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關鍵詞：利益相關者；民族地區旅游業；發展研究
中圖分類號：F592.7 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）04-0-01
隨著國家西部大開發特別是西部旅游大開發戰略的實施以來，民族地區旅游產業進入一個新的階段。近年來，民族地區旅游業發展勢頭良好。但是，在民族地區旅游規模增長的背后，也存在著一定的問題。如：利益分配不均、各參與者相關利益不協調、經營組織單體規模小、服務與管理水平低、增收效應不明顯、居民參與面窄，參與層次低、產品單一等問題。究其原因，主要是參與民族地區旅游發展的各利益主體在民族地區旅游發展中的地位及利益沖突及訴求不協調所致。為此，基于利益相關者理論的新視角研究民族地區旅游發展路徑模式，改變傳統的民族地區旅游發展模式，對于促進民族地區旅游由數量型增長向質量型增長轉變，正確把握民族地區旅游產業的發展趨勢具有重大意義。
一、文獻綜述
從國外來看，部分學者已經從大眾參與、協作旅游、伙伴關系等相關視角研究旅游(Young，1973；Doxey，1976；Rosenow，1979)。1984年世界環境發展委員會(WCED)明確指出在可持續旅游的過程中有必要理解利益相關者，隨后旅游領域利益相關者研究逐漸得到學術界關注。目前，旅游領域利益相關者理論已成為旅游目的地政府制定產業政策與發展戰略的重要理論依據。
保繼剛等(2000)最早將“利益相關者”概念引入旅游規劃與管理中；保繼剛(2000)、張偉(2002)、張祖群(2004)分別利用利益相關者理論對桂林、樂山和荊州等地區的旅游發展進行了規劃或審視了其旅游發展戰略；吳泓(2006)指出包含表達機制、激勵和分配機制的利益主體協調機制是保證利益主體融合的途徑和基本保證；唐玲萍(2008)利用社會交換理論對社區參與旅游的可能性進行了解釋；左冰等(2008)提出個人參與應優于社區參與，并探討了社區參與旅游目的地的增權模式。陳巖峰(2008)則從景區旅游規劃機制、生態旅游共生機制、區域旅游合作的平衡機制等三個方面構建了旅游景區可持續發展中的利益相關者綜合協調機制。
三、民族地區旅游發展中利益相關者利益沖突分析
1.政府與旅游企業(公司)的利益沖突
政府作為旅游產業發展戰略的主體，應考慮旅游企業、社區居民、旅游者及其利益相關者的利益，積極調動企業、社區居民以及旅游者等利益相關者的積極性和主觀能動性，共同為提升旅游產業發展水平而努力。政府是以促進當地的經濟、社會文化與環境的效用最大化作為自身的長遠目標，其效用取決于從旅游地獲得的財政收入、增加的就業數和帶動其他產業發展等綜合利益與所付出的成本。
2.政府與當地居民的利益沖突
政府與當地居民的利益沖突主要集中表現在利益補償和旅游資源產權界定。由于旅游業的發展，政府需要征用、征收、拆遷部分甚至全部當地居民的住宅用地，將他們日常生活的環境設為旅游勝地。但，目前政府對征用居民的房屋補償標準較低，并很少對他們以后的生存發展進行合理地規劃，使得居民在得到一些短期利益后，因其傳統的直接利用資源的生產生活方式的限制，缺乏新的替代方式，加之自身綜合素質的偏低，理財能力不強，造成了一些居民所得的收益與其所失去的土地等資源的價值從某種角度看不相符，從而居民會由于利益補償的不滿情緒往往引起沖突，造成社會不穩定。
3.政府與旅游者的利益沖突
政府所追求的公共利益最大化，如增加財政收入等。旅游者則是物質或精神上的最大滿足。因此，政府與旅游者之間的利益沖突表現在政府如何提供一個如意的旅游地吸引更多的旅游者旅游。要吸引更多的旅游者來旅游，政府則要對其旅游地區進行合理規劃、管理、公共基礎設施建設、安全巡邏保障等，而這需要很大一筆資金的投入。
4.旅游企業(公司)與當地居民的利益沖突
在對旅游資源保護與開發過程中，旅游企業與當地居民之間的矛盾沖突主要集中在就業機會、經營商機、利益分配和對其文化的沖擊上。當地居民效用取決于旅游為其帶來的經濟、社會和環境三者效益的最大化。旅游企業以追求利益最大化為目標，通常在人力資源管理方面，會雇傭技術能力強、綜合素質較高的人員進行經營組織。這樣一來，旅游企業提供給當地居民的就業崗位和商機大大減少，居民只能從事低層次的旅游經營活動。居民的參與程度低，大量的收益流向旅游企業。即使有些旅游企業會通過不同途徑返還居民一定比例的門票收入，但遠遠低于居民維護資源的付出的成本。
5.旅游者與當地居民(居民之間)的利益沖突
從旅游者的角度看，隨著旅游業的發展，以前處于封閉、落后、貧困的旅游社區，居民的生活習俗、價值觀念發生了較大的變化。一些居民經營者為了經濟利益，破壞性地開發利用歷史環境和文化生態資源來盲目地迎合旅游經濟發展的需要，甚至不惜背棄地方淳樸的文化傳統，制造偽民俗或是使民俗文化庸俗化來博取宣傳效應，增強吸引力和客源市場的競爭力。這些引起旅游者的反感，導致旅游者體驗質量下降，重游率下降。
6.旅游企業與旅游者的利益沖突
旅游者利益的最大化是旅游者在支付一定的成本(時間、精力、貨幣)的前提下，所獲得的物質和精神上的最大滿足。旅游經營者利益的最大化是在滿足旅游需求的同時，取得盡可能大的利益。因此，兩者之間的利益沖突在于旅游企業能為旅游者提供怎么樣的旅游產品(旅游路線、服務質量等)。
參考文獻：
[1]唐玲萍.對社區參與旅游發展的再思考[J].旅游論壇,2008(05).
[2]左冰.從“社區參與”走向“社區增權”——西方“旅游增權”理論研究述評[J].旅游學刊,2008(04).
[3]陳巖峰.基于利益相關者理論的旅游景區可持續發展研究[D].西南交通大學,2008.
[4]保繼剛,楚義芳.旅游地理學[M].北京:高等教育出版社,1999.
[5]崔鳳軍.風景旅游區的保護與管理[M].北京:中國旅游出版社,2001.
關鍵詞：土地承包糾紛；土地承包經營權流轉；征地補償
我國是農業大國，農業人口多，農業生產力水平比較低。20世紀末，市場經濟的實行和城市化進程的加快對農村土地、資金、勞動力之間的關系形成了強烈沖擊，農村土地爭議和矛盾日益增多，土地問題正在成為影響農村地區穩定和發展的一大障礙。因此，如何保護農民的土地承包經營權，如何減少及解決農村土地承包糾紛，已成為亟待解決的問題。為此，我們力圖通過實地調研和對中國典型案例數據庫中近三年的有關農村土地承包糾紛的案例進行統計與分析，了解農村土地承包情況、對土地承包引發糾紛的原因、種類進行分析研究，并為預防和減少這些糾紛的發生，妥善解決農村土地承包糾紛問題的對策進行了認真思考，并提出解決方案和建議。
一、引發農村土地承包糾紛的主要原因
農村土地承包糾紛的表現形式多種多樣，引發糾紛的原因也是多樣的，主要原因有：
(1)社會經濟的發展,土地效益的大幅提升,國家對農業的優惠政策是引發土地糾紛增多的根本原因。我國的農業生產這幾年得到了很大發展,土地效益明顯得到提高，加之國家許多惠農政策的出臺，一系列扶持糧食生產、促進農民增收的政策措施，極大地調動了廣大農民群眾發展糧食生產的積極性。許多在外打工的農民紛紛回鄉要田要地。原先許多被棄耕的土地開始有人爭相耕種,承包戶開始收回原先轉給他人代耕的土地。農民對土地的渴求成為糾紛發生的現實誘因。
(2)沒有切實貫徹執行法律政策是引發農村土地糾紛的主要原因。由于一些地方的鄉鎮政府、村委會、村干部出于各種利益考慮，不僅沒有貫徹落實有關農村土地的法律和國家政策，而且還侵害農戶依法享有的土地承包經營權。特別是習慣以行政手段處理土地承包事務，未按土地承包法規定的程序來進行土地發包,甚至還存在著任意侵犯村民土地承包經營權的行為。而鄉鎮級以上政府對于村委會或村干部違反法律或政策規定，侵害農戶土地承包經營權的行為視而不見，消極對待農戶的維權請求，也是引發農戶土地承包經營權糾紛的重要原因。因此,渴望真正公開、公平、公正地進行土地承包經營的農民,希望村委會嚴格按照國家法律和政策公平發包土地、公開補償辦法、保護合法的土地流轉。
(3)部分農民法律意識淡薄，甚至不懂法，對土地權屬提出沒有法律或政策根據的要求，這也是造成土地糾紛增多的重要原因。農村是法治教育的薄弱環節,許多農村土地承包糾紛都是因當事人缺乏法律常識，不注重簽訂規范的承包合同導致的。村民及村委會的法律基礎較差,合同簽訂很不規范,從而造成法律關系不明確,雙方當事人容易對合同權利義務產生不同的理解，而相關行政部門在合同管理上也存在很大的缺陷，農民的經濟利益得不到法律的保護。
(4)落后的傳統意識和習俗的影響。中國農村地區，傳統意識和習慣、習俗影響還相當嚴重。特別是對婦女土地承包權利的侵害比較普遍，因此引發的糾紛屢見不鮮。
二、減少農村土地承包糾紛的對策
我國農村土地承包糾紛能否順利解決，直接關系到穩定農村、穩定農民、穩定農業的問題，為此，我們建議從以下幾個方面來解決農村土地承包糾紛。
(1)立法機關應盡快完善與《農村土地承包法》相配套的法律法規。我國施行的《農村土地承包法》是為穩定和完善以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制,賦予農民長期而有保障的土地使用權而制定的。該法也是農村實施土地承包制度的主要法律依據，但與之相配套的相關法律法規尚不健全。首先,有關部門應當進一步完善我國的《土地管理法》,使有關規定與農村土地承包法相互銜接,保障農民承包土地的主體地位,維護農民的土地承包經營權。其次，對農村土地承包經營權的物權化保護還應出臺相關法律細則，從根本上維護農民的合法權益,尊重和保障農民擁有承包土地和從事農業生產的權利。最后,立法機關應盡快制定《土地承包經營權流轉法》,規范農村土地承包經營權、林地使用權的流轉，被征地農民的補償安置等法律法規,保護農民在土地承包經營權流轉過程中的合法收益,促進生產要素優化配置。
(2)強化農村法制宣傳教育工作,切實加強農村土地承包管理,規范農村土地承包行為。首先,各級政府和主管部門應加強對農村法制宣傳和普法教育的力度，提高鄉村干部和廣大農民的法律意識，使他們自覺守法、護法,自覺運用法律武器保護自身的合法權益,從而有效防止各種矛盾糾紛的發生。其次，鄉鎮政府應尊重農業承包合同,規范各種行政行為，切實加強農村土地承包管理工作,規范農村土地承包行為，對農村承包合同的簽訂、履行予以指導和監督。對于土地資源、承包方案予以公開,對于各種補償規定也要予以公開，進一步完善各級職能部門對農村承包合同的鑒證和備案,健全合同管理等相關制度。再次，應加快改進土地征用補償方式,完善補償標準,規范補償費管理,妥善解決征地補償安置問題，切實維護被征地農民的合法權益。
(3)暢通解決土地承包糾紛的渠道，健全土地承包糾紛的調處機制。著力化解現實中的各種矛盾，對維護農村社會穩定，營造良好的農業生產、生活環境具有重要的意義。一要完善鄉村協商調解，強化村委會和鄉鎮政府調解的法律效力。在農村，許多人發生糾紛后，愿意通過村委會或者鄉鎮政府來協調解決，但是，由于這種調解不具有強制執行的效力，往往在當事人翻悔后無法最終得到解決。所以，應該賦予村委會和鄉鎮政府調解下已經達成的調解協議的法律效力，充分發揮基層組織在調解農村土地承包合同中的作用。二要完善土地糾紛解決的訴訟制度。通過訴訟方式解決農民土地糾紛，有利于保護農民的土地權益。法院在審理此類案件時，要考慮農民的實際情況，盡可能地為農民訴訟提供便利，比如，盡量適用簡易程序，降低農民的訴訟費用等，充分發揮審判職能作用，保障農民充分利用司法救濟途徑。三要完善農村土地承包糾紛仲裁機制。通過仲裁解決土地糾紛與訴訟相比，無論從成本還是從時間上對農民來講都更有利一些，但是，必須要完善農村土地承包糾紛仲裁機制，大力宣傳仲裁制度，健全仲裁機構，并賦予仲裁裁決解決爭議的終局效力。這不僅可以暢通仲裁解決農村土地糾紛的途徑，而且讓農民懂得可以用仲裁來維護自己的土地權益。
作者單位：河北工程大學
參考文獻：
[1]劉敏,楊遠珍等.對當前農村土地承包問題的調查與思考[J].山東審判,2004,(5):32-35.
一、農村土地承包經營糾紛及類型
農村土地承包經營糾紛，是指當事人之間因承包地的使用、收益、流轉、調整、收回及承包合同的履行等事項發生的爭議。隨著農村改革的不斷深入和農村經濟的發展，土地承包經營糾紛呈現出一些特殊性:一是糾紛數量上具有擴張趨勢。近年來，工業化、城市化的迅猛發展對土地的需求越來越大，不可再生的土地資源增值效應變得更加突出，一旦土地權益受到危害，當事人有較之過去更為強烈的訴求愿望，土地承包糾紛案件逐年上升。二是訴訟主體多元化。伴隨農村經濟結構由單一性向多元化的轉變，糾紛主體也由過去的集體經濟組織(發包方)與農戶(承包方)發展為各類經濟組織、公司等與承包人之間、承包人之間等更為復雜的關系。三是糾紛的類型的復雜性。農村土地糾紛比較復雜，大量糾紛以平等主體間權利義務沖突為主，屬于民事法律關系性質，如合同、民事侵權;涉及鄉(鎮)政府或其他政府部門侵犯農民土地承包權以及政府部門做出錯誤的行政行為引發的糾紛，則屬于行政法律關系性質。［1］四是糾紛規模具有群體性。農村土地糾紛大多涉及人員多，群體性特征明顯，若不加以控制則矛盾很容易激化，容易引發或集體上訪。農村土地承包經營糾紛的類型大致可分為:
(一)土地承包經營權合同糾紛土地承包經營權合同糾紛通常是指以集體組織或村委會、村民小組為代表的發包方和以農戶為代表的承包方之間因訂立、履行、變更、解除和終止農村土地承包合同發生的糾紛。如:村民委員會或者村民小組與承包戶簽訂不符合《農村土地承包法》規定的的合同;層層轉包甚至一地多包，從中漁利而引發糾紛;違法收回已經發包給農戶的承包地;強行收回外出務工農民、進入小城鎮落戶農民及出嫁女等的承包地等。
(二)土地承包經營權流轉糾紛近幾年土地承包經營糾紛逐漸上升，而承包經營權流轉糾紛在所有糾紛當中占據了較大比例。主要表現為:參與流轉的各方之間采取的方式和簽訂的合同違反了有關法律規定或國家土地政策，致使流轉合同無效;參與土地流轉的各方不簽訂正式的書面合同，不到土地流轉管理部門進行報批、備案、登記等不規范流轉行為而引起的糾紛等。
(三)土地承包經營權侵權糾紛農民獲得土地承包經營權后即享有對該承包地的占有、使用和收益的權利，我國《土地承包法》中也明確規定了發包人以及承包人享有的權利和義務。實踐中發包方的侵權主要表現為:違反相關的法律法規和承包合同，調整或者收回承包土地;違規干涉承包方的經營自;強令或者阻礙承包方依法進行土地流轉;發包方以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的土地權益等。
(四)承包地征收補償費用內部分配糾紛依據《中華人民共和國土地管理法實施條例》，承包地補償費用主要包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。其中土地補償費歸集體組織所有，另外兩種歸所有人所有。承包地征收補償費內部分配時發生的糾紛主要表現為承包地征收中補償對象的糾紛和分配方案差別待遇導致的糾紛等。
二、農村土地承包經營糾紛仲裁與民商事仲裁
農村土地承包經營糾紛仲裁是一種特殊的經濟糾紛仲裁，與普通民商事仲裁相比，有以下不同:
(一)仲裁機構的設置不同農村土地承包仲裁委員會可以在縣和不設區的市設立，也可以在設區的市或者其市轄區設立。仲裁委員會由有關部門專業人員組成，辦公室設在市、縣兩級農業部門的經營管理站。而一般民商事仲裁中，仲裁委員可以在直轄市和省、自治區人民政府所在地的市設立，也可以根據需要在其他設區的市設立，不按行政區劃層層設立。
(二)啟動仲裁的前提條件不同農村土地承包糾紛的當事人若想啟動仲裁，一般可以采取兩種方式。第一種是雙方簽訂過書面的仲裁協議，如果該仲裁協議有效，則當事方只能申請仲裁，而不能向法院;第二種方式是如果當事人沒有簽訂書面的仲裁協議，那么只要其中一方申請了仲裁，仲裁機構即可受理，可見，啟動農村土地承包仲裁不以書面仲裁協議為前提，沒有仲裁協議也可申請仲裁這種方式是農村土地承包經營糾紛仲裁制度所特有的。民商事仲裁則必須根據雙方達成的仲裁協議，具有自愿將有關爭議提交仲裁機構仲裁意思為前提，否則仲裁機構無權受理。
(三)裁決的法律效力不同與勞動爭議仲裁相比，農村土地承包經營糾紛仲裁并非雙方解決糾紛的前置程序。另外，仲裁也不實行“一裁終局”制度，即便經過仲裁，但當事人如對仲裁裁決不服并在收到裁決書之日起三十日內向法院提訟的，人民法院應予受理，裁決不具有任何效力，糾紛重新處理。而一般民商事仲裁依照《仲裁法》的規定實行“一裁終局”制度，裁決做出后，當事人就同一糾紛再申請仲裁或者向人民法院的，仲裁委員會或者人民法院將不再受理。裁決生效后，任何一方不履行裁決義務的，另一方可根據《民事訴訟法》的有關規定向人民法院申請強制執行。
(四)行政依附性不同根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定，仲裁委員會分別由縣級或者設區的市人民政府組織農業、林業等部門和有關農村工作機關組建。仲裁委員會辦事機構設在負責農村土地承包管理工作的農業等行政主管部門，負責日常工作，仲裁經費也由地方財政支付。民商事仲裁則完全實行民間仲裁，仲裁委員會雖然在相關人民政府的組織下由關部門和商會統一組建，但仲裁委員會完全獨立于行政機關，與行政機關沒有任何隸屬關系?；谏鲜龇治?，有觀點認為，我國農村土地承包經營糾紛仲裁在性質上應屬于行政仲裁。［2］我們認為，雖然我國農村土地承包經營糾紛仲裁在機構設置、管轄制度、仲裁原則、仲裁程序等方面與普通民商事仲裁有明顯差異，但不能因此否定仲裁的本質屬性，仍應堅持在仲裁基本法律制度的框架下，結合農村土地承包經營糾紛的特殊性，完善農村土地承包經營糾紛仲裁解決機制。
三、農村土地承包經營糾紛仲裁的困境
與訴訟相比，采用仲裁方式解決農村土地承包糾紛具有時效上的快捷性、程序上的簡約性、成本上的經濟性、解紛方式的非對抗性等優勢和特點。這些優勢和特點與我國農村土地糾紛涉及面廣、季節性強、政策性強等具有兼容性和契合性。然而，就當前農村土地承包經營糾紛的解紛方式而言，仲裁解決并未成為糾紛當事人的首選，仲裁案件在農村土地承包經營糾紛案件中所占比例較小，究其原因，固然有宣傳不到位、糾紛當事人仲裁法律意識不強等原因，但更主要的因素還在于農村土地糾紛仲裁機制本身的問題。
(一)仲裁行政化傾向明顯首先，從仲裁機構設置來看，仲裁委員會分別由縣級或者設區的市人民政府組織農業、林業等部門和有關農村工作機關組建。仲裁委員會辦事機構設在負責農村土地承包管理工作的農業等行政主管部門，負責日常工作，仲裁經費也由地方財政支付。在實踐中，農村土地承包經營糾紛仲裁委員會由有關行政單位主管，有林業點的地方，由林業單位主管，非林業點的地方，由農業單位主管。通常由分管農業的副縣長任調解仲裁委員會主任。調解仲裁委員會易變成行政單位的附屬，集行政管理、仲裁為一體。其次，從仲裁的啟動程序看，仲裁程序可因一方當事人的申請而啟動，并不以雙方當事人之間有書面仲裁協議為必要，帶有一定的行政強制性。再次，從仲裁管轄來看，立法堅持屬地原則，當事人無權選擇仲裁機構。這些都使得農村土地承包經營糾紛仲裁從立法上就帶有強烈的行政色彩。農村土地承包經營糾紛仲裁行政化傾向最明顯的危害莫過于對糾紛當事人要求公平正義權利的侵害。農村土地承包經營糾紛仲裁機構大都設在行政職能單位，集行政辦理權與仲裁權于一身，既具有行政權也具有仲裁權，這種雙重性質的機構設置模式，使得仲裁難以依法獨立進行，難以彰顯公平、正義的仲裁價值，也有悖于仲裁的本質屬性。其次，在市場經濟條件下，農村土地承包糾紛仍屬于平等主體的民事糾紛，而民事法律關系的調整著重于平等、自愿，應當以意思自治為原則，我國農村土地承包經營糾紛仲裁只要一方當事人提起就進入到仲裁程序，完全無視另一方當事人的意思自治權，這樣提起仲裁的體制設計一定程度上已經侵害到當事人的自主選擇權，也侵害到仲裁有關公平正義的基本原則，有悖糾紛解決機制應當符合正當性、迅速性和效率性的基本要求。
(二)仲裁機構設置的隨意性雖然《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》對仲裁機構的設置做了原則性規定，但由于缺乏與之配套的有關農村土地承包糾紛仲裁機構設置的具體操作規則，加之對仲裁機構性質、定位的認識不統一，除了上述機構設置中行政化傾向較為明顯外，還表現在機構設置上有一定的隨意性?！掇r村土地承包經營糾紛調解仲裁法》頒布以后，少數地方至今未設立仲裁機構;有的將仲裁委員會設在縣農業局，有的設在縣林業局，還有的設置在縣農經中心;仲裁機構與行政的依附關系也有所不同，有些地方的仲裁機構實質上就是行政機構的附屬單位，有的直接表現為“兩塊牌子、一套人馬”，仲裁與行政職合二為一;［4］在仲裁委員會、仲裁庭的設置及分工上也欠缺規范、統一的做法。
(三)仲裁員準入機制的欠缺我國《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》對仲裁員的條件、仲裁員的回避、法律責任等做了明確規定，可見，農村土地承包糾紛仲裁員制度是仲裁制度不可或缺的一項基本法律制度。然而，現行規定欠缺對仲裁員準入機制的規定，即仲裁員的遴選程序、遴選機構等。據我們了解，目前實踐中的做法大都是經過簡單培訓即可獲得仲裁員資格證。例如，陜西省農業廳關于實行《農村土地承包經營糾紛仲裁員資格證》制度的通知規定“從事農村經營管理或農村土地承包管理、曾任法官、律師、人民調解工作的人員和具有高中以上文化程度、為人公道正派、具備一定組織協調能力的農村干部或居民，可以申請領取《農村土地承包經營糾紛仲裁員資格證》。申領《農村土地承包經營糾紛仲裁員資格證》，由申領人所在單位提供個人信息資料，報縣級農村土地承包仲裁委員會審核發證?！雹倭硗?，《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定的仲裁員條件過于寬泛和原則，對農村土地承包糾紛的特殊性及與此相適應的仲裁員資格缺乏立法針對性。
(四)仲裁與訴訟銜接不暢根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第48條之規定，當事人不服仲裁裁決的，可以自收到裁決書之日起30日內向人民法院。逾期不的，裁決書即發生法律效力。即我國農村土地承包經營糾紛仲裁實行有別于民商事仲裁的“或裁或審、一裁兩審”制。筆者認為:“一裁終局”是仲裁的基本特征。當事人若將經仲裁后的糾紛再次訴至法院，法院則完全按照處理一般民商事糾紛的程序，重新立案進行審理，無論從程序上還是實體上，完全不受仲裁裁決的約束。且審理期限長，重復勞動多，審理的結果還有可能完全仲裁裁決，使得執行難的問題更加突出。因此，土地承包糾紛仲裁的“一裁二審”制度不僅弱化了仲裁程序高效率的職能，還使糾紛窮盡所有解決手段，無法體現仲裁便民、快捷的優點，在仲裁和諧功能上大打折扣。此外，仲裁與訴訟銜接不一致還表現在:受理范圍不一致。民事訴訟受理的農村土地糾紛主要是承包合同糾紛、承包經營權侵權糾紛及流轉糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛和承包經營權繼承糾紛等，對于承包經營權的確認糾紛則不予受理;而農村土地承包經營糾紛仲裁的受理范圍則比較寬泛和靈活，因受案范圍不統一，會造成仲裁裁決后當事人不服向法院，法院不受理的情形;適用法律不統一。土地仲裁可以依據法律規定，也可以依據相關政策等進行裁決，而法院判決只能依據法律、法規;證據收集與保全、執行等程序缺乏相互配合與支持。按照《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的規定，仲裁庭如果需要證據保全、先予執行、調查取證等，仲裁機構本身無權進行，必須向法院申請，但在實踐中往往得不到法院的支持和配合，而仲裁庭所獲得的證據在訴訟中因民事訴訟證據規則限制等因素不能作為定案依據;法院對執行仲裁裁決不予重視;仲裁裁決生效后，若一方不履行裁決義務另一方依據《民事訴訟法》的有關規定向人民法院申請強制執行時，法院一般不予重視，當事人的合法權益很難通過法院的執行程序得到落實。
四、完善農村土地承包經營糾紛仲裁法律制度的思考
(一)厘清農村土地承包經營糾紛仲裁的性質，樹立現代化仲裁理念首先，從立法淵源看，1995年頒布的《仲裁法》第77條雖然將勞動爭議和農業集體經濟組織內部的農業承包合同糾紛仲裁排除在民商事仲裁范疇外，但其歷史局限性已深刻顯現。在改革開放之初，社會主義計劃經濟體制下，農村實行的，農戶通過與具有行政職能的生產大隊簽訂合同，其在性質上屬于行政合同，解決糾紛采用具備行政性質的相關方法更為妥當。隨著社會的發展，承包主體早已突破集體內部成員，農村集體經濟組織成員以外的個人、法人或者其他組織，農業科技公司，農村合伙等農村承包主體多元化主體的出現使土地承包更加現代化、國際化，將土地承包糾紛仲裁機制定位于行政很難適應現代化、國際化需求。其次，從《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》所規定的農村土地承包糾紛受案范圍也可看出，土地承包糾紛主要包括農村土地承包權發生的權屬爭議、侵害農村土地承包權以及農村土地承包合同、流轉合同，無論是發生在發包方與承包方之間，還是發生在承包方之間以及承包地的流轉雙方當事人之間，其在性質上都是民事爭議，體現了平等民事主體間的法律關系。農村土地承包糾紛雖然有一些不同于普通民事糾紛的特殊性，但其糾紛性質仍應屬于民事糾紛或經濟糾紛，作為解紛手段或機制的仲裁，其性質上仍屬于民事仲裁而非行政仲裁。再次，從《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定了農村土地承包經營糾紛仲裁申請和受理、仲裁庭的組成、仲裁庭的開庭、裁決和送達等。其立法框架，內容和程序設計，基本上是以《仲裁法》為“母法”的，［6］因此，我國民事事仲裁的基本理念毫無疑問應該作為農村土地承包經營糾紛仲裁的理論支撐。2009年《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的頒布實施，標志著農村土地承包經營糾紛調解和仲裁工作步入法制軌道。毫無疑問，將仲裁體制引入我國農村土地承包經營糾紛的處理機制中是我國的一大創舉，仲裁也因其自身獨特的優勢在農村土地承包經營糾紛多元化處理機制中占有重要的地位。對現行仲裁制度進行“去行政化”改造，回歸仲裁民間性、自主性之本質，在民商事仲裁框架下構建合理的農村土地承包仲裁機制，充分發揮仲裁程序優點，用溫和的糾紛解決方式來推動和諧農村的建設，正是和諧社會的追求和體現，是構建和諧社會的必然抉擇。
一、指導思想
以黨的十七屆四中全會精神和科學發展觀為指導，以穩定和完善農村土地承包關系為基礎，以保護農民合法權益為重點，以維護農村社會和諧穩定為目的，切實做好我縣農村土地承包經營糾紛的調解、仲裁工作。
二、基本原則
（一）確保農村土地承包關系長期穩定。在承包期內，發包方不得以任何理由違法收回、調整農戶承包地，不得違背農民意愿強迫承包方流轉承包地，不得非法侵占農民承包地，確保農村土地承包關系長期穩定。
（二）按照“依法、自愿、有償”的原則引導農村土地流轉。為促進農村土地適度集中，發揮規模經營效益，在堅持“依法、自愿、有償”的原則下，在充分尊重農民自愿的基礎上，引導農村土地流轉；農村土地流轉后，不得改變土地所有權性質和土地的農業用途，流轉的期限不得超過承包期的剩余期限，禁止借流轉之機將土地打亂重分；流轉收益歸承包戶所有，任何組織和個人不得擅自侵占、截留、扣繳。
（三）積極化解農村土地承包糾紛。對農村土地承包糾紛問題，要做到發生一起及時調處一起，不能久拖不決，要克服怕麻煩和消極觀望等思想，積極主動解決問題，努力做到小矛盾不出村、大矛盾不出鄉（鎮）。
（四）土地承包糾紛調解仲裁工作要做到“公開、公平、公正”。調解、仲裁農村土地承包經營糾紛案件，必須嚴格依照農村土地承包相關法律法規及政策文件辦事，不枉法、不徇私。
三、領導組織
（一）縣級組織
成立縣農村土地承包糾紛仲裁委員會，宣傳貫徹國家有關農村土地承包的法律、法規和政策，指導督促各鄉（鎮）農村土地承包及土地承包糾紛的調解工作，負責全縣農村土地承包糾紛的調解、仲裁工作。農村土地承包仲裁委員會設主任1名，副主任2名，委員若干名。仲裁委員會組成人員由政府辦、農業、國土資源、林業、水利、婦聯、司法及各鄉鎮有關人員，農村集體經濟組織代表，農民代表和法律、經濟等相關專業人員組成。仲裁委員會任期為五年。
縣農村土地承包仲裁委員會下設辦公室和仲裁庭。辦公地點和仲裁庭設在縣農業局，郝春峰同志兼任辦公室主任。仲裁庭為仲裁委員會指定的仲裁農村土地承包糾紛案件的機構。在受理農村土地承包糾紛案件時，由委員會指定3名仲裁員、1名書記員組成仲裁庭，并指定一名擔任首席仲裁員。仲裁員實行培訓上崗制度，農村土地承包仲裁委員會聘請專職和兼職仲裁員5至7名。
（二）鄉（鎮）級組織
各鄉（鎮）政府成立農村土地承包糾紛調解委員會，接受縣農村土地承包仲裁委員會領導。各鄉（鎮）農村土地承包糾紛調解委員會由分管副鄉（鎮）長兼任主任，司法所所長兼任副主任。由司法所負責處理日常工作。鄉（鎮）農村土地承包糾紛調解委員會聘請專職和兼職調解員2-3名。由鄉（鎮）負責組建相應村級土地承包糾紛調解組織。
四、工作職責
（一）縣農村土地承包糾紛仲裁委員會的工作職責
1.負責處理本委員會管轄范圍內的農村土地承包糾紛的調解、仲裁工作；2.聘任專職和兼職仲裁員、調解員，并對仲裁員、調解員進行管理；3.指導、監督、管理仲裁委員會辦公室和仲裁庭工作；4.組織、交流、總結調解仲裁經驗；5.完善和制定調解仲裁規則。
（二）縣土地承包糾紛仲裁委員會辦公室的工作職責
1.負責處理農村土地承包糾紛日常管理工作；2.負責仲裁員、調解員的管理工作；3.根據仲裁委員會的授權，負責組織仲裁庭；4.管理仲裁委員會的文書、檔案、印鑒；5.負責農村土地承包糾紛及其調解仲裁方面的法律、法規及政策咨詢；6.負責農村土地承包糾紛案件的歸集工作；7.向仲裁委員會匯報、請示工作；8.辦理仲裁委員會授權或交辦的其他各項工作。
（三）鄉（鎮）農村土地承包糾紛調解委員會的主要職責
1.依照法律法規的原則和程序，調解處理本鄉（鎮）土地承包糾紛，并回訪、檢查當事人執行調解協議情況，督促當事人認真履行調解協議；2.積極開展土地承包法律、法規和政策的宣傳教育工作；3.建立工作制度，做好調解登記、檔案管理和分析統計工作。
一、農村土地承包經營糾紛及類型
農村土地承包經營糾紛，是指當事人之間因承包地的使用、收益、流轉、調整、收回及承包合同的履行等事項發生的爭議。隨著農村改革的不斷深入和農村經濟的發展，土地承包經營糾紛呈現出一些特殊性:一是糾紛數量上具有擴張趨勢。近年來，工業化、城市化的迅猛發展對土地的需求越來越大，不可再生的土地資源增值效應變得更加突出，一旦土地權益受到危害，當事人有較之過去更為強烈的訴求愿望，土地承包糾紛案件逐年上升。二是訴訟主體多元化。伴隨農村經濟結構由單一性向多元化的轉變，糾紛主體也由過去的集體經濟組織(發包方)與農戶(承包方)發展為各類經濟組織、公司等與承包人之間、承包人之間等更為復雜的關系。三是糾紛的類型的復雜性。農村土地糾紛比較復雜，大量糾紛以平等主體間權利義務沖突為主，屬于民事法律關系性質，如合同、民事侵權;涉及鄉(鎮)政府或其他政府部門侵犯農民土地承包權以及政府部門做出錯誤的行政行為引發的糾紛，則屬于行政法律關系性質。［1］四是糾紛規模具有群體性。農村土地糾紛大多涉及人員多，群體性特征明顯，若不加以控制則矛盾很容易激化，容易引發或集體上訪。農村土地承包經營糾紛的類型大致可分為:
(一)土地承包經營權合同糾紛
土地承包經營權合同糾紛通常是指以集體組織或村委會、村民小組為代表的發包方和以農戶為代表的承包方之間因訂立、履行、變更、解除和終止農村土地承包合同發生的糾紛。如:村民委員會或者村民小組與承包戶簽訂不符合《農村土地承包法》規定的的合同;層層轉包甚至一地多包，從中漁利而引發糾紛;違法收回已經發包給農戶的承包地;強行收回外出務工農民、進入小城鎮落戶農民及出嫁女等的承包地等。
(二)土地承包經營權流轉糾紛
近幾年土地承包經營糾紛逐漸上升，而承包經營權流轉糾紛在所有糾紛當中占據了較大比例。主要表現為:參與流轉的各方之間采取的方式和簽訂的合同違反了有關法律規定或國家土地政策，致使流轉合同無效;參與土地流轉的各方不簽訂正式的書面合同，不到土地流轉管理部門進行報批、備案、登記等不規范流轉行為而引起的糾紛等。
(三)土地承包經營權侵權糾紛
農民獲得土地承包經營權后即享有對該承包地的占有、使用和收益的權利，我國《土地承包法》中也明確規定了發包人以及承包人享有的權利和義務。實踐中發包方的侵權主要表現為:違反相關的法律法規和承包合同，調整或者收回承包土地;違規干涉承包方的經營自;強令或者阻礙承包方依法進行土地流轉;發包方以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的土地權益等。
(四)承包地征收補償費用內部分配糾紛
依據《中華人民共和國土地管理法實施條例》，承包地補償費用主要包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。其中土地補償費歸集體組織所有，另外兩種歸所有人所有。承包地征收補償費內部分配時發生的糾紛主要表現為承包地征收中補償對象的糾紛和分配方案差別待遇導致的糾紛等。
二、農村土地承包經營糾紛仲裁與民商事仲裁
農村土地承包經營糾紛仲裁是一種特殊的經濟糾紛仲裁，與普通民商事仲裁相比，有以下不同:
(一)仲裁機構的設置不同
農村土地承包仲裁委員會可以在縣和不設區的市設立，也可以在設區的市或者其市轄區設立。仲裁委員會由有關部門專業人員組成，辦公室設在市、縣兩級農業部門的經營管理站。而一般民商事仲裁中，仲裁委員可以在直轄市和省、自治區人民政府所在地的市設立，也可以根據需要在其他設區的市設立，不按行政區劃層層設立。
(二)啟動仲裁的前提條件不同
農村土地承包糾紛的當事人若想啟動仲裁，一般可以采取兩種方式。第一種是雙方簽訂過書面的仲裁協議，如果該仲裁協議有效，則當事方只能申請仲裁，而不能向法院;第二種方式是如果當事人沒有簽訂書面的仲裁協議，那么只要其中一方申請了仲裁，仲裁機構即可受理，可見，啟動農村土地承包仲裁不以書面仲裁協議為前提，沒有仲裁協議也可申請仲裁這種方式是農村土地承包經營糾紛仲裁制度所特有的。民商事仲裁則必須根據雙方達成的仲裁協議，具有自愿將有關爭議提交仲裁機構仲裁意思為前提，否則仲裁機構無權受理。
(三)裁決的法律效力不同
與勞動爭議仲裁相比，農村土地承包經營糾紛仲裁并非雙方解決糾紛的前置程序。另外，仲裁也不實行“一裁終局”制度，即便經過仲裁，但當事人如對仲裁裁決不服并在收到裁決書之日起三十日內向法院提訟的，人民法院應予受理，裁決不具有任何效力，糾紛重新處理。而一般民商事仲裁依照《仲裁法》的規定實行“一裁終局”制度，裁決做出后，當事人就同一糾紛再申請仲裁或者向人民法院的，仲裁委員會或者人民法院將不再受理。裁決生效后，任何一方不履行裁決義務的，另一方可根據《民事訴訟法》的有關規定向人民法院申請強制執行。
(四)行政依附性不同
根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定，仲裁委員會分別由縣級或者設區的市人民政府組織農業、林業等部門和有關農村工作機關組建。仲裁委員會辦事機構設在負責農村土地承包管理工作的農業等行政主管部門，負責日常工作，仲裁經費也由地方財政支付。民商事仲裁則完全實行民間仲裁，仲裁委員會雖然在相關人民政府的組織下由關部門和商會統一組建，但仲裁委員會完全獨立于行政機關，與行政機關沒有任何隸屬關系?；谏鲜龇治?，有觀點認為，我國農村土地承包經營糾紛仲裁在性質上應屬于行政仲裁。［2］我們認為，雖然我國農村土地承包經營糾紛仲裁在機構設置、管轄制度、仲裁原則、仲裁程序等方面與普通民商事仲裁有明顯差異，但不能因此否定仲裁的本質屬性，仍應堅持在仲裁基本法律制度的框架下，結合農村土地承包經營糾紛的特殊性，完善農村土地承包經營糾紛仲裁解決機制。
三、農村土地承包經營糾紛仲裁的困境
與訴訟相比，采用仲裁方式解決農村土地承包糾紛具有時效上的快捷性、程序上的簡約性、成本上的經濟性、解紛方式的非對抗性等優勢和特點。這些優勢和特點與我國農村土地糾紛涉及面廣、季節性強、政策性強等具有兼容性和契合性。然而，就當前農村土地承包經營糾紛的解紛方式而言，仲裁解決并未成為糾紛當事人的首選，仲裁案件在農村土地承包經營糾紛案件中所占比例較小，究其原因，固然有宣傳不到位、糾紛當事人仲裁法律意識不強等原因，但更主要的因素還在于農村土地糾紛仲裁機制本身的問題。
(一)仲裁行政化傾向明顯
首先，從仲裁機構設置來看，仲裁委員會分別由縣級或者設區的市人民政府組織農業、林業等部門和有關農村工作機關組建。仲裁委員會辦事機構設在負責農村土地承包管理工作的農業等行政主管部門，負責日常工作，仲裁經費也由地方財政支付。在實踐中，農村土地承包經營糾紛仲裁委員會由有關行政單位主管，有林業點的地方，由林業單位主管，非林業點的地方，由農業單位主管。通常由分管農業的副縣長任調解仲裁委員會主任。調解仲裁委員會易變成行政單位的附屬，集行政管理、仲裁為一體。其次，從仲裁的啟動程序看，仲裁程序可因一方當事人的申請而啟動，并不以雙方當事人之間有書面仲裁協議為必要，帶有一定的行政強制性。再次，從仲裁管轄來看，立法堅持屬地原則，當事人無權選擇仲裁機構。這些都使得農村土地承包經營糾紛仲裁從立法上就帶有強烈的行政色彩。農村土地承包經營糾紛仲裁行政化傾向最明顯的危害莫過于對糾紛當事人要求公平正義權利的侵害。農村土地承包經營糾紛仲裁機構大都設在行政職能單位，集行政辦理權與仲裁權于一身，既具有行政權也具有仲裁權，這種雙重性質的機構設置模式，使得仲裁難以依法獨立進行，難以彰顯公平、正義的仲裁價值，也有悖于仲裁的本質屬性。其次，在市場經濟條件下，農村土地承包糾紛仍屬于平等主體的民事糾紛，而民事法律關系的調整著重于平等、自愿，應當以意思自治為原則，我國農村土地承包經營糾紛仲裁只要一方當事人提起就進入到仲裁程序，完全無視另一方當事人的意思自治權，這樣提起仲裁的體制設計一定程度上已經侵害到當事人的自主選擇權，也侵害到仲裁有關公平正義的基本原則，有悖糾紛解決機制應當符合正當性、迅速性和效率性的基本要求。［3］
(二)仲裁機構設置的隨意性
雖然《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》對仲裁機構的設置做了原則性規定，但由于缺乏與之配套的有關農村土地承包糾紛仲裁機構設置的具體操作規則，加之對仲裁機構性質、定位的認識不統一，除了上述機構設置中行政化傾向較為明顯外，還表現在機構設置上有一定的隨意性?！掇r村土地承包經營糾紛調解仲裁法》頒布以后，少數地方至今未設立仲裁機構;有的將仲裁委員會設在縣農業局，有的設在縣林業局，還有的設置在縣農經中心;仲裁機構與行政的依附關系也有所不同，有些地方的仲裁機構實質上就是行政機構的附屬單位，有的直接表現為“兩塊牌子、一套人馬”，仲裁與行政職合二為一;［4］在仲裁委員會、仲裁庭的設置及分工上也欠缺規范、統一的做法。
(三)仲裁員準入機制的欠缺
我國《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》對仲裁員的條件、仲裁員的回避、法律責任等做了明確規定，可見，農村土地承包糾紛仲裁員制度是仲裁制度不可或缺的一項基本法律制度。然而，現行規定欠缺對仲裁員準入機制的規定，即仲裁員的遴選程序、遴選機構等。據我們了解，目前實踐中的做法大都是經過簡單培訓即可獲得仲裁員資格證。例如，陜西省農業廳關于實行《農村土地承包經營糾紛仲裁員資格證》制度的通知規定“從事農村經營管理或農村土地承包管理、曾任法官、律師、人民調解工作的人員和具有高中以上文化程度、為人公道正派、具備一定組織協調能力的農村干部或居民，可以申請領取《農村土地承包經營糾紛仲裁員資格證》。申領《農村土地承包經營糾紛仲裁員資格證》，由申領人所在單位提供個人信息資料，報縣級農村土地承包仲裁委員會審核發證?！雹倭硗?，《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定的仲裁員條件過于寬泛和原則，對農村土地承包糾紛的特殊性及與此相適應的仲裁員資格缺乏立法針對性。
(四)仲裁與訴訟銜接不暢
根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第48條之規定，當事人不服仲裁裁決的，可以自收到裁決書之日起30日內向人民法院。逾期不的，裁決書即發生法律效力。即我國農村土地承包經營糾紛仲裁實行有別于民商事仲裁的“或裁或審、一裁兩審”制。筆者認為:“一裁終局”是仲裁的基本特征。當事人若將經仲裁后的糾紛再次訴至法院，法院則完全按照處理一般民商事糾紛的程序，重新立案進行審理，無論從程序上還是實體上，完全不受仲裁裁決的約束。且審理期限長，重復勞動多，審理的結果還有可能完全仲裁裁決，使得執行難的問題更加突出。因此，土地承包糾紛仲裁的“一裁二審”制度不僅弱化了仲裁程序高效率的職能，還使糾紛窮盡所有解決手段，無法體現仲裁便民、快捷的優點，在仲裁和諧功能上大打折扣。此外，仲裁與訴訟銜接不一致還表現在:受理范圍不一致。民事訴訟受理的農村土地糾紛主要是承包合同糾紛、承包經營權侵權糾紛及流轉糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛和承包經營權繼承糾紛等，對于承包經營權的確認糾紛則不予受理;而農村土地承包經營糾紛仲裁的受理范圍則比較寬泛和靈活，因受案范圍不統一，會造成仲裁裁決后當事人不服向法院，法院不受理的情形;適用法律不統一。土地仲裁可以依據法律規定，也可以依據相關政策等進行裁決，而法院判決只能依據法律、法規;證據收集與保全、執行等程序缺乏相互配合與支持。按照《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的規定，仲裁庭如果需要證據保全、先予執行、調查取證等，仲裁機構本身無權進行，必須向法院申請，但在實踐中往往得不到法院的支持和配合，而仲裁庭所獲得的證據在訴訟中因民事訴訟證據規則限制等因素不能作為定案依據;法院對執行仲裁裁決不予重視;仲裁裁決生效后，若一方不履行裁決義務另一方依據《民事訴訟法》的有關規定向人民法院申請強制執行時，法院一般不予重視，當事人的合法權益很難通過法院的執行程序得到落實。［5］
四、完善農村土地承包經營糾紛仲裁法律制度的思考
(一)厘清農村土地承包經營糾紛仲裁的性質，樹立現代化仲裁理念首先，從立法淵源看，1995年頒布的《仲裁法》第77條雖然將勞動爭議和農業集體經濟組織內部的農業承包合同糾紛仲裁排除在民商事仲裁范疇外，但其歷史局限性已深刻顯現。在改革開放之初，社會主義計劃經濟體制下，農村實行的，農戶通過與具有行政職能的生產大隊簽訂合同，其在性質上屬于行政合同，解決糾紛采用具備行政性質的相關方法更為妥當。隨著社會的發展，承包主體早已突破集體內部成員，農村集體經濟組織成員以外的個人、法人或者其他組織，農業科技公司，農村合伙等農村承包主體多元化主體的出現使土地承包更加現代化、國際化，將土地承包糾紛仲裁機制定位于行政很難適應現代化、國際化需求。其次，從《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》所規定的農村土地承包糾紛受案范圍也可看出，土地承包糾紛主要包括農村土地承包權發生的權屬爭議、侵害農村土地承包權以及農村土地承包合同、流轉合同，無論是發生在發包方與承包方之間，還是發生在承包方之間以及承包地的流轉雙方當事人之間，其在性質上都是民事爭議，體現了平等民事主體間的法律關系。農村土地承包糾紛雖然有一些不同于普通民事糾紛的特殊性，但其糾紛性質仍應屬于民事糾紛或經濟糾紛，作為解紛手段或機制的仲裁，其性質上仍屬于民事仲裁而非行政仲裁。再次，從《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定了農村土地承包經營糾紛仲裁申請和受理、仲裁庭的組成、仲裁庭的開庭、裁決和送達等。其立法框架，內容和程序設計，基本上是以《仲裁法》為“母法”的，［6］因此，我國民事事仲裁的基本理念毫無疑問應該作為農村土地承包經營糾紛仲裁的理論支撐。2009年《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的頒布實施，標志著農村土地承包經營糾紛調解和仲裁工作步入法制軌道。毫無疑問，將仲裁體制引入我國農村土地承包經營糾紛的處理機制中是我國的一大創舉，仲裁也因其自身獨特的優勢在農村土地承包經營糾紛多元化處理機制中占有重要的地位。對現行仲裁制度進行“去行政化”改造，回歸仲裁民間性、自主性之本質，在民商事仲裁框架下構建合理的農村土地承包仲裁機制，充分發揮仲裁程序優點，用溫和的糾紛解決方式來推動和諧農村的建設，正是和諧社會的追求和體現，是構建和諧社會的必然抉擇。
第一條為了及時、公正調解、處理土地、山林、水利權屬糾紛，保護土地、山林、水利所有權人和使用權人的合法權益，維護社會穩定，促進經濟發展，根據有關法律、法規的規定，結合自治區實際，制定本條例。
第二條本條例所稱權屬糾紛，是指單位之間、個人之間、單位與個人之間發生的土地、山林、水利所有權或者使用權爭議。
第三條本條例適用于調解、處理（以下簡稱調處）本自治區行政區域內的權屬糾紛。
第四條各級人民政府依法調處本行政區域內發生的權屬糾紛。
縣級以上人民政府土地行政主管部門、林業行政主管部門、水行政主管部門（以下簡稱有關主管部門）分別負責調解土地、山林、水利權屬糾紛，并負責辦理人民政府對以上相應權屬糾紛作出處理決定的具體工作。土地、山林、水利的混合性權屬糾紛，由縣級以上人民政府指定上述一個部門會同其他部門共同負責調解，并負責辦理人民政府對該混合性權屬糾紛作出處理決定的具體工作。
縣級以上人民政府設立的權屬糾紛調處機構組織協調、督促指導權屬糾紛調處工作。
第五條權屬糾紛的調處，必須以事實為依據，以法律為準繩，考慮歷史和現實狀況，積極疏導，充分協商，遵循有利于安定團結、有利于生產生活、有利于經營管理的原則。
第六條權屬糾紛發生后，當事人應當主動協商，互諒互讓達成協議；協商不成的，按本條例規定的程序申請調處。權屬糾紛當事人所在地鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府及其有關主管部門必須及時采取有效措施，防止事態擴大。因權屬糾紛引發的，當地鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府必須及時制止，并按有關規定報告上級人民政府。
第七條在權屬糾紛解決之前，任何一方不得改變爭議范圍內的土地、山林、水利的利用現狀，不得破壞地上農作物、附著物或者砍伐有爭議的林木。
第八條任何單位和個人不得以權屬糾紛為借口，尋釁滋事，唆使權屬糾紛當事人挑起事端，擾亂社會秩序。不得阻礙人民政府或者有關主管部門調處工作人員依法執行職務。
第二章調處依據和證據
第九條權屬糾紛的調處，以當事人提出的已經依法確定權屬時的有效法律、法規、規章的規定為依據；當時的法律、法規、規章未作規定的，以當時的有關政策規定為依據；當時的法律、法規、規章和政策均未作規定的，以調處時有效的法律、法規、規章為依據。
第十條下列證據，可以作為調處權屬糾紛、確定權屬的證據材料（以下簡稱權屬憑證）：
（一）依據《中華人民共和國法》及其有關規定取得的土地房產所有證或者發證時的檔案清冊；
（二）時期《中華人民共和國法》規定不發證的林木、林地等所屬的土地清冊；
（三）合作化時期或者實行勞力、土地、耕畜、農具四固定時，確定土地、林地權屬歸農民集體所有或者歸農民個人使用的決議、決定和其他文件材料；
（四）以后各級人民政府在職權范圍內作出的處理決定或者依法生效的調解協議；
（五）《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國森林法》實施后縣級以上人民政府依法核發的土地、山林權屬證書；
（六）以后當事人依法達成的協議；
（七）依法沒收、征收、征購、征用土地和依法批準使用、劃撥土地（含林地）的文件及其附圖，依法出讓、轉讓土地使用權的出讓、轉讓合同；
（八）國有農、林場設立時經依法批準的確定經營管理范圍的總體設計書、規劃書、說明書及其附圖；
（九）1966年前劃定的國家建設用地，按照自治區人民政府規定不再辦理征用手續，用地單位取得土地使用權的文件、資料；
（十）依法屬于農民集體所有的土地，人民政府已經明確屬于農村集體經濟組織或者村民委員會一級經營管理的文件；
（十一）人民政府依法批準農民建房用地的文件；
（十二）人民法院對權屬糾紛作出的生效的判決書、裁定書、調解書；
（十三）法律、法規、規章規定可以作為調處權屬糾紛、確定權屬的憑證材料和其他證據。
第十一條下列證據，可以作為調處權屬糾紛、確定權屬的參考憑證材料（以下簡稱權屬參考憑證）：
（一）依法形成的土地利用現狀調查、城鎮地籍調查、森林資源清查有關成果資料；
（二）當事人管理使用（包括投資）爭議的土地、山林、水利的事實資料和有關憑證；
（三）依法劃定的行政區域界線及其邊界地圖；
（四）縣級以上人民政府及其主管部門依法批準征用、使用、劃撥、出讓土地（含林地）時有關的說明書、補償協議書、補償清單和交付有關價款的憑證，規劃行政主管部門批準規劃用地的文件及其附圖；
（五）法律、法規、規章規定可以作為調處權屬糾紛、確定權屬參考的其他證據。
第十二條下列文件、資料，不能作為調處權屬糾紛、確定權屬的權屬憑證或者權屬參考憑證：
（一）以前的權屬憑證；
（二）依法劃定行政區域界線前測繪行政主管部門繪制的各類地圖和軍用地圖標明的行政區域界線；
（三）涂改、偽造的權屬憑證；
（四）以欺詐、脅迫或者惡意串通等手段取得的文件、資料；
（五）法律、法規、規章規定不能作為調處權屬糾紛、確定權屬的權屬憑證或者權屬參考憑證的其他文件、資料。
第十三條對同一起權屬糾紛有數次處理決定的，以最后一次處理決定為準，但最后一次處理決定確有錯誤的除外。
第十四條對同一起權屬糾紛有數次協議的，以經過公證的協議為準，沒有公證的，以最后一次協議為準，但協議違反法律、法規、規章的除外。
第十五條權屬憑證記載東、西、南、北四至（以下簡稱四至）方位范圍清楚的，以四至為準；四至記載不清楚，而該權屬憑證記載的面積清楚的，以面積為準；權屬憑證面積記載、四至方位不清又無附圖的，根據權屬參考憑證也不能確定具置的，由人民政府按照本條例第五條規定的原則確定權屬。
第十六條同一起權屬糾紛雙方當事人都出具有相應的權屬憑證，按照本條例第十三條、第十四條、第十五條規定和有關法律、法規、規章的規定，不能作為確定權屬憑證的，由人民政府按照本條例第五條規定的原則，確定權屬。
第十七條對森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有權爭議，依法不能證明屬于農民集體所有的，屬于國家所有。人民政府按照本條例第五條規定的原則確定使用權。
第三章調處管轄和程序
第十八條權屬糾紛實行屬地管轄、分級調處：
（一）同一鄉（鎮）內發生的個人之間、個人與單位之間的土地、山林權屬糾紛，由鄉（鎮）人民政府調處；
（二）同一鄉（鎮）內發生的單位之間的土地、山林權屬糾紛，由鄉（鎮）人民政府調解，經調解達不成協議的，由縣級人民政府作出處理決定；
（三）同一縣（縣級市、市轄區）內發生的水利糾紛或者跨鄉（鎮）行政區域發生的土地、山林權屬糾紛，由縣級人民政府有關主管部門調解，經調解達不成協議的，由縣級人民政府作出處理決定；
（四）同一地區或者設區的市內跨縣級行政區域的權屬糾紛，由地區行政公署或者設區的市人民政府有關主管部門調解，經調解達不成協議的，由地區行政公署或者設區的市人民政府作出處理決定；
（五）跨地區或者設區的市行政區域的權屬糾紛，由自治區人民政府的有關主管部門調解，經調解達不成協議的，由自治區人民政府作出處理決定。
因案件重大、案情復雜，經調解后達不成協議又不便作出處理決定的，按照前款規定有處理權的人民政府（地區行政公署）可以提出處理意見，報上一級人民政府處理。上級人民政府認為有必要的，可以直接處理下級人民政府有權處理的權屬糾紛。
第十九條當事人對經過依法確定權屬后登記核發的權屬證書有異議的，可以向登記核發權屬證書的人民政府提出重新處理申請。人民政府對于符合本條例第二十條第五項規定的受理條件的，應當受理。根據本條例的規定重新確定權屬的，應當注銷原權屬證書，重新登記核發權屬證書。
第二十條受理權屬糾紛調處申請，必須符合下列條件：
（一）申請人與權屬糾紛有直接利害關系；
（二）有具體的權屬請求和事實根據；
（三）有明確的對方當事人；
（四）屬于土地、山林、水利所有權或者使用權爭議；
（五）爭議的土地、山林、水利所有權或者使用權未經依法確定權屬，或者雖經依法確定權屬，但有證據證明已經確定的權屬確有錯誤的。
第二十一條當事人申請調處權屬糾紛，應當遞交申請書，并按照對方當事人的人數提交申請書副本。申請書應當載明下列事項：
（一）爭議當事人的姓名、年齡、住所，單位名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務；
（二）權屬爭議區域的四至范圍、面積；
（三）對土地、山林、水利的權屬請求和所根據的事實、理由；
（四）證據和證據來源，證人姓名和住所。
申請調處權屬糾紛時應當提供下列資料：
（一）能夠證明土地、山林、水利所有權或者使用權歸屬的有關權屬憑證；
（二）權屬爭議區域圖和地上附著物分布情況；
（三）請求確定權屬的界線范圍圖。
當事人書寫申請書確有困難的，可以口頭申請，由受理申請的人民政府或者有關主管部門將本條第一款規定的事項記入筆錄。
第二十二條權屬糾紛調處申請，按照下列規定提出：
（一）屬于本條例第十八條第一款第（一）、（二）項規定的權屬糾紛，向爭議所在地鄉（鎮）人民政府提出；
（二）屬于本條例第十八條第一款第（三）、（四）、（五）項規定的權屬糾紛，向爭議所在地縣級人民政府有關主管部門提出。
第二十三條鄉（鎮）人民政府或者有關主管部門在接到權屬糾紛調處申請之日起七個工作日內，經審查，符合本條例第二十條規定的條件且屬于本級人民政府調處權限范圍的，應當受理，并書面通知申請的當事人；不符合本條例第二十條規定的條件的，應當書面通知申請的當事人不予受理并說明理由。符合本條例第二十條規定的條件但不屬于本級人民政府調處權限范圍的，應當自接到權屬糾紛調處申請之日起三個工作日內，轉送有權調處的人民政府（含地區行政公署）有關主管部門受理，并告知申請的當事人。
當事人對登記核發的權屬證書有異議，按照本條例第十九條規定提出重新處理申請的，審查是否受理的期限為一個月。
第二十四條鄉（鎮）人民政府或者有關主管部門應當自權屬糾紛調處申請受理之日起五個工作日內，將申請書副本或者申請筆錄復印件發送另一方當事人。另一方當事人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起二十日內，向鄉（鎮）人民政府或者有關主管部門提出答辯意見，并提供有關權屬糾紛的證據材料。
另一方當事人提出答辯意見的，鄉（鎮）人民政府或者有關主管部門應當將答辯意見告知申請的當事人。另一方當事人未提交答辯意見和有關權屬糾紛證據材料的，不影響調處程序的進行。
第二十五條當事人有權委托人代為參加權屬糾紛調處活動，有權查閱對方當事人提出或者調處機關收集的證據材料，但涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的除外。
申請的當事人可以放棄或者變更權屬請求，對方當事人可以承認或者反駁權屬請求，也可以提出自己的權屬請求。當事人對自己提出的權屬請求，應當在受理權屬糾紛調處的人民政府或者有關主管部門規定的期限內，提供有關證據材料。
第二十六條當事人及其人不得毀滅、偽造與權屬糾紛有關的重要證據，不得以暴力、威脅、賄賂等方法阻止證人作證或者指使他人作偽證。
第二十七條調處部門、機構的工作人員與權屬糾紛的標的或者當事人有利害關系的，應當依法回避。
前款規定工作人員的回避，由其所在部門、機構的負責人決定。
第二十八條鄉（鎮）人民政府或者有關主管部門受理權屬糾紛調處申請后，應當到權屬爭議現場勘驗，并邀請當地基層組織代表參加，通知當事人到場。勘驗的情況和結果應當制作筆錄，并繪制權屬爭議區域圖，由勘驗人、當事人和基層組織代表簽名或者蓋章。
鄉（鎮）人民政府或者有關主管部門應當向有關單位和個人調查取證。調查的情況應當制作調查筆錄，由調查人和被調查單位、個人簽名或者蓋章。
鄉（鎮）人民政府或者有關主管部門對專門性問題認為需要鑒定的，應當交由法定的鑒定機構鑒定。鑒定機構和鑒定人員應當提出書面鑒定結論，在鑒定書上簽名或者蓋章。
對當事人提供的證據材料，應當進行調查核實，方可作為認定事實的根據。
自治區人民政府、地區行政公署、設區的市人民政府有關主管部門受理的權屬糾紛調處申請，需要調查、勘驗的，可以委托下級人民政府有關主管部門進行調查、勘驗。
第二十九條鄉（鎮）人民政府或者有關主管部門根據當事人自愿的原則，在事實清楚的基礎上，分清是非，對權屬糾紛進行調解。
自治區人民政府、地區行政公署、設區的市人民政府有關主管部門受理的權屬糾紛調處申請，可以責成雙方當事人所在地有關縣級人民政府組織有關主管部門對權屬糾紛進行調解；經調解達不成協議的，逐級報送上一級人民政府（含地區行政公署）組織有關主管部門進行調解。
調解時，可以邀請村民委員會、居民委員會等基層組織協助，村民委員會、居民委員會等基層組織應當給予協助。
調解協議，必須由雙方當事人自愿達成，不得強迫。調解協議的內容不得違反有關法律、法規、規章和政策。
調解達成協議的，應當制作調解協議書和權屬界線圖。調解協議書和權屬界線圖由當事人和調解人員簽名，并加蓋主持調解的鄉（鎮）人民政府或者有關主管部門印章，送達當事人后生效。
第三十條本條例第十八條第一款第（一）項規定的權屬糾紛，經調解達不成協議的，鄉（鎮）人民政府應當自受理權屬糾紛調處申請之日起四個月內作出處理決定。因案件重大、案情復雜，不能在規定期限內作出處理決定的，經上一級人民政府批準，可以適當延長，但延長期限最多不得超過二個月。
本條例第十八條第一款第（二）、（三）、（四）、（五）項規定的權屬糾紛，經調解達不成協議的，有調解管轄權的人民政府或者有關主管部門應當自受理權屬糾紛調處申請之日起六個月內提出處理意見，報有處理管轄權的人民政府（含地區行政公署）作出處理決定。因案件重大、案情復雜，不能在規定期限內提出處理意見的，經有處理管轄權的人民政府（含地區行政公署）批準，可以適當延長，但延長期限最多不得超過二個月。
有處理管轄權的人民政府應當自接到處理意見之日起一個月內作出處理決定；因案件重大、案情復雜，不能在規定期限內作出處理決定的，經上一級人民政府批準，可以適當延長，但延長期限最多不得超過一個月。
經自治區人民政府授權，縣級以上水行政主管部門可以對屬于本級人民政府作出處理決定的水事糾紛（縣級以上人民政府已作出過處理決定的水事糾紛除外）直接作出處理決定，但案件重大、案情復雜或者影響較大的水事糾紛，在作出處理決定前應當報本級人民政府審核同意。
第三十一條對權屬糾紛作出處理決定，應當制作處理決定書。處理決定書應當載明下列事項：
（一）當事人的姓名、性別、年齡、職業、工作單位和住所，單位的名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務；
（二）案由、當事人爭議的事實、理由和權屬請求；
（三）處理決定認定的事實、理由和適用的法律、法規、規章或者政策；
（四）處理結果；
（五）不服處理決定，申請行政復議的途徑和期限；
（六）處理決定生效后，履行處理決定的限期；
（七）作出處理決定的人民政府或者水行政主管部門名稱和作出處理決定的日期；
（八）其他需要載明的事項。
原核發的權屬證書或者作出的處理決定確有錯誤的，作出處理決定時應當決定予以撤銷。
處理決定書應當附確定的權屬界線圖。作出處理決定的人民政府或者水行政主管部門應當在處理決定書和所附權屬界線圖上蓋章。
處理決定書作出后，應當按照有關規定送達雙方當事人。
第三十二條當事人對處理決定不服的，可以依法申請行政復議，對行政復議不服的，可以依法提起行政訴訟。
第三十三條縣級以上人民政府應當根據生效的調解協議書、處理決定書，及時依法辦理權屬登記，核發權屬證書。
第四章法律責任
第三十四條人民政府和有關主管部門違反本條例規定，有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分：
（一）對權屬糾紛調處申請應當受理而不予受理的；
（二）在法定期限內不提出處理意見或者不作出處理決定的；
（三）違背當事人意愿，強迫當事人達成調解協議的；
（四）權屬糾紛發生后不及時采取有效措施致使事態擴大，引發的；
（五）因權屬糾紛引發不及時報告或者不及時采取緊急處置措施的。
第三十五條人民政府和有關主管部門負責調處權屬糾紛的主管人員和其他工作人員在調處工作中、索賄受賄、的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十六條違反本條例第七條規定，擅自改變爭議范圍內的土地、山林、水利的利用現狀，破壞地上農作物、附著物或者砍伐有爭議的林木的，法律、法規有處罰規定的，從其規定；法律、法規沒有處罰規定的，由有關主管部門責令恢復原狀，沒收違法所得。造成經濟損失的，應當依法承擔賠償責任。
第三十七條違反本條例第八條規定，以權屬糾紛為借口挑起事端，尋釁滋事，唆使權屬糾紛當事人擾亂社會管理秩序，或者妨礙調處工作人員依法執行職務的，由公安機關依照治安管理處罰條例處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十八條違反本條例第二十六條規定，當事人及其人毀滅、偽造重要證據，以暴力、威脅、賄賂等方法阻止證人作證或者指使他人作偽證的，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五章附則
第三十九條因農村集體土地承包經營合同引起的土地使用權爭議、行政區域邊界爭議，不適用本條例。
一、__縣法院近三年農村土地承包糾紛案件的基本情況
20__年以來，__縣法院共受理各地土地承包糾紛案件146件，審結146件。其中20__年32件，20__年53件，20__年61件，從總體上看，農村土地承包糾紛呈現以下特點：
1、農村土地承包合同案件類型日趨多樣。在已審結的146件土地承包糾紛中，土地承包糾紛案件54件，占36.9%，土地承包經營權糾紛32件，占21.9%；土地承包征用、占用補償糾紛39件，占26.0%；土地承包合同糾紛21件，占14.4%。從案件類型看，涵蓋了土地承包糾紛的方方面面。特別是隨著近年來我縣新城區的建設和政府“工業強縣”政策措施的實施，使我縣土地承包征用、占用補償案件從20__年的占土地承包糾紛案件12%上升至全20__年34%，改變了以往以家庭承包經營權糾紛、土地承包金糾紛為主的土地承包糾紛狀態。
2、訴訟主體具有群體性。在我院受理的土地承包糾紛案件中，5-10人的集團訴訟案件21件，占14.4%，10人以上集團訴訟案件11起，占7.5%。也有某些案件起初是由個別主體提起，但此類案件的判決對其余群體具有啟發、仿效作用，具有潛在的群體性。這類案件一般大都體現在土地征用、占用補償糾紛中，我院去年相繼受理的青山鎮雙橋村部分村民租賃土地補償分配糾紛一案即屬此種情況。先是該村村民楊某因土地租賃補償分配一案與所在村民組產生沖突，訴至法院，待其訴求得到法院支持后，相繼又有張某一家、王某一家和劉某等情況聯名其所在村民組，此類案件即是由個體的訴訟引發出了潛在的小群體訴訟。
3、爭議的土地用途復雜。從爭議土地用途來看，過去主要是以耕地為主的農用地，而近兩年的土地承包合同糾紛既涉及耕地也涉及魚塘、林地、沙灘地等承包用地。
二、產生農村土地承包合同糾紛的主要原因
一是土地承包合同不規范。主要表現在：1、有的只有口頭約定而未形成書面合同，有的甚至既無書面約定，也無口頭約定。即使形成了書面合同有的也對當事人權利、義務約定不明或沒有約定。2、有的對標的物未約定清楚，承包土地、林木等界限表述不明確。3、有的對違約責任約定不具體，只規定按法律、政策處理。
二是土地流轉不規范產生的糾紛以及因土地被征用、征收而引起的土地補償糾紛。主要表現在：1、隨著農業稅的取消、糧食價格的上漲、糧食補貼政策的實施，部分農民回流農村要求實際耕種人交回土地的情況較具普通性。而實際耕種人在利益面前不愿輕易交回承包土地，引發了一些糾紛。2、由于農村土地承包流轉政策不完備，土地流轉程序和手續不規定，村委會和鄉鎮政府土地承包合同管理部門及縣政府農業行政主管部門對此缺乏必要的指導，引發了一些糾紛。3、有的村集體不按照法律政策的規定給農民合理的補償，損害農民的利益，或者工作不到位，致使承包戶不理解不接受而引發糾紛。目前，由于我縣新城區建設需征用、占用土地，此類糾紛在增多。
三是村集體組織、村干部違反法律政策擅自發包土地，對農民的自主經營權濫加干預，甚至隨意解除合同。主要表現在：1、一些村集體組織、村干部對國家的土地政策、法律缺乏正確的認識和理解，因而難以正確規范執行。在我院已審結的本縣城關鎮大園村村民林某訴其村村委會林地承包合同糾紛一案中，被告大園村村委會在未經村民民主議定的情況下與林某簽訂栗樹承包合同，后其又經合法程序與另一村民曹某簽訂了一份栗樹承包合同，以至于林某的承包合同目的無法實現，遂訴至法院。2、有些村委會負責人不嚴格執行有關規定分配土地、計收承包金，有的發包人以合同約定承包費為由，單方決定提高承包費，甚至單方終止合同。3、有的村委會因為負責人更換頻繁，出現了“新官不理舊帳”現象，新村委對前任村委訂立的合同不滿意，便否認原合同的效力，私自解除合同或變更合同條款。
四是村民承包方履約的隨意性。主要表現在：村民承包方不按照約定履行合同，有的承包戶不遵守合同約定，不主動交納承包金或故意拖欠承包金。如我院已審結的高店鄉閆河村泗淮組與劉培喜土地承包糾紛一案中，被告劉培喜已實際承包了7年的土地，但只交了一年的承包金，故原告高店鄉閆河村泗淮組遂訴至法院要求解除承包合同并補交承包金。后訴求得到法院支持。
三、關于解決農村土地承包合同糾紛的建議。
第一、進一步規范土地承包合同的訂立程序及合同內容，依法規范土地承包經營權的流轉。
1、嚴格嚴格遵守關于農村土地承包合同訂立程序的[文秘站:]強制性規定，按照民主協商，公平合理的原則分配土地。
2、農村土地承包合同的形式和內容要符合法律規定。對發包方和承包方的權利、義務、對承包土地的名稱、面積、承包期限、承包土地的用途、承包費數額、交納時間及違約責任等內容的規定要明確、具體。
3、簽訂土地流轉合同，有關部門要加強對土地流轉工作的指導，建立土地流轉合同的訂立、登記制度。對流轉合同合乎法律規定的，圍繞原流轉合同條款做好工作，對流轉手續不規范，內容不明晰的，可考慮重新訂立協議。
4、土地流轉合同簽訂后，由鄉鎮農業承包合同管理機關嚴格登記、簽證、備案。
第二、切實抓好農村土地管理，完善農業指導服務體系。政府經營局等相關部門及各鄉鎮政府，要切實加強農村土地承包管理、切實轉變管理方式、手段。要依法搞好土地的劃界、規劃等工作，依照規定及時辦理確權等有關手續，消除土地糾紛隱患。
第三，對農村土地承包情況進行全面執法檢查、堅決糾正農村土地承包工作中侵犯農民權益的違規違法行為。1、由有關部門定期對各鄉鎮土地承包情況進行檢查，及時發現并解決問題。2、在承包期間違法收回農民承包地的，要將土地歸還給農民。3、將土地對外租賃的要給原承包戶合理的補償，待租賃期屆滿后，將耕地歸還于原承包戶。4、對于土地行政主管部門的工作人員、、，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，要依法給予行政處分。
