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[關鍵詞]公共安全；治理理論；社會參與
[中圖分類號]D691 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）08-0067-05
社會發展現代進程中，一定會經歷一個或多個社會轉型期。這些轉型期各有特點，但社會問題頻發是任何轉型期社會的共性。同時，國家政府在治理轉型期出現的社會問題的的能力和經驗不足，因此對新的問題解決針對性往往較差。而公共安全問題在眾多社會問題當中處于相對重要的地位，應對公共安全問題不容馬虎。由于轉型期政府能力、經驗的局限，其他社會力量就要分擔相應的責任。中國在轉型期社會參與治理含公共安全問題在內的社會問題上，與其他國家有著“共性”，同時也存在著自身的“個性”，在治理效果上經驗與教訓并存。
一、現實挑戰：轉型社會公共安全問題
轉型社會是社會發展必須經歷的中間期，往往是從傳統到現代，從封閉到開放的一個過程。這個時期，社會的結構、體制都將出現改變，在經濟、政治、文化上出現多種觀念并存的現象。多元化的共存就難免引發社會問題，公共安全問題也包含在其中。而轉型社會中的公共安全問題會給社會帶來更大的隱患，同時也直接關系到社會是否可以平穩度過轉型期。
（一）轉型期社會的特點
關于轉型期社會的特點不同的學者研究后都有著各自的結論。研究東歐國家社會轉型的外國學者Helga A?Welsh認為，轉型期社會應該有以下五大特征：第一，轉型是在相對有限的時間的制約下，處理某些相對重要的問題。第二，轉型期過程和結果都具有極大的不確定性。第三，轉型期迅速擴大的政治參與和政治溝通需求，改變了原有的威權主義結構。第四，轉型是以精英為中心的，大眾動員只是臨時的。第五，轉型包含商討和談判[1]。而研究泰國、菲律賓的學者Fred W?Riggs則認為，轉型社會有三個特征：異質性、形式主義和重疊性。我國臺灣學者金耀基對這三個特征又進行了更為具體的解釋：“異質性”就是心態意識與物理環境上的廣泛混合現象，即在經濟上，自足的經濟制度與市場制度并存；在政治上，威權主義觀念與民主觀念并存；在文化上，自由主義西化派與保守派并存；在社會上，傳統的家庭制度與現代的社會組織并存。“形式主義”就是“應然”與“實然”的脫節，表現為制度制定與制度實踐的背離。“重疊性”傳統社會與現代社會的各種特征在轉型社會中重疊并存[2]。
綜合以上三位學者的觀點，很容易得出轉型社會的特點主要有以下三個方面：第一，國家治理能力不足。社會轉型必然會挑戰原有的國家結構、法規制度，同時也對國家治理能力提出更高的要求，國家原有的治理能力和經驗就顯得相對有限。就像Welsh所說的威權主義結構出現了改變。也像金耀基所解釋的“形式主義”，也就是制度的制定與實踐出現了脫節。第二，社會治理要素多元。轉型期的社會就是一個多元的社會，其治理的主體和對象都存在多樣性和可變性。這主要是因為，轉型社會既有轉型前的傳統社會的特征又具備其目標現代社會的一些特點。這就使社會治理要素也要多元和不確定。這種與Welsh認為的轉型過程結果不確定性相符。而Riggs認為的“重疊性”和“異質性”也可以在某種程度上歸于這一特點。第三，治理活動參與加強。由于轉型國家治理能力有限，社會組織和公民參與社會治理就必然得到加強。這也是新的治理模式的一個顯著特點。也就是Welsh所講的政治參與和政治溝通的需求擴大，以及轉型必然包括的商討和談判活動。
（二）公共安全與傳統安全
傳統安全主要是指國家安全，即以政治安全和軍事安全為核心內容的安全問題，如國家的統治、社會秩序的穩定、領土的完整、核心價值的保護等等。這些安全問題往往是國家來主導。隨著冷戰的結束，和平和發展成為世界主題。非國家安全問題日漸突出，于是國際社會提出了新的安全概念――非傳統安全。非傳統安全是一個相對概念，主要指國家安全以外的安全問題。雖然現階段學界還沒有一個統一的提法，但通常會把公共安全歸入非傳統安全。而公共安全區別傳統安全的最主要的特征就是公共安全不再是由國家來主導，越來越多的社會參與成分滲透到公共安全當中。那什么是公共安全呢？學界雖沒有統一的概念，但其主要內涵應該包括關系公民生命、公民權利、公共財產和公共秩序等問題的安全范疇。區別于傳統安全，公共安全更加注重個人的價值，是以人為本思想做指導去思考安全問題。也可以認為國家安全屬于政治安全高度的安全范疇（如國防、等），而公共安全則關注低于政治安全高度的安全范疇（如環境污染、能源危機、恐怖犯罪等）。近些年，越來越多的國家開始重視公共安全問題，原因是在和平時期公共安全對社會生活的影響遠超過傳統安全。而轉型期社會問題突現，公共安全問題也處于多發態勢。并且如果不重視公共安全問題，有些問題將會被發酵上升到政治安全乃至國家安全層面。
（三）公共安全問題給轉型期社會提出了新的挑戰
轉型期是社會發展的必須經過的過渡期，其主要目的是為了社會良性發展，達到預定或者說是期望的目標。但由于轉型社會的自身特點。使其必須面對包括公共安全問題在內的諸多挑戰。首先，轉型期一定會是一個公共安全問題的頻發期。由于轉型期社會的多元性的特點，勢必會使社會產生出各種矛盾。文化間的差異，價值觀上的分歧使整個社會都陷入在這樣或那樣的矛盾沖突中。在這樣轉型社會的大背景下，隨著眾多矛盾的集合，挑戰社會整體的包容極限，社會問題隱患加劇，導致公共安全問題頻發。國外一些國家在轉型期的數據就能證明這一點。匈牙利在上世紀80年代末至90年代的轉型期中犯罪率激增，僅1988年到1989年人均犯罪率增加了22%，1989年到1990年增加了54%。而波蘭在1989年到1990年轉型期間，侵害社會財產的人均犯罪率增加了一倍[3]。
二、效果有限：政府單方應對轉型期公共安全問題困難
國家通過政府進行治理。政府的治理能力與需要其解決的社會問題是存在一定的差距的。政府不可能也不應該解決全部的社會問題，有眾多理論支持這個觀點。但在轉型社會，由于社會在該歷史階段存在的特點，政府能力在應對含公共安全問題在內的社會問題上的能力差距明顯加大。政府僅靠自身的努力解決轉型社會公共安全問題成效有限。
（一）政府是有限的政府
“有限政府”是指政府自身在規模、職能、權力和行為上受到法律和社會的嚴格限制和有效制約。這也是當今社會對政府內含比較統一的看法。政府不應該也不可能是一個無限的政府，特別是在日新月異的當代。關于這一點以往的不同學派的學者都得出相同的診斷。以霍布斯、洛克等人為代表的社會契約論者認為，為了保障個人權利，尤其是財產權，人們便在理性基礎上通過契約結成一個共同體，把自己的權利委托給一個更高的公共權威――政府。這就不難看出，政府是個人把權利讓渡出來一部分形成的，所以其權利和能力就會有邊界。而性惡論支撐下的古希臘的學者認為，“一些有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權利的人使用權力一直到遇到界限的地方才休止[4]”。也就是說任何權力，包括政府的權力，必須要受到限制。而第三個對有限政府影響深遠的理論派別當數西方經濟學界的自由主義。該理論認為，在商品經濟中，每個人都以追求自己利益為目的，在一只“看不見的手”的指導下，通過市場機制自發進行調節，因此政府干預是多余的。“管得最少的政府就是最好的政府”。這與中國道家的“無為而治”在某種程度上有著一定的一致性。這種理論不但希望政治是有限政府，甚至希望政府在治理上是一個“沒有任何作為”的政府。
（二）以往治理經驗不適應轉型期
中國雖然有著改革開放30多年的社會治理經驗，并且中國特色社會主義建設也被反復驗證其科學性和有效性。但經驗永遠只代表過去，當今世界發展日新月異，同時中國又進入社會轉型期。無論是在世界的大背景下，還是在國內發展的現狀下，轉型期社會的發展不平衡，多重矛盾并發的現象屢見不鮮。相對傳統安全問題對治理的挑戰，在現階段應對公共安全問題的基礎條件較差。缺乏相應的治理經驗，同時以往總結的經驗教訓在新的歷史條件下可操作性差。公共安全問題成為已當前凸顯的重大社會問題。
1.以往的治理經驗不是在多變的社會轉型期總結出來的。我國改革開放30多年來，特別是前10年，我們取得飛速發展的成績，也總結出一些寶貴的經驗。但那都是在社會相對穩定、世界局勢相對簡單的歷史背景下總結出來的，美國還沒有把中國作為主要的競爭對手?？紤]到當時中國的經濟總量，周邊的國家也沒有把中國當作“威脅”。隨著蘇聯的解體，中國經濟總量達到世界第二（美日的主要競爭對手），中國人均收入進入“中等發達國家陷阱”階段。以往的經驗都沒有考慮到這些問題所引發的連鎖反應。
2.轉型社會的的特點，及近年的新技術的應用使以往的治理經驗失效。轉型社會多重矛盾共存，社會要素多元到應對的治理方式要多元，反應迅速。特別是以信息技術為代表的新技術的介入，讓治理更加復雜。就以輿情控制為例，改革開放初期，政府只需管理好傳統媒體，就不會出輿情失控的情況，因為離開傳統媒體，輿情的傳播基本上只能靠口耳相傳。但如今在新媒體，“微媒體”的沖擊下，任何信息都可能被6億網民中的一員傳到互聯網上，也可能被5億手機網民中的一員用手機即時上傳互聯網上（數據來源2014年1月《中國互聯網絡發展狀況統計報告》）。這些信息可以是文字，圖片，甚至是視頻。以往政治對輿情的治理經驗基本上失效。
3.隨著社會的發展進步，新的公共安全問題政府要從頭開始認識和應對。社會的發展必然會出現這樣或那樣的新的公共安全問題，特別是在轉型期有些新問題是沒有經驗可以遵循的。以外來生物入侵和PM2.5等公共安全問題為例，在社會發展沒有達到一定的水平前提下，這兩類問題都沒有引起充分的重視，隨著環境承載力的飽和，該類問題出現端倪。PM2.5引發的霧霾等環境問題：據不完全統計，2013年1月，亞洲開發銀行與清華大學公布的報告稱，中國空氣污染每年造成的經濟損失，基于疾病成本估計為6232億元人民幣，基于支付意愿估算則達到19734億元人民幣（以2012年中國GDP為基數）；而外來物種入侵上僅馬鈴薯蟲等十余種外來有害生物，每年造成的損失超過574億元人民幣（國家環?？偩止紨祿?。這些新的公共安全類問題，都需要政府在沒有以往經驗的基礎上重新認識應對。
（三）政府解決轉型期社會公共安全問題的現實困境
轉期社會公共安全問題已被中國政府充分認識，同時也積極地制定對策。雖然這些措施在一定程度上取得相應的效果，但由于轉型社會的特點，政府解決公共安全問題存在以下幾點現實困境。
1.政府解決公共安全問題需要多部門聯動，對政府負擔較大。公共安全問題涉獵范圍廣，特別是在轉型社會，不僅涉獵廣而且頻發。這就要求政府各部門要進行聯動。僅拿遼寧某市反恐怖工作領導小組成員來看，僅反恐這一類公共安全問題就要求51個機關部門、企事業單位來聯動配合。雖然這種安排會達到高效，但同時也給相應的機關部門、企事業單位帶來一定的工作負擔。政府治理成本較高。
2.僅靠政府自身對轉型社會的信息收集效果不理想。政府治理制定制度要求前期的信息收集，資料整理。轉型社會的資料信息是多樣的，也是多變的。并且有時要需要特定的專業知識。但由于政府用人制度的限制，無論是人員數量還是人員素質都很難與轉型社會完全匹配。專業知識欠缺同時困擾政府相關部門。這樣就對信息的收集時間上出現時滯，質量上也存在缺陷。
3.政府治理轉型社會公共安全問題的政策制定脫節。針對轉型社會頻發的公共安全問題，我國政策的制定速度明顯滿足不了。我國現在針對公共安全問題的政策基本停留在《辦法》層面，很少有相應的法規、法律與之相適應。特別是針對近些年來多發的網絡輿情、，大都應用《治安管理處罰條例》中的幾條處理，針對性和可操作性均不強。
三、有效補充：社會組織在解決轉型期公共安全問題作用凸顯
轉型社會的一大特點，就是社會參與意愿強烈。在這個時期里越來越多的社會組織強大起來，隨著其實力的增強，其政治參與愿望也隨之強烈。而黨的十八屆三中全提出的國家治理體制和治理能力現代化的目標，也要求國家治理要有一個新的變革。這個變革不可單靠政府單方的力量，還要把社會組織的力量加入其中。這主要是因為，社會組織將是政府在社會治理上的一個有效補充。
（一）治理的內涵
通常意義上，治理是一個國家與公民通過合作、協商，建立伙伴關系，實現對公共事務管理的互動過程。全球治理委員會把“治理”界定為，各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是一個協調各種利益沖突和采取協作行動的持續過程[5]。在國家轉型過程中，社會實際上擁有一種“治理能力”？穴governability？雪[6]。這豐富治理的內涵，治理主體不單單是國家政府，社會在某種程度上也會是治理主體。
（二）社會組織在治理體系中的意義
社會組織在治理體系中的意義除前一部分提到的，國家的補充者、偶爾的競爭者和政策的執行者外。社會組織對治理體系還有著更為重要的現實意義：首先，社會組織為政策制定提供第一手的資料。公共政策制定是一個復雜的過程。而在第一手的資料收集方面，社會組織的力量不容小視。因為政府只是一個主體，在收集資料上難免出現死角，而社會組織分布廣，散布在社會各個部門之間，正所謂“兼聽則明，偏聽則暗”，廣泛地收集各部門的情況資料為制定更為有效的公共政策提供了保障。其次，社會組織解決了廣大人民群眾的參與欲望。在轉型期的社會中，公民參與欲望強烈。我國是一個人口大國，我國的制度對公民參與國家治理原有渠道相對不足，社會組織正好解決了這一問題。為公民參與國家治理提供了一個全新的平臺。最后，社會組織可以緩解政府與群眾之間的矛盾。以往的治理主體是政府，對象是人民群眾，這樣難免出現矛盾，特別是在一些有利害沖突的問題上，這個矛盾出現了激化的現象，如動遷問題，有些地區還出現了嚴重的官民對立的問題。這時社會組織的介入可以讓政府從矛盾主體中脫身。形成穩定的三角關系，政府從矛盾的一方，轉化為化解矛盾的協調員。政府與群眾的矛盾自然而然地得到了化解。
（三）社會治理在公共安全問題上的作用
公共安全問題是轉型期社會問題的一個方面，社會治理也就同樣起到一定的作用。其作用主要有以下幾點。第一，公共安全問題中有專業方面的問題需要社會第三方機構的介入。現在公共安全問題，特別是環境安全、食品安全問題，往往需要相關的專業知識。政府需要有相對應的專業部門應對，但限于編制、經費等問題，部門設立往往跟不上社會發展的腳步。這時就需要一些社會組織和企業的介入。第二，公共安全問題中社會穩定方面的問題通過社會組織進行預警。對所有國家來說，維穩是轉型期社會的首要問題。而一些影響社會穩定的公共安全問題，如，伴著新技術的介入，往往有著爆發快、串聯快、發酵快等特點，政府在對其進行治理中常常處于被動。如果將社會組織力量應用到這些方面，提前對群眾進行疏導，讓其以合理的方式反映訴求及政治參與欲望，會在很大程度上降低該類公共安全問題發生概率，同時也可以在問題出現之前，對政府相關部門進行預警。最后，在一些極端的公共安全問題上，如恐怖事件中，社會組織聯動會提高管控效率、效果，達到全社會安全穩定的目標。
四、協同高效：社會參與下的政府對轉型期公共安全問題治理
社會組織在解決轉型社會公共安全問題上有著一定的效果，但是還要清醒地認識到，社會組織的參與只是政府治理的補充，兩者均不可以被彼此完全取代。真正高效地處理公共安全問題則是需要兩者的協同互補，高效運作，這樣才能讓政府與社會組織發揮其各自的特點和優勢。
（一）政府為治理轉型期公共安全問題提供“剛性”保障
雖然轉型社會改變了原有的威權主義的社會結構，但政府的權威性還是不容易被質疑的。比如說，政府依舊是制定政策制度的主體。在社會治理上還會維持原有的“剛性”特點。這對解決轉型期社會含公共安全問題十分重要。首先，政府為解決轉型社會的公共安全問題提供制度上的保障。政府可以針對社會頻現的公共安全問題制定有效并切實可行的政策法規。使在處理公共安全問題上有“抓手”可以用。對公共安全問題通過制度來分類定性，再有針對性地解決，讓治理轉型期社會公共安全問題“師出有名”。其次，政府為預防和應對公共安全問題提供執法權。有了相應的政策法律，就要求還要具備一個擁有執法權的管理隊伍。這個隊伍必然要歸屬于政府管理。雖然放權是現階段政府體制改革的主要內容，但執法權特別是對涉及到公共安全問題上的執法權一定要歸屬政府，才能保證社會穩定良性的發展，其原因不言而喻。公共安全問題一定是關系到國計民生的問題，加之轉型社會的不穩定性，關于公共安全問題的一些行政權力一定要掌握政府手中。最后，政府保障關于公共安全問題政策法規的相對穩定。政府是政策法規的制定者就要保證其相對穩定性。相對穩定指的是，既要保證在一定時期內政策法規是穩定的，又要對政策法規進行一定的調整來適應多變的轉型社會。這個相對穩定要在政府的管控下，這才能保證社會穩定發展。
（二）社會組織為應對轉型期公共安全問題提供“柔性”支持
在轉型社會中，社會組織的參與意愿和能力增強，為解決現實的公共安全問題提供一系列的支持。首先，社會組織為轉型期公共安全問題提供技術支持。轉型社會是一個變化快的社會，加之當今社會的技術革命，應對一些公共安全問題需要的技術手段也在迅速革新。社會組織因為沒有政府機關部門相對煩瑣的用人程序，所以可以快速地吸納專業技術人員來應對日益高技術化的公共安全問題。其次，社會組織可以提供更為客觀的第三方力量，來解決公共安全問題。轉型社會政府原有的威權主義受到挑戰，加之種種原因造成的政府公信力的下降。所以在處理公共安全問題上，政府治理的可靠性受到質疑。這時就需要一個相對獨立的第三方組織介入，社會組織往往就可以承擔這一任務。社會組織是獨立于政府體制之外的，所以不受政府公信力的影響。并且一些專業的社會組織在其專業領域內享有很高的聲譽，這對解決問題有很大的幫助，國外的一些咨詢公司和民調機構就是個例子。它們對社會問題的分析往往是客觀而專業的，給出的解決手段也是科學的。最后，社會組織在一定程度上轉移了政府與群眾之間的矛盾。在解決一些與群眾切身利益相關的問題上，難免不把政府與群眾之間對立起來。比如，城市發展的拆遷改造上，群眾與政府意愿和利益預期是不同的，甚至是對立的。如果處理不好輕則影響政府在群眾心中的地位，重則就會引發更為嚴重公共安全問題。社會組織的介入就會將政府從這個矛盾對立中解脫出來，由社會組織去做群眾的工作，而政府只來協調社會組織與群眾之間的關系。這勢必會大大降低公共安問題的發生和發展?？偟膩碚f社會組織為解決公共安全問題提供了“柔性”的“軟件”支持。
（三）社會參與是在政府監管下進行
社會組織和個人參與公共安全問題治理要在政府的監管下進行。雖然治理理論給社會組織很大的自由度，但是由于公共安全問題的特殊性和轉型社會的時代特殊性，政府一定在某種程度上監管治理全過程。首先，公共安全問題是涉及到公民切身利益的問題。政府必須有所導向的治理，而不能完全放任給社會組織。這是對人民生命財產的負責任的態度。并且政府的監管可以保證在政策支持下的高效，也防止自由化的擴大。其次，轉型社會的復雜性要求政府對社會問題有統一的監管。轉型社會是多元的，復雜的，也是矛盾交織的。如果政府不加以控制，輕則社會發展出現停滯，如掉進“中等收入陷阱”，重則可能影響到國家的穩定。最后社會組織本身也希望政府對其進行監管。社會組織的運作應該在一定的既定框架之內，這個框架的設計往往是需要政府來考慮的，這樣才能保證社會組織的參與治理目的性和高效性。就像西方經濟學中的“看不見的手”要與政府“看得見的手”配合才能達到最終的目的?？偟膩碚f，社會參與治理模式需要政府和社會組織相互配合，協同高效的來應對各類問題。但由于轉型社會公共安全問題有著自身的特點，這種配合還要以政府為主體或是在政府的監管下進行。
從上述各種分析上來看，社會組織參與轉型社會公共安全問題的治理，是一個解決該類問題的有效途徑，也符合黨的十八屆三中全會提出的國家治理體系和治理能力現代化的要求。政府要充分調動社會組織的積極性與創造性，使社會組織快速健康的發展壯大。政府與社會組織相互配合，相互補充來應對和解決轉型社會中出現的含公共安全問題在內的各類社會問題。為全面建成小康社會、穩定度過轉型期、實現中華民族偉大復興提供堅實可靠的保障。
參考文獻：
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[3]otspeich R.Crime in the Transition Economies[J].Europe.Asia Studies，1995-4：558
[4]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].北京：商務印書館，1961.
這僅僅只是貴州省計生協探索社會治理和公共服務的一個實例。
2011年，計生協家庭服務中心在遵義市發端，通過幾年的探索實踐，省計生協在全省范圍內搭建起協會與會員、協會與家庭、協會與其他社會組織相互溝通、協作、幫扶的又一平臺。2015年，省衛生計生委、省計生協、省人口福利基金會聯合下發了《關于開展創建家庭服務中心活動的指導意見》，“計生協家庭服務中心”正式更名為“家庭服務中心”，充分調動政府部門、群眾團體、社會組織和企業的力量，有效整合各方資源，為家庭發展服務，謀民生之利，解民生之憂，開創了和諧計生、人文計生和共建幸福家庭的新局面。
順應時代潮流轉型發展
“老馬，6月我們要來13個人，住兩個月，剛才已經把5000塊定金打你卡上了，你給我留幾間房子?！闭迪募韭糜涡蓍e旺季，匯川區板橋鎮婁山關村古鎮農莊老板馬正亨接到去年到他家住宿過的重慶客人電話。馬正亨是當地村民，初中畢業后就在家務農，屬一般計生戶。他從2004年開始發展鄉村旅游，盡管起步較早，但開辦的古鎮農莊年收入才3.6萬元，利潤不到2萬元。2013年5月，該村家庭服務中心成立后，中心的旅游分會對他進行了專業培訓，并為他爭取到創業貼息貸款資金，幫助馬正亨的農莊在短時間內僅住宿收入就達到12萬元。
2011年，遵義市計生協在對匯川區貴陽路社區的調研中，了解到群眾有兩個民生訴求，希望協會能幫助解決：一是社區老人沒有休閑娛樂的活動場所，二是社區兒童下午四點半放學后無人照看。對此，市計生協積極籌集資金幫助社區修建了兩間簡易板房，初步滿足了社區老人和兒童的相應需求，深得群眾好評。省計生協在遵義市調研過程中，對這個典型的個案十分關注，和遵義市計生協一起思考和討論：能否在社區創建服務中心，為計生家庭和社區老人、兒童提供一些基本的生活服務。后來，根據省計生協的建議，把這個中心定名為“家庭服務中心”，職能也拓展為主要針對計生家庭和會員群眾的生產、生活、生育、健康服務。
匯川區的嘗試在遵義市全市計生協系統內部進行了交流和討論，并取得共識，得到推廣，部分社區從2012年開始創建家庭服務中心，2014年5月，全市10余個縣（市、區）都普遍開展了家庭服務中心創建工作。
據了解，家庭服務中心的創建內容有以下五個方面：整建計生協會、搭建服務平臺、建設服務場所、建立志愿者服務隊伍、開展八項服務，即生產（就業）服務、生活服務、醫療保健服務、文化娛樂服務、精神慰藉服務、扶持救助服務、“差時點”服務和安全保障服務。
在全面深化改革、推進依法治國、調整完善生育政策、群眾期待更加美好生活的新形勢下，家庭服務中心的建立正是計生協積極創新社會管理、拓展服務職能的重要探索。
各有側重各具特色
目前，全省各市、州都在積極探索創建符合當地實際、并以群眾需求為主要服務內容的家庭服務中心，但在具體的做法上又各有側重、各具特色。
在遵義縣龍坑鎮馬家灣社區，當地計生協開展了“VIP會員卡管理和服務”。協會對申請后經審批入會的會員，按年收繳會費2元以上，同時發放芯片會員卡。協會根據會員生活需求，與超市、供水點、燃氣點、理發店、幼兒園、兒童樂園、婚紗攝影等16家單位合作，會員持卡購物、娛樂、消費、孩子入托等均享受打折優惠。
家庭服務中心通過與信用社建立合作關系，會員只需由中心出具誠信證明就可貸款，不需財產抵押，個人貸款由最高可貸5萬元提高到15萬元，目前已授信貸款194人，共計3190萬元。
這便是家庭服務中心中的市場協同型，主要是指計生協利用家庭服務中心這一平臺，積極同各類企業開展協作，初步形成協會和市場、會員和商家雙向治理、良性互動的格局。
除了市場協同型，還有社區融合型，是指計生協利用家庭服務中心這個平臺，有效整合社區各類資源為會員開展服務，促進協會會員與轄區內的相關部門和企業融合發展。
六盤水市鐘山區紅巖街道青年路社區把功能小組建設作為計生協夯實基層基礎、參與社會管理服務的舉措，與為群眾服務緊密結合，幫助解決群眾的難點問題?！凹t白喜事服務小組”堅持“先申報，后實施”的原則，為計生“兩戶”和會員家庭，義務提供紅白喜事服務，不僅減輕村民負擔，破除婚喪陋習，還杜絕了大操大辦在社會上帶來的不良影響?！袄夏耆酥驹阜招〗M”對社區無人照料的孤寡老人，發動黨員與他們結對幫扶，幫助他們料理生活，并組織志愿者和社會工作者與老人接觸交流，鼓勵他們回歸正常的生活狀態。
該市一些村、社區基層計生協還建立了“蔬菜種植”“網格服務”等不同的功能服務小組和“自行車服務車隊”“四點半學?！?，進一步提高了基層計生協的組織活力和凝聚力，豐富了基層計生協服務載體和服務內容。
家庭服務中心還有一種重要的類型為產業幫扶型，指計生協利用家庭服務中心這一平臺，結合當地產業特色，對協會會員和計生家庭開展各種產業發展的幫扶活動，促進生產發展、生活富裕。
2012年，省委、省政府提出實施貴州白酒“一看三打造”發展戰略后，赤水市建立了“黨政統籌、計生牽頭、部門參與、企業支持、計生家庭創業就業”的利益導向新機制。目前，已組織開展白酒生產、鍋爐管護、大曲制作、包裝轉運等技能培訓30余期，4000余計生家庭成員通過培訓掌握技能后，有3356人被推薦到酒類企業就業，使計生家庭年人均純收入達到1.2萬元以上。
服務基層成效初顯
開展“家庭服務中心”創建活動以來，全省各級計生協為廣大會員群眾特別是計生家庭辦了許多實事、好事，取得了初步成效。
做強了計生協會。通過家庭服務中心這個平臺，進一步做實計生協工作，切實讓“墻上協會”“紙上協會”接地氣、有人氣，強大了計生協組織，樹立了計生協的社會形象。以遵義市為例，全市計生協會會員達到106萬，已建立企業計生協696個、流動人口計生協273個、各種產業分會493個。2013年開建的“遵義計生”微信公眾平臺迄今已信息8萬余條，接受在線咨詢9635人次，在線投訴38人次，協會公眾形象初步建立。全市已有478個村居建立了生育關懷基金，總量達1544萬元。全市“家庭服務中心”共吸納協作單位27153家，協會的外部資源基礎初步夯實。
[關鍵詞]社會治理創新；公民素質；路徑
[中圖分類號]G41 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 ― 2234（2015）10 ― 0086 ― 02
社會治理創新是中國國家治理現代化的必然選擇，是不斷提升國家治理能力的重要舉措。實現國家治理現代化、推進社會創新，公民素質顯得尤為重要。改革開放以來，中國的經濟、社會發展取得了巨大成果，最終成為世界第二大經濟體。但是，公民素質的提升速度不能適應經濟和國家影響力日益增長的要求。在進一步完善民主政治的過程中，對公民素質提出了新的更高要求。新時期，傳統的社會治理模式已經不能適應時代要求。在社會治理創新視域下，探究提升公民素質的路徑顯得尤為重要。
一、 社會治理創新是時展的要求
社會治理就是在共同價值原則的基礎上，遵循達成一定共識的規章制度下，以法律法規為準繩，政府、社會、個人規范社會行為，協調社會個基層關系，解決社會矛盾，防范社會風險的行為。社會治理創新就是“根據社會運行規律，不斷創新社會治理的理念、技術和方法，對傳統的治理模式進行改造、變革，并建立起新的社會治理模式，以促進社會治理新目標的實現”〔1〕。
雖然我國經濟發展取得了顯著的成果，但是與西方發達國家相比，仍存在一定的差距。而且，國家內部也出現經濟發展水平的差距，導致大量新的社會階層的出現。公民個體之間差距逐步明顯，弱勢群體和高危人群在社會中逐漸顯露出來，表達自身利益要求的呼聲越來越高。隨著科學技術的發展，互聯網在人們的生活中普及開來，多元化的思想也逐漸得到公民的認可，使得公民更加關注自身和社會的發展，也更加注重自身利益的維護。而且，媒體傳播的多渠道、互聯網在人們生活中的普及和新聞的實效傳播，使得公民更加關注國家和社會事務的發展，而且樂于表達自己的意見并希望得到尊重，從而公民參與社會治理的要求越來越強烈。馬克思說過：“發表意見的自由是一切自由中最神圣的，因為它是一切的基礎”〔2〕。因此，不斷創新人民群眾表達意愿的渠道，推進社會治理創新的時代要求。
黨的十八屆三中全會《決定》把社會管理提升為社會治理，充分反映出黨對從思想上對社會服務理念發生重大轉變，這就意味著中國治理模式也放生重大轉變。這次全會對我國社會建設提出了新要求、設定了新目標。把保障和改善民生、促進社會公平正義作為全面社會改革的主題，要求加快推進社會領域的制度創新，形成科學有序的社會治理體系，讓社會充滿活力而又安定有序的發展。同時，要求不斷創新社會治理模式，改進社會治理方式，激活人民群眾參與社會治理的激情和活力，不斷探索預防和解決社會矛盾的體制。新時期，黨和政府積極推動社會治理創新，是適應時展的需要，是國家治理體系現代化的表現。
二、 社會治理創新與公民素質的關系
在社會治理創新視域下，要求公民具備現代公民意識，這是社會治理能夠順利實現的基礎。而且，公民是社會公共事務中最根本和最直接的踐行者，公民個人的態度和行為方式，直接影響到社會治理的成效。因此，在現代化國家治理體系中，不斷創新社會治理方式、拓寬公民參與政治生活渠道的同時，也要求公民自身素質的不斷提高。
公民是社會治理的基礎，公民素質的高低直接決定著社會治理水平。新時期，公民參與積極參與社會治理表明公民意識的覺醒，而且公民參與意識的覺醒主要在于公民素質的不斷提高。如果缺乏執行人民民主的社會環境和公民缺乏民主意識，那么再完善的國家治理體系，公民也不會把它們運用到社會實踐當中去。在不斷創新社會治理模式過程中，提高公民的素質、增強公民意識，才能引導公民自覺參與到社會治理創新中去，實現國家治理體現現代化。而且，不斷提高社會治理創新水平，也能夠促進公民素質的提高。加強社會管理創新，就是要求政府更好的服務廣大人民群眾。然而，傳統的社會治理模式，已經不能適應社會發展的需要。當今社會治理創新要求“政府建立起一個能夠與公民良性互動的社會治理模式”〔3〕，這樣就要求公民要積極參加到社會治理中來，在實踐中公民自身素質自然就會逐步提升。
三、社會創新視域下公民素質亟待提升
目前，在社會主義治理體系現代化的過程中，雖然我國公民的治理能力有了很大的提高，但是仍然存在許多矛盾和問題。公民意識逐漸覺醒，但是缺乏自主性，對自己的主體地位認識模糊，參與欲望不夠強烈。而且，公民受機會主義思想腐蝕嚴重，只關心與自己切身相關的眼前利益，不主動參與公共事務的治理，參與意識十分淡薄。受傳統專制思想影響、社會公共領域缺失，一些基層公民習慣于被控制與統治，不善于表達自己的意見和建議，對切身利益問題缺乏批判和監督精神?；鶎庸褡约褐鲗Ч裰卫黼y度大，參與決策和治理的能力亟待提高。而且，在社會治理中，許多公民喜歡搭便車，嚴重影響了社會治理的效果。我國廣大基層地區，公民受教育水平總體較低，嚴重阻礙了公民參與社會治理能力的培育。當前，我國的政治制度還不夠完善，不能保證公民參與社會治理渠道的暢通，而且地方政府在一定程度上壓制公民參與社會治理的空間，公民對社會治理的影響力不足?！吧鐣M織發育是是否完善是檢驗人民群眾的能力和社會公共領域發育是否完善的試金石”〔4〕。雖然我國社會組織發展迅速，但是由于起步晚、缺乏制度保障，作為公民參與社會治理的載體，不能承載起公民參與社會治理的重任。在社會治理視域下，無論是公民自身需要，還是現代政治社會發展的要求，都要求進一步提高公民自身素質。
四、 社會治理創新視域下公民素質提升的路徑選擇
變革當代中國政府和公民的社會關系，不斷推動社會治理創新，“需要眾多的行動主體積極互相合作、共同參與到公共事務的治理中去”〔5〕。然而，公民素質的高低，決定了社會治理創新的順利推進。不但公民自己要提高自己參與政治生活的能力，而且社會也需要為公民參與社會治理提供一個穩定的社會環境，共同提升公民參與社會治理能力和素質，從而，構建社會主義和諧社會。在社會治理創新視域下，加強對公民的教育、完善社會治理制度、積極引導公民參與社會實踐對公民參與社會治理能力的提升意義重大。
（一）社會治理創新視域下加強對公民教育，提升公民參與社會治理的意識。每個公民從一出生開始，就會接受各種各樣的教育。在不同的環境中接受的教育不同，必然影響公民做出不同的選擇。隨著社會環境的變化，每個接受不同教育內容的公民之間的差異會引起矛盾，甚至導致社會突發事件。特別是我國留學歸國人員容易受資本主義思想的影響。因此，要通過各種途徑加強對公民的教育，把公民意識始終貫徹到教育過程中，使公民認識到權利和義務的統一。在社會創新視域下不但要求公民積極為社會發展建言獻策，而且還要通過正確的方式參與到社會治理當中去，積極維護自己的權利和利益。從而，“使人民享有平等權利，共享經濟發展的成果”〔6〕。在教育過程中把權責意識結合起來，不斷提高公民參與社會治理的意識和能力。
（二）社會治理創新視域下完善公民參與社會治理的制度規范，提升公民參與社會治理的保障水平?！吧鐣髁x和諧社會的構建離不開社會參與，國家治理和社會治理體系的概念的提出，給公眾參與社會治理賦予了更加重要的地位和政治意義”〔7〕。目前，公民參與社會治理缺乏制度保、缺少法律支持，參與的渠道不暢通、程序也不規范，公民的意見和建議得不到尊重，這些都不利于公民參與社會治理能力的提高。社會創新治理視域下，加強對公民參與社會治理的制度建設，對于完善公民參與社會治理路徑、提高國家治理能力意義重大。而且，公民在參與社會治理的過程中，缺乏對參與治理過程中的權利和義務的認識，不知道通過何種渠道參與治理，公民對政府信息缺失的認識渠道不足，現有的經濟條件也限制了公民能力的提升。因此，社會治理創新視域下，加強對公民參與社會治理制度的規范，能夠為公民參與社會治理提供保障，促進公民政治素質的不斷提高。
（三）社會治理創新視域下提升公民參與社會實踐，提升公民參與社會治理的能力和素養。隨著十八屆四中全會提出全面推進依法治國的戰略提出，為公民法律素養的培育提供了契機。隨著市場經濟迅速發展，使每一個公民能夠參與經濟建設的實踐過程中，逐步培養自己的競爭意識、平等意識與法律意識。在社會治理創新過程中，要求公民具有較高的法律素養。只有在法治實踐的過程中，才能逐步培養公民的法律素養。在社會主義法治建設過程中，切實保障公民有效行使選舉權、管理權與監督權，從而使公民在政治實踐中自覺樹立法律至上，自覺提高自身法律素養。在社會治理過程中，公民只有行使自身的權利才能更好的意識到自己是國家的主人；只有在參與的過程中，才能不斷提高自身的政治能力。從而，不斷提升公民參與社會治理的能力和水平。
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[關鍵詞] 治安管理； 社會化； 路徑
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 16. 057
[中圖分類號] D631 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）16- 0093- 02
所謂治安管理社會化是指在公安機關的有效組織和指導下，發動社會力量，使社會組織或個人參與治安管理的基礎工作，這種參與治安管理的工作者能夠獲得一定的報酬的治安管理行為。治安管理社會化作為市場化、產業化的治安管理體系，在發達國家有成功經驗，它通過社會公民或社會企業單位等與服務對象中的社區、居委會、企事業單位、村莊、個人在公安機關的組織和引導下，簽訂治安服務合同，并為服務對象從事治安管理服務。被服務對象依法給社會組織或個人支付勞動報酬，而從事社會治安管理服務的個人或社會組織必須經過專門培訓，并依法從事社會治安管理工作，不能違法行駛超出法律規定范圍外的職權。
1 治安管理社會化進程中存在的問題
1.1 思想認識嚴重滯后
治安管理社會化的發展在我國還不成熟，尚未形成有效的制度和規模。我國當前經濟形勢較好，社會經濟活躍、發展迅速，然而治安管理社會化的進程遠遠落后于經濟發展的步伐，其主要原因是對治安管理思想認識的落后。目前，我國大部分的相關政府機構和公安機關的領導都未認識到治安管理社會化的意義，未認識到治安管理社會化的積極作用。甚至一些公安機關的管理人員認為治安管理是公安機關的事，與社會無關，還有一些干部抱著官本位思想，不想權力下放，因此對治安管理社會化工作重視程度不夠、投入力量不夠、深入研究不夠，政策和相應的規章制度不完善。
1.2 警力資源配置嚴重失衡
目前我國公安機關在警力配備上嚴重失衡，公安機關的內部部門繁多、組織機構冗贅，而基層警力缺乏。這種警力資源配置失衡的現象導致治安管理工作開展效率低，治安管理工作難度大，甚至會帶來嚴重隱患。公安機關的治安管理主要工作都在基層表現，而由于基層警力的缺乏，民警難以應對繁雜的社會治安問題，民警與公眾之間的交流機會和渠道也較少，長此以往，民眾對公安機關的信任度下降，公安機關的公信力也不斷縮水，威脅著社會治安管理的和諧性[1]。
1.3 法律法規建設滯后
由于治安管理社會化認識的滯后和建設的落后，我國各地社會治安管理還沒有落到實處，利用市場經濟手段來控制和運作治安管理社會化的目標遠遠沒有達到。要發展治安管理社會化，就必須推進治安管理社會化市場運作機制，只有通過市場運作才能使治安管理社會化作為一項治安管理的有效制度長期存在下去。市場運作必須由公安機關進行有效的監督和引導，其中最重要的監督和引導手段就是根據治安管理社會化的原則制定相應的法律法規制度，通過制度和法律約束從事社會化治安管理的雙方在法律允許的范圍內進行社會治安管理，避免社會治安管理變質，避免社會治安管理給公眾帶來不穩定因素或危害。
1.4 權責不分明制約了治安管理社會化的進程
權責不明的現象在各個參與社會治安的部門中都存在，這種不良現象使治安管理者權力膨脹，責任不明，可能產生不良的社會影響。一些參與治安管理的部門盡管制定了相應的責任書，出臺了權責分明的管理辦法，但由于重視程度不夠，考察考核制度不明確，即使出了問題也沒有相應的追責措施，使權責制度制約了治安管理社會化的推進。
2 新時期治安管理社會化的路徑
2.1 樹立以公治公的思想觀念
正確的意識是行動的先導，要在新時期下推進治安管理社會化的進程就必須切實提高公安機關的思想觀念，公安機關的警察應當摒棄官本位的封建思想，將管人的思想作風轉變成為人民服務的思想作風。同時應當意識到人民在治安管理中的重要性，要通過合理的政策引導使人民和公眾自覺參與到維護社會治安的工作中去，讓影響社會治安穩定的不良因素在人民戰爭中消失。因此，各人民警察要積極發動群眾，集民智、順民意，傾聽群眾的意見和呼聲，樹立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的意識，使公眾自覺參與到維護社會治安工作中來，最終形成“公眾安全公眾治、社會安全社會抓”的良好局面[2]。
2.2 優化公安機關的警力資源配置
社會治安的主體在目前和未來的很長一段時間內仍然是公安機關，公安機關的警力資源配置關乎社會和諧穩定。針對我國目前警力配置不均衡的問題，應當改革公安機關的配置，精簡機關人員，增加基層警力資源，加大對基層警力的培養和基層警力設施的配備，保證有足夠的基層警力資源應對社會繁雜的治安問題。針對基層警力資源應當加大培訓力度，提高基層警察的業務水平和綜合素養，保證基層警察能夠有效與民眾交流、溝通，及時發現治安隱患，同時發動群眾，做好宣傳工作，使廣大群眾自覺參與維護社會治安穩定的戰斗中來[3]。
2.3 加強治安管理社會化的法律制度保障
科學合理的法律、制度保障是治安管理社會化的根本基礎，公安機關要在新時期貫徹治安管理社會化的進程，就必須制定相應的法律規章、制度，通過制度約束和引導社會團體、個人參與治安管理，并制約參與社會治安管理的個人和團體，保證治安管理的實際效果，避免社會化治安管理成為不法分子組織黑社會的新形式。
3 結 論
總而言之，在社會轉型的新時期，面對復雜的社會形勢和繁重的治安管理任務，我們應當具有前瞻性的戰略思維和多元化的治安管理策略，通過制定科學合理的規章制度，引導社會團體和社會力量參與社會治安管理工作，并形成一套行之有效的管理體系，保證治安管理社會化的有效開展。
主要參考文獻
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關鍵詞:社會管理;社會管理創新;法治理念;法治化路徑
中圖分類號:DFO 文獻標識碼:A 文章編號:1007-7030(2012)04-0021-05
經過30多年的改革開放,我國經濟社會發展迅速,各項事業都取得了長足進步。當前,我國經濟發展已經處于工業化的中期,經濟持續高速增長,經濟實力顯著增強,已成長為世界第二大經濟體。與此同時,隨著社會主義和諧社會建設的持續推進,我國的社會管理工作也取得了顯著成效,以改善民生為重點的社會建設得到加強,基層社區建設有序推進,社會組織不斷發展,社會安全體系進一步完善。但是,與經濟發展相比,我國的社會建設與管理明顯滯后。由于我國尚處于經濟轉軌、社會轉型的過程中,經濟體制深刻變革,社會結構深刻變動,利益格局深刻調整,思想觀念深刻變化,影響社會和諧穩定的因素大量存在,社會矛盾與沖突頻發,使我國面臨“中等收入陷阱”的社會風險增大。因此,加強和創新社會管理,建立和完善有中國特色的社會管理體系,是當前我國現代化進程中面臨的一個重要而緊迫的時代課題。
加強和創新社會管理,離不開法治的支撐。在法治社會,法律是調整一切社會關系的根本手段,也是實現有效社會管理的制度保障。當前,我國正在大力建設社會主義法治社會,社會管理創新應當與社會主義法治國家和法治政府建設緊密結合,始終將社會管理置于法治化的軌道,以法治理念為指導,以法律規范和法律程序為支撐,堅持依法治理。因此,在一定意義上可以說,創新社會管理就是要實現社會管理的法治化,建設社會主義法治社會是社會管理創新的重要價值目標。
一、社會管理與社會管理創新
應該說,社會管理并不是一個新概念,因為自國家產生以來便有了社會管理,只不過由于社會性質、社會結構不同,其管理主體和模式不盡相同。傳統上,人們把社會管理僅僅視為與政府的經濟管理職能、政治管理職能、文化管理職能并列的一種行政職能。這種觀點認為,社會管理作為政府的一項職能,與政治管理、經濟管理相對,是指政府對社會公共事務中排除掉政治統治事務和經濟管理事務的那部分事務的管理與治理,其涉及的范圍一般是社會政策所作用的領域。但隨著經濟社會的不斷發展,社會管理的內涵也在不斷拓展,人們逐漸認識到,社會管理不僅包括政府對社會的管理,還包括其他主體以及社會自身的管理,是政府職能和社會職能的復合體。由此逐漸形成了廣義的社會管理概念:社會管理是指政府以及社會組織為滿足社會需求,維持社會秩序,推動社會進步,推進社會系統協調運轉,對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域、社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制的活動和過程。
長期以來,在我國政府是社會管理的唯一主體,社會生活的各個方面均由政府統一安排和管理,管理的方式主要是采用行政手段。但是,隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的逐步完善,我國的經濟社會發生了深刻變化,社會結構日益多元,社會需求更加多樣,利益格局日趨復雜。傳統的“大政府、小社會”管理模式的弊端日益顯現,已經不能適應經濟社會發展的需要。市場和社會都迫切要求對社會管理模式進行變革和創新。所謂社會管理創新,是指在現有的社會管理條件下,運用現有的資源和經驗,依據政治、經濟和社會的發展態勢,尤其是依據社會自身的運行規律以及社會管理的相關理念和規范,研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等,對傳統的管理模式及相應的管理方式和方法進行改革,建構新的社會管理機制和制度,以實現社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。社會管理創新既是活動,也是活動的過程,其目的在于形成更加良好的社會秩序,產生更為良好的政治、經濟和社會效益。
埃米爾·涂爾干指出:“社會秩序的精神基礎是集體意識,維護這種集體意識和價值準則對防止社會的崩潰是必須的;同時,法律是保障社會秩序的力量。”由此,法律是社會管理的重要基礎、規范依據和保障力量,加強和創新社會管理離不開法治的支撐。要推進社會管理創新健康發展,確保社會管理創新的實效性和持續性,必須建立健全相關的法律規范和法律制度,通過立法明確界定政府、社會組織以及公民個人在社會管理中的職責、權利、義務和責任。只有將社會管理創新納入法治化的軌道,用法律來規范、引導和促進社會管理及其創新,切實做到有法可依,依法管理和服務,依良法善治,才能形成社會管理創新的長效機制。
二、社會管理創新須遵循的法治理念
法治是人類社會的理想，也是人類在發展過程中所選擇的一種先進的治理模式。社會管理創新與法治化具有天然的聯系，體現在：一是法的制度為創新社會管理的成果提供了規范化、強制力的支持和保障。何為“法治”，先哲亞里士多德得到經典定義是“：法治應包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”?？梢?，守法是實現法治的關鍵。社會管理創新同樣要符合法律的規定和要求，因為負載著正當性價值準則的法律為管理主體提供了價值引導，確保社會管理創新不會偏離基本的價值軌道。同時，只有符合法律的創新，政府管理才會具有馬克斯•韋伯所謂的“統治的合法性”，才不會背離創新社會管理的初衷。二是社會管理創新能夠建構新的法律制度。經過社會管理創新實踐所探索出來的行之有效的機制或制度，必然要求以法律制度的形式固定下來，進而保障和鞏固創新成果。在我國實行“依法治國”方略的今天，將社會管理創新工程納入“法治國家建設”這一大的系統工程，這是對社會管理創新的必然要求。改革開放以來，在社會管理實踐的不斷推進的同時，國家層面的社會管理法律制度體系建設取得了顯著進步，基本形成了社會管理的法規范體系。但各地由于省情、市情不同，社會管理面臨的問題與矛盾以及所要達成的目標并不完全相同，這需要通過地方立法探索，對已有的國家立法進行細化以增強其可操作性。根據揚州社會管理的實際，結合“兩個率先”“、三個揚州”①和“平安揚州”目標，揚州基本上構建了一個具有揚州特色的、完備的社會管理規范制度體系，并通過法規范體系的建設，引領揚州社會管理創新。2005年，揚州市頒發了《建設法治揚州實施綱要》，該綱要提出了實現“法治揚州”的“轉變政府職能，建設法治政府”“、堅持以人為本宗旨，全力構架完備的社會保障體系”等九9大任務。這為揚州社會管理創新確立了目標方向和原則，成為社會管理創新的基本規范制度。2011年，揚州市政府《關于加快推進法治政府建設的實施意見》，法治政府建設有了具體的操作規范。2013年，揚州了《全市深化改革創新體制工作總體方案》，明確了統籌協調推進區域布局調整和行政管理體制改革、城鎮化發展改革、國有資產管理體制改革、社會管理體制改革、教育衛生體制改革、要素市場改革、旅游業和建筑業發展改革等7大類22項重點改革任務。這為進一步深化社會管理創新提供了規范依據。此外，揚州還先后出臺《關于深化平安揚州建設的意見》《關于深化法治揚州建設的意見》《揚州市加強和創新社會管理行動計劃》，并召開相關會議，對深入推進社會管理法治化建設工作進行全面部署。
二、政府權能規范化
（一）法治政府的“服務”職能
伴隨著新公共管理運動的浪潮，以公共服務為價值取向的“服務行政”逐步演進，我國政府的職能也從“管理”向“服務”轉變。黨的十七大報告明確提出了要構建“服務型政府”的目標。服務型政府是一種以公民為中心，以法治為手段，以服務公眾多元的公共需求為導向的法治政府治理模式。建設服務型政府，客觀上要求政府依法行政，倡導公民本位、社會本位和權利本位的法治理念。早在2004年，國務院就了《全面推進依法行政實施綱要》，其核心是提出了轉變政府職能，建設服務型政府的任務，開啟了服務型政府法治化建設的先河。揚州在社會管理創新過程中著力于政府職能轉變的同時，努力推進法治政府建設。2011年，揚州市政府《關于加快推進法治政府建設的實施意見》，提出了“深化行政管體制改”、“創新行政管理方式”、“加大政府信息公開力度”三項轉變政府職能的要求，其中還包括對政府的服務內容、服務的方式等方面的規定[1]。目的是通過政府法治化建設，促進由過去“以管理為中心”的管制模式向“以服務為中心”的公共服務模式轉變。
（二）法治政府的“有限”權力
在計劃經濟年代，我國實行的是一種“全能主義行政”的管理模式，政府觸角幾乎伸到了社會的所有領域，政府集中了所有人事權、財物支配權。這種高度集權和包攬一切的管理模式，導致了市場功能低下，社會自主性較差，社會資源難以合理配置。法治政府建設要求政府的權力、職能、規模、行為方式都受到憲法和法律的明文限制，并接受社會監督和制約。揚州市政府通過設定權限、適度分權的方式，推進了從“全能政府”向“有限政府”的轉變。
1.公布“權力清單”，規范權力運行
行政權力具有管理領域廣、自由裁量權幅度大等特點，因而成為最容易被濫用的一項公權力。法治的核心要義是規范權力。那么，如何規范行政權力，又保持行政的創新性、靈活性以及“個體化正義”的實現，是構建法治政府面臨的挑戰“。法無授權不可為”。打造有限政府，必須從依法確權開始。依照《建設法治揚州實施綱要》提出的“加大行政審批改革力度，及時清理政府規范性文件和不合理行政審批事項，規范行政審批行為，依法界定行政審批權的設立范圍、權限”等要求，揚州率先對行政審批權力進行了清理。截止2007年，經過對行政許可項目進行多輪清理之后，揚州市政府公布了349項行政許可事項和76項非行政許可事項的“權力清單”[2]。在嚴格規則主義模式下，主要通過詳細的規則實現法律對行政的控制，其強調的是行政行為的結果。行政程序則是通過行政主體與行政相對人之間的“交涉”與“反思”，賦予相對方以知情權、參與權和辯論權，從而把法律規則控制轉化為相對人直接監督的控制，成為行政法治的核心內容[3]。揚州在公布權力清單的同時，對權力運行與操作的程序也進行了規范。首先，以建設服務型政府為目標，以政府流程再造理論為指導，重新審視、設計執法流程，用健全的程序來制約權力運行。建立健全有關行政執法的公開、告知、聽證、職能分離、調查取證、法律救濟、回避等制度，對行政執法的各個環節、各個步驟進行具體規范，尤其是要注意抓好各項有關執法程序制度的落實，形成有效的制約機制。其次，為進一步從微觀層面踐行服務型政府的要求，更加方便行政審批事項的辦理，揚州根據《全市深化改革創新體制工作總體方案》的要求，對城區行政審批服務模式進行探索調研，努力打造市、區共用的行政審批服務在線網絡操作平臺。同時，充分借助科技及輿論監督的力量，從外部規范行政權力。2008年，按照江蘇省行政權力網上公開的要求，揚州市政府對全市各行政部門的許可、處罰、征收、強制等行政權力進行清理，并逐步實現行政權力的網上公開運行，實現權力監督網絡化、權力運行透明化。
2.向社會適度分權，增強社會能動空間
社區是我國重要的社會組織，實踐證明，社區能夠有效地承接眾多的政府職能①。揚州在堅持建立健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”總目標的前提之下，在《建設法治揚州實施綱要》明確提出“堅持以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為重點，強化基層依法治理，切實加強基層自治組織的規范化建設，實行村（居）民民主議事決策制度，完善議事規則，全面實行村（居）務公開，推進基層民主政治建設，發展人民民主，不斷擴大人民群眾對政務、社會事務的知情權、參與權、監督權和選擇權”。這一具體目標。據此，揚州不斷加強和創新社區社會管理模式，大膽放權，社區運行機制從政府推動向居民自治轉變。揚州在全市社區建立了具有獨立法人資格的民辦非營利性單位———“社區工作站”，在規模較大的小區還設立了“小區工作站”，通過費隨事轉、購買服務的方式，承接政府部門下延到社區的行政管理事務和公共服務等職能。以社區司法站建設為載體，建立社區及大型居住區調解室，構建橫向到邊、縱向到底的多種類型、不同層次、全面覆蓋的人民調解組織網絡體系，讓社區承接了政府大量的調解職能。
三、糾紛調解機制的綜合化、制度化
我國現行的調解制度作為化解社會矛盾的重要手段，在定紛止爭、維護社會穩定、構建和諧社會等方面發揮著不可替代的作用。但由于調解主體的不同、受理糾紛的范圍各異、調解達成協議的法律效力有別，以及在調解工作實踐中，因各調解組織各自為政，信息溝通渠道閉塞等原因，導致一些矛盾和糾紛調處效果欠佳，重復調解問題十分突出。因此，整合調解資源、暢通調處信息溝通途徑，健全由消費調解、人民調解、行政調解、司法調解相銜接的綜合調解體系，成為揚州社會管理創新中的一大亮點。
（一）擴展調解部門的橫向聯系
揚州工商局擴大與相關部門的橫向聯系，聯合黨委、政府、司法、社會多種力量，實現消費調解與行政調解、司法調解、人民調解的有機結合，消費調解力量得到有效整合。具體而言，一是聯合綜治委等部門，銜接綜合調解，建立消費大調解的工作機制和組織網絡，搭建社會大調解的平臺，實現全市鄉鎮百分百覆蓋。二是聯合人民法院，對接司法調解，化解消費糾紛矛盾。揚州工商局聯合揚州市中級人民法院印發了《訴調對接工作流程規定》，規范法院立案前的移送調解、行政調解協議司法確認、法官參與工商局行政調解、工商局派員支持司法調解等四方面工作流程。三是聯合仲裁委，連接仲裁調解。聯合仲裁委分別在縣市局和工商所建立仲裁委工商聯絡處（站），對調解不成的經濟糾紛，積極引導當事人進入仲裁程序，幫助經營主體、消費者快速有效解決各類經濟糾紛[4]。
（二）強化調解隊伍建設
揚州市司法局大力加強以社區矯正中心、矛盾調解中心、法律援助中心、專職調解員隊伍建設為主要內容的“三個中心，一個隊伍”建設活動，大力加強特殊人群管理服務，進一步提高法律援助質量，深入推進社會矛盾化解，為經濟社會發展創造了和諧穩定的社會環境。為規范大調解制度的實施，揚州市司法局聯合市綜治辦、指導辦、編辦、人社局、財政局等部門聯合出臺《揚州市專職人民調解員管理辦法》，對人民調解員性質、職責等項制度作了完整清晰的規定[5]。
四、弱勢群體權利保護的機制化
在社會轉型過程中，我國的弱勢群體無論在規模上還是在數量上，都在快速地擴大。由于弱勢群體的利益極易受到損害，且其利益訴求又無法得到及時滿足，由弱勢群體引發的頻繁發生，導致社會矛盾激化，上訪數量居高不下，對社會穩定構成了嚴重的威脅。因此，在社會管理創新法治化過程中，建立特殊人群的利益表達和權利保障機制，對農民、下崗職工、農民工、婦女兒童、精神病人等弱勢群體的教育、醫療、就業、養老等方面的權利給予特殊保護就顯得尤為必要。利益表達是弱勢權益保護的重要機制。沒有順暢的利益表達，權益保障就難以實現。弱勢群體由于在社會資源的占有和權力分配上都處于相對弱勢的一方，當其權益受到損害，無法通過正常渠道表達意見和得到公正處理后，往往采取集會、上訪等群體行為方式，向國家機關表達強烈訴求，以實現自己的利益要求，形成很多惡性事件。因此，在社會管理創新中，建立起暢達的利益表達機制，讓弱勢群體享有平等的話語權，是服務型政府不可推卸的責任。揚州在社會管理創新過程中，注重拓寬并暢通利益表達渠道，形成了行之有效的特殊群體利益表達機制與制度。如建立民生訴求采集體系，充分利用市長信箱、局長信箱、12345公開電話等平臺以及人大代表、政協委員的建議提案等途徑，問需于民、了解民意、把握民情；制定領導干部接訪、下訪、回訪和“三解三促”、“三下三聯三交”等聯系群眾機制，提高解決群眾合理訴求的效率。通過這些機制引導社會主體理性表達利益訴求，并將這些機制納入制度化的軌道，從而實現利益表達的規范化、法治化。弱勢群體的“弱勢”首先體現在生存壓力較大。
關鍵詞：新形勢；煤炭企業；社會保險；管理體制
社會保險在當今社會的發展下逐步成了社會問題，何為社會保險呢？社會保險是一種通過政府機關進行安排落實，并需要勞資雙方共同繳納的一種可以保障職工在生育、失業、醫療、退休等階段能夠得到的生活保障產品。社會保險是具有實際效用的，可以為員工提供支持和后盾，讓員工減少風險。然而，煤炭是不可再生資源，所有的煤炭企業都會經歷興盛到衰敗的過程，如今的煤炭企業正面臨著嚴峻的問題，很多煤炭產業的社會保險管理還停留在傳統模式下，呈現出的狀態是委托封閉的樣子。這樣的管理模式存在極大的弊端，一旦企業有下滑的跡象就會走向低迷。諸多的風險因素就會層出不窮的出現，比如養老風險、失業風險、健康風險、醫療風險、工傷風險等等一系列的風險，“老有所依、失有所保、病有所醫、傷有所療”也將成為煤炭企業全體職工的共同心愿和美好期望。
一、當前煤炭企業社會保險管理體制存在的問題
（一）社會保險管理體制尚未理順行政管理政出多門，導致社會保障項目之間協調困難、利益沖突、社會矛盾不能及時化解。例如機關事業單位和企業多年來養老保險制度的不同，造成離退休人員待遇差別過大。特別是煤炭企業職工工作條件惡劣，同樣工齡，卻因退休前身份不同導致退休待遇差別大，嚴重打擊了煤炭企業職工的勞動積極性，增強了離退休人員的不滿和抵觸思想。
（二）職員社會保險意識薄弱隨著社會保險改革速度的加快，不斷出臺了一些新的政策和規定，然而大多數煤炭企業卻未將政策落到實處，究其原因，一方面是企業員工從上至下都對社會保險缺乏足夠的認識。另一方面特別是領導和社會保險管理者，對社會保險政策未能吃透吃準，總是遇到問題才會深究。甚至對待單位參保這件事上，很多企業秉承的是能少繳點費就盡可能的少，能拖就拖；很多的職員還保留著傳統思想中的“養兒防老”甚至是認為現階段自己身體還很強健，醫療保險對于自身沒什么用處。
（三）落后的管理手段、無法及時的傳遞信息，嚴重影響煤炭企業社會保險管理工作效率例如大部分煤炭企業的社會保險狀態處于封閉、半封閉運行，和全國社會保險信息服務平臺嚴重脫節。滯后的礦區內部的管理信息系統建設，使得職工社保待遇以及社會保險關系轉移接續存在諸多問題。
（四）人力資源管理方面的漏洞企業與職工勞動關系的不規范、社會保險管理工作不嚴謹以及政策落實不到位、宣傳力度不足，產生諸多社會保險爭議，嚴重影響礦區和諧穩定。
（五）存在嚴重的保險基金拖欠事件，難以保障職工社保待遇在煤炭企業生產困難時期，運營的不穩定性、企業虧損嚴重會導致企業社會保險費的拖欠問題，引起社會保險收支不能平衡，給職工利益造成損害。
（六）不斷出現社保待遇冒領的現象自從養老金社會發放以后，因為滯后的制度建設和落后的信息化建設，一些退休人員或是居住在外地的人員已經去世卻依然領取養老金和報銷醫療費，給社會保險基金帶來巨大的損失，引起不良的社會影響。雖然國家安排地方和行業每年進行待遇領取認證工作，以此杜絕冒領現象的發生，但成效不夠明顯，并未從根本上得以解決。
二、參考國內外管理機制得出的啟示
當前國外的社會保險管理體制主要是采用集中管理、分散管理，以及集中管理和分散管理相結合三種常見的管理形式，這三種管理模式都存在各自的特點、各有利弊。集中管理是將各個險種進行統一集中管理，能夠解決社會保險常見問題；分散管理是將各個險種細分進行管理，充分發揮了各部門的職能作用和管理優勢；集中和分散相結合，是根據不同險種的具體特征進行集中管理，又對各險種的特殊內容進行有效區分分散管理，大大提高了管理效率，這是目前最先進有效的管理模式，得到了世界上大多數國家的認同推廣。以上三種管理模式，對我國煤炭企業社會保險管理工作具有一定借鑒意義。而煤炭企業社會保險工作是屬于各種險種中最為繁雜瑣碎的一種，在這其中牽扯出的職工不計其數，覆蓋的范圍非常廣，只有審時度勢，努力建立一套適合自己的社會保險管理模式，才能適應發展的需要。
三、新形勢下如何創新發展煤礦企業社會保險管理工作
（一）建立完善的社會保險管理體制結合煤炭企業自身狀況，建立一套適合自己的社會保險管理體制，加強立法，充分發揮政府對煤炭企業社會保險管理和監督的職能作用，努力做到機制健全、法制管束、監督有力。并吸取參考國外的先進經驗，加強集中管理和分散管理相結合的管理模式，是解決煤炭行業因險種復雜，覆蓋范圍廣，問題多的最合理最有效的舉措。
（二）建立統一的養老保險制度。加快養老保險改革步伐，使企業和機關事業單位的養老保險制度相統一，同時，優化企業離退休人員的養老金補助政策，通過增資等多種渠道縮小企業和機關事業單位離退休人員的待遇差別，努力提高企業離退休人員的生活水平，減少貧富差距，化解社會矛盾。
（三）創新社保工作思路，推進社保事業健康發展。煤炭企業社會保險管理體制是需要圍繞著“保障民生”這一方針開展的，旨在構建和諧的企業發展環境，以保障職工生活的穩定性。就如何開展煤炭企業社會保險工作呢？主要從以下幾點：1.開闊工作思路以及工作人員整體業務水平的提升，將全心全意為人民服務的初衷落到實處。2.對自己的工作理念和工作思路要做到創新和發展，學會運用新的技術或是管理方法去解決工作中遇到的難題，將管理服務效率和工作水平有所提高。3.干部隊伍的建設步伐需要加快，思想要端正，培育社保文化，弘揚社保精神。
（四）建立完善的社保信息平臺，讓科學化管理水平得以提高在計算機技術和信息化技術不斷蓬勃發展的今天，很多計算機技術已經開始運用到社保工作中了，并且起到極其重要的作用。社會保障廳對煤炭企業提出新的要求，要求做到緊跟著時展的步伐，對設備部門進行優化完善。
