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中圖分類號：R711.75文獻標志碼：B文章編號：1007-2349（2014）05-0110-02
更年期為婦女卵巢功能逐漸消退至完全消失的一個過渡時期，在更年期的過程中月經停止來潮，稱絕經。絕經一般發生于45～55歲之間，部分婦女在此期間因性激素減少而出現一系列的癥狀，包括自主神經功能失調的癥狀，被稱為“更年期綜合征”。如在更年期前因病切除或破壞卵巢，或卵巢功能早衰，以致提前絕經，也可出現更年期綜合征。主要表現為月經紊亂，頭暈耳鳴，情緒激動，烘熱出汗，血壓波動等癥狀和體征。本病相當于中醫的絕經前后諸證。更年期是腫瘤好發時期，所以要重視更年期婦女的健康衛生保健。
1病因病機
更年期綜合征的病因病理是：卵巢功能衰退，體內雌激素水平下降，機體老化的變化，使神經血管功能不穩定，從而產生更年期綜合征。
中醫認為是以腎虛為根本病理：七七天癸將竭，腎氣衰竭，沖任功能衰落紊亂，腎中陰陽失衡，機體衰弱，出現絕經前后諸證。
2診斷要點
2.1根據本病發生在更年期，斷經前后出現一系列與絕經有關的癥候，如潮熱，出汗，煩躁，頭暈耳鳴或月經失調等自主神經（植物神經）、血管功能失調的癥候群進行診斷。血內分泌檢查表現為FSH升高，LH不變或升高。婦科檢查及B超提示生殖器已趨萎縮。
2.2如出現不規則陰道流血，須作婦科檢查、B超或血內分泌檢查、CA125，CEA等，必要時作診斷性刮宮，以排除生殖器病變等。
2.3更年期綜合征早期主要表現為自主神經、血管功能不穩定，如潮熱出汗，激動煩躁等。晚期表現為生殖器萎縮，心血管系統變化，如膽固醇、甘油三脂和動脈粥樣硬化、脂蛋白升高、抗動脈硬化脂蛋白降低等變化，還有骨質疏松等。以上可通過婦科檢查，B超及血生化檢查而作診斷。
3辨證治療
根據臨床出現的癥狀可以分為以下幾型。
3.1腎陰不足 絕經前后烘熱出汗，心煩不安，頭暈耳鳴，腰酸膝軟，口干便結，月經失調。舌干紅，脈細弱。治當補腎養陰。方藥：熟地15 g，茯苓12 g，女貞子10 g，旱蓮草、何首烏、山藥、菟絲子、龜甲、鉤藤、山茱萸各9 g，枸杞子15 g。
3.2腎虛肝旺絕經前后烘熱出汗，急躁易怒，頭痛頭暈，腰酸耳鳴，口干咽燥，大便干結，或月經失調。苔黃，舌干紅少津，脈細弦。治當益腎平肝。方藥：生地12 g，淮山藥10 g，山茱萸9 g，菟絲子10 g，枸杞子10 g，丹皮9 g，潼蒺藜10 g，鉤藤10 g，生山梔10 g，麥冬12 g，當歸9 g，龜版膠9 g（烊沖），煅龍齒12 g（先煎）
3.3腎虛肝郁絕經前后月經紊亂，或先或后，或淋漓不凈，烘熱出汗，抑郁多慮，善于猜疑，經前有時乳脹，腰酸頭脹。苔薄，舌紅，脈細弦。治當益腎疏肝。方藥：生地12 g，沙參15 g，麥冬12 g，當歸9 g，枸杞子10 g，川楝子9 g，廣郁金10 g，柴胡9 g，八月札9 g，山茱萸9 g，佛手9 g，黃芩9 g，煅牡蠣30 g（先煎），炒白芍12 g。多慮猜疑，抑郁不歡者，可用下方：柴胡9 g，郁金9 g，合歡皮9 g，佛手9 g，浮小麥30 g，炙甘草5 g，大棗9枚、生地15 g，蘇梗9 g，百合15 g，炒白芍15 g，六曲9 g。待情緒稍穩定后再服一貫煎加減方。
3.4腎陽衰弱絕經前后畏寒肢冷，面色白，精神萎靡，腰酸膝冷，淡漠，納少。月經量少，色淡。舌淡苔薄，脈沉細無力。治當溫腎調沖。方藥：熟地10 g，淮山藥10 g，山茱萸9 g，枸杞子10 g，杜仲12 g，菟絲子12 g，熟附片9 g（先煎）仙靈脾9 g，巴戟天9 g，鹿角膠10 g（烊沖）。加減：月經量多者，加黃芪15 g，仙鶴草30 g，牛角（角思）12 g；淡漠者，加黃芪12 g，鎖陽9 g，去熟附片。
3.5脾腎陽虛絕經前后腰酸畏寒，面色白，納少便溏，面肢腫脹，月經量少色淡。苔薄，脈沉細弱。治當健脾溫腎。方藥：黨參12 g，炒白術12 g，菟絲子10 g，熟地10 g，枸杞子10 g，巴戟天9 g，吳茱萸6 g，淮山藥12 g，砂仁3 g（后下），陳皮6 g，肉桂，干姜，黃芪，砂仁，羊藿，五味子，杜仲各10 g。加減：清晨泄瀉者，加訶子9 g，炮姜炭9 g，去熟地；月經量多者，加阿膠9 g（烊沖）、煅牡蠣30 g（先煎）、仙鶴草30 g。
3.6腎陰陽兩虛絕經前后腰酸乏力，烘熱出汗，繼而畏寒肢冷，月經量中或少，淋漓不凈。苔薄，舌尖紅，脈沉細弱。治當調補腎陰腎陽。方藥：仙茅9 g，仙靈脾9 g，知母10 g，黃柏9 g，巴戟肉9 g，當歸9 g，淮小麥30 g，炙甘草5 g，黃芪12 g。菟絲子12 g，枸杞子12 g，女貞子，旱蓮草各15 g。加減：經血淋漓不凈者，加生蒲黃10 g（包煎）、煅牡蠣30 g（先煎）、側柏葉9 g。
4體會
更年期是腎中陰陽衰竭，機體免疫功能下降，為腫瘤好發時期，應加強體格檢查，參加婦科普查，及早發現婦科腫瘤，早期治療。避免過度疲勞，做到勞逸結合，適當參加體育活動，飲食以清淡而有營養為主，增加水果及蔬菜食譜。更年期因腎氣虛弱，腎的主骨生髓功能減退，導致低鈣或缺鈣，故平時多服含鈣的食物，如貝殼類、蝦類食物，并可在醫生指導下，適當服用鈣片或雌激素類制劑。
關鍵詞 心率變異性 圍絕經期 更年期癥狀
doi:10.3969/j.issn.1007-614x.2012.07.241
圍絕經期婦女，尤其當雌激素水平明顯降低時，自主神經系統的平衡被打破，由此引起一系列諸如心悸、胸悶等癥狀，嚴重影響工作和生活。本研究應用24小時動態心電圖檢查及心率變異性分析，探討圍絕經期婦女更年期癥狀與自主神經活動的關系。
資料與方法
一般資料：66例女性患者，年齡40～55歲，平均46.4±7.8歲。所有患者均未接受雌激素替代治療，按血清雌激素水平分為低激素組和對照組。低激素組36例，血雌二醇(E2)＜20ng/L，促卵泡激素(FSH)＞40IU/L；對照組30例，血雌二醇(E2)＞20ng/L，促卵泡激素(FSH)＜40IU/L。兩組一般臨床資料比較，無顯著性差異(P＞0.05)。
檢查方法：所有患者均接受24小時動態心電圖檢查。采用三通道Holter系統(Marquette公司)，磁帶記錄回放，人機對話方式對24小時記錄資料中的心電信號QRS波逐個識別并認可，去除非竇性QRS波。心率變異性時域參數包括：①SDNN：連續24小時正常RR間期的標準差(ms)。②三角指數：24小時心搏總數除以RR間期直方圖的高度，采樣間隔為1/128秒。③SDANN：每5分鐘時間段內RR間期平均值的標準差(ms)。④RMSSD：全程相鄰RR間期之差的均方根值(ms)。頻域參數包括立位、臥位和睡眠時的低頻(LF)0.040～0.150Hz；高頻(HF)0.150～0.400Hz；LF/HF。
Kupperman評分：動態心電圖檢查當日按文獻［1］方法對更年期癥狀進行Kupperman評分，以0、1、2、3分分別表示程度輕重。將各癥狀評分乘以其程度因子后相加，所得為Kupperman總分。
激素水平測定：采用美國DPC公司藥盒，以125I放射免疫測定法測血清E2、FSH，步驟按照藥盒說明，儀器采用瑞典LKB公司1260型多頭γ-譜儀。
統計學處理：所有參數均采用X±S表示，兩組間比較采用t檢驗。因素間相關性分析在Excel回歸與相關計算程序中進行。P＜0.05為有顯著性差異。
結 果
兩組時域分析情況：結果見表1。
兩組頻域分析情況：結果見表2。
低激素組心率變異性指標和癥狀評分的相關性：結果見表3。
討 論
自主神經功能不全在許多疾病中具有重要的作用。分析心率變異性為洞察心臟的自主神經控制提供了一種簡便、易行的方法［2］。目前，心率變異性已經成為臨床上評價自主神經系統活動的無創性工具，在心肌梗塞、心力衰竭等許多心血管疾病狀態中有預后意義，也能在糖尿病自主神經炎臨床表現之前察覺輕度自主神經受損。
與正常雌激素水平的婦女相比，低雌激素組在癥狀評分明顯較高，而SDANN、SDNN、RMSSD顯著較低，表明雌激素水平低的患者心率變異性明顯低于正常雌激素組。在頻域分析，24小時HF、日間HF、睡眠HF均顯著低于正常激素組，而LF/HF明顯高于正常對照組，提示雌激素水平降低的圍絕經期婦女交感張力比正常對照組明顯增高，可能與自主神經系統失平衡有關。在低雌激素組，日平均心率和心率變異性呈負相關，而在正常對照組無此相關，提示較高的日平均心率可用以反映圍絕經期婦女交感神經張力的增高。Kupperman評分按圍絕經期婦女各癥狀評分，并以其程度因子權重，Kupperman總分較好地反映更年期癥狀的輕重程度，在臨床廣泛應用［1］。本研究評價了低雌激素組心率變異性指標和癥狀評分的相關性。結果發現，SDNN、SDANN、24小時HF和24小時LF/HF均與Kupperman總分、潮熱出汗評分呈顯著相關，表明更年期癥狀的輕重與心率變異性的變化相一致，進一步提示自主神經功能失衡是引起更年期癥狀的主要原因。
手段，可用于評價圍絕經期婦女自主神經系統失衡情況，有助于早期發現更年期自主神經病變，日平均心率反映圍絕經期婦女交感張力的增高更為簡便、快捷。
參考文獻
關鍵詞：行政復議；行政救濟；有效性；實效性；司法救濟
中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）22-0224-02
一
中國行政復議法未能給予行政復議以科學的定性。這種定性具有模糊性。一方面，將其定性為救濟行為即行政審查。行政復議法①第1條規定，“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。”另一方面，似乎又將行政復議定性為具體行政行為，且賦予了其超過一般具體行政行為效力的超強大效力，其效力的主要對象是復議機關。
行政訴訟法②第2條規定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提訟。”第25條規定，“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告。”“經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告?！备鶕@些規定，似乎可以認為，行政復議被定性為具體行政行為。
中國法律賦予了行政復議行為超強的法律效力，主要表現在：第一，復議可改變案件的管轄法院。③第二，復議可改變行政訴訟的當事人。④第三，行政復議及其決定的這種超強效力還是一經作出，就立即生效的，遠遠超出了一般具體行政行為效力的強度。其他具體行政行為在作出之后，尚有停止執行的可能。⑤而行政復議決定一經作出，既無停止執行的可能，亦無推遲生效的例外?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第53條第1款規定，“復議決定維持原具體行政行為的，人民法院判決撤銷原具體行政行為，復議決定自然無效?！敝浴白匀粺o效”，是因為在法院撤銷前，它已經生效了，否則就沒有“自然無效”可言。
由上述可知，相關立法對行政復議的定性是模糊的、混亂的。行政復議與其說被定性為救濟行為，還不如說被定性為具體行政行為；不但如此，法律還賦予其比其他具體行政行為的效力更為強大的效力。由于其效力強大，且一經作出即生效，所以向法院即為必然?！八痉俗詈笠坏婪谰€”，對申請人所不接受的行政復議決定也就只能依賴司法判決了?？梢哉f，向法院是行政復議效力生命在邏輯上的必然歸宿。
二
但是，筆者認為，行政復議法加強行政復議效力的最有力的內容，還應當是對行政復議決定的規定。之所以說這一規定是最有力的，乃是因為，“檢驗法律制度的最終標準是它做些什么，而不是如何做和由誰去做，換言之，是實體，而不是程序或形式……”[1]如果最后得不出對被申請具體行政行為真正有效力的決定，程序再簡便，再科學，也毫無意義可言。
行政復議法規定了維持決定，履行決定，撤銷決定，確認決定，以及責令重作、責令返還、責令賠償等決定。①其中，撤銷決定、變更決定和確認（違法）決定被“混沌”在一起——筆者稱之為“混沌結構”，復議機關可以選擇。根據行政訴訟法解釋第7條規定，改變決定包括了行政復議法的“混沌結構”，即第28條（三）所創設的撤銷決定、變更決定，以及確認違法并責令重新作出具體行政行為等決定類型。筆者認為，這個“混沌結構”中的三種復議決定在效力上又可進行區分——三種之中，最能體現行政復議優勢的，是變更決定。因為，撤銷決定往往會是“一撤了事”，當事人的權益可能還是得不到落實；而責令履行，被責令的對象也有可能會拖拉不辦。只有變更決定直接將具體行政行為“變更”了，以復議機關所作出的一個新的具體行政行為代替了被申請復議的具體行政行為。正因為可作這樣的區分，所以行政機關為了不成為行政訴訟的被告，就極有可能在這個“混沌結構”中還會進行選擇，挑選出對自己最無害的決定。也就是說，在“改變決定”即“混沌結構”與其他種類的決定之間，復議機關可以選擇；在“混沌結構”內部，他還可以選擇，即復議機關仍然有裁量權。再加上又未規定（事實上也無法規定）該作出改變決定而不作的法律責任，這就給了復議機關該作出而不作出改變決定的極大的可能性；而法律規定作出改變決定的情況下復議機關就是行政訴訟的被告，這使得復議機關不作出改變決定成為了一種必然性。換言之，由于行政復議法自身的漏洞，即法律漏洞的存在，復議機關的選擇權不僅僅局限于上述“混沌結構”中的三種決定，而是包括法律規定的所有其有權作出的復議決定類型。
1、復議決定作出時限。行政復議機關應當自受理行政復議申請之日起60日內作出行政復議決定;但是法律規定的行政復議期限少于60日的除外。情況復雜,不能在規定期限內作出行政復議決定的,經行政復議機關的負責人批準,可以適當延長,并告知申請人和被申請人;但是延長期限最多不超過30日。
2、復議決定的種類。(1)決定維持具體行政行為。具體行政行為認定事實清楚,證據確鑿,適用依據正確,程序合法,內容適當的,決定維持。(2)決定撤消、變更或者確認原具體行政行為違法。有兩種情況:一是認為原行政行為認定的主要事實不清,證據不足,適用依據錯誤,違反法定程序,越權或者濫用職權,具體行政行為明顯不當的,決定撤消、變更或者確認該具體行政行為違法。二是被申請人不依法提出書面答復、提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料的,決定撤消。(3)決定被申請人在一定期限內履行法定職責。有兩種情況:一是拒絕履行。被申請人在法定期限內明確表示不履行法定職責的,責令其在一定期限內履行。二是拖延履行。被申請人在法定期限內既不履行,也不明確表示履行的,責令其在一定期限內履行。(4)決定被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為。決定撤消或者確認該具體行政行為違法的,責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為。(5)決定賠償。行政復議機關在依法決定撤消、變更或者確認該具體行政行為違法時,申請人提出賠償要求的,應當同時決定被申請人依法給予賠償。(6)決定返還財產或者解除對財產的強制措施。行政復議機關在依法決定撤銷或者變更罰款,撤銷違法集資、沒收財物、征收財物、攤派費用以及對財產的查封、扣押、凍結等具體行政行為時,應當同時責令被申請人返還財產,解除對財產的查封、扣押、凍結措施,或者賠償相應的價款。 3、對抽象行政行為的處理。申請人在申請行政復議時,對作出具體行政行為所依據的有關規定提出審查申請,或者行政復議機關認為具體行政行為依據不合法的,行政復議機關可依法作出:(1)有權處理的,應當在30日內依法處理。(2)無權處理的,應當在7日內按照法定程序轉送有權處理的國家機關依法處理。
4、行政復議決定書的制作。行政復議機關作出行政復議決定,應當制作行政復議決定書。行政復議決定書應載明下列事項:(1)申請人的姓名、性別、年齡、職業、住址(申請人為法人或者其他組織者,則為法人或者組織的名稱、地址、法定代表人姓名)。(2)被申請人的名稱、地址、法定代表人的姓名、職務。(3)申請行政復議的主要請求和理由。(4)行政復議機關認定的事實、理由,適用的法律、法規、規章和具有普遍約束力的決定、命令。(5)行政復議結論。(6)不服行政復議決定向法院起訴的期限(如為終局行政復議決定,則為當事人履行的期限);(7)作出行政復議決定的年、月、日。(8)行政復議決定書由行政復議機關的法定代表人署名,加蓋行政復議機關的印章。行政復議決定書一經送達,即發生法律效力。除法律規定的終局行政復議決定外,申請人對行政復議決定不服,可以在收到行政復議決定書之日起15日內,或法律法規規定的其他期限內,向人民法院提起行政訴訟。申請人逾期不起訴,又不履行行政復議決定的,對于維持具體行政行為的行政復議決定,由被申請人依法強制執行或者申請人民法院強制執行;對于變更具體行政行為的行政復議決定,由行政復議機關依法強制執行或者申請人民法院強制執行。被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的,行政復議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分;經責令履行仍拒不履行的,依法給予降級、撤職、開除的行政處分。
海關行政復議決定一般分為決定維持原具體行政行為，決定被申請人履行法定職責，決定撤銷或者確認該具體行政行為違法，決定變更原具體行政行為等四種情形。除此之外，《中華人民共和國海關行政復議辦法》（以下簡稱“《復議辦法》”）還規定了其他的情形。
決定駁回行政復議申請
行政復議機關決定駁回行政復議申請是《中華人民共和國行政復議法實施條例》新增加的內容。決定駁回行政復議申請有兩種情形：
申請人認為海關不履行法定職責而申請行政復議，海關行政復議機關受理后發現被申請人沒有相應法定職責或者被申請人在海關行政復議機關受理該行政復議申請之前已經履行法定職責的。
在該情況下，海關沒有相應法定職責或者在行政復議機關受理行政復議案件前已經履行了法定職責，說明申請人認為海關不履行法定職責的情形已不存在，只有駁回申請人的行政復議申請，終結行政復議程序，才是適當的處理方式。比如，某申請人對特定減免稅政策有異議，認為該政策不符合國家有關規定，導致其進口設備不能享受減免稅待遇。為此該申請人向海關復議機關提出行政復議。海關復議機關受理后發現，該復議申請所涉及的內容應當由國家發改委來作出解釋，不是海關的法定職權，于是海關行政復議機關作出駁回該復議申請的復議決定。
需要注意的是，“海關已經履行法定職責”，是指在海關復議機關受理行政復議申請前，海關已經履行法定職責。如果是海關復議機關受理行政復議申請后，海關才履行法定職責，那么，除非申請人撤回行政復議申請，否則不影響行政復議案件的審查。比如，某申請人對海關緝私部門查處的案件遲遲不作出行政處罰決定有意見，向海關復議機關提出復議申請，海關復議機關予以受理。被申請人海關緝私部門知曉后，為避免激化矛盾，匆匆做出行政處罰決定。此種情況即不能視作海關復議機關受理行政復議申請前已經履行法定職責。
行政復議申請受理后，行政復議機關發現該行政復議申請不符合《復議辦法》規定的受理條件。
對于行政復議受理的條件和范圍，《中華人民共和國行政復議法》等都做了明確規定。如果海關復議機關在受理前發現該申請不符合受理條件，可以作出不予受理的決定；如果海關復議機關在受理后發現該申請不符合受理條件的，就要作出駁回復議申請的決定。
海關復議機關作出駁回申請人復議申請決定，意味著行政復議程序的終結，對申請人權益有直接影響。為了切實保護申請人的合法權益，需要對該權力予以有效監督?！稄妥h辦法》規定，海關行政復議機關的上一級海關如果認為該復議機關駁回行政復議申請的理由不成立，應當責令其恢復審理，同時要制作《責令恢復行政復議審理通知書》。因此，海關復議機關在制作《駁回行政復議申請決定書》時就要告知申請人，如果對駁回復議申請決定不服的，可以根據《行政訴訟法》有關規定，自收到《駁回行政復議申請決定書》之日起15日內向人民法院。
申請人自愿撤回行政復議申請
《復議辦法》規定，申請人在行政復議決定做出前自愿撤回行政復議申請的，經海關行政復議機關同意，可以撤回。申請人自愿撤回復議申請，需要注意幾個環節：
自愿撤回的時間
申請人自愿撤回復議申請不是在任何時間都可以提出的，需要注意兩個時間點，一是要在海關復議機關正式受理該復議申請之后。申請人在收到海關復議機關的復議案件受理通知書以后，可以隨時提出撤回復議的申請。二是申請人撤回復議申請要在海關復議機關作出行政復議決定之前。海關作出行政復議決定的標志是，海關復議機關作出維持、撤銷、決定履行、變更等復議決定，并將行政復議決定書送達申請人。如果只是作出了復議決定，并制作了復議決定書，但是還沒有送達，也不能稱其為作出復議決定，申請人在這種情況下提出撤回復議決定，原則上應當允許。
“一事不再理”
申請人撤回復議申請后不得再以同一事實理由提出復議申請。由于申請人撤回復議申請是自愿的，完全是出于自身的考慮和自覺的行為，因此從基本的誠信原則出發，也是不允許其出爾反爾的。
但是，如果申請人再次提出復議申請的事實和理由有所變化，海關復議機關應當允許。比如，某申請人因對海關估價告知書確定的價格不服向海關復議機關提出復議申請，隨后在海關受理后、作出復議決定前又撤回了該復議申請，其撤回復議申請的理由是海關做出了征稅決定。隨后，申請人又向海關提出了對征稅決定不服的復議申請。該申請人的兩個復議申請是針對海關兩個不同的具體行政行為而提出的，因此，海關復議機關應當接受其第二次復議申請。
被申請人主動改變原具體行政行為
在海關復議機關審查復議案件過程中存在這樣一種情形，即被申請人主動意識到原來作出的具體行政行為在事實、證據、適用依據等方面存在問題，決定改變原來作出的具體行政行為。那么，是否意味著可以直接終止該行政復議行為？事實上，海關行政復議審查的是原具體行政行為的合法性和適當性，無論被申請人是否作出改變，都要對原具體行政行為作出確認。因此，只有被申請人改變原具體行政行為得到申請人認可，申請人自愿撤回復議申請，海關復議機關才能終結該復議案件審查。
關鍵詞：行政復議；土地征收；復議機關；糾紛解決
中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）27-0143-02
一
長期以來，農村土地征收所引發的糾紛可謂層出不窮，法學界對糾紛的解決依然是仁者見仁智者見智。不少論者認為，應該創造出新的農村土地征收糾紛的解決方法。筆者對此類觀點不能茍同，主張中國農村土地征收糾紛的解決，仍然要以現有法律資源為根本途徑。而在現有法律規定的解決途徑中，最適于解決農村土地征收糾紛的就是行政復議；但同時又認為，現行行政復議制度要為農民所接受，就必須作出修改。而且，只要修改正確，就無須再創造出其他的救濟制度，修改后的行政復議制度就足以維護包括廣大農民在內的行政相對人的合法權益，并為他們所接受。根據如下：第一，農村土地征收行為是具體行政行為，它以土地征收機關為一方當事人，以農民為另一方當事人。作為具體行政行為的農村土地征收行為，作為復議的對象符合中國行政復議法的精神。第二，相對于行政訴訟，行政復議具有“內部優勢”，即行政復議機關就是行政機關，可以憑借行政領導的行政命令直接糾正違法或不當的行政行為。第三，遲到的正義不是正義。仍然相對于行政訴訟，行政復議具有效率優勢，它簡易、迅速，可以及時、迅速糾正執法中的錯誤，使得農民的合法權益能夠得到及時維護。雖然中國土地管理法規定了嚴格的土地審批權限和手續，但長時間來，越權批地，甚至不經過批準而征地，“先斬后奏”，甚至“斬而不奏”的現象相當普遍。去法院提起行政訴訟這一維權之路非常漫長，農民不選擇它是很正常的。第四，行政復議具有“經濟優勢”，它不收費[1]。中國農民大多是窮人，這一優勢對他們應當格外具有吸引力。
行政復議有如此之多的優勢，農民為何還不選擇它呢？這是因為它存在著致命的缺陷，使得它不能夠很好地維護農民的土地權益。這些缺陷是：對行政復議的定性錯誤，把行政復議定性得既有具體行政行為的性質，又有權利救濟行為的性質。第二個缺陷是規定復議機關可以成為被告，第三是復議機關的自由裁量權過大。這三個缺陷又是緊密相關的。正是基于定性為具體行政行為，行政復議機關如果改變了具體行政行為，就會成為被告；正是因為定性為權利救濟行為，法律為復議機關設置了居間地位，以及作出復議決定的類似于法官的巨大的自由裁量權。這些缺陷也使得中國行政復議制度未體現其自身的優勢，也不能彌補行政訴訟的不足。
因此，必須對現有的行政復議制度進行完善和發展。本文以下就從法理上對行政復議制度的完善途徑進行簡要闡述。
二
中國立法對行政復議的定性是模糊的。一方面，將其定性為救濟行為即行政審查。另一方面，似乎又將其定性為具體行政行為。
中國法律把行政復議定性為具體行政行為，還體現在，它賦予了行政復議超強的法律效力，主要表現在：第一，復議可改變案件的管轄法院。第二，復議可改變行政訴訟的當事人。第三，行政復議及其決定的這種超強效力還是一經作出，就立即生效的，遠遠超出了一般具體行政行為效力的強度。其他具體行政行為在作出之后，尚有停止執行的可能。而行政復議決定一經作出，既無停止執行的可能，亦無推遲生效的例外。
由上述可知，相關立法對行政復議的定性是模糊的、混亂的。把行政復議定性為權利救濟行為，和定性為具體行政行為在法律性質上是相互沖突的。權利救濟行為具有居間性、超然性，而具體行政行為一般具有單方性、直接性。具體行政行為中只有行政裁決具有居間性，但眾所周知，行政裁決和行政復議具有根本的區別，因為行政裁決的對象是民事爭議，雙方是平等的民事主體；而行政復議的對象是行政爭議，爭議的一方必然是行政機關或行使行政權力的其他組織。不但如此，法律還賦予其比其他具體行政行為的效力更為強大的效力。由于其效力強大，且一經作出即生效，所以向法院即為必然。“司法乃最后一道防線”，對申請人所不接受的行政復議決定也就只能依賴司法判決了?？梢哉f，向法院是行政復議效力生命在邏輯上的必然歸宿。
三
【關鍵詞】重大具體行政行為；備案審查；行政復議；行政訴訟；強制執行
國務院2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》第32條提出：“創新層級監督新機制，強化上級行政機關對下級行政機關的監督。上級行政機關要建立健全經常性的監督制度，探索層級監督的新方式，加強對下級行政機關具體行政行為的監督?！弊鳛閷蛹壉O督的新方式，重大具體行政行為備案審查制度在各地沛然興起，[1]在網絡搜索引擎當中以“重大具體行政行為備案審查”作為關鍵詞進行搜索，可發現各地區、各層級人民政府及其職能部門所制定的重大具體行政行為備案審查方面的規定比比皆是。
本文將對各地重大具體行政行為備案審查制度特征加以歸納，在此基礎上分析該制度可能隱含的若干規范方面的問題，并嘗試對這些問題加以回答，最后，本文試圖在價值層面對此項制度所存在的問題略加剖析。
一、重大具體行政行為備案審查制度的特征
自各地重大具體行政行為備案審查規定的文本角度觀察，這一制度的特征可從以下幾個方面加以歸納：
（1）備案審查的范圍。備案審查的范圍是“重大具體行政行為”，但就各地規定而言，這一概念界定并不統一，絕大多數地區均規定金額較大的行政處罰、暫扣或吊銷許可證或營業執照、責令停產停業以及行政拘留等行政處罰行為應當備案審查，另有地方將適用聽證程序的行政許可、[2]決定對原具體行政行為予以撤銷、確認違法或變更的行政復議行為（盡管行政復議并非傳統行政法理論上的具體行政行為）、責令拆除建筑物的行政強制行為歸入應予備案審查的重大具體行政行為之列。[3]
（2）備案審查的主體。重大具體行政行為備案審查的主體主要是地方各級人民政府及地方各級人民政府的職能部門，具體工作多由審查主體內部所設立的法制工作機構下屬的法制監督或執法監督部門承擔。多數情況下，制定重大具體行政行為備案審查規定的行政機關即為備案審查主體，但實踐中亦存在地方人民政府職能部門制定規范要求將特定具體行政行為向國務院組成部門或上級人民政府職能部門備案的情況。[4]
（3）備案審查的內容。備案審查機關不僅審大具體行政行為的合法性，也審查該行政行為是否合理，前者包括執法主體是否合法、執法程序是否合法、適用法律、法規及規章是否有誤等等；后者則指具體行政行為是否顯失公正，有所區別的是，有些地區規定應審查所有重大具體行政行為是否顯失公正，[5]而有些地區則僅限于審查行政處罰是否顯失公正。[6]此外，多數地區還規定備案審查機關須審查作出具體行政行為的行政機關認定事實是否清楚、證據是否確鑿。
（4）備案審查的方式。備案審查所采取的方式主要是書面審查，即報備機關將案卷材料及備案報告提交至備案審查機關，備案審查機關通過書面材料審查相關事實與法律問題，部分地區還規定備案審查機關可根據情況調閱報備部門的案卷材料或者要求案件承辦人說明情況，報備部門不得拒絕。[7]
（5）備案審查的決定形式。若重大具體行政行為并無合法性與合理性問題，則備案審查主體或出具通過備案審查通知書，[8]或不予答復。[9]如果報送備案審查的具體行政行為不合法或者不合理，則可要求報備機關限期撤銷、變更原具體行政行為，如果具體行政行為存在案卷形式上的瑕疵，則可要求報備機關予以糾正。值得注意的是，部分地區規定由備案審查主體以同級人民政府的名義直接變更或撤銷原具體行政行為。[10]
（6）一級備案審查制。針對重大具體行政行為的備案審查決定作出后，不論處理結果如何，都不再報送備案審查主體的上級行政機關進行第二次備案審查。套用行政復議制度當中“一級行政復議制”的概念，這種備案審查制度可稱作“一級備案審查制”。
可以看出，某些地區的重大具體行政行為備案審查制度在某種程度上與行政復議制度具有相似性，特別是在備案審查的內容以及決定形式方面，與行政復議制度幾無二致。但是兩者的區別也是明顯的，主要包括（1）須報送備案審查的具體行政行為以“重大”為限，而行政復議則不存在類似限制，并且行政復議可在一定程度上對抽象行政行為加以審查；（2）在重大具體行政行為備案審查制度下，備案審查機關依職權主動啟動審查程序，而行政復議程序則是依行政相對人的申請啟動；（3）《行政復議法實施條例》第51條規定不得作出對申請人更為不利的行政復議決定，但備案審查制度則不存在這種限制；（4）《行政復議法》第22條規定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”，但備案審查制度則基本采用書面審查。
二、規范層面的問題及解決規則
重大具體行政行為備案審查制度的實施或許將導致一系列規范層面的問題，下文試圖對這些問題加以分析。需要說明的是，備案審查機關撤銷、變更已經執行的報備具體行政行為雖然可能產生相對人信賴利益保護的問題，但信賴保護原則對備案審查與對其他具體行政行為的規范作用應不存在差別，因而這一問題乃是信賴保護原則本身的問題，而并非備案審查制度所獨有的問題，因此不在本文探討范圍之內。
（一）與行政復議及行政訴訟的銜接
備案審查機關變更、撤銷具體行政行為的決定當然不排斥行政復議與行政訴訟?？梢栽O想，相對人可能提起行政復議或行政訴訟的情形有兩種：其一，報備機關作出行政許可決定，備案審查機關審查后認為許可決定不合法，因而予以撤銷、變更，或責令報備機關予以撤銷、變更或重新作出許可決定，相對人依據《行政許可法》第8條第1款提起行政復議或行政訴訟；[11]其二，由于備案審查規定當中不存在不加重處罰條款，那么當備案審查機關認為行政處罰畸輕，因而對原行政處罰決定加以變更并科處更為嚴厲的行政處罰或責令報備機關變更行政處罰決定時，相對人可能對變更后的行政處罰決定不服，從而提起行政復議或行政訴訟。
針對上述兩種情形，有以下實際問題需要考慮。第一，如果備案審查機關以本級人民政府或其所隸屬的政府職能部門的名義撤銷或變更具體行政行為，相對人對具體行政行為的撤銷或變更不服，從而提起行政復議或行政訴訟的話，應當以哪個機關作為行政復議的被申請人或行政訴訟的被告？第二，如果備案審查機關責令報備機關變更或撤銷具體行政行為，相對人對具體行政行為的變更、撤銷不服，從而提起行政復議或行政訴訟，請求回復原具體行政行為的法律效力的話，應當以哪個機關作為行政復議的被申請人或行政訴訟的被告？不論哪一種情形，就其外觀而言，都是備案審查機關或報備機關單獨作出變更或撤銷具體行政行為的決定，而非共同作出決定，因而并不能適用《行政訴訟法》第25條第（3）項以及《行政復議法》第15條第1款第（4）項的規定，[12]而是應當尋找其他解決問題的路徑。
