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根據憲法和土地管理法的規定，國家征收集體土地應當對被征收土地的農民進行不降低生活水平為原則的補償，從所有權占有、使用、收益、處分四項權能分析，任何標的物的流轉應當遵循等價有償原則，否則違背市場經濟規律。在美國，財產法將憲法規定的合理補償規定為補償所有者財產的公平市場價格，包括財產的現有價值和財產未來盈利的折扣價格。“對抗政府的一系列的干預，補償可能是一個很有力的武器。”我國現行的土地補償制度主要體現在以下幾方面。
1.補償原則
各國的土地立法中都規定了土地征收補償制度，我國也不例外，目前通常采用的補償原則主要有三個;一是征收土地的補償費是補償或補質的，而不是地價;二是按照被征收土地的原有用途補償;三是依照法定標準予以補償。隨著我國《物權法》的頒行，對征收補償又作了更加明確具體的規定，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。新的規定體現了黨和國家關于征地補償安置必須確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的原則。
2.補償項目及支付對象
1998年修改后的《土地管理法》規定，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。2007年頒行的《物權法》增加了新的規定:征地補償費用包括依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用。
支付對象是向被征地的集體土地所有權人支付的土地補償費，向青苗及地上附著物所有權人支付的青苗及地上附著物補償費，向因征地而造成的富余勞動力支付的安置補助費。
3.補償安置費用標準
征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6至10倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產值的4至6倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前3年平均年產值的15倍。至于青苗補助費和其他地面附著物的補償標準，按各省、自治區、直轄市的規定執行?
二、當前土地征收補償制度存在的主要問題
1.“公共利益需要”缺乏明確的法律界定
如同前面分析，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償。但是現行法律、法規并沒有對“公共利益”作出明確規定，哈耶克指出，社會為之組織起來的“社會目標”或“共同目的”通常被含糊其辭的表達為“公共利益”“全體福利”或“全體利益”。實踐中建設項目繁多，“公共利益”需要的尺度很難把握，政府在巨大經濟利益的驅動下，極易打著公共利益的幌子，將商業目的用地納入土地征收的范圍，從而損害被征收土地集體經濟組織及其成員的合法權益。
2.土地征收補償標準過低、范圍過窄
(1)土地補償標準過低。低成本征地，極易導致有關國家機關征地行為的隨意性、嚴重侵害相對人權益?補償標準不夠科學合理，補償方式單一，安置責任不明確，甚至使失地農民徹底失去生存的依靠，現行的征地補償標準很難以保證被征地農民維持現有的生活水平，更忽略了農民對土地所擁有的土地發展權。
(2)低價征收，高價出讓，補償費用難到農民手中。我國土地管理法中明確規定了土地征收補償的標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在著不足。在實踐中，有的縣級和鄉鎮政府也參與到補償收益的分配中，從而導致集體經濟組織和農民個人得到的補償減少。同時，土地補償費及安置補助費的使用、管理缺乏必要的約束和監督，農民得不到妥善安置的情況時有發生。
3.征地程序欠缺，透明度不高，將農民置之度外
科學合理的土地征收程序可以預先設定行政機關的權限，規定其決策的依據和步驟，避免行政機關專斷和，保證土地征收的順利進行。但是在我國，土地征收程序的規定過于簡單，缺少必要的監督機制，容易帶來行政權力的泛濫。且由于土地征收費用低，很多土地被征收后閑置，造成大量土地資源的浪費，使農村土地流失嚴重。被征收土地者在整個土地征收過程中處于被動的劣勢地位，如補償方案的確定是由政府核準并實施，征收程序的公正性難以保障。農民尋求救濟往往采取集體上訪甚至更為極端的解決方法，成為社會的不穩定因素。
三、土地征收補償制度完善的主要思路
1.民主的決策。明確界定“公共利益”，“公共利益”一定要通過“公共程序”去尋求。因此，必須明確以下兩點:一是將商業性用地嚴格排除在外，當土地與商業性相聯系時，就不能通過土地征收的手段來實現;二是應當嚴格控制土地征收的范圍，盡可能減少征收集體土地，只有合理規劃，嚴格審批，才能有效保障農村集體土地所有權和農民的土地使用權。土地征收過程中，注重被征收土地者在整個過程中的參與，設置科學合理的救濟措施，保證在發生爭議時，被征收土地者可以通過多種救濟途徑維護自己的利益。
【關鍵詞】土地征收補償范圍間接損失土地承包權社會保障
征收補償的范圍是征收補償制度的基本構成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應對哪些方面的財產損害進行補償的問題。
一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析
根據我國《土地管理法》的規定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設用地等，也應當給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償的對象是集體組織喪失的土地所有權。安置補助費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農業人口的安置，因此，誰負責農業人口的安置，安置補助費就應該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構筑物如房屋、地土地下管線等設施的拆遷和恢復費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標準由各省、自治區、直轄市規定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預期收益的補償。這種補償也是農民在征地中的直接損失。
根據上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農民基于土地所產生的穩定的收益之損失補償，體現了對農民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認為，我國征收補償制度之立法，基于農村土地制度的現狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：
第一、從被征收土地上存在的權利體系角度考察，可以發現我國征收補償的權利損失僅限于土地所有權，根本就沒有對農民享有的土地承包權等土地他項權利之損失給予補償。然而，土地承包權卻是農民對土地享有的最主要的權利，因為集體所有的土地實際上是不可能進行分割的，而在實質意義上由農民享有和處分所有權，所以，農民享有的土地所有權實際上一個虛有權，只有土地承包權對于農民而言才有實際意義。土地經營的目的是取得收益，土地承包經營權的實質是農民對其承包的土地的收益權。長期穩定的土地承包經營權獲取的應是長期穩定的經濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農民正是靠對所承包的土地的使用和經營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩定的土地承包經營權有其長期經濟價值，是承包土地農民的重要財產權。但在目前的現實中，這種權利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農民看來具有實質性和決定性意義的權利給與補償，結果出現一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權進行補償，似乎認為土地承包權是一個無關緊要的權利，然而這個土地承包權卻是農民生存的根基之所在，國家也因此一再強調它的重要作用且不斷強化對他的保護，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權利的實現。所以，當承包的土地被國家征用后，農民失去了對土地的承包經營權，失去了經營土地的長期的收益來源，國家應當給予失地農民充分合理的補償。如果農民得不到合理補償，則極易陷入生活無依靠的困境。
第二、從被征收土地的財產損害角度分析，征收補償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補償、工事費用補償、移遷費補償等等，則根本就沒有考慮，這是我國征收補償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經規定的關于直接損失的相關補償費用，由于補償標準過低，按照土地原用途進行計算而不是采用土地的市場價值進行計算補償費，根本不可能對被征收人的直接損失實現全部補償和全面補償，只能達到一個部分補償的效果。并且，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補償的范圍，加上補償費的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補償費就更少。
第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農村土地上不僅是農民的生活來源和收益來源，更是我國農民的社會保障基礎。因為我國農民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業救濟金、最低生活保障、基本醫療保障和養老保障等社會保障制度的救濟，生活在農村的農民的社會保障基礎，全部依靠在其享有權利的土地之上。現行征收補償范圍中的安置補償費，實際上是按照城市的失業模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫療保障和養老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農民所最關注的兩個方面的保障問題，農民的養老問題和醫療問題一直是三農問題中的焦點和難點所在?？梢?，在征收補償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農民土地上的社會保障功能之補償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補償需要把農民的社會保障利益納入補償范圍。與西方國家征地補償范圍不涉及社保利益補償問題相比較，這是我國征地補償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農村社會保障機制沒有建立起來，因此，農村集體土地對于農民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。
二、完善我國征收補償范圍的立法對策
我國現行的土地征收制度在市場經濟條件下，卻仍然采用計劃經濟條件下的低補償標準和很窄的補償范圍，這種征收補償范圍和標準都已經不能適應經濟發展的需要，需要按照市場經濟的要求進行全面的變革。根據上文指出的三方面問題，從相應角度來完善我國征收補償范圍的立法規定。
（一）把農民的土地承包經營權納入征收補償范圍
土地承包經營權的實質是農民對其承包的土地的收益權，因為農民種植和經營土地的目的是取得土地收益。長期穩定的土地承包經營權獲取的是長期穩定的經濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農民正是靠對所承包的土地的使用和經營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩定的土地承包經營權有其長期經濟價值，是承包土地農民的重要財產權。因此，從土地上財產權利體系角度而言，當國家征收農民承包經營的土地時，實際上發生了既直接征得了發包方的土地所有權又直接征得了承包方的土地經營權兩個法律后果。顯然，政府征用農民承包的土地，在直接向農村集體經濟組織支付對所有權的土地補償費的同時，亦應直接向農民支付對承包經營權的土地補償費。然而，很多地區的實際情況是，政府僅把土地補償費支付給了農村集體經濟組織，農民承包者并未得到應得的土地補償。征收土地承包經營權給予的補償難以落實的理由在于，我國至今延用的只對農村土地所有者——農村集體經濟組織進行土地補償，不對土地承包經營者——農民進行土地補償的計劃經濟的征地補償制度。實際上，在實行農村土地承包以后，土地承包經營權的權利屬性顯現，使得被承包的土地出現了作為所有者的農村集體經濟組織和作為承包經營者的農民兩個權利主體；土地承包經營權的價值屬性，使得土地所有權的價值和土地經營權的價值亦對應著作為土地所有者的農村集體經濟組織和作為承包經營者的農民兩個主體。此時，國家征用土地的受償主體已經不是農村集體經濟組織獨家，而是同時包括被征地的農民承包者，支付的土地補償費已經不單是對集體土地所有者土地所有權的補償，還應包括對土地承包經營者的土地承包經營權的補償。
我國關于征地補償制度的立法規定與其他現行法律的一些條文規范是存在矛盾和沖突的?，F行的征地補償法律制度主要體現在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，這些專門規定對于農民土地被征收時其土地承包經營權如何受到法律保護，如何對農民的土地承包經營權直接進行補償并未做出規定。但《農村土地承包法》和《農業法》都明確要求對農民的承包土地給與補償，如《農村土地承包法》第16條規定了“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”，《農業法》也有相似規定。但問題是，在《農業法》、《農村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未進行同口徑修訂，沒有規定土地承包權被一并征收時應給與補償和明確相應的補償標準，由此形成土地承包權補償方面的法律沖突。這些沖突使已經生效的《農業法》、《農村土地承包法》關于征地補償的規定成為一紙具文。
為保護被征地農民的合法權益，迫切需要改革現行的征地補償制度。第一，要明確土地承包經營權作為農民的財產權在法律上的地位，確立對農民集體所有的土地所有權和農民的土地承包經營權同時進行補償的并行補償機制。其次，確立被征地農民基于土地承包經營權而享有依法取得土地補償費的受償主體地位，由有關部門直接對被征地農民予以征地補償登記，對農民直接支付土地補償費，而不是由農村集體經濟組織轉交或在農村集體經濟組織和農民之間分配。
2、應該把土地上的農民社會保障利益納入補償范圍
現階段農村居民應對生存風險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養老、醫療保障及社會救助，在農村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質互助和情感、精神層面的交流而實現的。傳統上作為家庭保障的物質基礎的土地。仍然是現階段農村家庭保障的重要的物質或資金來源之一。實行以來，農村居民以家庭為單位承包一定數量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應對生存風險(年邁、疾病、災害等)的物質來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎，因為現在農民所獲得的征收補償費，在不斷上漲的社會物價與消費面前，是很難保證他們能夠獲得一個基本穩定的生活狀態的，特別是在子女的教育費用及醫療費用不端攀升的情況下，靠這些征收補償費來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農民在遇到風險時有最基本的繼續生存條件。這應當是國家在征收補償中更應該考慮的問題。
另外，從社會學角度而言，在國家實施征收土地行為前，農民和農村在生活邏輯上，實際上處于一種農耕社會的生活模式，但在征地后，農民直接面對的高度發達的現代化的工業社會，他們將要適應的是市場經濟體制下的社會運作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個較長的適應過程。當農民在這個轉變過程中不能很好地適應社會體制的轉換時，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經被破壞了，被征地的農民就會出現在新舊體制中都不能很好適應社會的情形，從而形成在“兩個體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認為，解決被征地農民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應新的市場經濟運行體制的問題，因為社會保障機制為農民適應市場邏輯過程中提供了堅實的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結構層面來看，把征地農民納入社會保障系統，是把他們重新組織到社會經濟結構當中來的重要舉措。征地農民在土地被征收后，由于沒有了土地，實際上他們已經脫離了原來的農業社會結構，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業救濟金。實際上，失地農民此時已經被強制性的拋在了社會經濟結構之外，既不能繼續保留在傳統的農村社會經濟結構中，也不能被新的市場經濟結構所認可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農民所說的：“論身份，我們是農民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保?！币虼耍瑢κУ剞r民實行身份轉換——“農轉非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農民進行再結構化，使之融入新的社會經濟結構的做法。同時，也是把他們所處的社會運行邏輯，從前工業社會邏輯轉向工業社會或后工業社會運行邏輯的有力措施，使之更好地適應新的社會體制、社會經濟結構的要求，融入新的生活共同體。
因此，根據勞動體制改革的現狀與經驗，取消勞動力安置補助費，而直接設立農民社會統籌保險基金，并在土地補償費中留出一定數額直接轉為被征地農民的社會統籌保險的做法，無疑是使失地農民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉型時期不能被社會體制和經濟結構所接納的弱勢群體。
3、應把被征收人的間接損失納入征收補償范圍
間接損失與直接損失的區分標準有兩種學說，一種借助因果關系的觀念區分二者，認為“著眼于損害之引發，謂損害事故直接引發之損害為直接損害，非直接引發而系因其他媒介因素之介人所引發之損害則為間接損害。另一種以行為結果的時間性關聯為判斷標準，認為“著眼于損害之標的，謂損害事故直接所損及之標的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標準，即征收行為給被征收人帶來的直接財產損害是直接損失，如土地所有權或使用權的喪失以及土地上的附著物損失補償等；而征收給被征收人帶來的間接損失補償包括殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業損失與租金損失補償等。我國目前的征收補償制度范圍僅限于補償直接損失是不妥的，我們認為，征收制度的補償范圍，不僅應包括直接損失補償，也應包括間接損失的補償。
關于我國征地中形成的間接損失的補償項目之規定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區的相關規定。一般而言，以下幾項內容是比較重要的間接損失補償項目，殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業損失與租金損失補償等，國家應當考慮給與補償。（1）殘地損失補償。殘地損失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項重要補償內容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導致土地分割，形成不經濟的土地規模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產力，比如噪音污染等都可能降低農作物的產量及額外增加農地投入成本。（2）工事費用補償。在征收土地后形成殘地狀態的，國家還應該給與工事費用方面的補償，以使被征收人的財產能夠恢復到基本適用的狀態。工事費用補償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時所需費用的補償。(3)移遷費補償，包括建筑物和動產的遷移費補償等。（4）營業損失與租金損失補償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補償，立法者也應考慮給與補償，如暫時居住費用補償與生活再建補償等等。只有國家對被征收人的直接損失與間接損失都給與補償，才能把失地農民的損失降到最低，其補償范圍才合情合理。
三、結語
征收補償范圍的大小決定著征收補償制度的廣度，也體現著對失地農民的損失補償到何種程度。我國現行的征收補償制度，無論是從土地權利體系，還是從土地的相關損失及土地的功能角度來分析，都有征收補償范圍的現行立法不能涵蓋并給與補償的地方。我們應從這三個方面來完善我國土地征收補償范圍方面的立法，以盡可能地彌補失地農民在征地過程中的損失。
注釋與參考文獻
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第二條住房拆遷中關于貨幣化加配購安置房的安置方式不再執行，一律實行產權調換安置方式。
每個應予住房安置人員按30平方米實行等面積調換，互不支付差價。每個應予住房安置人員根據申請可增購10平方米，獨生子女戶可再增購10平方米，增購面積購房款按建安成本價支付。
被搬遷人人均原合法住房面積（不含披房、附房）低于30平方米的，按30平方米計算住房應安置面積；高于應安置面積的，高出部分按搬遷住房重置價補償給被搬遷人。
第三條1人戶應對應調換安置A戶型房，戶型內超產權調換面積部分按建安成本價執行。經申請批準后跨戶型購買安置房的，超A戶型面積部分一律按超面積價格支付購房款。
被搬遷戶家庭應予住房安置人員3人以上（含3人）的，根據應安置面積（含增購面積）可在安置房戶型中等面積調換2套以上（含2套）安置房。
《實施細則》中有關準予跨戶型購買安置房的規定不再執t">
第四條因房屋結構、套型等原因，造成應安置人員家庭實際購買的安置房總面積超過其產權調換面積（含增購面積）的，對應戶型每套安置房超面積5平方米以內（含5平方米）的，按建安成本價支付購房款；大于5平方米的，按超面積價格支付購房款。
第五條關于被搬遷戶住房安置到高層安置房的優惠辦法，按以下規定執行：
（一）自安置房交鑰匙之日起3年內，物業費按多層物業費標準收取，電梯和二次供水產生的運行費用免于收取；第4年、第5年，超出多層物業費標準以上部分減半收取，電梯和二次供水產生的運行費按收費標準減半收取。減免費用由安置房建設責任主體單位承擔。
2014年12月31日后簽訂房屋搬遷協議的，不再享受上述優惠。
（二）高層安置房樓層層次費費率系數由各安置房建設責任主體單位參照國家有關規范制定。
第六條將《補償標準》中規定的符合住房安置戶的搬家獎勵費標準，由最高5000元/戶調整為最高5000元/人。
有合法住房無應安置人員的搬家獎勵費標準仍按最高5000元/戶執行。
第七條將《補償標準》中規定的住房被拆遷應安置人員過渡費由每月200元/人調整為每月>300元/人。
住房已搬遷完畢但不具備領房條件尚在過渡的應安置人員比照上述規定執行，增加的費用由原支付渠道承擔。
第八條在《辦法》、《補償標準》和《實施細則》中規定的對非住宅房（企業類）進行套補補償方式的基礎上，增加對非住宅房（企業類）及附屬物按重置價進行評估的方式，由被搬遷人選擇。被搬遷人選擇評估方式的，評估費用納入征收成本。
被搬遷人在規定的期限內未做選擇的，視為按評估方式進行補償。
按評估方式進行補償的，由征收機構告知被搬遷人在規定時間內，從在我市注冊且符合資質的評估機構名單中隨機選定評估機構；逾期未選定的，由征收機構隨機選定。
第九條將《補償標準》中關于房屋裝飾裝修按實計補方式調整為打捆補償和凈值評估補償兩種方式供被搬遷人選擇：
（一）被搬遷人選擇房屋裝飾裝修打捆補償方式的，其裝潢補償金額按合法住宅補償總額的35%予以一次性計補；
（二）被搬遷人選擇據實補償要求凈值評估的，由被搬遷人申請并在規定時間內，從在我市注冊且符合資質的評估機構名單中隨機選定評估機構，評估機構對申請人房屋裝飾裝修情況經申請人和征收機構雙方現場共同確認后予以凈值評估，評估結果作為補償依據，評估費用納入征收成本；被搬遷人逾期未選定評估機構的，視為放棄申請，其裝潢補償金額按照本條第（一）項規定的方式確定。
第十條調整《關于集體土地上房屋權屬登記有關具體政策的補充規定的通知》（集權組〔〕2號）中關于未婚家庭成員分立戶安置年齡標準,將已達到晚婚年齡（男25周歲、女23周歲）的未婚家庭成員調整為已達到法定結婚年齡（男22周歲、女20周歲）的未婚家庭成員。
第十一條統一國有和集體所有林地補償費標準：
（一）集體所有的林地征收時按《補償標準》劃定的區片范圍內征地區片綜合地價執行，其林地補償費和安置補助費比例劃分及分配辦法仍按《辦法》相關規定執行；
（二）國有林場林地參照集體林地區片征地補償標準執行，林場周邊有多個區片的，按周邊區片的最高標準執行，補償費的分配由國有林場按國有資產管理有關規定執行。
第十二條調整林木補償費補償方式和標準。有林權證的集體林場和國有林場上的林木補償費標準，由用地單位和被征地單位協議確定，調整為進入主伐期有蓄積量的3300元／畝，無蓄積幼齡林、新造林的2800元／畝。
第十三條用地單位按2600元/平方米計算被搬遷人住房應安置面積建設成本并支付給安置房建設責任主體單位。
經允許增購安置房面積的，增購面積部分的建設成本與建安成本的價格差額，由用地單位支付給安置房建設責任主體單位。
安置房配建的商業用房銷售凈收益經審計后上繳市財政統籌安排，專項用于安置房建設資金平衡。
第十四條2012年度安置房建安成本價執行標準為2080元/平方米、超面積價格執行標準為4300元/平方米。
2012年以后的安置房建安成本、建設成本以及超面積價格標準，由市住房城鄉建設部門會同物價、房屋征管部門根據實際情況確定，經市政府批準后于每年2月底前。
論文關鍵詞 國有土地 房屋征收 補償 受理與管轄
一、審理房屋征收行政案件的指導思想
行政征收是國家評借公共權力對國民收入進行分配與再分配的過程，行政征收意在滿足國家實現其職能的物質需求，有利于國家的宏觀調控、縮小貧富差距、實現國家管理職能、滿足國家財政支出需要。世界各國的法律均賦予政府行政征收的權利，我國《憲法》也明確規定為了公共利益的需求，可以依法對公民的私有財產實行征收。然而，即便是為了實現公共利益，也不能毫無對價的對私有財產進行剝奪，國家應該對被征收人予以補償。因此，所有的征收行為都應該有法可依，并且同時規定應予補償的方式和范圍。行政征收制度的最基本原則即為“容忍，但英語補償”。人民法院應該本著維護社會公共利益和充分保障被征收人的合法權益的原則，嚴格按照《行政訴訟法》及相關法律法規、司法解釋的規定，依法審理，公正裁判，通過審判機制調整房屋征收中國家與個人之間的關系，將房屋征收案件納入法制化軌道。
二、房屋征收案件的受案范圍
被征收人、被征收關系人對與征收有關的具體行政行為不服提起行政訴訟的及對市、縣級人民政府以及房屋征收部門或者其他相關部門的與征收有關的不作為行為提起行政訴訟案件的受案范圍，我國《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下稱《征收條例》）和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下稱《行政訴訟法》）以及相關的司法解釋已經明文予以了規定，共27中情況，包括房屋征收決定、補償決定、補償方案等，不做贅述。實踐中還有幾種需要注意和研究的特殊問題：
（一）被征收關系人認定
我國現行的《征收條例》所確定的保護范圍不足以涵蓋所有的權利人，保護的對象還應該包括被征收關系人，如被征收房屋的承租人、共有人、繼承人、抵押權人等。被征收關系人是指與房屋征收的具體行政行為有法律上的利害關系，除征收人、被征收人以外的自然人、法人或者其他組織。認定起訴人與房屋征收有具體行政行為無法律上的利害關系，主要看起訴人的訴請所指向的法律權益，是否是與訴爭的房屋征收具體行政行為有關法律法規所保護的范圍，只要屬于此范圍的權益，就應當認定為起訴人與房屋征收具體行政行為有法律上的利害關系。
（二）征收決定公告的可訴性
從法律性質看，征收決定公告是征收行為生效的法定要件；從法律意義看，征收決定公告是征收人的法定義務與責任，是被征收人知道其權利變更的合法途徑。放大征收決定公告是房屋征收行為發生夏利的前提條件，是保護被征收人合法權利的重要程序。公告不僅是征收行為的組成不認，更是征收行為外在的、書面的表現形式。法院在審查房屋征收公告的可訴與否，重點看公告的內容是否對被征收人的權利、義務產生了實質性的影響。若確實對被征收人的權利義務產生實質影響，應當列入可訴的行政行為范疇；若公告僅作為一種送達方式，其內容不對被征收人的權利義務產生實質性影響，則不不屬于行為訴訟的受案范圍。
（三）事實行為的受理
《98條解釋》 第四十條規定，行政機關作出具體行政行為時，沒有制作或者沒有送達法律文書，公民、法人或者其他組織不服向人民法院起訴的，只要證明具體行政行為的存在，人民法院應當依法受理。在房屋征收活動中，若征收人不制作、送達法律文書，本身就違反了《征收條例》規定，出于公平的考慮，更不應該由征收人來承擔因征收人違法行政而產生的不利后果。因此，在房屋征收工作中，征收人實施了涉及被征收人的權利義務的具體行政行為，雖未制作或送達法律文書，但只要能證明具體行政行為的存在，被征收人提起行政訴訟的，人民法院應予受理。
（四）達成或未達成補償協議的受理
《拆遷條例》第十五條規定，拆遷補償安置協議簽訂后，被拆遷人或房屋承租人在搬遷期限內拒絕搬遷的，拆遷人可以申請沖裁或提起民事訴訟。第十六條規定。拆遷人與被拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成補償安置協議，房屋拆遷部門做出裁決后，對裁決不服，可以提起行政訴訟。《拆遷條例》對拆遷人與被拆遷人或房屋承租人未達成拆遷補償安置協議的是否直接進入訴訟程序，沒有做出相應的規定。2005年7月4日，最高人民法院通過了《關于當事人達不成拆遷補償安置協議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》（法釋[2005]9號），該批復規定，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議，就補償安置爭議想人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當事人可以按照《拆遷條例》第十六條的規定向有關部門申請裁決。該批復為達不成協議的拆遷爭議如何解決提供了救濟渠道，將這類糾紛排除訴訟之外，符合法律的價值取向。
（五）不予受理的情況
行政程序尚未終結的不成熟行政行為，房屋征收補償行政管理過程存在一系列相互關聯、彼此承接的行政行為。有些行政行為尚在行政程序運作之中，未對于被征收人的合法權益產生實際影響，司法權介入的時機還不成熟，主要包括
1.調查登記行為。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十五條規定的調查登記行為，調查登記一般在房屋征收決定前進行，是對征收房屋進行評估，進而確定補償金額的前提和基礎。調查登記并非獨立的，最終對被征收人合法權益會產生實際影響的行為，屬于不成熟的行政行為。 對于調查登記結果不服的，可以通過復核、鑒定程序予以解決；同時也可以再補償決定的案件中，將其作為事實問題一并審查。
2.社會穩定風險評估報告。房屋征收人在做出房屋征收決定前，按照有關規定進行的社會穩定風險評估報告，因尚未對被征收人權利義務產證實際影響，被征收人對此提起行政訴訟的，人民法院不予受理。
3.地方人民政府公布的房地產價格。地方人民政府公布房地產價格的行為屬于行政指導行為，行政指導行為不具有當事人必須履行的法律強制性，《98條解釋》已明確將其排除在行政訴訟受案范圍之外，因此，當事人對地方人民政府公布的房地產價格提起行政訴訟的，人民法院不予受理。
4.估價報告和鑒定意見。《征收條例》第十九條規定，被征收房屋的價值，由具有相關資質的房地產價格評估機構按照房屋征收估價辦法評估確定。估價報告與鑒定意見既不是行政主體做出的行政行為，其本身也未設定當事人的特定的權利義務，因為征收當事人也不能對評估報告和鑒定意見提起行政訴訟。
《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）第十六條規定“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規定實施的，不予補償。 房屋征收部門應當將前款所列事項書面通知有關部門暫停辦理相關手續。暫停辦理相關手續的書面通知應當載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年。”關于該條的理解，筆者身邊有兩種意見：一是認為“房屋征收范圍確定”為正式確定，房屋征收部門通知有關部門暫停辦理相關手續的期限為征收工作期限，即暫停辦理相關手續的最長期限1年也是征收工作的最長期限；二是認為，“房屋征收范圍確定”為暫定，等政府作出房屋征收決定后房屋征收范圍才正式確定，房屋征收部門通知有關部門暫停辦理相關手續的最長期限1年指的是征收范圍擬定且經調查公告公告后至房屋征收決定作出之間的期限限制，也即暫停期限與征收決定作出后的征收補償工作的期限沒有關系。
筆者贊同第二種意見，理由如下：
一、征收范圍的法定生效，雖依附于征收決定，但其必需在征收決定作出前暫定。
㈠征收決定的前置條件要求征收范圍預先暫定
1、《條例》第九條規定：“保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。”年度計劃作為征收決定必須符合的依據之一顯然在征收決定之前，納入年度計劃的保障性安居工程建設、舊城區改建必須有一個預先擬確定的范圍。
2、《條例》第十二條規定：“縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估；房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定。作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ?。”社會穩定風險評估，必須要有一個有的放夭的范圍；如果征收范圍不預先擬定，則無法判斷涉及被征收人數量的多少；征收范圍不確定，征收對象不明確，對于征收補償費用更是無從估計，更談不上足額到位
3、《條例》第十三條規定：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項?！闭魇諞Q定作出后應當及時公告，公告應當載明征收補償方案，征收補償方案的擬定顯然應在征收決定之前，征收補償方案的內容當然應當包括房屋征收范圍、實施時間、補償方式、補償金額、補助和獎勵、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷過渡方式和過渡期限等事項。
二、征收決定前必要的準備工作，需要征收范圍內擬被征收補償對象處于一個相對靜止穩定的“暫?！睜顟B。
征收決定作出前應當進行的調查登記、征收補償方案擬定、風險評估等工作，必須要求擬征收補償的對象處于一個相對靜止穩定的狀態，而便于統計、測算、評估，因而需要“書面通知有關部門暫停辦理相關手續”，限制被征收人的相關權利行使。但是不排除經過一系列前期準備工作之后發現不適宜作出征收決定的情形，那么必然會對被征收人的權益造成損害，暫停辦理的期限越長，則對擬被征收人的權益損害越大，所以需要加強對行政效率的監督約束，規定一個期限，即最長暫停期限。
三、征收決定作出后，已無需對被征收人“暫停”其權利行使，“暫停期限”自然終止。
依據《中華人民共和國物權法》第二十八條“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發生效力。”的規定，征收決定作出且公告之日，國家即取得被征收人被征收房屋的所有權、土地使用權，被征收人再“在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為”因其權利人身份的喪失，其主體顯然已不適格，再無資格向相關部門提出上述申請，相關部門自然也無必要再“暫停辦理”，“暫停期限”自然終止，國家（征收人）只要履行其對被征收人的公平補償義務就可以了。
四、征收工作的時間應始于征收范圍擬定且公告，終于征收補償工作的全部終結，“暫停期限”只是其前期包含的部分。
房屋征收工作，包含自調查公告到商談簽訂征收補償協議，直至分戶補償情況公布、審計后資料歸檔的所有程序，應始于調查公告，終于征收補償工作的全部終結。以征收決定作為分水嶺，可劃分為兩個部分，征收決定前的期限即為“暫停期限”，最長不得超過1年；征收決定后的期限，如都能與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達成補償協議，且在征收范圍內沒有被征收房屋所有權人不明確的情形，則這一段期限也是可以確定的，但事實往往很難有上述的理想狀態，依據《條例》第二十六條 “房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告……被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟?！钡囊幎?，這一段時間的確定將最終取決于司法程序的進行。
五、范圍預先暫定、暫停期限限制與《城市房屋拆遷管理條例》在法理上是一脈相承的，只不過與之相比更為嚴格。
論文關鍵詞 集體土地 征收 征收程序 征地補償安置
一、集體土地征收制度概述
（一）概念與背景
在我國，土地所有權的主體只有國家和集體經濟組織。依照現行的法律制度，土地所有權不能自由地在流通市場買賣，農村集體土地使用權的流轉也受到了較大的限制。因此，當國有土地難以滿足公共利益的需求時，國家就只能依靠征收和征用兩種強制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發點，但二者存在明顯的區別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農民集體所有權變為了國家所有權，即土地所有權的主體發生了變化，而征用僅僅是臨時性地改變了土地使用權的主體。
所謂集體土地征收，指的是國家為公共利益的需要，由縣級以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實施，依法將屬于集體所有的土地變為國有，確定給建設單位使用，并對集體經濟組織及有關農民給予補償和安置的一種具體行政行為。
集體土地征收包含三層法律關系，其一，國家作為征收主體與被征收主體集體經濟組織或農民之間的征收與被征收的關系，其二，國家作為征收主體與用地主體建設單位之間供地與用地的關系，其三，建設單位與集體經濟組織、農民之間補償與被補償的關系。目前，這三層法律關系沒有理順。集體土地征收作為一項具體的行政行為，應當表現為政府與集體組織、農民兩者之間的直接而簡單的關系。對集體組織、農民進行補償不應由用地主體建設單位進行，在實踐層面上，這種做法容易導致被征收主體的合法權益得不到切實的保障。不牽涉到建設單位，單純的政府與集體的征收補償關系才是制度未來發展的方向。
（二）集體土地征收的基本程序
《土地征收管理法》規定了集體土地征收的法定程序。依據該法規定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補償登記、確定補償安置方案、事實補償安置。
征地公告是指縣級以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經有權機關批準已被國家征收?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鶙l第一款作出了原則性規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”《土地管理法實施條例》第二十五條則對公告程序的具體內容進行了明確說明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內容是批準征地機關、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、人員安置辦法以及辦理征地補償的期限等；第三，公告地點是被征用土地所在地的鄉、村。
補償登記程序在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中規定存在差異。根據《土地管理法》，被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內持權屬證書到當地政府土地行政主管部門辦理登記。但《土地管理法實施條例》則將登記機關規定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實施條例將辦理補償登記的機構規定為公告指定的相關部門，相比《土地管理法》之規定在實際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進行征收公告時從高效便民的角度出發，選擇更便利被征收主體辦理征地補償登記的政府土地行政主管機關進行登記。征地補償登記這一程序的內容主要分為兩個方面：第一，辦理登記的期限為公告規定的期限。在相關法律上，由于征用土地涉及面積、人數等多種因素，登記期限并沒有給出一個具體的時間限制，而是交由公告主體依據不同的實際情形進行確定；第二，登記機關為公告指定的機關。
確定補償安置方案，包括以下幾個步驟：第一，補償安置方案的確定。法律規定只對補償安置方案的主體進行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內容。依此規定，征地補償安置方案是行政機關的內部程序，被征收人無權參與方案的確定過程。因此，補償安置方案系屬行政機關作出的單方面決定；第二，公告補償安置方案；第三，聽取意見；第四，上報批準。補償安置方案應報“市、縣人民政府批準”。
（三）集體土地征收補償制度
農村集體土地征收補償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權力約束機制，更是一種利益協調、權利保障機制。就其對權力約束的功能而言，征收補償費的支出能夠有效限制政府過于草率地采用征地權這一行政權力，集體土地征收補償制度是對公權力的實質性約束。就其作為權利保障機制的一點而言，被征收對象依據公平原則應當獲得適當的補償，在公共利益和私人利益相沖突時，補償制度提供了一條救濟途徑。
除憲法之外，集體土地征收補償制度的法律依據還集中體現在《土地管理法》與《物權法》等法律文件之中?！锻恋毓芾矸ā芳皩嵤l例對集體土地征收補償制度的規定較之于《物權法》更為詳實具體，是該制度的主要法律依據。
從征收土地的補償范圍來看，我國法律規定只對直接損失予以補償，被征收主體的間接損失和其他相關損失一般不予補償；從征地補償標準來看，被征收主體獲得補償的數額根據被征收土地原有用途的不同基本采平均年產值的倍數方法計算；從補償爭議處理程序來看，補償標準產生爭議時，由縣級以上政府處理，如果協調不成，則交由批準征地的政府通過裁決的方式予以解決。
此外，國務院于2006年頒布的《關于加強土地調控有關問題的通知》、國土資源部分別于2010年、2014年下發的《關于進一步做好征地管理工作的通知》和《國務院辦公廳關于落實中國中央國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化若干意見有關政策措施分工的通知》三個法律文件均對集體土地征收補償制度進行了不同程度、不同方面的完善。
二、集體土地征收制度的主要缺陷
（一）征收目的界定不清
國家行使征收權的正當性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國家只有為了公共目的，才能夠對公民的基本財產權利給予一定的限制，否則，將可能導致政府行政權力的濫用。我國立法對“公共利益”作出了規定，但對于其概念并沒有進行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當廣泛的外延，對其若不進行明確的界定，有可能造成政府征收權的濫用，征收土地行為的擴大化，進而損害集體組織及廣大農民的切身利益。
由于立法對公共利益界定不清，直接導致在實踐中我國公共利益認定的行政主導性與征收泛化。按照《土地管理法》的規定，公共利益的認定完全由行政機關單方面決定。立法層面授予了行政機關最大化的自由裁量權，而缺乏被征地者等相關利益主體的監督約束。在國土資源部對北京、上海等十六個省市征地項目的一次調查中，數據顯示東部城市近十年來的所有征地項目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經營性目的。
（二）征地補償的非市場化
2005年國土資源部下發《關于開展制定征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》，通知規定“必須按照征地統一年產值標準和征地區片綜合地價對農民補償”，這在本質上是政府主導定價，由政府利用所處的優勢地位單方面決定被征收土地價值。多年來，集體土地征收補償費用過低已成為引發征地矛盾的最突出原因。征地補償的非市場化在一定程度上體現了計劃經濟的色彩，長期以來過低的補償標準無法體現市場經濟條件下土地的真實價值，因此農民的合法權益也無法得到公平受償。
（三）征地程序不完善
前文已對集體土地的征收程序進行過討論，在此不再贅述。我國征地程序的一個非常明顯的特征是程序設置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對被動的地位。涉及被征收人的利益保護的程序如聽證、申訴等缺乏應有的具體的制度保障。盡管2004年《國土資源聽證規定》中賦予了相對人對征地補償標準和安置方案要求聽證的權利，但難以解決根本上的問題，整個征地過程群眾參與度低、透明度不高是普遍現象。目前關于保障農民知情權、參與權的程序性規定大多過于原則化，在實踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權利難以得到真正落實。
三、完善集體土地征收制度的建議
（一）引入市場機制，建立合理的補償標準和范圍
目前，在我國，集體土地征收補償費用過低無疑是引發征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎上不斷提高征地補償標準，但這種非由市場機制確定的補償標準不僅存在嚴重的滯后性，而且遠遠不能體現土地的實際價值，從而對農民的損失做到公平補償。
合理的集體土地征收補償標準，應當在公平市場價值的基礎之上，充分考慮到集體土地的市場價格，對征收土地的實際價值與原所有人的交易成本給予完全的補償。這在一定程度上也要求擴大征收補償范圍。
（二）具體完善集體土地征收程序
首先，法律應當嚴格、明確地界定“公共利益”的范疇。界定公共利益時，可以采用列舉加概括的立法方式，在進行概括時，還應當運用比例原則，進一步縮小公共利益的范圍。按照法律明確列舉和比例原則概括的雙重限制方法能夠有效的防止因公共利益不明確導致的行政權力濫用，加強對公共利益審查的力度。
【關鍵詞】土地征收 農村集體建設用地 使用權流轉
【中圖分類號】D922.3 【文獻標識碼】A
土地征收是一項重要的土地法律制度。2014年1月20日國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出要“加快推進征地制度改革”。2014年9月29日下午，在中央全面深化改革領導小組第五次會議上也提出“要探索集體所有制有效實現形式，發展壯大集體經濟。”因此，我們必須認真、深入地思考、探討和研究我國現行的土地征收法律制度。
立法評介
土地征收專指國家為了公共利益的需要，以補償為前提，強制取得農村集體土地所有權的活動。經濟發展和社會進步，尤其是工業化和城市化進程的加快決定了土地征收的不可避免。
為了規范土地征收活動，我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！保ǖ谑畻l第三款）《土地管理法》也規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”（第二條第四款）這兩條立法規定奠定了我國土地征收制度的法律基礎，也構成了我國現行土地征收制度的基本內容。同發達國家的土地征收相比，我國的土地征收制度存在著明顯的硬傷。這些硬傷的主要表現是兩個“不明確”：征收的前提不明確和征收的補償不明確。
法律制度的缺陷必然導致法律實踐的扭曲和走形。在這一硬傷明顯的土地征收制度的助推下，我國土地征收活動很快步入了快車道。在這條快車道上，政府征收土地的欲望日益膨脹，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的數量也一年比一年多。中國社會科學院研究報告顯示，“1990年至2002年間，全國非農建設占用耕地4736萬畝；2005年征地面積445.4萬畝，2010年猛增到688.9萬畝，年均增幅超過9%。預測至2030年，被征耕地將超5450畝。”①在這些數量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正當的。但是，其中也有很多是不必要的、不正當的濫征、濫用。這些濫征、濫用行為，既造成了土地浪費，又危害了糧食安全，更加劇了征收者與被征收者，也就是國家、政府與農村集體經濟組織、農村村民之間的矛盾對立和利益沖突，嚴重的還會造成、流血事件發生，進而導致社會的不穩定，影響社會的和諧與安全。因此，我們亟需克服我國現行土地征收制度的硬傷，迅速完善我國的土地征收制度。只有這樣才能逐步克服，乃至杜絕土地征收中的濫征、濫用現象，確保我國耕地的18億畝紅線不被突破。因此，筆者認為，我們必須盡快從明確土地征收的前提和明確土地征收的補償兩個方面完善土地征收制度。
明確土地征收的前提
為了嚴格土地征收活動，保護農村集體經濟組織的土地權益，我國《土地管理法》將“為了公共利益的需要”設定為國家對農村集體土地進行征收的唯一理由，同時也是我國土地征收的唯一前提。關于這一點，立法是明確的，學術界的認識也是統一的。但是，由于其中“公共利益”的內涵與外延模糊不清，最終導致了我國土地征收前提的不明確。因此，為了清楚土地征收的前提，就必須首先對“公共利益”的內涵與外延進行界定。
何謂“公共利益”？我國的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部門利益和領導意志時常成為土地征收的先導，因此，“公共利益”在征收過程中總是被政府以“政府規劃”、“城市規劃”、“發展需要”的方式作擴大解釋。這種擴大解釋被經常和廣泛運用，致使不少出于商業目的、經濟目的的用地時常冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。對于“公共利益”的這種擴大解釋，是導致我國目前土地征收市場混亂，導致不當征收和土地不當流失的最主要原因，應當引起我們的高度注意和重視。
如何明確“公共利益”的內涵與外延，不同國家的立法做法是不同的，學術界的認識也是不統一的。筆者認為，我國應采用列舉兼概括式的立法體例對“公共利益”進行法律規范，其立法結構為列舉+概括。即：國家機關和軍事事業用地；交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業或市政建設用地；教育、文化、衛生、體育、環保、綠化、慈善機構等社會公共事業用地；國家重大經濟建設項目用地；其他由政府興辦的且以公益為目的的事業用地。其中前幾項為列舉，最后一項為概括。
“列舉+概括”的模式較之于以往的單一列舉和單一概括模式具有三個明顯的優點。第一，規范性強。由于采用列舉的方式明確規定了可以進行土地征收的公共（益）事業，也就為土地征收確立了一個法定的、嚴格的標準，能夠保證土地征收權的規范行使；第二，限制性強。由于采用列舉的方式明確規定了可以進行土地征收的公共（益）事業，也就限制了那些為了商業目的而進行的土地征收；第三，適當的靈活性。由于采用列舉的方式明確規定了可以進行土地征收的公共（益）事業，最后一項使土地征收具有了一定的靈活性，便可以適應迅速發展、不斷變化的經濟形勢。
明確土地征收的補償
土地征收，必然會影響到農村集體經濟組織和農村村民的生產和生活，嚴重的還會影響到他們的生存與發展。在這種情況下，農村集體經濟組織和農村村民要求征地主體對其進行補償便是天經地義的事情。我國《憲法》和《土地管理法》充分肯定了農村集體經濟組織和農村村民的補償訴求，明確規定征地過程中應當對農村集體經濟組織和農村村民“給予補償”。這就是我國關于土地征收補償的全部立法規定，也恐怕是世界上“最原則”、“最高度概括”的土地征收補償制度。實踐表明，寥寥“給予補償”四個字難以真正架構我國土地征收補償制度。同時，僅僅依靠“給予補償”四個字也無法保證土地征收活動的順利進行。因此，筆者認為，我們應當重點從補償原則、補償主體、被補償主體、補償范圍、補償標準、補償程序等方面架構我國的土地征收補償制度，使之不斷具體、明確、清楚、可操作。
補償原則。法律原則之于法律制度建設的意義是巨大的。在土地征收補償中，我們必須首先確立科學的、切實可行的補償原則。筆者認為，在土地征收補償中，應當堅持以下三項法律原則。
第一，直接補償與間接補償相結合的原則。農村集體經濟組織所有的土地被國家征收后，農村集體經濟組織便喪失了進行農業生產建設活動的物質基礎，農村村民也喪失了生活的主要來源。這種喪失，既有當前利益的喪失，也有長遠利益的喪失；既可能影響眼下的生存，又可能影響到長遠的發展。因此，在土地征收補償中，征收人一定要兼顧農村集體經濟組織和農村村民的長短期利益，通過直接補償和間接補償措施，使失地農民眼前能夠生存，長遠能夠發展。一般而言，直接補償針對的是當前，間接補償針對的是長遠，二者之有機結合才能使農村集體經濟組織和農村村民既無遠憂，也無近愁。
第二，貨幣補償與非貨幣補償相結合的原則。貨幣補償在各國的土地征收補償中均是最主要和最經常使用的一種補償方式。我國《土地管理法》也將貨幣補償作為一種主要的補償方式，并對之做了具體規定。實踐證明，貨幣補償是必須的、必要的，但卻不是萬能的。近年來，隨著市場經濟的不斷發展和生活水平的不斷提高，絕大多數失地農民和集體經濟組織已不再滿足于單一的貨幣補償。他們經常向土地征收人提出一些非貨幣補償的要求。合情、合理、合法的非貨幣補償要求，應當得到理解、支持和滿足。
對于農村村民的這些非貨幣補償要求，有些市縣人民政府已經開始了積極實踐。近些年來，一些市縣人民政府陸續創造出了“社保型補償”、“就業型補償”、“培訓型補償”、“房東型補償”、“股東型補償”等多種多樣的非貨幣補償形式。這些非貨幣補償形式，滿足了農村村民的實際需求，深受廣大農村村民歡迎，值得肯定和推廣。
第三，從寬補償與從高補償相結合的原則。補償說到底是一個經濟問題，其核心是補償是否充足的問題。補償是否充足主要取決于兩個因素，一個是補償的范圍，一個是補償的標準。前者決定著補償的廣度，后者決定著補償的深度。與其他國家的征地補償相比，我國的征地補償明顯不足，主要表現在補償范圍偏窄和補償標準偏低兩個方面。這種不足已經影響到了被征地農村村民的實際生活水平，也影響到了農業生產的順利進行和農村社會的安定團結。因此，在土地征收補償中，土地征收人應當結合當地的生產力發展水平和人民群眾的實際生活水平，適當拓寬補償的范圍、不斷提高補償的標準，盡可能從寬、從高地向農村集體經濟組織和農村村民提供補償。
目前，不少市縣人民政府，尤其是發達地區的市縣人民政府已經在現行法律規定的基礎上，在政策允許的范圍和幅度內，給予了農村集體經濟組織和農村村民以較高，甚至是極高的經濟補償，受到了廣大農村村民的歡迎和好評。
補償主體。土地征收補償主體的確定，可以從理論和實踐兩個方面加以認識和確定。從理論角度來看，國家是唯一的補償主體。之所以由國家進行補償，是因為國家是唯一正當、合法的土地征收主體和土地征收中最大的受益者。從實踐角度來看，市縣人民政府是實際的、具體的補償主體，由其代行國家履行征收補償的義務。司法實踐中，不少案件以市縣國土資源管理部門為征收主體、補償主體、案件被告的做法是錯誤的，應當予以糾正。
被補償主體。關于被補償主體，我國《土地管理法》的規定和征收補償實踐都是一致的，均將被補償主體確定為兩個，一個是農村集體經濟組織，一個是農村集體經濟組織內部的農村村民。有所不同的是，兩個被補償主體承載的補償內容是不相同的。一般而言，土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費由農村集體經濟組織承載；當征地補償為非貨幣補償，尤其是與身份相連時，則其承載主體為農村集體經濟組織內部的農村村民。
無論哪種承載，都必須以土地征收協議的方式進行，都必須保證補償的及時到位。在農村集體經濟組織承載的補償協議中，應當切實保障將土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費直接、及時、如數的支付給該農村集體經濟組織，防止層層克扣、關關扒皮的轉移支付現象；在農村集體經濟組織內部成員承載的補償協議中，應當切實保障補償協議面對具體的農村村民，并征求其家庭成員的意見，杜絕和減少代簽、漏簽現象。
補償范圍。補償范圍解決對什么進行補償的問題，決定著補償的廣度，是土地征收補償中的一個核心問題。
關于補償范圍，不同的國家和地區有不同的規定，其規定有粗有細，所涉范圍有寬有窄，項目有多有少。如日本土地法的規定就相對較細，補償項目較多，補償的范圍也相對較寬，其將下列損失均納入補償的范圍：征用損失補償，按被征用財產的經濟價值計價補償；通損補償，即因征地而通?？赡苁艿降母綆該p失補償。包括地上建筑物、設備、樹木補償；遷移費補償；歇業、停業補償；營業規模縮小補償以及農業補償和林業補償；少數殘存地補償；離職者補償；事業損失補償。相反，德國和我國臺灣地區土地法的規定則相對較粗，補償項目較少，所設定的補償范圍也相對較窄，如德國法僅下列損失納入補償的范圍：土地或其他標的物權利損失補償；營業損失補償；征收標的物上的一切附帶損失補償。我國臺灣地區土地法也僅將下列損失納入補償的范圍：地價補償，改良物的補償和接連地的損害補償。多年來，我國土地立法基本采用了德國和臺灣的立法模式，一直將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯系的經濟損失上。在這樣的立法思想指導下，《土地管理法》將征收補償的范圍嚴格限定在以下三個方面：土地補償；安置補償；地上附著物和青苗的補償。
對比各國關于補償范圍的立法規定，我們不難發現，與其他國家征收補償范圍的規定相比，我國土地征收的補償范圍明顯偏窄，補償項目明顯偏少。這種過窄的補償范圍之規定，不利于保護農村集體經濟組織和農村村民的合法權益，也不利于土地征收活動的順利進行，因此，應適當擴大。正是基于這樣的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三項補償的基礎上，擴大了補償的范圍和項目，規定：征地補償包括土地補償，被征地農民的安置補助與社會保障費用，農村村民住宅補償，以及其他地上附著物補償和青苗補償。2014年1月20日國務院的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》也要求：“抓緊修訂有關法律法規，保障農民公平分享土地增值收益，改變對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障。”
通過上述規定可以看出，補償范圍無補償項目都是由國家立法決定的，也就是說補償范圍是法定的。補償范圍的法定性決定了在法定補償范圍之外，土地征收人不得進行補償，被征收人也不得要求和強迫土地征收人進行補償。
補償標準。補償標準解決補償多少的問題，決定著補償的深度。同補償范圍是法定的一樣，補償標準也是法定的，往往也由法律、法規明確規定之。
關于補償標準，我國《土地管理法》采取了兩種不同的規定方法。一種是直接規定。如《土地管理法》第四十七條第一款就明確規定，“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產植的六至十倍。征收耕地的安置補償費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補償費標準，為該耕地被征收前平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補償費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。征收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準?！?；另一種是授權規定，即間接規定。如《土地管理法》第四十七條第二款規定：“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定?！钡诙钜惨幎ǎ骸氨徽魇胀恋厣系母街锖颓嗝绲难a償標準，由省、自治區、直轄市規定?！?/p>
無論是哪種規定，都難逃學術界對我國現行補償標準立法規定的非議。這種非議直指我國法律關于補償標準規定的兩個明顯不足：一是補償標準偏低；二是有些土地征收補償標準不具體。
第一，補償標準偏低。從現行立法規定來看，我國現行的征收補償標準，是一個不折不扣的低標準、死標準。用這樣的標準進行補償，既可能加劇農村村民與政府之間的對立情緒，也會影響政府與村民之間的關系和國家建設的順利進行。
針對我國土地征收補償標準偏低的情況，學術界呼吁修改的呼聲漸高。有的研究者建議：應以市場價格為標準進行土地征收補償。②對于這種觀點，筆者實難茍同。因為，首先，我國只有土地使用權交易市場，而無土地所有權交易市場，法律禁止和打擊任何形式的非法轉讓土地的行為。既然不存在土地所有權交易市場，土地的“市場價”當然也就無從談起。其次，即便我國存在土地所有權的交易市場，但由于農村集體所有的土地是依據法律的規定無償取得的，其間并沒有取得人的勞動凝結，因而也不能適用商品等價交換的規律進行等價交換。有的研究者則提出可通過區分土地征收目的的方法，分別制定不同的征收補償標準：即以公益為目的的土地征收，其征地標準按照現行的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的規定執行；以非公益為目的的土地征收，其征地補償標準應適當提高。③理由是，因為國家為公益目的征收集體土地后，通常以劃撥的方式將土地使用權提供給公益事業者，因此，其征地補償標準按現行法律法規的規定執行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其營利性，國家通常在征收后，將土地使用權以出讓的方式提供給非公益事業用地者，因此，其征地補償費用應與土地的市場價格成正比例。該觀點提出者的愿望是好的，但是，該主張卻存在著一個致命的缺陷，那就是將征地區分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是違背法理的。因為非公共目的用地并不符合土地征收權行使的前提條件。因此，“我們完全有理由擔心，一旦我國土地法中確立這樣的制度，不僅不能從根本上起到控制國家征收權的作用，相反卻可能會助長業已存在的土地征收權濫用之風，影響對土地資源的保護和國民經濟可持續發展?！雹?/p>
對于我國土地征收補償標準規定的這一不足，筆者認為，應當結合不同時期生產力的發展水平和人民群眾的實際生活水平，在轄區內區片綜合地價以下，根據轄區內統一的年產值標準，以不斷提高補償標準的辦法予以糾正和克服。據透露，即將公布的《土地管理法修正案》就擬采取在現行補償價格基礎上增加十倍的辦法對農民進行補償。
第二，有些土地征收補償標準不具體。我國《土地管理法》僅對征收耕地的補償標準做出了具體規定，對征收其他土地的補償標準以及地上附著物、青苗的補償標準和安置標準只做了授權規定而未做具體規定。這種只授權而不做具體規定的標準制定方法，時常會導致補償標準的層層降低，也同樣會影響土地征收補償工作的順利進行。因此，筆者建議，應依法收回這種授權，并在《土地管理法》中明確規定其他土地以及地上附著物、青苗和村民安置的具體標準，至少應做出原則性的規定或者對補償的上下線做出規定。
補償程序。關于補償程序，我國《土地管理法規定》做了明確的規定。該法第四十八條規定，“征地補償方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”第四十九條規定，“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督?！备鶕鲜鲆幎?，我國土地征收補償的程序可以劃分為四個階段。
第一，土地補償方案的制定。補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎。征地方案確定以后，土地征收人就應著手制定土地補償方案。制定補償方案應在實地調查的基礎上進行。實地調查應當注意：調查應由征地方和被征地方共同進行；調查的范圍包括被征收土地的原用途、數量，農村村民的人口數量、結構，地上附著物的類別、數量、經濟價值，地上青苗的種類、數量、經濟價值等內容；調查的數據應該準確無誤，并已經農村集體經濟組織和農村村民共同簽字確認。調查結束后，征地方應當依據法律的規定，在實地調查的基礎上制定補償方案。補償方案應當載明補償機構、補償對象、補償范圍、補償標準、補償時間和期限等內容。
第二，土地補償方案的公告。根據《土地管理法》的規定，征收補償方案一般應包括以下內容：本集體經濟組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數量，需要安置的農業人口的數量；土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式；安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式；地上附著物和青苗的補償標準和支付方式；農業人員的具體安置途徑；其他有關征收補償、安置的具體措施。對征地補償方案進行公告，就是對征地補償公開，讓征地補償透明。這既是法律的規定，也是被征地單位和村民的希望，更是社會主義市場經濟的當然要求。公告征地補償方案，既保護了農村集體經濟組織和農民的知情權，方便了國家機關、社會團體、農村集體經濟組織和農民的社會監督，又可以避免因土地權屬等不清而產生的糾紛。因此，市縣人民政府必（下轉79頁）（上接33頁）須按照《土地管理法》的規定，及時地在適當地方依據法律的方式對補償方案進行公告。
第三，聽取被征地的農村集體經濟組織和農村村民的意見。根據《征用土地公告辦法》的有關規定，土地征收補償方案公布以后，有關市縣人民政府土地主管部門應當認真聽取被征地的農村集體經濟組織和農村村民對土地征收補償方案的意見和建議，以保證土地征收補償的公平與合理和土地征收工作的順利進行；被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公布之日起10個工作日內向有關市、縣人民政府土地行政主管部門提出。
第四，公布補償費用的收支狀況。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關系到村民的合法權益，因此，必須予以公開，同時還應當在有效的監督之下進行。關于補償費用的收支公開和使用監督，我國《土地管理法》第四十九條明確規定：“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督。”一般而言，對補償費用的收支狀況的監督則可以從兩個方面進行，一種是政府部門，主要是農業和民政部門的監督；一種是農村村民，包括全體村民在內的監督。政府部門依職權進行監督，農村村民依社員權進行監督。法律保障政府部門和農村村民的依法監督權，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。
深度思考
土地征收對中國社會的影響是深遠的，我們在肯定土地征收制度巨大作用的同時，也不能高估它的作用和價值，更不能將所有土地需求寄身于此。過去，我們就是將工業化和城市化進程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而導致了土地所有權市場（一級市場）、使用權市場（二級市場）的混亂，導致了土地財政的不斷升級，導致了政府征地權的不斷膨脹，導致了土地的大量浪費，導致了眾多的土地糾紛、土地爭議、土地矛盾甚至是土地流血事件，教訓是深刻的。
我國工業化和城市化的進程對土地的需求數量是巨大的，其中，既有以實現公共利益為目的的公共用地需求，也有以實現經濟利益為目的的商業用地的需求。目前的土地征收制度旨在滿足公共用地的需求，而無法滿足商業用地的需求。這就要求我們必須在堅持土地征收制度的同時進行制度創新，以滿足工業化和城市化進程中商業用地的需求。這一制度的創新，就是農村集體建設用地的流轉制度。所謂農村集體建設用地流轉是指農村集體組織、鄉鎮企業及農戶等依據土地所有權和使用權相分離的原則，將其所擁有的土地使用權，通過依法出讓、轉讓、出租、抵押和入股等方式有償讓與單位和個人使用的行為，其實質是使用權主體的變動。其中，集體建設用地，是指由集體所有的，用以建造建筑物、構筑物的土地，包括宅基地、鄉鎮企業用地、公共設施用地、公益事業用地等。
建立健全農村集體建設用地使用權流轉制度是社會主義市場經濟發展的客觀要求，是盤活存量土地，實現土地資產保值增值的必然選擇，是增加農民收入，妥善安置農民生活的必然選擇，是減少城鎮用地的一次性投資，加快城市化進程的必然選擇。因此，我們應當盡快從以下四個方面構建農村集體建設用地使用權流轉制度：一是確定集體建設用地使用權流轉的范圍。集體建設用地使用權流轉的范圍包括地域范圍、用途范圍和流轉使用主體范圍。二是嚴格農村集體建設用地流轉的條件。集體建設用地使用權流轉必須是已經依法批準作為建設用地或已經依法批準轉為建設用地的土地，而且要權屬清楚，程序合法，用途符合城市規劃或村鎮規劃的要求。三是建立與集體建設用地使用權流轉相適應的土地產權制度。農民集體所有的建設用地應在明確農村土地產權的基礎上，按照所有權與使用權相分離的原則，實行有償、有期限、可流動的使用制度。四是明確農村集體建設用地流轉的具體形式。農村集體建設用地流轉的具體形式應當多種多樣，包括出讓、轉讓、租賃、聯營、作價出資（入股）等，同時，為了推進農村土地整理和農民向小城鎮集中，還可以采用土地置換的方式。
總之，我們應當并用土地征收制度和農村集體建設用地流轉制度來滿足工業化和城市化進程中日益增長的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的濫征、濫用行為，才能構筑起我國多元有序的、健康發展的土地供給市場，也才能真正助力中國經濟的騰飛與繁榮。
【注釋】
①轉引自王權典，鄧定遠：“集體土地征收補償的立法困惑與破解模式”，《第六屆中國農村法治論壇論文集》。
②陳小君等：《農村土地法律制度研究》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第274頁。
③王衛國：《中國土地權利的法制建設》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第49頁。
