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新公共管理倡導進行行政改革,“這些改革的一個中心特征就是將商業部門的管理原則和實踐經驗應用到政府部門?！盵5]這使得公共管理內涵發生了重大變化,政府管理工具更加復雜,也使得行政問責變得更為重要。首先,從行政組織重構的改革內容來看,受到私營部門“去中心化”的影響,公共行政在扁平化組織結構改造中需要借助問責加強對行政自由裁量權合理使用的控制。上世紀80年代以來,私營部門在市場競爭、顧客導向和信息技術發展影響下對組織結構進行了重組,在傳統的集權化層級結構之外出現了扁平化組織結構,在扁平化組織中,“生產單位被賦予了企業家精神,它保持一定程度的自主性,以便能夠快速和充滿靈活性地進行生產,同時又對市場不斷變化的要求保持高度敏感?！盵6]在借鑒私營部門組織重構經驗基礎上,公共行政組織對集權化的層級結構也進行了改革,改革的重點是強調放松管制和權力下放。放松管制和權力下放意味著“公共行政責任出現分散和行政人員的自由裁量權得到增加”[7](P74),對這些自由裁量權的使用如何進行監督是從公共行政內部到外部各界普遍關心的問題。在扁平化組織中,管理者為了維持組織的有效運轉,必須尋找新的控制方式,“管理者必須認識到反饋系統的重要性,因為它幫助人們掌握信息但又無須進行直接的業務控制。必須偵測到那些警告信號,知道需要什么樣的幫助,或者是克服遲鈍或者是應對不受人歡迎的趨勢。”[6](P77)
私營企業依靠財務數據的反饋實施管理控制,而公共行政有效的反饋系統則是問責,如在行政組織重構的改革中強調對工作責任的明確分配并確定清晰的報告路徑,這進一步加強了等級問責在行政內部或行政運行過程中的重要性及作用。其次,從行政人員的選擇配備來看,越來越多的專家和技術型人才進入了行政部門,在行政管理職業化趨于上升的同時,更加需要相應的問責機制對復雜的職業化工作內容進行控制和了解。以美國為例,一方面,政府功能的擴展導致實際中政府工作人員急劇增加,“1960年,美國政府中有880萬名政府雇員。到1990年為止,聯邦政府的雇員已經上升到310.3萬人。在同一時間,州和地方政府的雇員翻了一倍多,達到1545.2萬人?！绷硪环矫?大量專業技術人員紛紛加入政府部門,“我們已經看到政府服務的全面職業化———老式的政府職員已經被科學家、律師、工程師和持有MBA或MPA學位的一般管理者所取代。在州和地方政府一級,變化同樣是巨大的?！盵2](P26)
公共行政管理在向職業化方向發展的同時,也提高了管理的復雜性,這就增加了行政外部甚至行政內部不同部門之間對行政部門工作了解的難度,也同時凸顯了行政部門及其人員對責任進行回應的重要性,在職業化群體的背后,只有通過有效的問責機制,才能對行政人員的工作進行更好的控制和了解。再次,從行政管理方法的改革內容來看,是強調借鑒私營部門的管理工具和管理方法,使行政管理更加復雜,從而也增加了相應的問責機制建設的重要性。新公共管理帶來了行政管理方法的重大變化,從戰略規劃的制定(如采用SWOT分析工具)、績效測評到具體的政府項目外包(如采用招投標方法)等,政府的改革是通過具體管理方法的改進得以實質性的推進。如全面質量管理(TQM)是私營部門不斷改進產品和服務質量、擴大和占領市場的重要管理方法。從80年代后期,作為改進和提高政府部門工作和服務質量的措施,美國各級政府部門開始引入TQM的管理方法,史蒂文•科恩(StevenCohen)在介紹政府全面質量管理中雖然為了打消行政人員對復雜管理分析工具的畏懼,盡可能簡化程序,但也說明作為基本操作手段,行政人員必須掌握五種基本工具:漁骨圖、帕累托圖、流程圖、推移圖和控制圖表的使用方法[8]。
在行政管理方法日趨復雜的背景下,沒有健全的問責機制和專業化評估方法(如審計、政府部門績效評估),外人對行政運作過程和結果的了解及評價將無從下手。最后,從公共行政社會形象的改革內容來看,是強調以有效清廉的政府形象來贏得社會公眾的支持,因此,在政府部門和社會公眾之間建立起有效的責任回應機制就顯得更為重要。在美國的新公共管理改革運動中,克林頓政府20世紀90年代提出了“建立成本更少、服務更好的政府”的行政改革目標,對聯邦和地方政府的服務提出了更高的責任要求。圍繞政府所追求的目標,政府和社會各界在兩個方面達成了共識:一方面是加強政府的責任(responsi-bility)意識;另一方面是完善行政問責(accountabili-ty)機制,以確保公共部門對其工作結果接受質詢、承擔責任[9]。
二、政府服務理念的變化與行政問責動態性的轉變
在傳統的行政問責機制中,公眾問責主要依賴于選舉機制,受到選舉周期的影響,公眾對行政直接問責的實現程度比較低,而在90年代,“以市場為導向的行政改革改變了行政部門及管理者的角色,行政管理者的工作被看作是滿足‘顧客和消費者’需要的市場服務,在這種新的環境下,公眾問責的實現程度得到加強?！盵10]公眾開始尋求多種方式參與問責,“公眾和社會團體在傳統上是通過投票這樣的垂直問責(vertical-accountability)方式來參與問責,現在則開始趨向于通過平行問責(horizontal-account-ability)方式來參與問責?！盵11]“顧客導向”最顯著的應用是上世紀80年代后期美國和英國的一些地方政府在公共教育領域采用的選擇制度,這一制度隨后在新西蘭等國家得到廣泛應用。學校選擇制度的核心是改革以前的將教育資金劃撥到學校、學生定點入校的做法,而將大部分教育經費改為按人口進行計算,按學生人數計算的資金不是撥給學區,而是撥給家長所選擇的學校,也就是說,通過教育經費按人口計算或教育代幣券的辦法,教育資金是跟著學生對學校的選擇走。在這種制度下,學校面臨著競爭壓力,必須進行教學和管理制度改革,以提高質量和滿足學生及家長需要來爭取學生,獲得發展資金。顧客選擇制度類似于私營企業在競爭中通過提高服務質量來贏得顧客的做法,在公共教育領域獲得成功后隨之應用到其他領域,“教育部門并非政府使用顧客選擇制度的惟一部門。例如,在保健、住房、職業培訓、日托以及娛樂項目等,選擇制度也非常普遍?！盵12]
新公共管理所倡導的“顧客導向”的政府服務理念使得傳統的“責任政府”更加細化,要求行政部門和行政人員對問責作出及時的回應,其面臨的問責內容也相應增加,并由此帶來了不同的問責形式在行政部門的動態性的轉變。羅美澤克(BarbaraS.Romzek)將其變化特點歸納為4個方面:一是多種問責形式(等級問責、法律問責、職業問責和政治問責)同時出現在一個部門的可能性大大增加。二是對同樣的問責對象來說,當其行政行為面臨著不同的方面的行為期待時,他們會發現面對著不同的問責要求和問責主體,“這些期待可能一時強調等級服從,另一時強調職業準則、法律規章或社會回應,行政人員必須隨著這些期望值的變化運用不同的內容和標準去回答相應的質詢?！盵3](P29)三是來自于不同問責主體的問責要求相互之間可能會有沖突。這方面最為突出的是特殊要求與一般制度規定之間所產生的沖突,“當行政人員按規章制度行事時,他們會難于對來自公眾的一些特殊要求作出回應。”[3](P30)四是一種問責形式內容的變化會對其他問責形式的內容產生相應的進行調整的影響。如克林頓總統在1993年的12862號行政執行令中要求給行政部門的一線管理者更多的自由裁量權對外部質詢給予及時的回應,這就導致行政部門的主要官員必須對其等級問責等機制做出相應的調整。新公共管理的變革措施影響到了行政問責的動態變化程度和變化趨向,當行政管理從傳統的嚴重依賴制度和程序的管理方法向增加彈性管理、放松管制和借鑒企業方法轉變的時候,“也就意味著行政問責將從傳統的強調等級問責、法律問責向提高職業問責和政治問責進行轉變?！盵3](P31)
三、績效評價的變化與行政問責標準新的發展趨勢
政府的治理目標和績效評價標準構成了行政問責的主要問責標準和問責內容?！霸趥鹘y公共管理觀念中,行政問責主要是關注對行政投入的監督,即監督公共部門如何正確地使用行政資金,這種問責意識曾廣泛地被理論界所接受并在實際中運用?！盵9](P1)在新公共管理中,政府的治理目標和績效評價標準發生了改變,并由此引起了行政問責標準和內容的轉變,這是新公共管理對行政問責內涵產生的最重要的影響。
對新公共管理績效評價標準變化的原因,戴維•奧斯本在其提出的政府再造的五項戰略中給予了解釋。戴維•奧斯本認為,在傳統公共行政中,在政治行政兩分和官僚體制影響下形成了選任官和職業公務員隊伍兩個群體,就選任官來看,“由于民選官員一直處于回應利益集團需求的壓力之中,因而他們關心只是公共資源消費到什么地方,而不是利用這些公共資源能購買到什么樣的結果?！本凸珓諉T來看,“公共管理者和雇員逐漸只需對遵循公務員規章制度負責。因此,管理者只要求負責遵循這些規章制度,并負責對民選官員所劃撥的資金進行開支。幾乎沒有任何人被要求對結果負責?！毙鹿补芾硭鶎嵭械念櫩蛯驊鹇詣t提出了新的評價標準,“顧客戰略通過將一些責任轉向顧客,從而打破了這種模式。它賦予顧客選擇公共服務提供者的權力,并為這些組織設置必須達到的顧客服務標準?！盵12](P43)公共組織對顧客負責,這就改變了其行為模式,具體來說,顧客導向戰略就是以結果評價公共管理的績效。新公共管理績效評價標準發生變化的同時,也給行政問責內涵帶來了新的影響,并自20世紀90年代以來引起了許多學者的關注。一方面,學者們認為行政問責已經形成了新的標準,“新的問責標準可以歸納為3點:建立結果導向型標準;關注于人的發展;簡化問責的循環過程。”[11](P135)
另一方面,學者們認為行政問責的內容也發生了改變,“在新公共管理中,行政問責的內涵已經不僅限于政府就公共資源的一般管理及使用做出說明,它還包括政府必須圍繞如何有效率和有效果地管理及使用公共資源做出說明并承擔政策及決策的責任。”[13]新公共管理對行政問責標準和內容的影響主要表現在“使得問責重點從行政過程問責(processaccountability)轉向更為重要的行政結果問責(resultsaccountability)”[14]在此背景下,一些學者為了區別新公共管理階段的行政問責與傳統公共管理階段的行政問責在績效評價上的不同,提出了“結果導向型行政問責(Results-BasedAccountabilityorOutcome-DrivenAccountability)”的新概念,“這種結果導向型行政問責的轉變趨勢不僅出現在發達國家,而且在一些發展中國家如巴西、墨西哥、馬來西亞等國家也正在進行中?！盵15]對于“結果導向型行政問責”的內涵,美國學者豪斯契(KarenHorsch)在哈佛大學的一項研究報告中進行了較為詳細的解釋,豪斯契認為,“在新公共管理觀念中,‘結果導向型行政問責’雖然以行政過程為起點,但其關注點最終落在行政結果上,它有兩層涵義:一是公共部門必須清楚地向公眾說明,納稅人的錢是否被花在了與公眾生活有關的公共服務和公共產品上;二是行政問責主體如何能夠更有效率和更有效果地去監督公共部門履行這樣一種職責并能夠及時地糾正公共部門的錯誤以提高其工作成效?！?/p>
豪斯契認為“結果導向型”行政問責體系的特征表現在5個方面:(1)有明確的行政所要取得的結果;(2)有清晰的行政結果是否完成的判斷指標;(3)有推進行政結果實現的績效評價體系;(4)建立了常規的相關資料收集方法;(5)建立了對行政內部決策和公眾質詢周期性的信息收集和分析體系。[9](P1-2)“結果導向型行政問責”在實際執行中又具體表現為兩個過程。第一個過程是要求公共部門接受3個方面問題的質詢:公共部門工作計劃的預期工作結果是什么?工作計劃是如何執行的?工作計劃的預期工作結果是否被實現?第二個過程是依據在第一個過程中得到的回應,要求公共部門繼續接受三個方面問題的質詢:公共部門是否實現了預期工作結果的原因何在?哪些意外因素干擾了預期工作結果的實現?如何進一步改進工作以實現預期工作結果?由此可見,“結果導向型行政問責”的本質不是為公共部門的決策提供政策咨詢,而是評估公共部門的工作是否實現了預期的結果,在行政問責內涵變化的同時,行政問責的范式由傳統的“對責任的回答范式”被重新定義為“期望管理范式”,即“問責是在公共行政人員和其相關聯的授權群體之間通過相應的問責機制、程序和戰略設計去傳達后者的期望?！盵16]西方國家從90年代開始興起的政府績效評估就是這種理念在實踐中的具體反映。
四、思考與啟示
行政問責并非一種單一的制度,而是由等級、職業、法律和政治問責構成的一個體系[17]。我國行政問責體系建設才剛剛起步,在其建設過程中,新公共管理階段行政問責所出現的變化特點應該值得我們關注,在把握其發展趨勢中結合我國實際,以構建更加完善的行政問責體系。
一是隨著我國公共管理逐步走上法制化建設軌道和面臨的責任政府建設的艱巨任務,行政問責的重要作用會愈加突出。2005年4月27日頒布的《中華人民共和國公務員法》為公務員隊伍的職業化建設奠定了法制基礎,隨著公務員職業化管理水平的提高,公共管理也會更加復雜,需要相應的行政問責機制對復雜的職業化工作內容及過程進行控制和了解,同時,中國政府已經提出了責任政府的建設目標。從新公共管理改革過程看,在行政改革和責任政府建設過程中,必須重視行政問責的重要作用,缺乏有效的行政問責機制,責任政府只能停留在理想化的口號狀態。同時,要充分認識到行政問責從體系構成到具體方法日趨職業化和復雜化的趨勢,加強相關部門(如審計)業務水平的提升,研究職業化的政府部門績效評估方法,以行政問責建設推動責任政府建設,塑造良好的政府形象。
二是隨著社會進步和公眾參與社會事務要求的提高,我國行政部門正面臨著逐漸增加的來自于公眾的監督和問責壓力。公眾參與行政問責的意愿越強烈,對問責路徑和方法的要求也更加趨向明晰和具體化,隨著我國改革和發展的深入推進,上述現象已經逐漸顯現,從2003年4月由SARS事件所引發的社會對“官員問責制”的廣泛關注,到此后的價格聽證和醫療衛生、教育改革,公眾關注的程度越來越深入即是此種趨向的反映。因此,政府部門需要轉變觀念,認識到行政問責的增強是社會發展和公共行政改革的必然結果,進而從行政內部和外部的不同途徑加強問責機制建設,以主動的姿態做好責任回應工作。
三是要順應行政問責發展的新趨勢,在我國行政問責體系建設中既要重視基礎制度建設,也要把握公共管理改革的方向,突出對行政結果的問責機制建設。當前,中國行政問責體系的構建面臨著艱巨的任務:一方面,中國行政問責建設實際上仍然處于連行政過程問責還是剛剛起步的初始階段;另一方面,從新公共管理階段行政問責變化特點來看,我們又不能僅僅關注行政過程的問責機制建設,必須順應發展趨勢,同時考慮行政結果的問責機制建設。因此,我國正在建設的行政問責的內涵應該更多地體現為對公眾權力的積極保護,其主要功能在于幫助實現公眾所關注的行政工作結果,以更好地改善和提高公眾生活的質量和水平,推動和諧社會建設。
四是在我國“結果導向型”行政問責體系建設中,要特別注重有關環節的把握,主要表現在4個方面:
(1)行政問責不能僅停留在質詢過程上,而必須對行政部門工作改進產生實質性的影響,因此,如何建立一套行之有效的問責體系就至關重要。在當前,我國要特別重視審計和政府部門績效評估制度建設,從新公共管理發展過程看,行政問責在從傳統的注重過程問責向結果問責轉變中,“特別重視能夠進行量化和指標測評的評估方法的建設”[18];
(2)在行政問責體系建立過程中,要重視對技術人員的吸收和對現有人員的培訓,建立一支符合要求、勝任工作的專業化人員隊伍是推進行政問責開展的至關重要的環節;
在公共管理學研究的方向中，要想找出新的研究途徑，就必須研究行政學的內容，公共管理的思想主要有以下幾個觀點，一是要作為政府的組織機構；二是要以發現具有實效性的原則和管理方法為重點；三是以執行力作為重點；四是在相關的領域要取得一定的進展。無論是從行政的角度去分析，還是從公共管理的方法去分析，都能夠對傳統的管理方法進行革新，能夠對過時的理論做出一定的反應，20世紀60-70年代形成的理論是在行政學范式的基礎上，還是傳統的行政學理論，其主要的應用對象是官僚體制，是以組織為基礎的，其注重機構，在公共管理的過程中過分得講究程序和原則，片面的追求行政效率。在20世紀70-80年代，公共管理的方法得到了創新，在美國的商學院進行研究，相關的研究人員發現了多種不同的公共管理方法，一種是采用政策的方法進行管理，還有一種是采用商業的方法進行管理。但是，新的公共管理方法在實踐中也發現了缺點，管理只是注重政策的制定，但是政策在執行方面存在一定的滯后性，而且沒有根據實際情況進行定量的分析，也沒有對重大的政策進行設計。公共管理經過幾十年的發展，已經形成了規模，形成了新的范式。在1991年，公共管理研討會中，將不同的公共管理方法結合起來，對最新的公共管理成果加以關注，通過對理論的分析，找出公共管理存在的局限性，并可以針對實際的工作管理，實現了公共管理政策的交流，形成了公共管理的新范式。
2.公共管理的特點
公共管理新范式興起后就展現出了新的特點，主要在公共管理研討會呈現出來，當時公共管理研究者們對問題進行了深入的討論，相關的學者認為公共管理是一門全新的學科，是一種管理的新途徑，其與政策的分析還是存在不同的，而且會在實際的應用中得到經驗。
2.1拒斥公共行政學和執行分析
公共管理學從剛研究出來就對公共行政學和執行方面提出了異議，是一種反傳統的研究，大多數公共管理學家都不是行政學家，而且也不是研究政治的，公共管理學者是來自不同的領域，他們具有廣博的知識，不僅僅局限于行政背景，他們在所學的知識的基礎上，加以創新，研究出新的理論，他們刻意將公共行政學和政治學放在一邊，站在其他的角度去分析公共管理，他們認為傳統的公共行政學對公共管理沒有較大的指導意義，而且在傳統的行政管理學中描述的內容比較晦澀難懂，而且所描述的場景比較消極，不利于人們工作。很多公共管理研究者都是經商的，從一定程度上可以說明公共管理學是從商學院發展起來的。
2.2樂觀規范的研究領域
公共管理學不同于其他的行政研究，而且二者的政策和目標也存在著差別，從而產生的結果也是不同的，在進行執行研究的時候，強調的是對執行力的研究，公共管理學的研究是政府績效的關鍵。2.3以最高層的管理人員的決策為重點公共管理的執行單位是以最高層的管理者為重點的，是由高層管理者制定策略，但是，公共行政學卻是由部門的管理者來決策的，現在對實踐者起不了太大的作用，而且不能獲得較好的結果。
2.4通過案例的分析來拓展領域
公共管理在研究的過程中，可以通過數學演繹的方法、情景再現的方法將一些案例擺出來，從案例中獲得經驗。公共管理的研究者認為，不通過案例是很難做出決策的，僅僅通過觀察不能推出管理者所運用的方法。
2.5為管理研究取得與決策研究做貢獻
在公共管理研究中，對政策的分析是十分重要的，這部分內容在經濟學中也是核心內容，決策在任何的管理中都是重點問題，通過對成功的政策分析，在管理中要重點對決策進行分析，讓單位做出正確的決策，公共管理在實施的過程中，既應該注重發展戰略，又應該注重實施的過程，將焦點以外部的形式呈現，要注重管理方法，而且要注重技術分析，也要結合實際的政治環境和市場環境，而且要著重發展資深的公共管理人員，在公共管理中，應該把握好“公共”一詞的定義，將非營利組織和私人企業也劃分到其中，注重對理論的分析。公共管理應該根據不同的場合進行分析，對實際的應用進行概括，要提供理論和規范，要理清管理的脈絡，可以采用干預的形式來指導，而且要確保有充分的執行能力。在公共管理的過程中，都可以分清事情的因果關系，然后按照流程對事件進行干預。
3.結語
關鍵詞：新公共管理；行政管理；績效管理
一、新公共管理的概念及發展
新公共管理運動最早起源于英國，1980年，撒切爾政府推行以縮小政府規模和進行“財政管理創新”為中心的改革，隨后又在美國、澳大利亞等國進行，并迅速擴展到其他西方發達國家。新公共管理主張運用工商企業管理和經濟學的理論，引入市場競爭機制，來提高公共部門的管理效率和質量。與傳統公共管理所依據的行政二分法理論和官僚制理論不同，新公共管理的理論基礎是新制度經濟學理論（公共選擇理論；委托——理論；產權理論）和治理理論。隨后，人們開始對80年代興起的這場新公共管理運動進行總結，并發展為新公共管理理論。因為新公共管理的流派較多，并沒有形成一個統一的理論定義。其理論的代表人物主要有英國的克里斯托弗•胡德、美國的戴維•奧斯本(DavidOsborne)和特德•蓋布勒(TedGaebler)以及澳大利亞的歐文•E•休斯等。英國學者克里斯托弗•胡德是最早為公共管理改革運動進行理論概括的學者，他在1990年首次使用了“新公共管理”一詞。他認為，“新公共管理”體現為一種管理主義的過程，包括了七項理論特征(doctrinalcomponents)：公共領域的專業化管理；明確的目標與績效測量標準；強化產出控制；公共部門的分散化；引入競爭機制；對私營部門管理方式的重視；強調對資源的有效利用和開發。美國學者戴維•奧斯本(DavidOsborne)和特德•蓋布勒(TedGaebler)在《改革政府：企業家精神如何改革著公共部門》一書中將新公共管理改革的原則概括為十個方面：起催化作用的政府——掌舵而不是劃槳；社區擁有的政府——授權而不是服務；競爭性政府——把競爭機制注入提供服務中去；有使命感的政府——改變照章辦事的組織；講究效果的政府——按效果而不是按投入撥款；受顧客驅使的政府——滿足顧客的需要,不是官僚政治的需要；有事業心的政府——有收益而不浪費；有預見的政府——預防而不是治療；分權的政府——從等級制到參與和協作以市場為導向的政府——通過市場力量進行變革。澳大利亞學者歐文•E•休斯認為新公共管理有以下特點：進行專業化管理；對績效的明確標準與測量；對產出控制的重視；轉向更激烈的競爭；對私營部門管理實踐方式的重視。由新公共管理理論我們得知，雖然其理論定義沒有統一，但是其核心的思想大致相同：在公共部門中引入競爭機制和私營企業的管理方法,按照“3E”（Economy經濟、Efficiency效率、Effect效果）的原則，實現公共物品供給的多元化,從而提高公共部門服務的效率和效果。新公共管理理論的人性假設為理性“經濟人”；理論基礎是公共選擇理論、委托理論；研究主體是政府、非政府組織、社會團體、私營部門；核心訴求是公共服務供給的卓越績效；實現機制是結果控制、競爭、激勵；評價標準是追求結果、顧客評價；提供方式為提供和生產分離，運用市場機制。
二、新公共管理的特點
新公共管理理論主張摒棄公共服務供給中傳統的官僚制獨占模式，引入各種市場競爭機制；借鑒私營部門的管理技術與激勵手段；強調公共服務中的顧客導向；注重結果甚于規則等等，從而以較少的成本實現一個高效的回應性的政府。
1.新公共管理理論強調顧客至上或顧客導向傳統的行政管理抹殺了個人、家庭和社會團體的積極性、主動性和創造性，無效率地生產和提供公共物品，扭曲市場法則，對消費者（顧客）提出的要求不敏感，追求整齊劃一的服務，忽視公共服務的多樣化；公共物品的生產不是消費者說了算（脫離消費者需求），造成公共物品生產與供給的高成本、低效率和浪費。新公共管理將“顧客至上”思想運用到公共管理中，認為政府應以顧客或市場為導向，建立服務型政府。在充滿競爭、顧客取向的體制中，政府必須學會聆聽顧客的心聲并提供回應，通過對社會公民的需求做出回應，采取積極的措施，公正、有效地實現公眾的需求和利益。
2.新公共管理理論強調競爭機制的引入傳統的行政管理將政府當做校正市場制度、彌補市場缺陷、克服市場失靈的主體；新公共管理主張用市場的力量來改造政府，在公共部門中引入市場機制，在公共部門與私人部門之間、公共部門機構之間展開競爭，以縮小政府規模，提高公共物品及服務供給的效率。競爭隨著削減成本的觀念而被引入政府的服務之中，并被當做提高效率的基本途徑。公共部門尤其是公共企業的私有化、公共項目招標以及合同承包等都是引入市場機制的表現，它們也被當做縮小政府規模的基本手段。競爭機制的引入帶來了公共部門服務的一系列變化，尤其是形成了市場檢驗、優勝劣汰的局面。
3.新公共管理理論認為，公共組織可以分為四種類型：政策組織、規制組織、服務提供組織和服從型組織政策組織和規制組織負責“掌舵”，服務提供組織和服從型組織負責“劃槳”。政府應該把“掌舵”放在自己職能的中心位置，集中精力提供合理的制度安排并對其他公共組織的活動加強監管。
4.新公共管理理論認為，在公共事務的管理中要有明確的績效標準與正確的績效評估方法新公共管理要求對公共部門管理的公共事務作出明確的界定，并且要有明確的目標，對目標的考核要有具體的指標，實現目標的責任要落實到具體的部門，并要有對各部門完成任務的有效監督手段，以有效地實現公共事務管理目標。
作者:朱思燦 單位:濰坊工程職業學院
參考文獻：
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[2]戴維•奧斯本,特德•蓋布勒.改革政府：企業家精神如何改革著公共部門[M].上海：上海譯文出社,2006:1-233.
武漢大學MPA教育的辦學成效
武漢大學MPA教育的基本概況自2001年招收首屆公共管理專業碩士（MPA）研究生以來，武漢大學公共管理碩士（MPA）專業學位教育中心充分利用武漢大學優越的辦學條件和豐富的辦學經驗，主動與政府部門合作,努力拓展辦學空間,為社會提供人才培養服務。2001年至2015年,已連續招生2139名，已畢業學生1327名。圍繞MPA專業學位教育工作，武漢大學公共管理碩士（MPA）專業學位教育中心大力加強師資隊伍建設，努力改善辦學條件，不斷深化教學改革，加大教學管理力度，教學質量穩步提高，MPA研究生的基礎理論和基本技能、創新精神和實踐能力得到很大提升，學位論文總體質量較高，MPA研究生畢業后的反響普遍較好，人才培養質量受到社會廣泛贊譽。武漢大學MPA教育的辦學成效第一，MPA研究生素質普遍提高。武漢大學公共管理碩士（MPA）專業學位教育緊密切合社會公共管理部門的實際需求并充分利用政治與公共管理學院公共管理學科及其他相關學科的綜合優勢，從培養方案的制定到教學過程的具體實施，都嚴格把控MPA培養質量關。學員通過對公共管理專業理論的系統學習，既夯實了MPA研究生的專業理論基礎，又增強了運用專業理論分析和解決實際公共管理問題的能力。第二，MPA學位論文質量高。自首屆MPA研究生撰寫學位論文起，MPA專業學位教育中心就按照學校有關規定及《武漢大學公共管理碩士（MPA）專業學位論文實施細則》以及《武漢大學MPA教育中心關于學位論文印制規格的規定》，嚴格論文導師遴選程序和論文指導規范，加強指導，嚴格答辯，保證質量。在全國MPA首批院校中較早地實行了MPA學位論文匿名評審制度和優秀MPA畢業論文評選制度，加上從2010年武漢大學研究生院開始的論文重復率檢測制度，武漢大學MPA畢業論文100%參檢，符合要求后進入匿名評審程序。正是這些有效的措施保證了武漢大學90%以上的MPA學位論文符合選題實踐性強、格式規范、內容充實、理論聯系實際、有一定的應用價值或學術水平的要求。第三，MPA畢業生質量高。自開辦公共管理碩士（MPA）專業學位教育以來，武漢大學在招生錄取工作中始終堅持“質量第一、寧缺毋濫”的基本原則，每屆MPA研究生的錄取分數線都確定在與武漢大學在全國高校綜合實力排名相稱的水平上。MPA專業學位教育中心始終堅持質量第一并且嚴格教學管理、規范培養程序，在已畢業的MPA研究生中，有相當一部分通過公共管理碩士（MPA）專業學位教育的系統學習和訓練增強了工作能力并提高了管理水平，進而在事業上取得了顯著進步，他們中獲得提拔任用者有之，研究成果受到有關部門重視和采納者有之，更有不少的MPA研究生考取博士研究生繼續深造。
武漢大學MPA教育的主要辦學特點
辦學目標思路清晰，學科基礎優勢明顯武漢大學公共管理碩士（MPA）專業學位教育的培養目標是：培養德、智、能、體全面發展、適應社會主義市場經濟要求、能熟練從事政府部門及非政府公共機構管理的高層次、應用型專門人才。針對上述目標，學校明確了公共管理碩士（MPA）專業學位教育的辦學思路，即依靠學校力量、依托所在學院，面向實際部門、服務地方建設，發揮學科優勢、打造特色方向，強化教學管理、保證培養質量，拓展辦學空間、穩步創新發展。武漢大學公共管理學科教育有著優良的傳統和深厚的基礎，積累了較為雄厚的教育資源，教育教學質量深受社會贊譽。
辦學組織保障有力，管理制度建立完善
武漢大學MPA教育的辦學成效
武漢大學MPA教育的基本概況自2001年招收首屆公共管理專業碩士(MPA)研究生以來,武漢大學公共管理碩士(MPA)專業學位教育中心充分利用武漢大學優越的辦學條件和豐富的辦學經驗,主動與政府部門合作,努力拓展辦學空間,為社會提供人才培養服務。2001年至2015年,已連續招生2139名,已畢業學生1327名。圍繞MPA專業學位教育工作,武漢大學公共管理碩士(MPA)專業學位教育中心大力加強師資隊伍建設,努力改善辦學條件,不斷深化教學改革,加大教學管理力度,教學質量穩步提高,MPA研究生的基礎理論和基本技能、創新精神和實踐能力得到很大提升,學位論文總體質量較高,MPA研究生畢業后的反響普遍較好,人才培養質量受到社會廣泛贊譽。武漢大學MPA教育的辦學成效第一,MPA研究生素質普遍提高。武漢大學公共管理碩士(MPA)專業學位教育緊密切合社會公共管理部門的實際需求并充分利用政治與公共管理學院公共管理學科及其他相關學科的綜合優勢,從培養方案的制定到教學過程的具體實施,都嚴格把控MPA培養質量關。學員通過對公共管理專業理論的系統學習,既夯實了MPA研究生的專業理論基礎,又增強了運用專業理論分析和解決實際公共管理問題的能力。第二,MPA學位論文質量高。自首屆MPA研究生撰寫學位論文起,MPA專業學位教育中心就按照學校有關規定及《武漢大學公共管理碩士(MPA)專業學位論文實施細則》以及《武漢大學MPA教育中心關于學位論文印制規格的規定》,嚴格論文導師遴選程序和論文指導規范,加強指導,嚴格答辯,保證質量。在全國MPA首批院校中較早地實行了MPA學位論文匿名評審制度和優秀MPA畢業論文評選制度,加上從2010年武漢大學研究生院開始的論文重復率檢測制度,武漢大學MPA畢業論文100%參檢,符合要求后進入匿名評審程序。正是這些有效的措施保證了武漢大學90%以上的MPA學位論文符合選題實踐性強、格式規范、內容充實、理論聯系實際、有一定的應用價值或學術水平的要求。第三,MPA畢業生質量高。自開辦公共管理碩士(MPA)專業學位教育以來,武漢大學在招生錄取工作中始終堅持“質量第一、寧缺毋濫”的基本原則,每屆MPA研究生的錄取分數線都確定在與武漢大學在全國高校綜合實力排名相稱的水平上。MPA專業學位教育中心始終堅持質量第一并且嚴格教學管理、規范培養程序,在已畢業的MPA研究生中,有相當一部分通過公共管理碩士(MPA)專業學位教育的系統學習和訓練增強了工作能力并提高了管理水平,進而在事業上取得了顯著進步,他們中獲得提拔任用者有之,研究成果受到有關部門重視和采納者有之,更有不少的MPA研究生考取博士研究生繼續深造。
武漢大學MPA教育的主要辦學特點
辦學目標思路清晰,學科基礎優勢明顯武漢大學公共管理碩士(MPA)專業學位教育的培養目標是:培養德、智、能、體全面發展、適應社會主義市場經濟要求、能熟練從事政府部門及非政府公共機構管理的高層次、應用型專門人才。針對上述目標,學校明確了公共管理碩士(MPA)專業學位教育的辦學思路,即依靠學校力量、依托所在學院,面向實際部門、服務地方建設,發揮學科優勢、打造特色方向,強化教學管理、保證培養質量,拓展辦學空間、穩步創新發展。武漢大學公共管理學科教育有著優良的傳統和深厚的基礎,積累了較為雄厚的教育資源,教育教學質量深受社會贊譽。
辦學組織保障有力,管理制度建立完善
隨著我國社會主義市場經濟目標的確立和各項法律法規的日益完備，企業在經營、管理活動中涉及法律的事務越來越多，企業法律事務工作也日顯重要。因此，一些有遠見的企業和企業家對企業的法律事務工作也格外重視。他們不僅聘請專業律師擔任企業的法律顧問，甚至還成立專門的法律事務部門，聘用專業法律人員處理企業的法律事務，維護企業的合法權益。
法律與企業經營、管理的關系
企業經營、管理等活動與國家法律有著十分密切的關系，主要體現在：
一、依法治國已經作為國家的基本方針寫進了《憲法》。在現代法制社會，國家對社會的管理主要通過各種法律法規的實施來實現。企業作為國家經濟活動的基本主體，必然也在國家法律法規調整的范圍之列，受國家法律法規的約束。企業的經營、管理活動，必須在國家法律法規規定的范圍內進行。
二、市場經濟是建立在各經濟主體相互平等的基礎上的。各平等經濟主體之間相互關系的調整，主要依靠國家的法律法規，所以說所謂市場經濟也即法制經濟。參與市場經濟的企業，如果不知法，不懂法，就有可能在不知不覺之間因違法而受到法律的制裁，同時在企業的合法權益受到不法侵害時，也往往會由于不懂法而錯失依法維護企業合法權益的機會。而知法守法的企業，則完全可以依法維護企業的合法權益，使之免受任何不法侵害。
三、企業經營、管理的整個過程，從宏觀上看，也可以理解為即各種經濟合同的談判、簽訂、履行、解決糾紛的過程。企業的經營目標，主要依賴各個經濟合同的正常、實際履行來實現。而各個經濟合同的談判、簽訂、履行、和糾紛的處理，均必須符合國家的法律法規。
四、企業依法簽訂的經濟合同，是確立企業在經濟活動中的權利和義務的具有法律約束力的協議，也是企業實現其經濟目的、解決經濟糾紛的重要依據，所以，經濟合同也可以理解為是國家法律法規在該企業的具體延伸。簽訂經濟合同，對企業來說如同立法一樣重要。所以，企業在經濟活動中，如缺乏必要的法律知識或專業的法律工作者的參與，經濟合同簽訂不好，企業的經濟目的也往往難以順利實現。
企業法律事務工作的特點
企業作為國家法律調整的對象，企業法律事務工作必然有著不同于國家司法機關的自身的特點：
一、企業法律事務工作的內容主要體現在以下三個方面：
1、企業領導重大決策過程中的法律事務。包括企業的設立，投資項目的選擇、談判，重大經濟合同的簽訂，企業的改制、上市，企業重大問題、突發問題的處理等。主要涉及企業法、投資法、公司法、合同法、金融法等內容。
2、企業經營、管理過程中的法律事務。如企業規章制度的制定，勞動人事的管理，經濟合同的管理，金融稅收的處理等等，均不同程度地涉及到相關的法律問題。
3、解決各種經濟、民事糾紛過程中的法律事務。除經濟、民事糾紛涉及的有關經濟、民事法律問題外，還有關于仲裁、訴訟、執行等程序性法律問題。
二、企業法律事務工作不享有任何的執法的權力，而是著重與知法守法，防止發生法律沖突，依法維護企業的合法權益。
三、企業法律事務工作主要以預防為主，以避免發生法律糾紛為目標，其次才是依法解決、處理已發生的法律糾紛。
四、企業法律事務工作涉及面廣，涉及的部門、人員較多，涉及的工作內容復雜，企業法律事務往往處于配角地位，帶有服務性質，所以要求企業法律事務工作人員除必須掌握全面的法律知識外，還必須有高度的服務意識和良好的協作精神、奉獻精神。
企業法律事務工作的功能
企業法律事務工作的功能主要三項：
一、預防功能
通過為企業領導進行重大決策提供法律意見，就企業經營、管理活動中有關法律問題提供法律意見，參與、協助企業領導和員工的有關工作，起草、審查企業的經濟合同和有關法律事務文書，解答企業職工的法律咨詢等，使企業依法進行各項經營、管理活動，防止出現違法行為和各種法律漏洞，預防企業發生法律糾紛，避免企業經濟損失。
二、挽救功能
在企業發生法律糾紛或企業合法權益受到侵害時，通過企業進行協商、調解、仲裁、訴訟等活動，依法維護企業的合法權益，避免或挽回企業的經濟損失。
三、宣傳教育功能
關鍵詞：公共管理；人力資源管理；服務創新；評價體系
公共管理部門人力資源管理在當今社會是較為普遍的一種管理形式。隨著時代的發展，社會對人才綜合能力的要求越來越高。因此，掌握公共管理部門人力資源管理可以有效地為社會提供相應的人才基礎，進而可以促進社會的發展。當前時代背景下，隨著我國政府服務逐漸增強，并且政府越來越重視市場的作用，公共管理部門人力資源管理也越來越受到關注。如何做好公共管理部門人力資源管理也逐漸成為重中之重。
一、公共管理部門人力資源管理的特點
公共管理部門人力資源管理可以有效地為社會提供相應的人才資源的保障，但公共管理部門不同于其他的部門，其具有鮮明的特性。只有充分把握公共管理部門人力資源管理方面的特點，才能對公共管理部門人力資源管理進行進一步的了解，進而更好地應用于社會管理之中。因此，做好公共管理部門人力資源管理對社會具有重要的意義。下面就來看看在當前時代背景下公共管理部門人力資源管理的相關特點。
（一）公共性
公共管理部門作為公眾性的部門，這與企業的私人性質不同，公共管理部門人力資源管理具有較強的公共性。在我國，任何公共管理的部門都必須堅持將人民大眾的利益放在首位，要時刻去保障人民大眾的利益。公共管理部門人力資源管理同樣也必須要去不斷地關注社會的需求，不斷地爭取為社會提供更好的公眾服務。公共管理部門人力資源管理要著眼于社會全局，關注社會上大多數人民的利益需求，并且也要將提高人民的生活質量以及生活水平作為重要的關注點，不能與私人企業一樣，將追逐利益作為存在的唯一目標。公共管理部門人力資源管理應該有明確的價值觀以及行為理念，不斷借鑒其他管理方式的有益成分。在公共管理部門人力資源管理的過程之中，應該不斷的去使社會各類人才都受到公平公正待遇，不應該有性別、年齡以及種族方面的差異。相比于企業一味去追求工作效率的情況，公共管理部門人力資源管理應該更加強調公平，更加關注從業人員的政治思想素養以及道德水平，從這些方面可以更好地去了解公共管理部門人力資源管理的公共性。
（二）服務性
公共部門和政府所擁有的功能大體相同，都必須要注重公共部門的服務屬性。公共管理部門必須要關注社會上絕大多數人員的利益，而服務屬性也可以體現在多種不同的形式上，可以提供相應的產品服務。相比較一般的企業，公共管理部門人力資源管理不能一味滿足于自己利益追求，而是應該不斷地去為社會謀利益，在加強對人力資源進行管理的過程之中，不斷的去增強相關人員的管理和服務素質，更好地去為人民服務，從而更好地去保障社會全體成員的利益，不斷的促進社會的發展，更進一步推動社會的進步。
（三）透明性
公共管理部門人力資源管理不同于一般企業管理的重要特性就是具有透明性。一般的企業無論是管理模式，還是財產股東狀況一般都保持著相對隱秘的狀態，一般不會對社會成員進行公布。而公共管理部門人力資源管理不同于這些企業，由于這些公共管理部門具有相對較為公開的屬性，也就必然要求公共管理具有透明性。由于它所依靠的一般也是涉及公共財產與利益的相關資源，有些更是關系著國家全體公民的相關利益，因此，必須要對全體公民負責，受到公民的監督。在一般狀況下，企業與公共部門具有較大不同，企業在人力資源管理方面一般是作為商業機密的，更不會向社會進行公開，而如果公共管理部門人力資源管理不透明的話，極易造成權利的濫用，進而也會影響社會絕大多數人的利益。公共管理部門人力資源管理的透明性可以有效地促進人力資源管理方面的公平。同時，公共管理部門人力資源管理的透明性同樣也可以促進管理的公平性，進而促進公共管理部門的進一步發展。
（四）相對穩定性
公共管理部門由于主要依附于社會資源和政府部門，因此，其結構與管理模式也是相對穩定，很少會有改變。一方面，公共管理部門人力資源管理保持相對穩定性可以對相關從業人員的行為方式進行有效的監管，并對他們的行為進行一些合理的預期，則在一定程度上也有利于體現公共管理部門人力資源管理的公開性以及透明性原則，并且逐漸促進公共管理部門的公平與發展。但是從另一方面而言，公共管理部門可能會長期處于這種結構下，很難再去有什么突破，一旦出現問題，可能會造成一系列難于解決的問題，要想轉變其相應的社會職能，難以實現動態性的監管，并且也是缺乏靈活性，只能使這些人力資源管理按部就班的進行，而不能去保持更大的活力。
二、公共管理部門人力資源管理的改進對策
公共管理部門人力資源管理對社會具有相當的作用，可以有效地促進公共管理部門的發展，進而更好地為更多人服務，不斷地促進社會公平。同時有利于社會成員進行監督，利于形成相對公平公正的社會氛圍。公共管理部門的相對穩定性的特征也在一定程度上帶來了公共管理部門人力資源管理的相關弊端，因此，必須要進一步對公共管理進行相應的改進，才能進一步促進公共管理部門人力資源管理的發展。下面就來具體討論一下公共管理部門人力資源管理的改進措施。
（一）培養更為全面的管理人才
在當前時代背景下，社會對綜合素質較好的人才需求越來越高。隨著我國經濟的快速發展，社會也在繼續產業結構的改革；雖然社會對人才的需求較高，但當前我國的人才結構并不合理，因此，必須要解決好人才結構的矛盾，才能進一步促進公共管理的發展，進而推動社會進步。同時，雖然近些年來，我國大力普及教育，使人才素質得到很大的提升，但部分人才還是不能滿足社會的需求。因此，必須要去嚴格進行公共管理部門人力資源管理的改革，逐步推進管理工作的規范化、制度化，不斷地增強相關從業人員的公眾服務意識，并且不斷地增強基礎設施建設，不斷提供管理部門人才的發展空間，從而使公共部門更好的留住人才；同時也要不斷地創新機制去公平公正的選拔人才，從而不斷地促進人力管理的發展。
（二）堅持創新
只有不斷的堅持創新，才能更好地促進公共管理部門人力資源管理的進一步發展。首先，必須要創新管理理念，使管理人才逐漸適應正在高度發展的世界，并且不斷促使相關從業人員去轉變思想觀念，更好地促進管理的科學化以及規范化。其次，相關從業人員也應該不斷地學習，并且要增強創新意識，不斷的推進管理的進一步深化，進而可以更好地培養具有創新意識的開發型人才，從而為社會提供更為充足的人才保障；最后，也應該不斷的去總結經驗，創新管理形式，借鑒企業管理之中的有益經驗，從而不斷使公共管理部門更具活力，逐漸形成一個具有創新意識的氛圍。只有不斷的加強創新，才能使人力資源管理更好地得到發展，進而為社會提供更多的創新型人才，為中國改革提供更多的后備人才，從而進一步促進中國社會的發展。
（三）完善相關的考核評價體系
在考核人才的過程之中，必須要有一定的標準，對相關從業人員進行考核，以便更好地去使管理人才發揮自己的創造力。在這個過程之中，應該不斷的去借鑒西方先進國家的管理經驗，有針對性的去完善人力管理制度，爭取做到在多方面對相關從業人員進行考核，例如在政治思想上，要堅持為人民服務的原則，同時，也要忠實的去貫徹黨的領導方針和政策，堅持自身的職業道德，嚴厲杜絕、權錢交易等腐敗行為，使公共管理部門人力資源管理者逐漸保持清廉的品行，嚴于律己，從而認真負責的做好工作，也要不斷增強競爭意識。同時，相關從業人員也要努力提高自身的能力和綜合素養，增強自身的分析能力以及表達能力，促使從業人員以更高的素質水準去逐步推進政府的發展，更好地推動政府職能的轉變，從而更好地推動社會的發展。
三、總結
隨著社會生產力的發展，公共管理部門人力資源管理的改革也是大勢所趨。公共管理部門人力資源管理由于具有公共性，關系著社會絕大多數成員的利益，因此，必須要保證公共管理的透明性，以便使人才資源的管理更加公平公正，在此過程之中不斷地去增強公共管理部門的服務性，增強相關人員的服務意識與創新意識，進而促進公共管理部門人力資源管理的進一步革新。但是，由于公共管理部門人力資源管理具有相對穩定性，在保持公共管理部門穩定的同時，也很容易阻礙從業人員進行進一步創新的行為，因此，必須要不斷地培養更專業的管理人才，堅持不斷進行創新，使公共管理部門更具活力，同時也要不斷地去完善相關的考核評價體系，促進政府職能的不斷轉變，從而更好地推進社會的發展。
作者:王增麗 單位:安陽縣發展和改革委員會
參考文獻：
[1]白彥壯.公共管理部門員工滿意度與激勵理論與方法研究.天津大學博士學位論文，2004
[2]曹可.關于公共管理部門人力資源管理的現狀分析.大陸橋視野，2014（2）
[3]王喜.新公共管理視角下的公共部門人力資源管理研究.內蒙古大學碩士學位論文，?2014
