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關鍵詞： 依法行政；法治政府；基本要求
中圖分類號： D922.1文獻標識碼： A 文章編號： 1009-8631（2011）08-0026-01
一、依法行政是建設法治政府的核心
(一)依法行政是政府機關發揮職能作用必須遵守的客觀規律
行政權力是國家權力的重要組成部分，國家對社會的管理，主要是通過行政機構的權力活動完成的。行政機關的決策和管理活動，既包括國家和社會宏觀發展的重大事項，又包括涉及人民群眾生活的方方面面的社會事務。這就決定了行政權力的行使與社會資源的配置以及社會秩序的維持存在密切的關系。行政權力的行使規范與否，行政機關的活動是否合法，直接影響著經濟和社會發展的各個領域。正因為政府行政職能的這種極端重要性和影響的廣泛性，所以，為了扎扎實實地貫徹依法治國基本方略，就必須大力推進依法行政的進程，從嚴治政，建設文明、廉潔、勤政、務實、高效的法治政府。
(二)依法行政是政府正確貫徹執行法律的重要保障
據統計，我國的法律約有80%規定政府機關作為執法部門。可想而知，如果政府自身做不到有法必依，出現大量的有法不依行為，就會直接阻礙法律的貫徹執行。為了實現有法可依、有法必依，必須首先推行和加強依法行政的進程，使各級政府在公共管理中嚴格做到依法辦事，在行政執法中有法必依，有令必行，有禁必止。這樣才能保證社會主義法律制度真正貫徹執行。
(三)依法行政是監督控制政府權力的重要手段
在國家權力體系中，行政權力的適用范圍是最廣的，行政機關所管理的領域涉及社會生活的方方面面，幾乎涉及社會的各個角落。行政權的強大及其與人民生活息息相關的關系，使得行政機關成為國家機關中最為活躍的權力部門。由于承擔的職責范圍面廣量大，使得行政權成為最易于膨脹和越權的力量。行政機關可以為被管理者設定義務，可以獨立實施行政處罰，特別是大量的行政機關在處理社會事務時擁有較大的自由裁量權。如果這些權力被濫用，則必然給公民和社會團體造成嚴重的侵害。尤其是在政府部門中發生權力腐敗，危害后果更為嚴重。
二、依法行政建設法治政府的基本要求
(一)關于法治政府職能的要求
依法行政對政府職能的要求體現為：一是法治政府的基本職能有四個方面：經濟調解、市場監管、社會管理、公共服務。要轉變經濟調解和市場監管的方式，把政府經濟管理的職能轉到主要為市場主體服務和創造良好的發展環境上來，更加重視社會管理職能和公共服務職能。二是堅持政企、政事分開。三是管理職能與出資人職能分開。四是個人能夠自主決定、市場競爭機制能夠有效調節、行業組織和中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律規定外，行政機關不要通過行政管理去解決。
(二)依法行政對行政主體的要求
依法行政對行政主體的基本要求，就是行政主體法定原則，按照《綱要》規定，就是“實現政府職責、機構和編制的法定化”。這個原則的主要內容有：一是依法組建行政主體，包括依據法定權限和按照法定程序組建行政主體，行使行政職權；要清理、確認并向社會公告行政執法主體。二是按照法律規定，行政主體包括國家行政機關和授權組織。非行政機關的組織未經法律、法規授權，不得行使行政執法權；非行政機關的組織未經，不得行使行政執法權；受法定主體委托的組織行使行政職權的，須有法律、法規、規章的規定。三是人員的執法資格要求。要建立健全行政執法主體資格制度，實行行政執法人員資格制度，沒有取得執法資格的不得從事行政執法工作。
(三)關于行政決策與立法要求
依法行政建設法治政府對行政決策與立法的基本要求體現為：一是科學、民主、規范的行政決策機制：公眾參與、專家論證、政府決定相結合的行政決策機制；公開決策事項、依據、結果，公眾有權查閱；重大行政決策過程要進行合法性論證。二是提高立法質量：重在提高立法質量；要遵循并反映客觀規律，促進社會和人的全面發展；按照法定權限和程序進行立法；法律文件的內容具體、明確、具有可操作性，能夠切實解決問題；行政立法要進行成本效益分析，立法過程的成本、執法成本、社會成本等。三是擴大政府立法的公眾參與程度，實行立法工作者、實際工作者和專家學者三結合，建立健全專家資訊論證制度；起草法律、法規、規章和規范性文件草案，就應當廣泛征求意見，聽證會、論證會、座談會、公布征求意見，要尊重多數人的意見；聽取和采納意見的情況說明制度。
(四)關于行政執法事實方面的要求
依法行政對行政執法在事實方面的基本要求，就是行政執法必須以事實為根，忠于證據。主要內容有：一是對事實的認定必須和只能根據證據，不能根據其他。因此應當在行政執法工作中注意收集、保存和適用證據。主要證據不足，是導致行政執法行為違法的一個主要原因。二是認定事實必須是客觀的、確鑿的和全面的。三是不同的行政執法情形，適用不同的證據證明規則，即排除合理嫌疑規則，優勢證據規則等。
(五)關于行政執法程序的要求
依法行政建設法治政府對行政執法程序的要求就是行政執法行為，必須遵守法定程序原則和正當程序的要求，主要有：一是嚴格按照法定程序行使職權和履行職責。程序具有規范行政和增強行政執法可信度的作用，依照法律規定，行政執法行為如果違反法定程序的，屬于違法和應當被撤銷的行政行為。二是法定程序的形式范圍和實質標準。法定程序包括：形成程序，法定必須遵守不得違背的程序，涉及行政基本秩序和規范的程序，涉權程序，涉及真實和正確的程序，涉及法律宗旨原則的程序等。三是正當程序是法定程序的必要補充。行政機關作出對行政管理相對人、利害關系人不利的行政決定之前，應當告知行政管理相對人、利害關系人，并給予其陳述和申辯的機會；作出行政決定后，應當告知行政管理相對人依法享有申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。對重大事項，行政管理相對人、利害關系人依法要求聽證的，行政機關應當組織聽證；行政機關行使自由裁量權的，應當在行政決定中說明理由。
[關鍵詞]基層政府；依法行政；法治政府
中圖分類號：D922.1；D630 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）12-0231-01
一、基層政府依法行政的衡量標準和基本要求
我國基層政府一般是指縣級（即市轄區、縣、自治縣）和鄉級（鄉、民族鄉、鎮政府）政府。基層政府是政策的推行者，又面對廣大百姓，是依法行政的主要層級，在我國政權體系中具有十分重要的地位?；鶎诱婪ㄐ姓侵富鶎诱男姓C關必須依據國家法律法規設立，并依法取得和行使其行政權，同時對其行政行為后果負起相應的法律責任。衡量法治政府的標準和是否依法行政的基本要求：一是政府的行政權力規范透明，權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體系有效運行；二是政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備、政府管理各方面制度基本成熟定型，三是行政決策科學民主合法高效，政府機構、職能、權限、程序、責任等各方面都清晰明確并且法定化；四是憲法法律嚴格公正體現，依法行政暨法治政府建設考核制度全面實施，政府法律顧問制度普遍建立落實；五是人民權益切實得到維護保障，社會突發矛盾能夠及時正確處理，依法化解社會矛盾糾紛機制有效運轉；六是各部門依法行政能力普遍提高，行政機關工作人員特別是領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、增進團結的能力明顯增強提高。
二、基層政府依法行政的現實緊迫性
“郡縣治，天下安”，在實現依法治國和法治社會的偉大征程中，基層政府處于基礎性的關鍵地位，依法行政顯得十分重要而緊迫。
第一，推進依法治國方略在基層的順利實施，為四個全面戰略布局的全面落實奠定基礎。基層政府依法行政是實現依法治國方略的重中之重。我國現有縣級基層政府2800多個、鄉鎮街辦40400多個。這些基層行政機關被賦予了各方面的權力，擔負社會、經濟、政治等不同領域事務的管理活動，在依法治國建設進程中，如果只要求公民守法，而基層政府自身游離于法律之外，就會損害法律及行政機關在公民心中的形象與威信，開上行下效之風，最終導致依法治國成為一紙空談。因此，基層政府依法行政是實現依法治國的核心與關鍵。在《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》關于深化行政審批制度改革中提到：“直接面向基層、量大面廣、由地方實施更方便有效的行政審批事項，一律下放地方和基層管理?！苯窈蠡鶎诱砩系呢熑胃?、權力更大，加強基層政府依法行政管理勢在必行。
第二，防止基層政府濫用公共權力損害公眾利益。我國行政機關的行政權力具有法定性、專屬性、強制性、公益性、單方性、不可處分性等特點，這使得行政權力覆蓋范圍過多過大，若有關公務人員、執法人員甚至一些領導干部不能嚴格依據法律法規來辦事，勢必會造成行政權力的濫用。基層政府由于遠離中央政府，使部分基層政府工作人員產生“山高皇帝遠”的心理，特別是在行政自由量裁權過大的情況下，基層政府權力濫用、等違紀違法現象時有發生，而通過全面推進依法行政，能夠從行政決策、行政執法等方面建立起有效的約束機制，確?；鶎诱姓嗔Φ暮侠砗戏ㄊ褂?，同時促進行政自由裁量權的適度和合理行使，進而杜絕權力濫用等腐敗現象。通過依法行政，可以緩和矛盾，增加群眾的信任度，鞏固政府執政基礎。
第三，基層政府依法行政增進了政府與群眾之間的漁水關系。從表面上看，依法行政是對法律與行政關系的一種調整和規范，其目標是促進行政對法律的服從和尊重。從本質上看，依法行政是對公民、法人以及社會組織合法權益的一種保護。由于行政權力具有支配性，其權力行使容易擴張并侵犯到公民合法權益，而依法行政對行政權力的來源及行使進行了相應的規范，并嚴格追究違法行政人員的法律責任，真正將行政權力納入法治框架之中，使之嚴格遵守法定的實體與程序規范，防止出現基層政府行政機關自我授權或行政權力行使違背公民意志與立場的情況，從而有力保障了公民的合法權益。在此基礎上，鑒于基層政府行政為直接針對的都是老百姓，絕大多數行政都是具體行政行為，對老百姓的利益影響及合法權益的保護是直接的。做到了依法行政，必然也就使得人民相信政府，依靠政府，使政府和民眾的關系和諧融洽。
依法行政就是強調我們行政機關及其工作人員的行政行為必須依法進行，其行政權力的取得和行使都必須依據法律的規定，包括實體合法和程序合法。既不得越權和濫用職權，也不得失職，一切行政行為都要接受廣大人民群眾的監督，一切違法行政行為要承擔相應的法律責任。就此而言，依法行政必須體現法治原則，這些法治原則包括職權法定、程序法定、越權無效，權責統一，接受監督等。只有這樣才能真正體現社會主義法治精神和內涵。然而，當前在依法行政中，一些行政機關及其工作人員由于這樣那樣的原因沒有真正按社會主義法治原則和精神去依法施政，出現這樣那樣的問題。
具體而言，當前行政機關在行政執法中存在的問題主要包括：第一，依法管理國家事務的水平不夠。一些行政機關工作人員由于業務水平不夠，對國家法律和政策的規定理解不夠，隨意使用自由裁量權，出現人情執法、關系行政的現象;一些人重實體輕程序，違法規定的法律程序，一些人不注重調查研究，在沒有充分的證據的情況下做出處罰，引起相對人的不滿，影響法律的權威和尊嚴;有的行政機關工作人員不嚴格執法，對該處罰的不處罰，影響法律的嚴格執行，破壞法律的整體性和一致性。第二，一些公務人員心目中不同程度的存在特權思想。在具體的行政行為中，他們以權壓人、以勢壓人的現象不同程度的存在。一些人特權思想嚴重，特別是在行政訴訟中表現突出，不履行法院做出的生效判決，甚至在行政訴訟中影響并干擾法院正常審判活動。個別行政機關領導地方保護主義的思想嚴重，以影響地方經濟發展為由對法院的審批指手畫腳，甚至對法院審理具體案件定調子，這樣就嚴重影響我國司法機關獨立行使職權，破壞司法審批的權威性和公正性。第三，超越行政職權。一些行政機關及其工作人員由于經濟利益的驅動，超越行政職權，凡是對自己有利的就想法設法去管理，于自己沒有利的就聽之任之。
亂收費、亂攤派、亂罰款的現象屢禁不止。一些地方還制定不具法律效力的土政策，一些地方還違反法律規定，濫用自由裁量權，隨意行駛處罰權，還有的為了創收越權處罰，嚴重形象行政機關及其公職人員在人民群眾的形象。第四，在工作中濫用強制手段。有的公務人員無視法律的具體規定和程序，隨意采取強制措施。不注重對廣大群眾的國家法律、法規以及政策的宣傳與教育，工作中急于求成，機械教條，稍有不慎即濫用強制手段，濫施警械，隨意扣押收繳財物，甚至出現嚴重侵犯人的權利和尊嚴的事件，破壞了行政執法的嚴肅性。
二
2005—2010年，全市依法行政工作以貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強市縣政府依法行政的決定》為主線，以“群眾滿意、投資者滿意、干部滿意”為目標，通過抓重點領域和關鍵環節，創新工作機制，強化制度建設，規范權力運行，取得了明顯成效。市政府從2001至2008年連續八年被省政府評為全面推進依法行政落實行政執法責任制工作先進單位，2009年被省政府確定為全省創建法治政府示范單位。
（一）深化行政審批制度改革，推進政府職能轉變。2005年以來，我市先后3次清理行政審批事項，目前市級行政審批事項已從2005年初的近400項減少到198項，是全省行政審批事項最少的市州之一。行政審批平均辦理時限僅2.93個工作日，提速率達99.8%，群眾滿意、基本滿意率達100%。開展了政務服務中心標準化建設，全面實行“兩集中，兩到位”，建立了以窗口為主導的行政審批運行機制。完善便民服務網絡，建成鄉鎮（街道）便民服務中心118個、村（社區）代辦服務點465個，形成了覆蓋市、區縣、鄉鎮、村（社區）的四級便民服務網絡。積極推進政府信息公開，《政府信息公開條例》實施以來，全市主動公開政府信息49823條，有效保障公民的知情權、參與權和監督權。
（二）健全科學民主決策機制，完善行政決策程序。近年來，我們修訂完善了《政府工作規則》、《重大行政決策程序規定》，出臺了重大決策專家咨詢論證、“三重一大”集體決策、聽取意見、公開、合法性審查、實施后評估以及責任追究等一系列制度，初步形成了公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制。近年來，對相對集中行政處罰權、出租汽車經營權、創建國家衛生城市和國家優秀旅游城市、在用機動車船尾氣排放污染防治辦法等重大事項的決策，我們始終堅持了決策的科學性、民主性和合法性原則，使各項決策在實踐中得到了很好的貫徹實施。
（三）加強規范性文件監督管理，提高制度建設質量。我們堅持把加強規范性文件監督管理作為建設法治政府的重要保障，進一步規范了政府的抽象行政行為，維護了法制統一和政令暢通。一是完善規范性文件管理制度。市政府修訂了《行政規范性文件制定和備案規定實施細則》，建立了規范性文件合法性審查、有效期、評估、清理和“三統一”（統一登記、統一編號、統一）制度，提高了政府的公信力；二是全面開展規范性文件清理。全市對2009年5月1日以前的規范性文件進行了清理，共清理11747件，其中繼續有效7027件，修改350件，廢止2126件，失效2244件，并將廢止和失效的規范性文件目錄在政府門戶網站上進行了公告；三是加強規范性文件備案審查。政府法制機構對規范性文件嚴格審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。五年來，市政府共向省政府和市人大常委會報送備案規范性文件158件，經審查，沒有一件被責令糾正和撤銷。
（四）深入落實行政執法責任制，切實規范執法行為。我市著力從體制、機制、制度上規范行政執法，確保嚴格執法、公正執法、文明執法。一是深化行政執法體制改革。2005年以來，我市先后在市城區、蓬溪縣、射洪縣、大英縣城市管理領域開展了相對集中行政處罰權工作，有效解決了多頭執法、重復執法、執法缺位問題；二是全面清理行政執法主體、執法依據和執法權限，規范行政處罰自由裁量權，切實減少行政權力濫用現象；三是加強行政執法隊伍建設。市政府出臺了《遂寧市行政執法人員資格管理辦法》和《遂寧市行政執法人員學習培訓考試辦法》，對行政執法人員實施資格管理。五年來，共舉辦行政執法培訓班16期，培訓行政執法人員3353人。
（五）積極防范化解社會矛盾，維護社會和諧穩定。我們堅持從重點方面入手，在機制體制上發力，作了一些有效的探索。一是建立實施重大事項社會穩定風險評估化解機制，在作決策、定政策、上項目、搞改革時，必須進行風險評估。近年來，全市共對496件重大事項進行了穩定風險評估，其中群眾擁護順利實施和通過化解矛盾、消除隱患后分步實施的471件、占94.96%；被列為一級預警不準實施的25件，占5.04%。二是深入推進行政調解工作。市政府制定了《遂寧市行政調解暫行規定》，加大了行政調解工作力度，有效化解了大量爭議糾紛。成立了醫患糾紛調解中心，出臺了《遂寧市醫療糾紛預防與處理暫行辦法》，基本形成了“政府主導、第三方調解、第三方理賠、部門履責、整體聯動”的大格局。共受理醫患糾紛調解案件126件，調解成功111件，成功率達88%，實現了醫患雙方滿意、社會平安穩定。三是創新行政復議工作機制。2009年，我市在全省率先開展行政復議委員會試點工作，實行行政復議申請集中受理制度。2005年至2010年，市政府行政復議機構共收到行政復議申請856件，受理812件，不予受理44件。市政府復議機關作出復議決定851件，正在辦理5件。其中：維持380件，撤銷102件，變更17件，確認違法4件，責令履行34件，駁回申請3件，終止28件，申請人撤回申請的251件，其他處理的32件。
（六）完善行政監督制度和機制，強化對行政行為的監督。一是堅持依法行政報告制度。市政府向省人民政府和市人大常委會報告了依法行政工作情況；二是自覺接受社會監督。在政府門戶網站開設了書記信箱、市長信箱、網上、政民對話等互動交流欄目，收集群意見建議，及時反饋回應；三是建立了《行政執法過錯責任追究試行辦法》，完善行政處罰案件的立案調查、決定、執行權相分離的執法權力制約制度，強化執法機關內部行政執法權力的制約；四是落實行政監察制度。深入完善和認真落實行政監察舉報和案件管理承辦責任、催辦督辦、審核把關等工作制度，及時開通12388免費舉報電話和綠色郵政，促進了廉潔從政，營造了干事創業的良好氛圍。
（七）深入開展法制學習宣傳，切實增強依法行政意識和能力。我們建立了市政府常務會學法制度，堅持每次政府常務會前學習一部法律法規。先后邀請了國務院法制辦、省法制辦的領導、專家進行依法行政專題輔導。堅持把法制教育納入領導干部資格考試培訓的重要內容，近年來，對280余名新任縣級領導干部進行了任前法律知識考試；對1000余名縣級干部集中開展了法律知識考試。以單位定期學法和執法人員集中培訓為基礎，舉辦公務員法制講座、培訓2000余場次，參訓近10萬人次；組織7000多名公務員參加了《行政機關公務員處分條例》、《突發事件應對法》培訓考試。2010年，組織全市9000多名政府系統公務員及參公管理人員開展了依法行政知識競賽，增強了依法行政意識，提高了依法行政能力和水平。
《綱要》實施六年來，政府職能和管理方式逐步轉變，公共服務能力明顯提高，制度建設步伐加快，依法決策、科學決策、民主決策水平進一步提高，執法行為更加規范，防范和化解社會矛盾的能力逐步增強，公務員特別是領導干部依法行政的意識和能力明顯提高，為我市改革、發展、穩定提供了有效的法治保障，有力地促進了各級黨委、政府中心工作的順利實施，進一步加強了政府自身建設，規范了政府行為，得到廣大人民群眾的充分肯定。
在充分肯定成績的同時，我市依法行政工作還存在以下一些問題：一是行政決策、跟蹤和監督機制有待探索，決策失誤、過錯責任追究制度有待建立完善，已建立制度的執行力度有待進一步加強；二是一些行政機關工作人員學習法律知識的自覺性不高，法律意識還不很強，依法行政的能力還不適應建設法治政府的需要；三是一些縣級政府法制工作機構力量比較薄弱，人員配備和辦公條件與所承擔的工作任務極不適應。
二、依法行政“二五規劃”
（一）工作目標。
在鞏固《一五規劃》成果的基礎上解放思想、大膽創新，抓住關鍵環節，突出重點領域，深入落實《四川省市縣政府依法行政評估指標》，努力做到行政決策規范化、公共服務規范化、行政執法規范化、化解爭議規范化，行政監督規范化，在《二五規劃》末基本實現《綱要》確定的建設法治政府的目標，建設人民滿意政府。
（二）主要任務
1．提高依法行政能力。健全政府常務會議學法制度、專題法制講座制度和集中培訓制度。強化行政機關工作人員法律知識培訓。普法宣傳工作要制度化、經?；?，培育廣大公民社會主義法制觀念，營造良好的法治氛圍。
2．繼續深化行政管理體制改革。繼續深化政府機構改革，依法合理界定職能。加強應急體系機制建設。健全依法行政財政保障體系。增強基層群眾和社會組織的自治功能。加強行政效能建設，完善行政審批監督制度。完善基層便民服務網絡和公共服務職能。深化政務信息公開。
3．完善科學民主決策機制。完善并落實重大行政決策程序規定、重大行政決策聽取意見制度、聽證制度、合法性審查制度、集體決定制度、實施情況后評估制度、責任追究制度，促進決策科學化、民主化、法制化。
4．提高制度建設質量。建立并實施規范性文件“三統一”、定期清理和有效期制度，嚴格規范性文件制定權限和程序，完善規范性文件備案審查制度，加強規范性文件監督管理，維護法制統一和政令暢通。
5．不斷深化行政執法體制改革。推進行政執法體制機制改革創新，進一步完善行政執法程序，全面落實行政執法責任制，強化行政執法監督，規范行政執法行為。加強行政執法隊伍建設，促進嚴格、公正、文明執法。
6．建立高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾機制。完善并落實重大事項社會穩定風險評估制度。深入推進行政調解工作。切實抓好工作。加強矛盾糾紛排查調處工作。
7．進一步強化對行政行為的監督。自覺接受人大及其常委會的監督，政協的民主監督，人民法院依法實施的監督，政府系統內部的層級監督，以及新聞媒體輿論監督、人民群眾監督等社會監督。超級秘書網
三、2011年依法行政工作打算
2011年，我們將按照省政府《關于創建法治政府示范活動的實施意見》和《四川省市縣政府依法行政評估指標》要求，進一步創新機制，突出重點，打造亮點，具體抓好以下幾方面工作：
一是進一步深入開展創建法治政府示范活動，努力做到行政決策規范化、公共服務規范化、行政執法規范化、化解爭議規范化，行政監督規范化；
二是建立健全規范性文件管理制度，加大行政規范性文件出臺前的合法性審查力度，切實提高制度建設質量；
三是完善行政復議委員會的工作制度，加強對各行政復議機關辦理行政復議案件的指導與監督，維護廣大人民群眾的合法權益，監督行政機關依法行政；
四是開展部門行政執法責任制示范活動，促進行政執法規范化；
五是深入推進行政調解工作制度，積極防范化解社會矛盾；
依法行政是現代政治文明的重要標志；是建設法治政府的核心；是提高政府形象，提高工作效率，取信于民的重要保證。
行動指南：國務院的《全面推進依法行政實施綱要》、《關于加強法治政府建設的意見》、《關于加強市縣政府依法行政的決定》。
基本要求：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。
主要工作：規范性文件的管理、行政復議、行政應訴、行政賠償、重大行政處罰決定備案、行政執法監督、行政執法人員培訓及資格審查、依法行政宣傳、法律顧問等。
規范性文件是保證國家法制統一、政令暢通、規范行政行為，提高行政效率的重要依據。出臺程序：
一、政府及其所屬工作部門立項規劃和調研起草；
二、向社會征求意見并協調分歧；
三、專家論證和社會聽證；
四、法制辦審核；
五、政府會議討論并通過；
六、行政首長簽署公布。
行政復議是實現行政機關內部監督、解決行政爭議和行政救濟的有效途徑?；驹瓌t：合法、公正、公開、及時、便民。
行政復議的程序：
一、申請人知道被申請人行政行為作出之日起60日內，向行政復議機關提出復議申請；
二、接到申請后，行政復議機關5個工作日內決定受理或不予受理；
三、申請受理后七日內，行政復議機關書面通知被申請人對申請進行答復。被申請人在10日內提出書面答復；
四、行政復議機關對案件進行審理；
[關鍵詞]依法行政法治政府行政公務人員現代行政法治觀念
（一）
國務院于今年3月了《全面推進依法行政實施綱要》，并于近期修訂了《國務院工作規則》，規范政府行為的重要法律《行政許可法》也于今年7月1日起施行，這些都是堅持執政為民、推進依法行政、建設法治政府的宏大系統工程。那么何謂法治政府？一般認為至少應具備如下6個要件：一是行政權力受到有效約束，建立起權力有限政府；二是能夠保障市場自由，建立起法制統一政府；三是政務公開、規范，建立起透明廉潔政府；四是遵循法定程序和正當程序辦事，建立起公正誠信政府；五是堅持便民、高效的現代管理原則，建立起服務型政府；六是不斷完善監督與救濟機制，建立起責任政府。這六個要件是相輔相成、互系互動、有機構成的。
（二）
通過政治體制和行政管理體制改革，建立起法治政府，這是很有意義的。在建設法治政府這一宏大系統工程中，需要制度創新，但首先需要觀念更新。如果沒有正確的思想觀念指導，既不可能推出我國行政法治發展進程所要求的制度創新，而且有了科學適用的行政法律制度也不可能得到正確實施。歷史經驗表明：不同的法律意識和法制觀念，對于客觀事物會有不同的認識，會有不同的法律實施效果。
例如1995年舉國開展打擊制售假冒偽劣產品的活動中，在四川省夾江縣曾發生轟動一時的打假案：一個涉嫌制假的私有印刷企業受到查處后，對行政處罰和行政強制措施不服，認為技術監督機關越權執法且違反法定程序，于是到人民法院，沒想到引起軒然大波：一些機關、媒體甚至部分人大代表予以干涉，紛紛指責當地人民法院受理此案是保護制假者，致使該案審理工作難以進行下去。記得當時有些媒體就嚴厲批評道：“制假者竟敢把打假者告上法庭成為被告，夾江的地方保護主義何其嚴重！”該案的爭議在于：是否只要打假則無論誰來打、怎么打都行？制假嫌疑人把打假者送上被告席是否大逆不道？人民法院受理此案件是否地方保護主義？實際上，“制假者告打假者”正是《行政訴訟法》作出的一種制度安排，否則這項“民告官”的法律制度就無須存在了。該案的制假嫌疑人狀告打假機關，人民法院受理案件加以審查，正是依法行使《行政訴訟法》第二條和第三條分別賦予的訴訟權利和審判職權，乃是天經地義的做法和依法辦事的表現，豈能視為“制假者猖狂”和“地方保護主義嚴重”？何況行政原告的訴求是否得到人民法院支持，最終還需要生效判決出來后才知道。之所以《行政訴訟法》實施5年后還會發生這種荒唐事，主要原因就在于許多人還缺乏現代行政法治觀念，不了解《行政訴訟法》的基本精神，不習慣“當被告”，不容忍“民告官”。[①]
（三）
俗話說：人們的觀念就是人們的眼鏡，戴怎樣的眼鏡就看到怎樣的世界。所以大力推動法文化革新，讓全社會特別是行政公務人員牢固樹立起現代行政法治的新觀念，就成為建設法治政府的要義。這主要包括：
1.憲法至上的觀念。憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，一切機關、組織和個人都必須以憲法為根本的活動準則，負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責；在憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章等各種層次法律規范構成的我國現行法律體系中，憲法居于最高地位，其他一切法律規范都必須以憲法為依據，凡與憲法抵觸則無效（參見示意圖）。行政公務人員應做遵守憲法、實施憲法、維護憲法的模范。
我國法律規范體系的寶塔型結構（另有相應位階的法律解釋、軍事法律規范及我國參加的國際條約）：
1.憲法
2.法律
3.行政法規
4.地方性法規（含自單條例、特行區法律）
5.部門規章和地方政府規章
2.尊重人權的觀念。今年3月我國現行憲法第4次修改將“國家尊重和保障人權”載入憲法，突出地強調了保障公民權利、規范國家權力（重點是規范行政權力）這一現代憲法的核心價值理念，突出地宣示了我國憲法的人權關懷。這就要求行政公務人員增強人權觀念，在行政管理過程中自覺尊重和依法保護公民的基本權利，主要包括平等權利、政治權利、精神與文化活動的自由、人身自由與人格尊嚴、社會經濟權利以及獲得救濟的權利，盡量避免發生此前曾在安徽蕪湖、湖南嘉禾、陜西延安等地出現的行政機關隨意侵害公民平等權、財產權、人身權的典型案件。特別是去年在廣東發生的孫志剛被收容后遭毆打致死案，去年媒體披露的廣西農民黃某被莫須有地在看守所單獨關押28年的超期羈押案，都是嚴重侵犯公民人身權利的典型案件，其深刻教訓值得人們深刻反思。[②]
3.行政權限的觀念。行政權力是一種能夠支配大量社會資源的公權力，具有無限擴張、易于濫用的特性。這就要求行政公務人員必須具備權力界限的意識，依法行使行政職權，注意上下左右不越界。曾有個別地方黨委和政府超越職權出臺包含“赦免民營企業家原罪”內容的紅頭文件，一些地方政府首長責令當地人民法院采取不予立案、強迫原告撤訴等措施來配合政府搞土地開發、強制拆遷，許多地方出現的假借公共利益之名壓價征用、變相剝奪農民土地以及由行政首長個人直接批讓土地，這些做法就擺錯了行政機關與立法機關、司法機關的位置，弄錯了行政首長與行政機關的關系，嚴重侵害了公民權益，大大損害了政府形象，而這主要就是缺乏法治主義觀念特別是權力界限意識所致。
4.行政民主的觀念。行政民主是一種世界性潮流，它呼喚行政機關與行政相對人之間的良性互動，要求為行政相對人參與行政管理過程提供更多機會。在我國行政管理和行政法制諸環節已出現了越來越多的行政民主的要求和規范，例如行政立法過程中的座談會、論證會，行政執法過程中的聽證會和當事人陳述事實、申辯理由，行政相對人評議行政機關與行政首長，采取具有協商性和可選擇性的行政合同、行政指導等柔軟靈活的方式實施行政管理等等。行政公務人員對此應當充分了解并積極推行。
5.行政服務的觀念。在傳統計劃經濟時代，政府儼然是企業、市場、社會的主宰者，行政機關與行政相對人之間是不平等關系，全然以行政計劃、行政審批、行政強制等單方意志和手段來實施行政管理、維持行政秩序，成為行政管理的基本模式。隨著市場導向的經濟體制改革不斷深入，轉變政府職能、建設服務型政府，就成為完善行政管理、健全行政法制的重大課題。行政公務人員應當樹立服務意識、改進管理方式，順應由管理行政、秩序行政、指令行政轉向服務行政、發展行政、指導行政這一時代潮流，積極向行政相對人提供信息、政策、專業技術等方面的指導幫助以及各種公共服務。
6.行政程序的觀念。改革開放以來在逐步克服法律虛無主義之后，重實體法、輕程序法的問題逐漸凸現出來，行政程序違法的典型案例很多，社會影響惡劣，教訓非常深刻。故須增強程序法治意識，依照法定的（含正當的）方式、步驟、順序、期限等方面的行政程序來實施行政管理。按照現代行政法治的要求，行政管理、行政復議和行政訴訟都必須依靠證據鏈條來支撐法律事實和權利主張，因此行政公務人員還應當增強行政證據觀念。而且按照現代行政法治的要求，行政信息以公開為原則、以保密為例外，故行政公務人員還須增強行政公開觀念，尊重并保障行政相對人的知情權，這既是行政法治的要求，也是WTO透明度原則與規則的要求和我國加入WTO的承諾。
7.政府誠信的觀念。政府不是社會上的無賴，而應是最講誠信的正式組織機構，政府機關的行為應有連續性和可預期性，不能朝秦暮楚、隨意改變；即便出于重大公共利益的考慮需要征用財產、調整政策、改變行為，例如收回政府機關頒發的許可證照，也應按照信賴利益保護原則，給予權益受到影響的行政相對人給予公平補償。因為行政相對人出于對政府機關的信任，按照政府機關的意愿去行動，難免付出一定代價，而且會形成一種信賴利益，這應當受到尊重和保護。
8.監督責任的觀念。有效監督是防止權力腐敗的關鍵；責任機制是建設法治政府的關鍵。行政權力在行使過程中具有擴張和濫用的頑強傾向，必須加以有效監督和約束。行政機關和行政公務人員必須自覺接受人大監督、民主監督、輿論監督、群眾監督等外部監督，以及上級監督、監察監督、審計監督等內部監督，通過監督來判明責任，包括法律責任、政治責任和道義責任。不久前中石油公司總經理、北京市密云縣縣長、吉林市市長因重大安全責任事故引咎辭職，就是官員問責的典型案例，是努力建設責任政府的具體表現。不言而喻，行政機關和行政公務人員還必須認真履行監管職責，依法糾正市場主體的違法行為，努力創造良好的市場環境。
9.權利救濟的觀念。行政管理工作難免對行政相對人造成損害，有損害必有救濟，這是現代法治的基本精神。行政相對人的合法權利受到損害后的救濟渠道，包括行政申告、行政復議、行政訴訟、行政賠償、行政補償，因而拓展和完善救濟渠道、樹立權利救濟和善待行政原告的觀念，具有重要的現實意義。從權利救濟的實踐來看，去年6月國務院頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》后，仍有一位名叫孫文流的農民工被受雇企業老板毆打致殘后未能得到及時的社會救助（其只身從河南爬行半年回山東家鄉的沿途也一直未能得到應有的救助），而且此類典型案例一再發生，表明我國的社會救助機制仍然存在不容忽視的缺陷和實施不到位的問題。行政公務人員對此應有正確認識和積極態度。
10.法治漸進的觀念。中國用10年時間能夠基本實現建設法治政府的目標，在21世紀能夠建立起法治國家嗎？這猶如“能否不依靠粘附、靠壁等外力幫助而在平整的桌面上將雞蛋完好地豎立起來”的問題一樣，應在科學分析的基礎上作出回答，否則極易犯主觀、片面、簡單化的毛病。[③]筆者對此問題的回答是肯定的：在科學認識的基礎上抱持“雞蛋具有豎立起來的基本條件、人們具有將雞蛋豎立起來的調控能力”的堅定信念并作出不懈努力，就能將雞蛋豎立起來，最終取得成功。能否建立起法治國家、法治政府，當作如是觀。這也是科學發展觀的要求。我們對于實現目標、行政法治目標，建設法治國家、法治政府的問題，猶如改革開放初期提出的市場導向改革能否成功的問題一樣，應當有信心。樹立在科學認識基礎上的堅定信心和不懈努力，不但對于解決上述問題，而且對于解決經濟發展不平衡的問題，切實推進政治體制改革的問題，實現祖國統一大業的問題，對于諸如此類的歷史任務和難題，都有啟發意義和推動作用。
綜上，要依法行政，就必須牢固樹立現代法治觀念，以新的眼光來觀察社會和認識自己，這是擺在政府機關和行政公務人員面前的重要課題。
參考文獻：
[①]參見莫于川：《從夾江打假案看行政法治的若干現實問題》，《行政法學研究》，1997年第1期
2019年，我局在區委、區政府的正確領導下，結合我區交通運輸行業實際，嚴格履行政府賦予的行政職能，堅持以人為本，在強化依法行政意識、規范行政審批工作等方面落實依法行政工作，現就我局2019年度依法行政（法治政府建設）工作總結如下：
一、全面推進政務公開
我局指定由局綜合室牽頭政務公開工作，各業務股室、局屬單位密切配合，定期、全面、準確地在區政府政務公開網上依法公開應主動公開的部門動態、通知公告、政府采購等政務信息。
二、強化法律法規的學習
進一步健全落實干部職工學法制度，局領導帶頭學法、守法、用法，切實增強依法行政的自覺性，進一步提高依法行政能力。
三、強化行政執法隊伍建設
深入開展崗位學法活動，努力提高執法隊伍素質，規范行政執法行為，開展行政執法人員廉潔教育，堅決防止和追究行政執法中可能出現的以權謀私、以情代法等問題。嚴格按照《公路法》、《公路安全保護條例》等法律法規，堅決做到許可審批依據充分，公正公開。
四、規范行政審批工作
2019年，我局共受理行政許可10宗，按規定依法開展公路路政管理行政許可審批工作，行政許可執法案卷資料均根據市公路局相關工作要求實行“一案一卷”，裝訂規范。
五、加強法律法規宣傳
結合農民工工資支付檢查工作，今年5月，我局積極配合區人力資源和社會保障局，深入轄區內各重點交通建設工程項目，開展檢查工作，檢查過程中向項目部負責人宣傳勞動保障相關法律法規，加強相關企業責任意識，保障農民工權益不受侵占。今年4月和9月，結合節前安全生產檢查等工作，我局牽頭會同金灣運輸管理所、金灣交通執法大隊、金灣交警大隊、兩鎮等部門開展行業安全生產大檢查工作，深入轄區客運站場、貨運企業，對相關負責人和從業人員開展道路運輸、安全生產等行業法律法規的法制宣傳，提高企業法制意識，拒絕超限超載營運。
六、開展聯合行政執法
