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金融危機促成國際存款保險協會通過《有效存款保險制度核心原則》
金融危機的發生再次凸顯了建立存款保險制度的必要性和重要性,而如何建立一套國際通行的存款保險制度準則也被存款保險相關國際組織所關注。2009年6月,國際存款保險協會與巴塞爾銀行監管委員會共同了《有效存款保險制度核心原則》(下稱《核心原則》)。在借鑒各國現行存款保險制度運行經驗的基礎上,《核心原則》強調要建立一個普適性強的、能夠在更多國家運用的存款保險架構,并特別研究了存款保險制度建立的先決條件和存款保險制度的具體設計。強調存款保險機構與安全網其他部門之間的信息共享及協調是此次《核心原則》最為突出的地方之一。
《核心準則》反映了未來需要更加重視存款保險機構的跨部門協調
《核心準則》強調應有一個框架機制,來確保存款保險機構與金融安全網其他成員之間建立日常的緊密協作和信息共享,使存款保險機構與安全網其他部門之間的信息共享及協調成為未來存款保險機構改革的重點。從存款保險機構與其他金融監管機構之間關系,以及掌握的信息基礎看,除了銀行自身以外,其他金融監管機構往往掌握了解銀行的主要信息,這些信息可能是在賠付存款人時所必須的。而中央銀行擁有大量關于整個金融體系的信息,對存款保險機構也有直接影響。為了保證存款保險機構獲得它所需要的信息,存款保險機構和監管機構、中央銀行需要協作開展信息收集和共享。另外,盡管信息共享的非正式安排有時也運作得不錯,但《核心準則》強調信息共享最好還是通過立法、備忘錄、法律協議或這些方法的聯合而成為一種比較正式的安排?？绮块T協調更加重要的另外一個原因是存款保險制度不能夠單獨解決系統性大面積的銀行破產或者金融體系的“系統性危機”,系統性危機需要整個金融體系安全網成員共同協作應對。此外,處置系統性危機的成本也不應該只由存款保險體系來承擔。
《核心準則》反映了存款保險機構的跨國協調更加重要
從次貸危機在美國爆發并惡化成為全球性金融危機的歷程看,存款保險跨國協作非常重要?！逗诵脑瓌t》指出,只要能夠保證保密,在需要的情況下,不同國家存款保險機構之間、各國存款保險機構和其他國家金融安全網成員之間應該能夠交換所有相關信息。實際上,國際協調也是此次《核心原則》的體現:與以往各國際機構單獨指引不同,此次《核心原則》是國際存款保險協會與巴塞爾銀行監管委員會共同。國際存款保險協會第八屆全球年會也是由國際存款保險協會、金融穩定協會及巴塞爾銀行監管委員會共同主辦,會議核心議題之一也是存款保險制度在金融穩定方面的作用。另外,從金融危機的發展軌跡看,這次金融危機雖然起源于美國,但世界各國金融體系都受到了不同程度影響,換言之,在缺乏一個全球性的金融穩定體系的背景下,金融危機本身就具有全球化的特征,《核心原則》強調了跨境保險問題,并希望以此引導各國存款保險機構的國際合作。
國別層面的存款保險制度變革特點
從國別情況看,已經建立存款保險制度的國家紛紛擴大存款保險職責范圍、提高存款保險的保險限額,并將存款保險機構作為處置倒閉銀行的平臺,最大限度維護存款人的利益并維護金融體系的穩定?？偟膩砜?有五個非常顯著的特點。
提高存款保險限額或臨時性采取全額存款擔保政策,成為各國存款保險機構應對金融危機的重要舉措
從次貸危機演變歷程看,提高存款保險限額,以最大限度保護存款人利益,增強存款人信心成為多數國家存款保險機構的普遍做法(表1)。2008年10月,美國聯邦存款保險公司宣布將存款保險限額臨時從10萬美元提高到25萬美元。歐盟各國也在現有存款保險制度基礎上,迅速推出存款擔保措施。另外,美國聯邦存款保險公司始終能夠做到在銀行倒閉后的第一時間對存款人的受保存款提供保障,以防止支付體系崩潰。對于未受保存款,美國聯邦存款保險公司還采取預先賠付50%的機制,最大限度地保護了存款人權益,較好地維護了金融穩定,成為美國應對金融危機的典型特色。
存款保險機構監管權限有所擴大
次貸危機以來,各國都對其金融監管體系以及金融監管的國際合作進行了深刻的反思,其中以美國和英國最為典型,兩國的金融監管主管部門或者財政部都提出了各自的相關改革建議。
2008年3月,美國財政部了《現代金融監管改革藍圖》,在分析了美國金融市場面臨的短期、中期及長期風險和美國金融監管存在的諸多問題后,提出了短期、中期和長期的改革目標,逐步構建靈活而高效的現代金融監管架構,以便更好地應對可能的危機、提高美國金融業的競爭力,而構建靈活而高效的現代金融監管架構核心之一,就是進一步充實美國聯邦存款保險公司的監管權限。2009年3月,美國財政部在《現代金融監管改革藍圖》基礎上又公布了《金融架構框架改革:奠定新的基礎》。在維護金融安全網方面,《金融架構框架改革》有兩大核心改革提議:成立消費者金融保護署和針對金融業系統性風險的監管改革法案。成立消費者金融保護署的提議在2009年11月初已經通過美國國會眾議院審議,而針對金融業系統性風險的監管改革法案也已與眾議院金融服務委員會達成一致。從公布的材料看,美國很可能將成立一個由財政部牽頭、由美國聯邦存款保險公司等多家監管機構組成的金融服務監管委員會,負責向國會提出銀行監管建議,甄別出需要接受更多監管的公司和金融活動,對于那些可能會威脅公司或市場的金融活動實施更嚴格的監管規則和標準。其中,《金融架構框架改革》建議美國聯邦存款保險公司在得到美聯儲和財政部許可情況下,可以向有償付能力的公司發放貸款或者提供擔保,以防止后者因為預先參與的某種金融活動出現問題而威脅到整個金融體系的穩定。美國聯邦存款保險公司因上述救助活動發生的任何損失可先從財政部借錢支付,之后由經評估資產規模超過100億美元的金融企業提供償付資金。如果這項建議能夠最終形成法律,將有助于把未來存款保險援助行動的成本轉向由金融業而非納稅人。
對于英國而言,2007年9月的北巖銀行危機也促使英國金融當局痛定思痛。2007年10月,英國金融管理三方委員會公布了一份銀行改革討論文稿,向社會征求銀行改革與存款者保護建議。2008年1月,英國公布了關于金融穩定與存款人保護的顧問文本。在此基礎上,2009年3月,英國金融服務局公布了金融監管改革的《特納報告:通過監管改革應對全球性金融危機》。報告指出,全球金融監管體系的漏洞、銀行表外業務資本要求不足、在險價值(VAR)缺陷、市場自律不完善等問題是造成危機的突出原因。此外報告還提出了一系列改革建議,其中第二章第四節“存款保險與銀行處置”專門討論存款保險在金融安全網中的作用和未來存款保險的方向,報告指出存款保險制度應能確保絕大部分零售存款人在銀行發生倒閉時受到保護、應保證存款人理解存款保險的覆蓋范圍、應建立銀行有序倒閉的破產機制。
存款保險機構的功能不斷創新和拓展,并成為金融安全網的核心成員
金融危機使美國聯邦存款保險公司等存款保險機構突破了傳統保障或支付職能,擴展到金融救助、維護整個金融體系穩定等。2008年9月,雷曼申請破產保護后,美國聯邦存款保險公司及時向雷曼控股的銀行實施“停止與禁止令”,規定未經美國聯邦存款保險公司同意,銀行不得向雷曼提供有擔保交易或其他形式的授信,不得進行分紅或減少其資金頭寸。美國聯邦存款保險公司的另外一個創新是對銀行債務和銀行間信用活動進行擔保,并成為美國政府為市場提供應急流動性的重要平臺。2008年10月,美國聯邦存款保險公司出臺臨時性擔保計劃,對2009年6月30日以前銀行發行的高級無擔保優先債務提供為期3年的擔保。美國聯邦存款保險公司的擔保超過了傳統意義上的存款人領域,有利于銀行間市場恢復流動性。另外,2008年9月,愛爾蘭也宣布在前期提高存款人保險限額的基礎上,對6家主要銀行的機構存款和債務等提供保障。此外,2008年11月,美國聯邦存款保險公司與財政部、美聯儲共同制定了花旗銀行救助計劃,其中美國聯邦存款保險公司將為花旗銀行3060億元不良資產池提供最高達100億美元的擔保,對不良資產提供擔保也是對傳統意義上存款保險功能的突破,維護了整個金融市場和金融體系的穩定。
金融危機導致存款保險機構保險支付激增,修改費率制度成為必然選擇
2008年10月,美國聯邦存款保險公司宣布修改費率制度,新修訂的費率制度在衡量受保機構的風險時,更多考慮反映銀行風險動態變化情況的客觀因素,如大額存單、銀行發行的有擔保和無擔保債務頭寸等,以引導各受保機構不斷加強風險控制和審慎經營。根據美國聯邦存款保險公司的資料,2009年銀行倒閉已使該公司耗資約250億美元,預計到2013這一數字將增至1000億美元。大量中小銀行和社區銀行倒閉使得美國聯邦存款保險公司面臨較大的支付壓力。此外修改費率制度難以在短期內籌集到適宜的保險費,因此,即便在2008年10月修訂之后,美國聯邦存款保險公司仍然面臨較大的資金壓力。
金融危機背景下,存款保險機構的國際協調有所發展
鑒于金融危機的全球性特征,存款保險機構必須國際合作才能夠最大可能減輕金融危機對本國金融體系產生不利影響。2008年10月,美國聯邦存款保險公司是通過為外資銀行分行提供臨時性擔保,成為政府防止國際金融風險對本國金融穩定影響的平臺。在全球金融市場高度一體化的情況下,相較于外資法人銀行,外資銀行分行與境外有更加直接和緊密的業務聯系,其經營出現問題直接威脅到本國存款人的利益,危及本國金融穩定。為此,部分國家和地區,如澳大利亞、新西蘭和香港等將全額擔保的范圍擴展到外資銀行分行。
啟示與建議
從各國存款保險機構在此次全球性金融危機中的作用與表現看,存款保險制度即是應對金融危機的必要措施,也是金融安全網的基礎性制度安排。在全球經濟金融高度一體化的情況下,金融風險的形成、發展和演變都更為迅速和復雜。制度化的存款擔保機制是應對金融危機的最佳手段,有利于通過較長時期保費積累增加基金規模。
抓住當前的有利時機,加快推進存款保險制度建設
從國家層面看,隨著我國以國有商業銀行市場化改革和上市等為主要內容的金融體制改革逐步深化,我國基本上建立起了以市場約束和資本充足率監管為基礎的監管框架,國家信譽擔保逐步從金融機構中退出是必然的選擇,需要建立與之相適應的金融機構市場退出機制。從金融機構看,我國金融機構面臨的主要風險還是以資產負債表內業務為基礎的信貸風險、市場風險、操作風險,傳統的金融安全網和存款保險制度仍將在今后一段時期內發揮主要的功能。應該充分利用當前的有利時機,加快推進我國存款保險制度建設的進程,將有利于增強公眾對金融體系信心,有利于盡快處置現有的和即將產生的金融風險,并對經濟下行時所帶來的金融風險做好應對準備。
中央銀行與存款保險機構之間的分工與協調是維護金融體系穩定的基礎
在金融危機中,存款保險機構通過對存款人增加賠付和對銀行間債務市場的擔保,進而緩解了中央銀行保持銀行體系流動性面臨的巨大壓力。但從美國的案例看,處置像花旗這樣具有系統性影響的金融機構時,僅僅依賴存款保險機構是不夠的,還需要美聯儲參與承擔相關問題資產的損失。存款保險公司只能對投保存款保險的金融機構進行管理和理賠,對非存款類金融機構如貝爾斯登公司這樣大的投資銀行等機構的危機救助顯得無能為力。而英國北巖銀行的案例則進一步說明,從公共金融安全網的整體而言,英國三邊金融穩定制度框架難以維護金融穩定。盡管有維護金融穩定的諒解備忘錄,然而備忘錄條款過于粗糙,其法律層次也偏低,使得三方實際上很難充分、及時、緊密地合作,甚至出現由于互相推諉而降低了有效處理金融危機事件能力等問題。實踐表明,中央銀行負責整個金融體系的穩定,而存款保險制度負責金融風險的及時化解,在處置金融風險、維護金融穩定中,必須將兩種制度相結合。
積極參與存款保險制度建設的國際合作
全球化是過去幾十年世界經濟與社會發展最為顯著的特點。在全球化背景下,現代金融的一個發展趨勢是銀行或金融集團通過兼并重組、引進戰略投資者等方式向國際化方向做大做強,成為金融巨型航母。但是一旦這樣的金融“巨無霸”陷入困境,僅靠一國存款保險體系救助是力不從心的,還需要國際上各監管當局間充分合作,這就要求各國在監管標準和監管法規上進行融合或妥協?，F代金融的另外一個發展趨勢是金融創新的全球化。在這次的金融危機中,金融機構“從發起到分散”經營模式的本意是分散風險,但是金融創新并沒有將風險分散給最終投資人,而是以一種更為復雜和不透明的方式依然留存在高杠桿的銀行或者類似銀行的金融機構內部,結果產生了一個復雜的金融網絡,增加了系統性風險。這也急需要加強各國存款保險機構的合作。我國應該積極參與存款保險制度建設的國際合作,以應對未來全球性金融波動對我國金融體系的影響。
（一）有效監管理念的確立
保險業經營的負債性和保險市場的自由競爭引發的“市場失靈”決定了保險監管的存在不僅是必要的，也是合理的。但保險監管本身也存在失靈問題。針對監管失靈的“監管治理”問題便被提上了議事日程。20世紀70年代早期出現的非管制化和監管改革，是以明確連續的方式解決監管本質問題，克服監管作為政府政策工具的局限性的最早嘗試。“有效保險監管”的概念便是監管治理在保險領域內的展開。“有效”包括效益（Effectiveness）和效率（Efficiency）兩層含意。在法律研究的范疇內，有效保險監管主要體現在作為保險監管依據的監管規則的革新上。20世紀70年代開始的償付能力監管就是在立法上對原有監管規則進行反思與批判并追求監管效率提高的表現。償付能力監管由于抓住了保險監管中的核心問題，因而減少了對市場主體行為的限制，能夠有效節約保險監管的成本，提高監管效率。各國開始接受實行償付能力監管：美國保險監督官協會（NAIC）在1974年建立了保險管理信息系統（InsuranceRegulatory Information System），對保險公司的經營狀況和財務狀況為主的償付能力進行監控，并于1992年在美國各州強制推行償付能力標準；日本自1985年《保險法》中明確提出償付能力的概念之后，圍繞償付能力制定了極為詳細的監管標準；國際保險監督官協會（IAIS）在1997年推出《保險監管核心原則》，并于2000年對其進行了首次修訂，確立了償付能力監管的核心地位，這一規則獲得了IAIS成員的普遍認可。自此，償付能力監管已經成為一種模范，成為世界各國普遍采用的監管規則，并成為各國保險監管制度的核心。有效保險監管也就成為以償付能力為核心的監管。
（二）償付能力監管的核心化
1975年至1990年，美國有140家壽險公司喪失償付能力。1997年至2001年，日本有7家壽險公司宣告破產或重組，引發日本壽險業嚴重的市場信心危機。這促使各國對以市場為基礎的嚴格監管在預防保險公司償付能力無效進行反思。監管變革的結果是保險監管進入對加強保險償付能力監管的階段，保險監管制度普遍由傳統靜態監管實現了向現代動態監管的轉變。英國通過對保險公司資產和負債及其匹配關系的監管，實施對保險公司償付能力的監管。美國則采用監管風險資本的方式，對保險公司償付能力進行監管。表現在具體的法律規范上主要是，NAIC從1992年開始在各州強制推行償付能力監管標準、IAIS在1997年推出《保險監管核心原則》、日本在1985年《保險法》中明確提出償付能力的概念、2008年2月歐盟委員會向歐盟議會提交了《Solvency II法令框架草案》等等。由此可見，償付能力監管成為國際通用的保險監管規則。
（三）市場行為監管的放松趨勢
與償付能力監管加強同時出現的法律現象是放松監管的趨勢。1994年歐共體第三代保險決議將保險費率和條件的決定權交給保險人和被保險人自由商定，監管目標僅限于保險公司的償付能力。日本從1998年開始放松對保險費率的監管：由非官方機構———費率算定委員會訂立純費率標準，保險公司在純費率的基礎上依據公司的經驗數據和管理水平擬定附加費率，純費率加附加費率就是公司的承保費率，該費率經監管部門審批后可上下浮動12．5％56。菲律賓、印度尼西亞等亞洲國家相繼取消了非壽險費率表。保險條款和保險合同的定價市場化已經獲得了各國的普遍認可。與此同時，保險機構設立的限制也有所松動，國內市場基本開放，保險業也進入了國際競爭的時代。我們仔細審查這種放松監管的趨勢，在監管領域主要表現在對市場行為監管的立法松動，由以前的通過法律限制的嚴格監管變為依靠市場力量的自由化。放松監管是建立在這樣的思想認識之上的：太多的監管會扼殺創新和企業家精神，進而抑制經濟發展。但是，放松監管并不是不要監管。保險主體的市場行為仍然是保險監管的主要領域，只是可以通過監管主體的轉換，實現更有效率的保險監管。市場經濟發達國家的實踐表明，能夠從根本上并有效規范市場主體行為的是通過其他監管方式實現的。
二、我國保險監管的發展與困局
我國政府和中國保險監督管理委員會（下稱“保監會”）也在監管治理的理念下踐行保險監管制度的變革。保監會先后頒布了《保險公司償付能力額度及監管指標管理規定》（2003年）、《保險公司償付能力報告編報規則》（從2005年至今共16號文件）及其解答和實務指南、《保險保障基金管理辦法》（2005年）、《保險公司償付能力管理規定》（2008年）等一系列規范性文件加強償付能力監管。2009年《保險法》更是通過法律的形式對償付能力的法律規則進行了完善。至此，我國業已形成以償付能力監管為核心的保險監管法律法規體系。償付能力監管法律建設加強的同時，我國的現行法律制度并沒有在市場行為監管上表現出放松的跡象，或者雖然有所表現，但是并不明顯，總體上還是堅持對市場行為嚴格監管的原則。在保險機構的設立上，2009年《保險法》對保險公司的設立條件、分支機構的設立、保險公司的經營活動等等都進行了詳細的規定；在保險業經營范圍的限制上，2009年《保險法》堅持了“分業經營、分業管理”的基本原則，嚴格的市場行為監管方式并未改觀。通過立法考察我們發現，我國保險監管的法律規則在強調和加強償付能力監管的同時，也在強化對市場行為的監管力度，形成了多頭并進的局面。這種監管格局的存在，有效地保證了保險市場的良性競爭，規范了保險市場主體的經營行為，推動了我國保險業的發展。但是，拋卻因雙管齊下所造成的立法資源浪費不談，這種監管格局帶來的問題也是不能被忽視的：
（一）監管不能承受之重
因法律要求全面，導致保監會的行政審批過多。雖然保監會兩次大幅減少行政審批，但是保監會的行政審批事項仍然較多，比如保險合同條款的制定、保險費率的厘定、保險經營分支機構的設立、營業場所的變更等，仍需要保監會的審批。這與保險業的發展需求存在一定的差距，在一定程度上也限制了保險業的發展。同時帶來的問題是，由于審批的拖累，不能將工作重心真正轉移到償付能力監管上來。再者，由于保險監管機構自身受財力和人力及物力的限制，造成了監管力量的不足，造成監管真空的出現。
（二）市場不能承受之重
監管本身在一定程度上與創新是有沖突的，過度監管會成為保險市場創新的障礙，與市場不能承受之重同時存在的是市場亦有不能承受之輕。市場的自由競爭，能夠激發保險企業的活力，實現保險創新，發揮市場在資源配置中的基礎性作用。但是，市場自身的競爭會引發過度惡性競爭，出現保險公司破產，損害被保險人的利益；出現保險行為的誠信問題，保險欺詐，保費設計不合理，保險賠付不及時等問題。市場缺乏監管會在失靈的狀態下走向無序，不利于保險市場的發展。監管困局由此形成：過度的監管和市場干預阻礙了保險市場活力和競爭力，缺少政府干預與監管的市場又會由于競爭本身而走向反面。尋求一種更優的制度，能夠達到對市場主體的有效約束而非束縛，能夠存在競爭的舞臺而不至于使競爭走向“死亡”，成為一種必然的選擇。
三、我國保險監管制度的重構
（一）困局突破的路徑分析
保險市場必須創新，保險市場的創新呼喚保險監管的創新。保險監管的根本目的是實現保險市場的健康有序發展。保險市場的這種發展是在政府力量和市場力量的互動配合中實現的。所以，有必要對現在的監管規則予以重新審視，這本身也是監管治理的應有之意。有效保險監管體系的法律與制度上的構建就成為本文解決監管困局的方案。本文通過保險監管體系從兩個角度對保險監管困局在法律層面上展開：
1．給政府減負。
通過實現保險監管規則的優化，將政府監管嚴格限定在“核心事項”的監管上。具體表現在監管規則上就是，加強以償付能力監管為核心的保險監管規則的法律完善，同時明確政府監管的目標，劃清政府保險監管的邊界；在監管手段上，通過采用多樣化的監管手段，使償付能力監管真正發揮其監管價值。這是有效保險監管制度應有之意。
2．給市場空間。
政府監管尤其是對市場行為的監管會縮小保險市場的發展空間。這對保險業的競爭力和創新力是種束縛。在政府監管之外，尋求第三方監管力量或第四方監管力量就成為保險監管的必然選擇。通過保險公司的治理可以從根本上建立一個健康的合格的保險市場主體，通過保險行業自律可以塑造良好的保險行業自治秩序；通過保險社會監管可以對內控制度健全、市場行為規范的市場主體形成強有力的約束。所以，保險公司治理、保險行業自律和保險社會監管是有效保險監管制度不可或缺的依靠力量，它們與政府保險監管組成的保險監管體系是保險市場創新和保險監管創新的必然選擇。
（二）體系化監管的制度設計
關鍵詞：保險監管 效果評估
黨的十報告提出，要“完善金融監管，推進金融創新，提高銀行、證券、保險等行業競爭力，維護金融穩定”。這些要求進一步明確了金融監管提升行業競爭力、維護市場穩定的目標，指明了創新路徑，對做好當前及今后一段時期保險監管工作具有重要的指導意義。報告同時也向我們提出了一個如何完善金融監管，如何實現更加科學的監管，不斷提高監管效果的問題。我們認為，除了改進具體的監管制度、方式、手段外，構建科學的監管效果評估體系，也是提升監管效率的重要環節，應該引起重視。
一、構建保險監管效果評估體系是完善保險監管，提升監管效率的重要手段
保險監管是一個復雜的過程，其效果并不能直接通過監管部門工作的勤勉程度，如出臺多少制度、開展多少檢查、處罰多少機構來體現；而必須通過市場以及各參與主體在監管制度實施后，優化和改善程度來反映，是外在的、間接的結果體現。因此，構建保險監管效果評估體系，有助于在直接的監管措施與間接的效果評價間建立起聯系，提高監管的針對性和科學性，提升監管效率。
（一）構建保險監管效果評估體系，有助于細化和明確監管目標，增強監管的針對性
保險監督官協會（IAIS）在2011年頒布的新《保險核心原則》中再次強調，保險監管的主要目標是為了促進和維護保險行業的公平、安全和穩定，為投保人創造利益，提供保障，也就是我們在監管實踐中始終堅持的“三個維護”，維護保險消費者合法權益、維護公平競爭的市場秩序、維護保險市場體系的安全穩定。構建保險監管效果評估體系，可以根據階段性監管重點，將上述三大目標細化為可以監測的重點問題或重點領域的治理目標，提高監管針對性。比如壽險治理銷售誤導問題，涉及個險、銀保、電銷等不同渠道；分紅、萬能、投連等不同產品；宣傳、投保、回訪等不同環節，并不能通過一個監管政策、一種監管手段來解決所有問題。因此，在做好系統規劃的基礎上，每一項具體制度的出臺都必須明確政策所要實現的目標，并通過構建對應的監管效果評估體系來強化這種目標，確保制度有效執行。
（二）構建保險監管效果評估體系，有助于持續、系統地監測監管效果，增強監管的科學性
市場問題的復雜性、長期性，如規范市場秩序、治理銷售誤導和理賠難、提升行業形象等，決定了保險監管必然是一個動態的、持續的過程，需要監管部門根據形勢變化不斷地調整和優化監管政策。構建保險監管效果評估體系，可以通過對部分監管指標持續、反復監測，以量化的形式直觀地反映政策效果。比如，通過對保險消費者滿意度的持續調查，反映行業形象提升問題；通過對反映銷售誤導、理賠難投訴情況的持續比較，反映相關問題治理成效等。這種監管效果的直觀顯現，有助于幫助監管部門全面、系統地反思監管政策與措施，總結經驗，查找不足，提出改進建議，增強監管的科學性。
（三）構建保險監管效果評估體系，有助于科學評估監管績效，強化內部管理，提升監管能力
管理理論認為，評估體系的建立屬于管理學中的目標管理，對未來明確的目標要求，有利于在項目執行中發揮正面的引導和激勵作用，強化內部管理，提升管理效率。構建保險監管效果評估體系，不僅可以通過明確的目標考核，引導監管干部從單一注重前端制定制度的科學性轉向制度建立與有效執行并重，增強制度的執行力；也可以通過不同時間的縱向比較和不同地區的橫向比較，用統一的評價標準，反映出監管績效差異，從而在監管內部建立起相對科學的績效評估體系。這種績效評估將有利于發現自身監管工作存在的差距，明確改進方向，提升監管能力。
二、構建保險監管效果評估體系的方法借鑒
保險監管是一種調控行為，對行為效果的評估，一般包括兩部分，一是行為本身的科學性、合理性；二是行為結果是否優化。在實踐中，IAIS保險核心原則評估和國家統計局對小康社會進程監測評估分別側重于對行為過程的定性評估和對結果的定量評估，對我們構建保險監管效果評估體系具有一定借鑒意義。
（一）IAIS保險核心原則評估——定性的標準評估
國際金融危機爆發后，國際保險監督官協會（IAIS）于2011年10月頒布了新版的《保險核心原則》，成為全球保險監管的新準則。新版的核心原則共有26條，主要包括監管機構、被監管機構、持續監管、審慎監管、市場行為監管和監管合作六方面內容（見表1）。其中，每條核心原則又分為原則、標準、指引三個層次原則位于最高層，描述了為維護金融穩定和保護保單持有人利益，保險監管制度必須具備的基本要素。不論保險市場發展水平高低，所有國家和地區的保險監管機構都要遵循。標準位于中間層，在原則之下，提出遵守原則的要求，一條原則對應多條標準。指引位于最低層，詳細闡述了原則和標準的含義，并在可能的情況下，舉例說明如何達到標準的要求。。
表1
新《保險核心原則》的主要內容
按照國際慣例，保險核心原則不僅可以被用來建立或者增強某一國家或地區的監管體系，也可以作為評估現有監管體系的基礎。自1999年開始，國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行定期組織對部分國家或地區開展金融部門評估規劃（FSAP），其中保險監管的評估，即以核心原則為標準2010年，相關組織對我國實施了首次FSAP，保險監管的評估標準為2003年版的28條保險核心原則。。在具體評估中，相關組織在充分獲取信息的基礎上對照國際監管標準與原則，逐條評估參評國（地區）遵守情況，評價監管效力，識別監管領域存在的風險，提出改革建議。按照《保險核心原則》中明確的評估方法，對標準和原則執行情況的評估通常被分為：已遵守、基本遵守、部分遵守、未遵守和不適用五個類別，具體評價標準見表2。
表2
《保險核心原則》中原則和標準的評估類別
總體來看，IAIS的核心原則評估，是基于國際標準的過程性評估，側重于評估監管體系、制度、方式是否符合既定的要求，注重行為本身的系統性、規范性和合規性，在評估中，多為定性評價。
（二）全面建設小康社會統計監測指標體系——定量的結果評估
小康社會也是一個宏觀概念，但為了全面反映我國及各地全面建設小康社會的進展情況，國家統計局從經濟發展、社會和諧、生活質量、民主法制、文化教育、資源環境6個方面制定了由23項指標組成的《全面建設小康社會統計監測指標體系》，為不同地區、不同年份的小康社會比較提供了較為科學的評價依據。2011年12月，國家統計局全面建設小康社會進程（2000—2010年）統計監測報告，數據顯示，2010年中國全面建設小康社會的實現程度全面建設小康社會實現程度是一種綜合指數，實現程度60為總體小康，100為全面小康。也就是說，全國建設小康社會進程是以60為起點，100為終點。達到801%，比2000年提高205個百分點，平均每年提高205個百分點。
表3
全面建設小康社會統計監測指標體系
小康社會監測體系，側重于結果評價，選取了部分代表性強，能夠實際計量或測算，具有較強操作性的監測指標，以定量的數據反映抽象的概念，能夠有效地運用于小康建設的實際分析和比較。
三、構建區域保險市場監管效果評估體系的初步設想
中國保監會項俊波主席曾在講話中提出，建設更加科學有效的現代化保險監管體系，必須在監管思路、制度、方式和效能上做到“四個下功夫”。構建保險監管效果評估體系將有助于優化監管思路、健全監管制度、改進監管方式和提高監管效能。各保監局身處監管一線，政策作用更直接，市場反應更靈敏，監管效果更明顯。立足區域保險監管實踐，借鑒相關評估經驗，對構建區域性保險監管效果評估體系提出以下初步設想：
一是要把監管效果評估作為監管制度制定實施的重要環節。在監管制度出臺的同時，制訂政策執行效果評估方案，明確政策實施總體目標、階段性目標以及主要監測指標及方法。如出臺銀保渠道銷售行為規范制度，可以考慮設定現場檢查發現的違規問題、銀保渠道銷售誤導投訴情況以及消費者滿意度等指標，通過半年或年度的定期監測，以量化的指標來反映規范效果。
二是逐步構建專項監管措施，產險、壽險、中介專業市場和區域市場整體的多層次監管效果評估體系。專項治理某一問題或領域的監管措施，目標明確，建立效果評估體系相對簡單。產險、壽險、中介等專業市場的監管目標包括市場規范、消費者利益保護、風險防范以及發展等多個層面，監管效果評估體系需要涵蓋的內容較多，相對復雜。整體市場的監管效果評估體系以專業市場為基礎，需要選取各領域共性的、突出的指標，反映的內容最為全面，也最復雜。
三是構建監管效果評估體系中應同時考慮對監管行為和監管效果的評估。在行為評估中，可以考慮借鑒IAIS的保險核心原則進行評估，重點評價監管行為本身的科學性和全面性。比如在評價治理銷售誤導和理賠難相關政策時，可以借鑒核心原則第19條“業務行為”的相關標準（見表4），評價我們在銷售行為、理賠行為以及投訴處理中的規定是否符合國際標準。
表4
IAIS第19條保險核心原則評價標準
在效果評估中，尤其是整體市場評估中，可以借鑒小康社會監測指標的建立，從“三個維護”的監管目標出發，同時考慮現階段行業發展要求，分四個類別分別選擇反映服務質量、經營情況、風險情況和發展情況的客觀監管指標，并通過定期向保險消費者、保險機構、相關金融監管機構和相關政府部門的問卷調查，獲取相關評價指標（見表5）。通過設定不同的權重，最終計算出監管效果綜合監測指數，直觀反映監管效果。
表5
【關鍵詞】社會管理職能，商業保險，保險監管
保險監管是服務于公共利益而存在的，它通過依法制定和實施以促進和保護公眾利益為目的的保險法規，保護所有的消費者免受不公平待遇。因此保險監管應當要立足于保障最廣泛消費者獲得保險需要。要在保持生產者剩余不變不的情況下，防止和糾正市場失靈引起的對消費者利益的損害，實現消費者剩余最大化。之所以需要保險監管，在我國，保險的社會管理職能還未被廣泛認知，廣大的消費者群體沒有感受到保險帶來的權益，因此通過制定一些保險法規，使更廣泛的人群能購買保險，保證消費者享受應有的保險權益，擴大廣大人群對保險的認可度，從而促進保險社會目標的實現。
1.就保險監管現狀來看，自身建設與行業科學發展的要求還不適應
《2013年中國的保險監管工作報告》指出，“目前中國保險監管制度存在不完善的地方，一些領域存在制度真空，一些制度與行業發展存在脫節的現象。監管制度的執行力不強，存在制度執行標準差別較大，甚至有法不依、執法不嚴的現象。監管體制機制需要進一步理順，監管資源整合不夠。機關部門和保監局的職責需要進一步梳理明確，存在職能交叉、重疊現象。監管的方式方法需要改進，現代信息技術手段在監管中的應用不夠。監管干部隊伍整體素質有待提高，部分監管干部存在業務不熟、專業不強、經驗不夠、處理復雜情況能力不足的問題，有的監管干部作風不扎實，精神懈怠，辦事拖拉，對工作缺乏責任心和主動性?！北O管質量與效率較低，而且存在部分監管真空。另外，在保險監管現狀和以償付能力為核心的監管體系還存在較大的差距；在金融混業經營和集團化發展的新形勢下，我國的保險監管體系有待進一步發展和創新；對保險中介人，特別是對人和經紀人的監管力度不夠。
2.建立完善的現代保險監管體系，以促進保險社會管理職能的實現
2.1培育自律機制，構建多層次的監管體系。除了保監會作為政府監管部門以外，要充分發揮保險行業協會對保險業監管的一定作用，將行業自律納入保險監管的體系。在成熟的保險市場，保險公司的重心在于保單的設計、保費的厘定、償付能力的計算、風險的管理和控制等，而在不成熟的保險市場，保險公司往往忽視償付能力的計算及風險的管理和控制，往往以保費收入為出發點，將重心放在營銷，盲目追求市場份額、引發惡性競爭。在市場行為監管中，行業協會較政府監管部門具有獨特的優勢。行業協會并非政府部門，而是民間團體，具有較強的親和力，而且行業協會與保險公司和保險中介均無直接的經濟利益關系，因此，行業協會的自律機制是政府監管的重要輔助手段。
為了構建多層次的監管體系，充分發揮行業協會的作用，保險監管部門首先應當在《保險法》、《保險公司管理規定》等綜合性法律法規中賦予行業協會一定的權利，逐步提高行業協會在社會上的公信度，使其具有一定的權威性#其次，監管部門應加強對行業協會的指導，確保其公平、公正及工作的延續性。雙方應當建立良好的互動機制#有關項目可由政府部門提出動議和要求，協會負責具體落實，并及時反映保險業經營和發展中遇到的問題；對一些重要項目政府可直接派人參與。第三，監管部門應支持行業協會廣泛和深入地開展工作，如協助行業協會建立保險合同糾紛調解委員會和保險公司高管人員、保險人的誠信守法信息庫等。
2.2建立并不斷完善以償付能力監管為核心的監管體系。保險公司的償付能力是保障保險公司經營安全和投保人合法權益的最重要因素，償付能力監管是世界各國和地區保險監管的核心內容。我國《保險公司償付能力監管規定》的施行，標志著保險監管部門正在積極推動以償付能力監管為核心的監管體系。為了加強對保險公司償付能力的監管，不斷完善監管體系，監管機構應當調整監管重點，著重做到以下幾方面的工作：
第一，推進保險監管的信息化建設，隨著保險業的發展和國際化程度的提高，保險監管手段應不斷加強。保險監管機構要制定和建立全行業的信息化建設規劃和具體標準，建立與保險公司之間的數據傳輸網絡，在此基礎上開發建立監管系統，實現監管手段的電子化和網絡化，從而提高保險監管的效率、保證監管的實時性。
第二，建立財務分析系統，分析保險公司的財務狀況，關注保險公司的盈利和經營性風險，制定最低資本金要求的標準，嚴格規范準備金的提取。通過對保險企業資本金和資產負債表的審慎監管，有助于保險公司和監管機構獲得有關公司財務狀況、償付能力、產品盈利能力等方面的重要信息，提高管理效率，并保證公司的穩健經營。
第三，結合我國保險公司的具體經營管理情況，設計出科學、全面合理的監管指標體系并建立風險評估模型，該模型一方面可用于償付能力的預警，另一方面有助于監管機構對保險公司實施動態的風險監控，實現保險監管方式向以風險為基礎的動態監管轉變#監管指標的設計應當隨著市場環境的變化而作出適當修正。
我國保險業的發展具有一個完全不同于其他發達國家的基本特征，就是建國以來的絕大部分時間里我國保險業是在一個幾乎完全封閉的國內市場中恢復和發展的。直到1992年，第一家外資保險公司營業機構在上海設立，揭開了我國保險市場開放的新篇章。到2002年，共有34家外資保險公司在國內保險市場設立了54個營業機構。當前，我國保險市場對外開放呈現出以下幾個特點：
1.保險市場對外開放由政府主導型轉向政府調控型。在我國加入世貿組織前，對外資保險公司進入市場的數量、公司種類、國別和進入時間完全由政府監管部門掌控，這主要是因為國內保險業規模小、競爭力低，屬“幼稚產業”，還需要保護。隨著國內保險市場的逐步成熟和中資保險公司競爭力的提高，尤其是我國加入世貿組織后，政府監管部門主導市場開放的空間變小。遵守世貿組織原則和履行保險市場開放承諾成為當前保險市場開放的政策取向。
2.外資保險公司業務快速增長，市場份額穩步上升。目前，外資保險公司發展戰略已由初期的宣傳公司品牌、穩步經營轉向依靠產品創新和優質服務，大力拓展業務和實現業務快速增長。2002年，外資保險公司保費收入從1992年的29.5萬元增長到46.2億元，占全國市場份額的1.51%.在國內最大的保險開放城市上海，外資公司占當地市場份額已上升到目前的13%.
3.外資保險公司進入國內市場的方式呈現多元化的發展趨勢，直接參股中資保險公司成為外資金融保險公司的重要選擇。繼新華人壽和泰康人壽等4家中資保險公司引入外資股東后，2002年美國ACE集團屬下的3家保險公司以1.5億美元擁有華泰保險公司22.13%的股份，匯豐集團以6億美元認購平安保險公司10%的股份，這是因為，直接參股可以繞開市場準入、經營區域和營業范圍等方面的限制，節省公司籌建和前期運營的巨額支出，充分利用中資保險公司布局完善的機構網點和龐大的客戶資源，直接進入國內保險市場。
4.保險市場開放的力度不斷加大，去年成為保險市場開放以來步伐最快的一年，今年將會有新的突破。在市場準入上，2002年共有6家外資保險公司獲準進入，批準了16家外資保險公司營業機構正式開業，這是外資公司市場準入最多的年份。在開放地域上，外資保險公司相繼在天津、蘇州、北京和大連落戶，開放地域開始由南向北、由東部發達地區向中部地區擴展。外資再保險公司第一次獲準進入市場。首家合資壽險公司廣州分公司的營業，使外資保險公司由區域性公司向全國性公司的擴展邁出了實質性的第一步。
按照我國加入世貿組織承諾，今年年內外資非壽險公司將可以向中國境內外客戶提供各種非壽險服務，其設立形式的限制將予以取消；成都、武漢等十個城市將首次對外資保險公司開放。市場準入數量限制的取消、經營地域的擴大和經營范圍的放寬，預示著今年我國保險市場的對外開放將步入一個新的發展階段。
5.法規建設取得積極進展，為依法監管提供了法律依據。1992年9月，為適應外資保險公司進入市場而制定的《上海外資保險機構管理暫行辦法》，存在著諸多不適應新形勢的地方。加入世貿組織后，我國對現有法規進行了清理。2002年《中華人民共和國外資保險公司管理條例》頒布實施。該條例對外資保險公司申請資格、申請條件和審批程序及時限要求等作了較為規范和透明的規定，為外資保險公司依法經營、監管部門依法監管提供了法律依據。
外資保險的現代市場運作模式對國內保險市場的影響
外資保險公司作為國際性商業機構，經營目標自然是業務拓展和利潤最大化。從我國保險市場開放的實踐看，外資保險公司在實現其商業運作目標的同時，所具有的強調盈利和風險控制原則、經營規范、管理嚴謹的現代市場運作模式，對推動國內保險市場發展發揮了十分重要的作用。
一是培訓保險專業技術人員，推廣大眾保險風險意識，對傳播現代保險知識起了先導作用。
二是引入了新的經營制度，使國內傳統的保險營銷方式發生了革命性的變革，對我國保險業建立現代市場運作模式起到了良好的示范和推動作用。1992年，友邦保險率先在上海采用的壽險個人營銷模式，引起了國內壽險業銷售制度的根本性變革，極大地促進了壽險業的發展。國內個人營銷占壽險保費收人的比重從1993年前的5%提高到目前的90%.外資保險公司不僅與中資公司同臺競爭，它們對承保、理賠、和投資等保險業務實行專業化經營、外包和強調核心業務的現代市場運作方式，對中資保險公司改變長期以來“大而全、下而全”的經營方式提供了很好的借鑒，促進了中國保險業調整和重組的步伐。
三是改變了市場競爭格局，激發了市場需求，引導保險業進入高層次的競爭，促進了開放地區保險業的發展。以上海為例，1992年率先開放后，上海的外資保險公司數量增加到2002年的15家，位居保險開放城市之首。同期，上海地區整個市場的保費收入，從1992年的18.2億元，增加到2002年的239億元。外資保險公司管理嚴謹、經營規范和重視產品服務創新的經營理念，對中資保險公司轉變以費率價格和高投入為主要競爭手段的經營策略，起到了有益的示范和引導作用。
四是加快了國內保險市場與國際接軌的進程，對政府監管轉向市場取向和采取國際通行原則起了積極的推動作用。外資保險公司的母公司大都在較為先進的監管方式下經營。它們要求改變與國際通行做法不相一致的監管方式，這無形中加快了我國保險監管改革的步伐。如監管部門在確立監管市場取向原則、注重依法監管、強調償付能力監管和增強監管政策法規透明一致等方面，進行了有益的嘗試。
我國保險市場開放的實踐證明，保險市場開放對提升我國保險業的整體發展水平和促進現代保險市場的初步建立發揮了積極的推動作用。在日趨激烈的市場競爭中，中資保險公司并沒有被擠垮，相反，保險市場出現了中外資保險公司共同發展的局面。
外資保險公司的經營模式對中資公司產生了影響
1.在經營上，借鑒外資保險公司著眼于公司長遠發展，堅持規范經營的戰略。1997年銀行存貸款利率降低，引發了中資保險公司銷售高預定利率保單的狂潮，某外資公司在其業務受到沖擊的嚴峻形勢下依舊堅持不調高預定利率。中資公司雖多收了上百億元保費，也因此而背上了沉重的利差損包袱。再如，在航意險共保前，市場秩序比較混亂，一些中資公司支付的手續費遠高于法定水平，但外資公司寧愿放棄業務也不去違反法規。
2.在產品創新上，借鑒外資保險公司以產品創新構建公司核心競爭力的經營策略。國內保險市場競爭日趨激烈，使產品創新成了公司發展的生命線。外資保險公司通常把產品開發作為經營的核心環節，不惜投入巨資進行新產品的開發。它們不盲目跟風，穩扎穩打，不斷有新產品問世，常常引領潮流。
3.在客戶服務上，借鑒外資保險公司提供全程和高附加值服務的經營理念?，F代經營理念的最大變化之一就是從以業務為中心轉向以客戶為中心，通過提供全程和個性化、高附加值的服務，培養客戶的忠誠度，同時增加公司的利潤。與中資公司的某些做法如單純依靠人增員、拼保費規模的粗放式經營形成了較大的反差。
4.在公司信譽上，借鑒外資保險公司注重品牌經營和企業形象的管理原則。公司信譽構成了公司品牌的核心內容，市場競爭歸根到底是信譽的競爭。外資保險公司十分注重通過樹立良好的社會形象，建立一個強勢的金融品牌，以提高服務的品質和層次，更好地滿足客戶多元化的保險服務需求。政府監管要通過增強宏觀調控的有效性擴大保險市場的開放
當前，在保險市場開放的政策取向上，應從以下幾方面入手。
一是把保險市場的開放與加快我國保險業發展的總體要求有機結合起來，抓緊研究和制定有利于加快我國保險業發展的開放政策和具體措施。通盤考慮世貿組織對我國過渡期長達九年審議的應對措施。
二是抓緊制定各種法律規章，為外資保險公司依法經營、監管部門依法監管提供法律依據。注意保持中資公司監管法規與外資公司的一致性，尤其是對外資保險公司在單獨立法時，要注意法規的可操作性，處理好“國民待遇”問題。
三是鼓勵外國金融保險資本參股中資保險機構。對全資子公司、合伙制法律形式和股權轉讓、公司并購等問題進行前瞻性研究，在相關法規上對外資保險公司在國內保險市場的進一步發展做好應對準備。
四是采用國際保險監管做法，加強和改善對外資保險公司業務經營的監管，保護被保險人的利益。目前，對外資保險公司的監管只側重于審批和經營的合規性，缺乏對外資保險公司關聯交易進行披露和監控等風險防范措施，國際通行的注冊地監管機構與經營地監管機構進行協同監管的制度尚未建立。要對不同組織形式的外資保險公司，實行側重點不同的監管。對外資公司的關聯交易進行重點監控。建立與外資公司母國監管機構信息共享和分工協作的監管機制，提高監管工作的實效。
我國保險業的發展具有一個完全不同于其他發達國家的基本特征，就是建國以來的絕大部分時間里我國保險業是在一個幾乎完全封閉的國內市場中恢復和發展的。直到1992年，第一家外資保險公司營業機構在上海設立，揭開了我國保險市場開放的新篇章。到2002年，共有34家外資保險公司在國內保險市場設立了54個營業機構。當前，我國保險市場對外開放呈現出以下幾個特點：
1.保險市場對外開放由政府主導型轉向政府調控型。在我國加入世貿組織前，對外資保險公司進入市場的數量、公司種類、國別和進入時間完全由政府監管部門掌控，這主要是因為國內保險業規模小、競爭力低，屬“幼稚產業”，還需要保護。隨著國內保險市場的逐步成熟和中資保險公司競爭力的提高，尤其是我國加入世貿組織后，政府監管部門主導市場開放的空間變小。遵守世貿組織原則和履行保險市場開放承諾成為當前保險市場開放的政策取向。
2.外資保險公司業務快速增長，市場份額穩步上升。目前，外資保險公司發展戰略已由初期的宣傳公司品牌、穩步經營轉向依靠產品創新和優質服務，大力拓展業務和實現業務快速增長。2002年，外資保險公司保費收入從1992年的29.5萬元增長到46.2億元，占全國市場份額的1.51%.在國內最大的保險開放城市上海，外資公司占當地市場份額已上升到目前的13%.
3.外資保險公司進入國內市場的方式呈現多元化的發展趨勢，直接參股中資保險公司成為外資金融保險公司的重要選擇。繼新華人壽和泰康人壽等4家中資保險公司引入外資股東后，2002年美國ACE集團屬下的3家保險公司以1.5億美元擁有華泰保險公司22.13%的股份，匯豐集團以6億美元認購平安保險公司10%的股份，這是因為，直接參股可以繞開市場準入、經營區域和營業范圍等方面的限制，節省公司籌建和前期運營的巨額支出，充分利用中資保險公司布局完善的機構網點和龐大的客戶資源，直接進入國內保險市場。
4.保險市場開放的力度不斷加大，去年成為保險市場開放以來步伐最快的一年，今年將會有新的突破。在市場準入上，2002年共有6家外資保險公司獲準進入，批準了16家外資保險公司營業機構正式開業，這是外資公司市場準入最多的年份。在開放地域上，外資保險公司相繼在天津、蘇州、北京和大連落戶，開放地域開始由南向北、由東部發達地區向中部地區擴展。外資再保險公司第一次獲準進入市場。首家合資壽險公司廣州分公司的營業，使外資保險公司由區域性公司向全國性公司的擴展邁出了實質性的第一步。
按照我國加入世貿組織承諾，今年年內外資非壽險公司將可以向中國境內外客戶提供各種非壽險服務，其設立形式的限制將予以取消；成都、武漢等十個城市將首次對外資保險公司開放。市場準入數量限制的取消、經營地域的擴大和經營范圍的放寬，預示著今年我國保險市場的對外開放將步入一個新的發展階段。
5.法規建設取得積極進展，為依法監管提供了法律依據。1992年9月，為適應外資保險公司進入市場而制定的《上海外資保險機構管理暫行辦法》，存在著諸多不適應新形勢的地方。加入世貿組織后，我國對現有法規進行了清理。2002年《中華人民共和國外資保險公司管理條例》頒布實施。該條例對外資保險公司申請資格、申請條件和審批程序及時限要求等作了較為規范和透明的規定，為外資保險公司依法經營、監管部門依法監管提供了法律依據。
外資保險的現代市場運作模式對國內保險市場的影響
外資保險公司作為國際性商業機構，經營目標自然是業務拓展和利潤最大化。從我國保險市場開放的實踐看，外資保險公司在實現其商業運作目標的同時，所具有的強調盈利和風險控制原則、經營規范、管理嚴謹的現代市場運作模式，對推動國內保險市場發展發揮了十分重要的作用。
一是培訓保險專業技術人員，推廣大眾保險風險意識，對傳播現代保險知識起了先導作用。
二是引入了新的經營制度，使國內傳統的保險營銷方式發生了革命性的變革，對我國保險業建立現代市場運作模式起到了良好的示范和推動作用。1992年，友邦保險率先在上海采用的壽險個人營銷模式，引起了國內壽險業銷售制度的根本性變革，極大地促進了壽險業的發展。國內個人營銷占壽險保費收人的比重從1993年前的5%提高到目前的90%.外資保險公司不僅與中資公司同臺競爭，它們對承保、理賠、和投資等保險業務實行專業化經營、外包和強調核心業務的現代市場運作方式，對中資保險公司改變長期以來“大而全、下而全”的經營方式提供了很好的借鑒，促進了中國保險業調整和重組的步伐。
三是改變了市場競爭格局，激發了市場需求，引導保險業進入高層次的競爭，促進了開放地區保險業的發展。以上海為例，1992年率先開放后，上海的外資保險公司數量增加到2002年的15家，位居保險開放城市之首。同期，上海地區整個市場的保費收入，從1992年的18.2億元，增加到2002年的239億元。外資保險公司管理嚴謹、經營規范和重視產品服務創新的經營理念，對中資保險公司轉變以費率價格和高投入為主要競爭手段的經營策略，起到了有益的示范和引導作用。
四是加快了國內保險市場與國際接軌的進程，對政府監管轉向市場取向和采取國際通行原則起了積極的推動作用。外資保險公司的母公司大都在較為先進的監管方式下經營。它們要求改變與國際通行做法不相一致的監管方式，這無形中加快了我國保險監管改革的步伐。如監管部門在確立監管市場取向原則、注重依法監管、強調償付能力監管和增強監管政策法規透明一致等方面，進行了有益的嘗試。
我國保險市場開放的實踐證明，保險市場開放對提升我國保險業的整體發展水平和促進現代保險市場的初步建立發揮了積極的推動作用。在日趨激烈的市場競爭中，中資保險公司并沒有被擠垮，相反，保險市場出現了中外資保險公司共同發展的局面。
外資保險公司的經營模式對中資公司產生了影響
1.在經營上，借鑒外資保險公司著眼于公司長遠發展，堅持規范經營的戰略。1997年銀行存貸款利率降低，引發了中資保險公司銷售高預定利率保單的狂潮，某外資公司在其業務受到沖擊的嚴峻形勢下依舊堅持不調高預定利率。中資公司雖多收了上百億元保費，也因此而背上了沉重的利差損包袱。再如，在航意險共保前，市場秩序比較混亂，一些中資公司支付的手續費遠高于法定水平，但外資公司寧愿放棄業務也不去違反法規。
2.在產品創新上，借鑒外資保險公司以產品創新構建公司核心競爭力的經營策略。國內保險市場競爭日趨激烈，使產品創新成了公司發展的生命線。外資保險公司通常把產品開發作為經營的核心環節，不惜投入巨資進行新產品的開發。它們不盲目跟風，穩扎穩打，不斷有新產品問世，常常引領潮流。
3.在客戶服務上，借鑒外資保險公司提供全程和高附加值服務的經營理念。現代經營理念的最大變化之一就是從以業務為中心轉向以客戶為中心，通過提供全程和個性化、高附加值的服務，培養客戶的忠誠度，同時增加公司的利潤。與中資公司的某些做法如單純依靠人增員、拼保費規模的粗放式經營形成了較大的反差。
4.在公司信譽上，借鑒外資保險公司注重品牌經營和企業形象的管理原則。公司信譽構成了公司品牌的核心內容，市場競爭歸根到底是信譽的競爭。外資保險公司十分注重通過樹立良好的社會形象，建立一個強勢的金融品牌，以提高服務的品質和層次，更好地滿足客戶多元化的保險服務需求。政府監管要通過增強宏觀調控的有效性擴大保險市場的開放
當前，在保險市場開放的政策取向上，應從以下幾方面入手。
一是把保險市場的開放與加快我國保險業發展的總體要求有機結合起來，抓緊研究和制定有利于加快我國保險業發展的開放政策和具體措施。通盤考慮世貿組織對我國過渡期長達九年審議的應對措施。
二是抓緊制定各種法律規章，為外資保險公司依法經營、監管部門依法監管提供法律依據。注意保持中資公司監管法規與外資公司的一致性，尤其是對外資保險公司在單獨立法時，要注意法規的可操作性，處理好“國民待遇”問題。
三是鼓勵外國金融保險資本參股中資保險機構。對全資子公司、合伙制法律形式和股權轉讓、公司并購等問題進行前瞻性研究，在相關法規上對外資保險公司在國內保險市場的進一步發展做好應對準備。
四是采用國際保險監管做法，加強和改善對外資保險公司業務經營的監管，保護被保險人的利益。目前，對外資保險公司的監管只側重于審批和經營的合規性，缺乏對外資保險公司關聯交易進行披露和監控等風險防范措施，國際通行的注冊地監管機構與經營地監管機構進行協同監管的制度尚未建立。要對不同組織形式的外資保險公司，實行側重點不同的監管。對外資公司的關聯交易進行重點監控。建立與外資公司母國監管機構信息共享和分工協作的監管機制，提高監管工作的實效。
監管向高級形態過渡
保險業經營的特殊性，決定了國家必須對其嚴加監管。
首先，個人被保險人在保險交易中地位過弱。這種過弱地位的形成，既有個人被保險人與保險人之間經濟地位不對等的因素，也有個人被保險人與保險人之間信息不對稱的原因。
同時，保險公司經營具有高風險性，極易因風險而導致經營失敗。因為保險經營具有高負債性，負債的長期性、專業性和一定的國家擔保性。高負債性使得股東是拿別人的錢在冒險；負債的長期性使保險公司的不良經營狀況能夠在較長時間內隱藏起來，等到問題暴露時往往已經病入膏肓；專業性使保險產品定價難度極高，技術性風險大；一定的國家擔保性使投保人、被保險人等保險公司的主要交易對手因有保險保障基金等的保護而怠于評估保險公司的信用風險，從而難以發揮市場的優勝劣汰作用。
再有，保險業具有廣泛的社會性。保險公司事關股東、員工、普通債權人及為數眾多的被保險人的利益，是利益匯聚的焦點，一旦發生經營風險，涉及面廣泛。而且，保險資金運用使保險業與銀行業、證券業、基金業等形成了緊密的關系，保險業經營風險很容易傳遞到這些行業。
從世界保險監管史看，保險監管主要經歷了三個發展階段。第一階段是僅對市場行為進行監管。保險監管的重點是保險公司實施的不法經營行為，目的是保護被保險人利益及維護市場秩序，是保險監管的初級形態。
第二階段是市場行為監管與償付能力監管并存階段。這一階段，除對保險公司的市場行為進行監管外，保險監管機構開始逐步加強對償付能力的監管。在國外，對保險公司償付能力的監管可以追溯到19世紀70年代。經過100多年的演變，尤其是20世紀70年代以來，市場經濟發達國家對保險公司償付能力的監管模式、技術和制度已趨于成熟，以償付能力為核心的監管理念得到各國保險監管機構的普遍認同和貫徹執行。在我國，1998年中國保監會成立后，提出了市場行為監管和償付能力監管并重的方針。隨著保險業的發展，保監監管逐步向以償付能力監管為核心的監管方式過渡。
第三階段是以市場行為監管、償付能力監管與公司治理監管為核心的監管階段。從20世紀90年代開始，一些國際組織提出了保險公司治理監管的要求與建議。例如，國際保險監督官協會（IAIS）在其1997年首次發表的保險監管核心原則(ICP)中，即將保險公司治理結構監管列為重要內容。此后，在2000年、2003年版的ICP中，保險公司治理監管的內容不斷強化和細化。2004年10月，IAIS了《保險公司治理的核心監管原則》。2005年4月，OECD理事會通過了《OECD保險公司治理指南》。境外許多國家和地區也開始關注并加強對保險公司治理結構的監管。例如澳大利亞審慎保險監管局在2002年7月頒布了保險公司治理指引文件，香港保險業監理處于2002年8月頒布了《獲授權保險人的公司管治指引》，我國保監會于今年1月頒布了《關于規范保險公司治理結構的指導意見（試行）》。
可見，公司治理結構監管是更高形態的保險監管。
治本性監管路徑
市場行為監管能在具體交易中較好地保護被保險人利益，也能在一定程度上較好地維護公平、有序的保險市場秩序，然而其缺陷也是顯而易見的。
市場行為監管針對的是保險公司實施的具體不法行為，是一種治標性的監管。市場行為監管對被保險人利益和市場秩序是“救火”式的事后保護和維護，對保險公司是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的事后監管，在保險公司實施不法經營行為之前難有有效作為。同時，其在防范保險公司破產方面幾乎無能為力。對被保險人利益保護來說，保險公司經營失敗是對其利益的最大侵害。對市場秩序和行業發展而言，保險公司破產是對保險市場秩序的最大破壞和對保險業發展的最大不利。
償付能力監管的重心是保險公司的償債能力，能動態跟蹤和監管保險公司的財務狀況，有利于預警保險公司經營風險并提前采取應對措施。相對市場行為監管，償付能力監管關注的內容更廣，涉及的問題更深，但仍是發現問題并予直接解決，沒有引入通過監管以引導、督促保險公司良好行為，從根本上實現監管目的的理念。因此，其仍未擺脫治標性監管的角色。
在完善市場行為監管與償付能力監管的過程中，人們逐漸認識到，在實現保險監管目標方面，保險公司自身是否健康是最重要的。如果保險公司公司治理先進、制度健全、內控嚴密，一般不會實施不法經營行為，也不會因制衡失效而產生經營風險。相反，如果公司治理落后、制度混亂、內控不嚴，則既易違法經營，也易發生經營風險。因此，在完善保險監管體系過程中，公司治理結構監管應運而生。通過這種監管，監管機構將觸角深入到保險公司內部，引導、督促保險公司建立科學、合理的公司治理結構，前移了監管關口，擴大了監管范圍，深化了監管程度，提高了監管的有效性。
事實上，如果保險公司治理結構比較完善，則行為一般會比較規范。行為規范，則被保險人利益保護、保險市場秩序維護均會自然實現?？梢?，只要管住保險公司的治理結構，實現監管目標就相對容易。由此可見，保險公司治理結構監管是一種治本性監管。
目前，我國保險公司治理結構監管被高度重視，已被列為保險監管三支柱之一。因此，當務之急是認清有效監管保險公司治理結構的路徑。
為保險公司構建有效治理結構提供科學指導。要有效監管保險公司的治理結構，首先要為監管保險公司治理結構提供參照物，這須依賴有效的保險公司治理結構標準的建立。什么是有效的保險公司治理結構？權威觀點認為，一個有效的保險公司治理結構須具備以下要件：公司機關設置科學、職責分工明確；董事會是公司治理的核心；董事會成員由有適當資格的人員擔任，并有足夠數量的獨立董事；董事會設立適當且必須的專業委員會；充分發揮精算師、審計師、合規人員和風險管理人員的作用；合理的信息披露；有效的激勵機制和懲罰機制。
我國雖已頒布了《關于規范保險公司治理結構的指導意見（試行）》，但不能說已建立了有效的保險公司治理結構標準。事實上，該指導意見本身并非完美無缺。我們還需要不斷加強對什么是有效的保險公司治理結構的研究與探索，努力提出更有效的保險公司治理結構標準，為保險公司構建有效治理結構提供更科學的指導，為保險公司治理結構監管提供更合理的參照系。
堅持正確的監管原則，提供充分的監管手段。監管機構在監管保險公司治理結構時所應遵循的基本原則，包括保護被保險人利益原則，權力制衡與利益平衡原則，尊重技術原則，對壽險、非壽險、再保險公司區別對待原則等。提供必要監管手段，是指法律應為保險監管機構監管保險公司治理結構提供相應的手段，如有權參加董事會會議、充分了解保險公司信息；有權進行必要的現場檢查；有權責令保險公司對治理結構進行整頓，等等。
