礎設施的改造和建設，從而提高這類低產田的綜合生產力和抗御片段災害的能力，提升農業質量，所以既是農業發展的需要，又是農產品市場競爭的需要，也是農民增長收入的需要，迫在眉睫，刻不容緩。
三、項目規劃設計
㈠設計標準
①項目區農業生產基本條件和生態環境得到明顯改善，抵御自然災害能力明顯增強，農業綜合生產能力得到較大提高，通過項目建設，推進農業和農村經濟結構調整，提高農業綜合效益，增加農民收入，加快項目區農業現代化進程。
②項目區有明顯區域范圍，按流域或灌區統一規劃，并符合本地區農業發展的總體規劃，采取綜合措施，集中整治，連片開發。
③項目區達到田成方，林成網，渠相通，路相連，旱能灌，澇能排，漬能降，實現園田化。
㈡水利措施
①灌溉工程：灌溉系統科學規劃，田間灌溉設施、橋、涵、閘等建筑物配套齊全，性能與經濟指標達到有關規劃標準要求。
②排水工程：做到排水系統健全，排水出路暢通，渠系、橋、涵、閘等設計合理，建筑配套。
㈢農業措施
①農田工程：做到田（地）塊要按有利于農業機械化和田間管理要求格田化，以有林道路或較大溝渠為基準形成格田。
②田間道路：做到布局（規劃）合理，循環暢通，機耕路建設分干道、支路兩級，干道要與鄉村公路連接，滿足中型以上的農業機械的通行，寬度為5m以上，支路能保證農機通行，晴雨天暢通，并配套橋、涵和農機下田（地）設施，便于農機進出田間作業和農產品運輸，寬度3.5m以上。
③土壤改良：通過農家肥的施用，秸稈還田等土壤改良措施，土壤耕作層有機質含量提高0.1個百分點以上。
④良種繁育與推廣：項目區農作物的良種覆蓋率在100%，在有條件而又需要的項目區建立優質良種繁育基地，修建種子晾曬場和侖儲設施，配備必要的種子加工檢測設備。
⑤農業機械化：做到積極推廣農業機械化作業，主要作業環節基本實現機械化。
㈣林業措施
①項目區內主要道路、溝渠、河流兩側，要適時適樹進行植樹造林。
②人工造林苗林要達到二級以上的標準，造林當年成活率和三年后保存率要達到85%以上，林相整齊，結構合理。
③農田防護林建設，要達到林業部門規定的標準。
㈤科技措施
①農技服務體系：做到配備必要的儀器設備，完善項目區農業服務體系和質量檢測、檢驗體系，強化科技服務功能。
②技術推廣：在項目建設期間，推廣一定的先進適用技術，大力加強農產品質量安全、標準化生產等方面的技術的引進、示范和推廣，項目區農業科技進步貢獻率與非項目相比，至少提高3個百分點。
③技術培訓：做到在項目建設期間，對項目區基層干部、農民技術是和科技示范戶先進適用技術培訓，做到每個行政村有3—5名農業科技骨干，每10戶有1戶科技示范戶。
㈥建設目標
項目建設堅持以農業可持續發展的原則，通過實施農田基礎設施建設來改造低產田，提高農田綜合生產力和抗御自然災害能力，通過農業產業結構的調整和新品種、新技術的推廣，實現高產高效，充分發揮區域資源優勢和形成地方特色，促進發展，農業增效，農民增收，農村發展。
①加強農田基礎設施建設，通過田間建設實現農田標準化、方整化改造低產田，通過路、橋、渠、站、電及小型建筑物的配套來提高農業綜合生產能力，提高機械化作業水平。
