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關鍵詞：職位分類；品位分類；職業發展
中圖分類號：D630
文獻標志碼：A
文章編號：1673-291X（2012）23-0192-03
近年來，“國考熱”儼然已經成為一種社會現象。幾百個人甚至是幾千人競爭一個職位，這無疑表明公務員已逐漸成為廣大求職者的首選職業目標。隨著越來越多高質量優秀的人才進入公務員系統，公務員職業發展的管理問題就顯得尤為重要。2006年1月1日正式施行的《公務員法》以制度設計的全新理念，完善了公務員的職位分類制度。公務員職位類別按照職位的性質、特點和管理需要分為：綜合管理類、行政執法類、專業技術類等類別，進一步明確了公務員培訓制度和交流制度，為公務員的職業生涯發展開辟了新的道路，也對公務員的管理提出了新的要求。本文將以此為背景，首先從理論上探討不同分類制度下公務員職業發展的路徑選擇，具體分析我國公務員職位分類制度下的公務員職業發展的模式。
一、理論溯源
（一）經濟人：公務員的基礎人性
穆勒指出，“經濟人”是指會計算、有創造性、能尋求自身利益最大化的人[1]。經濟人概念是對人類行為中的普遍原則的抽象。正如加里·貝克爾所言，政客也罷、商人也好，利己主義也好、利他主義也好，各種人的各種活動的目的只有一個，那就是追求效用最大，而不管這些人的職業和這些人的活動是否具有商業性質[2]。這即是說，“經濟人”假設同樣適合于公務員，公務員的“經濟人”本性是一種客觀存在的社會現實，它不會因公務員職位、頭銜、身份的改變而改變。因此，公務員從個人利益的角度出發追求職業發展空間是可以理解的。反過來說，若現有的公務員管理制度無法給廣大的公務員隊伍提供可期望的職業發展空間和路徑，相應地會帶來很多負面的影響，比如職業倦怠、工作積極性和效率低下等。
（二）職業發展的概念
所謂職業發展就是個人在步入工作崗位后所承擔職務的連續的過程，主要包括“外在職業發展”和“內在職業發展”。“外在職業發展”是指招聘、培訓、晉升、解聘、退休等各個階段在內的一種職業通路；而“內在職業發展”則更多地注重主觀特征，涉及一個人的價值觀、需要、動機、能力、發展取向等。20世紀80年代以來，隨著公共組織管理環境的變化，公共部門人力資源管理呈現出新的特點和趨勢，其中強調和重視公職人員的學習和職業生涯發展就是一個重要的特點和趨勢。一方面，要求公職人員通過繼續學習不斷提供其業務能力和素質，滿足公共服務的需求；另一方面，也表明組織開始關注于公務員的個體職業需求，力求使個體價值實現與組織目標相協調，實現對人才的合理使用。
（三）公務員職位分類制度
職位分類是以“事”為對象的分類，它考慮的是職位本身的四大因素：工作、性質、難易程度、責任輕重和所需資格條件。根據這些因素，它把許多復雜的工作崗位劃分為不同的類別和等級，對每個職級做出準確的定義和說明，為國家公務員用統一標準進行管理提供了依據。
與職位分類相對應的是品位分類，它是以“人”為對象的分類，強調依據公務員個人所具備的條件（如資歷、學歷等）和身份（如地位、薪金等）等標準要素，劃分為不同的等級類別。品位分類主張以人為中心，遵循“因人擇事”原則，要求公務員一旦被授予一定級別后，不管做何事或調何處，均可享受該級別待遇。
二、現實背景
結合現實情況來看，由于我國公務員管理制度方面的欠缺和不完善，我國公務員職業發展遇到的呈現出的問題很多。雖然我國《公務員法》理論上規定我國公務員除了職務晉升外還包括級別晉升，公務員在同一職務上，可以按照國家規定晉升級別，但在實際運行中，還只是處于文本規定的階段，還未在現實中具體實施。經相關調查也發現，大部分的公務員對于自身的級別也不甚了解。目前，我國公務員職業晉升的路徑主要是依靠職務的晉升。單一的職業發展通路在很大程度上限定了大多數公務員職業晉升的希望，加之，公務員晉升中不公平的現象嚴重，舊的論資排輩現象還依舊長期存在，公開的民主監督和法律保障問題已成為懸而未決的問題。許多的人治上產生的腐敗，官僚作風磨滅了有理想、有抱負的年輕公務員的雄心，嚴重挫傷了他們的工作積極性，很難形成良好健康的進取心態，也讓政府機關不能有效地吸引外部的優秀人才和留住現有的優秀人才。
在這個人力資源管理的時代，員工滿意度的研究已成為現代企業管理的重要部分。許多研究都表明，工作滿意度與員工的績效、對組織的忠誠度、心理健康等都存在較強的相關性。對于政府部門而言，公務員工作滿意度將直接影響到其處理公務的效率和態度，影響到政府機關的服務質量、辦事效率、社會形象，影響到服務型政府的建設乃至善治的實現。因此，完善公務員管理制度，重視公務員職業發展需要，對于提高我國政府的效能和服務質量有著重要的現實意義。
三、不同分類制度下的公務員職業發展分析
（一）品位分類制度下的公務員職業發展
（湖南師范大學，湖南 長沙 410081）
摘 要：歷經20年多年的建設，具有自身特色的中國公務員制度已漸趨成熟和完善。先期而行的行政執法類和專業技術類公務員試點、近期確立的司法人員分類管理之制，彰顯出了分類管理的必要性和重要性。本文認為，優化行政執法類公務員管理制度應采取以下措施：設置獨立的職務序列，進一步細化職位；實行有針對性的信息化管理，確立科學合理的薪級工資制度；加強相關的制度構建與銜接，進一步提升行政執法類公務員管理的法治化水平。
關 鍵 詞：分類管理；行政執法類公務員；職務序列；薪級工資
中圖分類號：D630．3 文獻標識碼：A 文章編號：1007－8207（2015）01－0070－05
收稿日期：2014－10－31
作者簡介：鄒麗君（1968—），女，湖南祁陽人，湖南師范大學法學院講師，西南政法大學博士研究生，研究方向為憲法與行政法學、公務員法學、法律史。
公務員制度的建立是國家人事管理法制化、科學化、現代化的標志。發展至今已有百余年歷史的西方公務員制度，經過多次改革更加規范和成熟。歷經20多年的建設，具有自身特色的中國公務員制度亦日臻完善，特別是《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）正式實施以來，我國公務員法律法規體系已基本形成，公務員管理機制逐步健全，公務員的素質、能力和作風建設得到了加強。分類管理改革是公務員制度建設的重點之一，黨的十八屆三中全會明確提出了“加快建立專業技術類、行政執法類公務員和聘任人員管理制度”的任務。近期的司法體制改革亦確立了司法領域的分類管理制度，即對法官、檢察官不再沿用普通公務員管理模式。近幾年，作為分類管理改革的一部分，行政執法類公務員管理制度改革在有關部門和地方進行的試點工作均取得了初步成效。本文基于現行法律關于行政執法類公務員的制度設計，在總結該類型公務員制度改革試點經驗的基礎上，提出了進一步加強和完善行政執法類公務員隊伍建設、實行精細化管理的構想。
一、現行法律對行政執法類公務員管理制度的設計
分類管理是現代公共職位分類管理的基本要求，是實現科學管理的前提和基礎。通過分類管理制度可以為各類公務員設計不同的職業發展路徑，拓寬其職業發展空間，呈現各類公務員職業發展的規律。分析公務員分類管理制度的發展歷程后發現，大部分發達國家和地區都構建了成熟的公務員分類管理制度體系并取得了良好成效，以美國為代表的職位分類管理制度和以英國為代表的品位分類管理制度在經歷了各自漫長的制度設計、變遷、創新過程后，呈現出兩者的分類界限不清晰、利弊互避、類型互補的傾向。順應社會分工逐步細化之發展態勢，立足于傳統人事管理制度，我國漸次構建起了具有“本土性”特征的職位分類制度。1993年，國務院頒布的《國家公務員暫行條例》（以下簡稱《條例》）第8條第2款規定：“國家行政機關根據職位分類，設置公務員的職務和等級序列?！睆姆蓪用娲_立了我國公務員職位分類制度的肇始，然而，其職位類別的劃分體現得并不明顯，行政機關公務員的職務序列也呈單一化的特征。有關公務員領導職務與非領導職務之“是否承擔領導職務”的簡單分類標準無法體現職位性質與工作特性，不平衡的非領導職務設置更是難以適應隊伍基數較大的行政機關管理之需，而且這種分類只體現了公務員職務級別高低的縱向性，沒有橫向的分類，行政管理工作的復雜性、行政層級與工作崗位的多重性和多樣性無法凸顯，［1］制度設計仍然沒有脫離“官本位”的思路。2005年頒布的《公務員法》在承襲《條例》既有內容的基礎上，針對原來制度設計的不合理之處進行了創新，明確規定分類管理是我國公務員管理的一項基本原則?！豆珓諉T法》第14條規定：“國家實行公務員職位分類制度?！薄肮珓諉T職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別?！笔状螐姆蓪用鎸I技術類和行政執法類公務員單列成類，外顯了各類型公務員之殊異，有助于提高公務員管理的針對性和科學性?！豆珓諉T法》對綜合管理類的非領導職務序列進行了列舉性規定，專業技術類和行政執法類公務員的職務序列卻未能得以明確列舉，僅被以“綜合管理類以外其他職位類別公務員的職務序列，根據本法由國家另行規定”簡單述之。制度設立的初衷旨在改變公務員“大一統”的單一管理模式，然而分類設計仍存在過于簡單、原則性強之缺憾，職位分類僅僅是一個非常粗線條的框架，相關的細節性規范明顯缺失，必然導致各地區、各部門按照各自對法律的理解進行職位設置與選拔人員以及地區規范、選拔標準不一致等等。因此，制度在實踐運行當中難以達到理想的預期，況且，現實中的公務員隊伍主要由綜合管理類公務員構成，公務員隊伍中90％是科級以下干部，60％在縣以下機關工作，職業發展空間、職務晉升通道受限，分類管理制度之優勢尚未真正得以彰顯。
二、行政執法類公務員試點改革經驗
按照新制度經濟學理論，制度發展存在自我強化的傾向，從而形成的“路徑依賴”制約著制度變遷過程。我國公務員分類管理制度的發展亦無法避免制度自身的自我強化，導致制度運行的成本增加，難以發揮制度的優越性。受制于政治、社會發展、歷史文化傳統等諸多因素以及制度具體操作與運行的復雜性、技術性、規范性等，分類管理制度在實施初期曾暴露出投入大、程序繁瑣、結構復雜、難以接受等缺點。制度設計的優勢無法被多數利益相關者認同，制度預期收益不甚理想，制度創新也在一定程度上受阻。近年來，中央有關部門選取公安和國家安全機關開展了專業技術類公務員管理試點工作，選取質檢、工商、稅務等系統開展了行政執法類公務員管理試點工作，選取深圳市開展公務員分類管理綜合試點工作。2010年2月，深圳市全面啟動改革，對職位類別進行了全新劃分，具體為：將原來單一的綜合管理類公務員職位類別分而列之，行政機關的公務員職位被劃分為綜合管理、行政執法、專業技術三類，凸顯了各職位類型的工作職責、職務序列、升降機制以及工資制度等方面的差異性，構建起了不同職類分途發展的基本模式。依據“四五”改革綱要，①司法體制改革亦明確了“推進法院人員分類管理制度改革，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實行分類管理”，［2］以改變長期以來沿用的普通公務員管理模式，凸顯司法職業特點。改革選取上海市、湖北省、吉林省、青海省、廣東省、海南省進行試點，并由上海市率先“破冰”。
從行政執法類公務員改革試點的情況看，按照《公務員法》總體框架，試點基于職位的特殊性設計具體內容，涉及的職位主要是履行監管、處罰、稽查等執法職責的職位，試點中適用的行政執法類公務員稱謂不一，包括工商系統的“企業注冊官”，質檢系統的“質量技術監督官、檢驗檢疫官”，深圳市的“執法員”等。試點改革提供的經驗主要有：一是設立了單獨的職務序列。按照試點制度設計，江蘇等五省（自治區）的質量技術監督系統從事法規、標準化、計量、質量管理、質量監督、特種設備安全監察、合格評定、執法稽查等業務工作的公務員，被聘為七至一級質量技術監督官，檢驗檢疫系統內從事與執法相關工作的公務員被聘為七至一級檢驗檢疫官，各級公務員分別承擔重要程度和難易程度不等之工作職責，尤其是一級官被賦予了全面的本專業領域質監業務的技術管理權，承擔重要、疑難質監業務工作以及對下級質量技術監督官的業務指導工作。深圳市的行政執法類職務統稱為執法員，一般分七個職級，均為非領導職務，職務設置不受機構規格限制，一、二級執法員實行職數管理，三級執法員以下職務不設職數限制。公務員主要依據個人年功積累和工作業績晉升職務，給市、區、街道和基層所、站的行政執法類公務員提供了均等的職業發展機會和發展空間。［3］同時，晉升的路徑較為清晰、平穩，沒有明顯的最終發展高度差異。二是探索建立了薪級工資制度。深圳市按照“職務與職級并行”的思路建立了薪級工資制度，并與公務員的住房、保健等福利待遇掛鉤，與現行公務員工資水平進行比照，薪金制度簡化了工資構成，確定薪級工資為工資總額；按照綜合平衡的原則確定了薪級與行政執法類公務員各職級的對應關系，即每個職級對應若干個薪級，根據個人年功積累和現實表現情況，每年年度考核稱職以上等次的，可在其職級對應的薪級范圍內晉升一個薪級，實現了公務員工資福利待遇的穩步增長，絕大部分行政執法類公務員在退休前可以晉升到二級執法員，大致能夠享受到綜合管理類副處以上公務員的薪酬待遇。三是確立了行政執法類公務員的招聘制度。行政執法類公務員可以采用公開招聘的方式選任使預設選拔人才的范圍更大。結合行政執法類職位的特性和需求，招聘考試的內容側重于考察報考者執法的基本素質和處理實際問題的能力，以行政職業能力測試、行政執法基礎知識等為考試科目，凸顯了職位的專業化要求。四是平衡了與公務員其他制度的對應、協調關系。行政執法類公務員試點改革的制度設計有效對接了聘任、考核、培訓、交流等其他公務員制度，區分了委任制和聘任制兩種情況，即原屬試點單位的非領導職務公務員統一套轉為行政執法類公務員，新進入行政執法隊伍的人員采用聘任合同管理方式。
三、行政執法類公務員管理制度優化策略
“大一統”的公務員管理模式壓縮了公務員的職業發展與待遇提升的空間，阻礙了公務員專業化水平的提高；行政執法類公務員改革以“為公務員開辟專業化發展道路，拓寬更為合理的職業發展空間”為著力點，得到了社會各界的認可，然而試點改革仍難逃制度之弊，實際運行的結果并不盡如人意。比如：對一、二級執法員嚴格的職數限制仍然為大多數公務員設置了職業發展的“天花板”，造成了執法類公務員現實發展的“瓶頸”；年輕公務員也因此會產生晉升無望之感，導致其工作積極性和工作熱情受挫。在薪酬制度設計上，現有的薪級設置級數偏少，總體上少于綜合管理類的級數，直接制約了執法類公務員職級工資提升的空間；并且經過套改后，不同薪級之間無較大差距，正處級公務員套轉執法員后，其原本工資水平就已達到或超過一級執法員的頂薪水平，會使其產生職業發展前景喪失之感；對行政執法類公務員的跨職類流動設置嚴格的制度障礙和交流代價也有失公允。①因此，吸納先行試點部門和地區的分類管理經驗，對行政執法類公務員進行制度層面的優化設計十分必要。
⒈設置獨立的行政執法類公務員職務序列。按照現行的法律制度安排，只有綜合管理類職位明確設置了領導職務和非領導職務的各自序列體系，各級職務實行職數管理，其他類公務員尚未設置法律層面的獨立職務序列。上海司法改革方案提出，“實行法官、檢察官單獨職務序列管理，核定法官、檢察官員額，計劃用3—5年時間，實現司法機關各類人員分類管理，促進隊伍專業化、職業化?！保?］
司法改革后的法官、檢察官助理或初級法官、檢察官應有單獨的職務序列和晉升通道。行政執法類公務員可統一設置含七個職級的職務序列，職務仍沿用試點中的“執法員”稱謂，除少數較高層次職務外，其他層次職務不受職數限制，并適度擴大一、二級執法人員職數，給大多數公務員創造職業晉升的機會；明確各層級職務的非領導職務屬性，且上下級之間不存在隸屬關系，以保障執法員執行公務的獨立性。職級晉升以客觀公正為原則，依據年功積累和工作業績情況進行合理考量，提高晉升的透明度，以最大限度激發公務員工作的積極性，切實達致職務與職級并行之預期目標。
⒉進一步細化行政執法類職位。為實現人崗相適，不斷增強選人用人的科學性和精準度，行政執法類職位可以進行職組、職系歸并，同時亦需進一步具體細化。可以在行政執法類職位中單列出“行政執法類專業執法職系”，把執法隊伍中諸如食品執法、特種設備執法、藥品執法、醫療執法等專業要求較高的職位納入其中，以更精細化的管理激發公務員的創造力，提高其執法效能和公共服務水平。同時，需繼續探索實施職位說明書制度，明確規定職位的入職資格和方式、主要職責、適用范圍、職務序列、薪酬待遇等，并且統一規范職位說明書，適時向社會公開，保持職位說明書的穩定性。
⒊實行有針對性的信息化管理。行政執法類公務員的優化配置與動態管理需要創新性的管理理念、手段和模式，先進、開放性的信息化管理方式有助于提高管理效率，降低管理成本。借助完善的公務員管理信息系統，公務員主管部門可以對各類機關進行信息采集，并且逐步匯集形成公務員基礎信息庫，進而對公務員的信息進行綜合分析和全面利用，準確把握公務員隊伍狀況和發展趨勢，為公務員管理部門提供決策、管理的依據；同時，優化和重塑管理業務流程，減少和消除各管理環節之間的間斷，增強管理職能運行的協調性、準確性，促成公務員管理職能從事務管理向戰略管理的轉換，提高行政執法類公務員隊伍管理的科學化、規范化、信息化水平。
⒋確立科學合理的薪級工資制度。合理的薪酬制度是實行公務員科學、高效管理的動力機制和激勵機制。依據心理契約理論，提供公平的報酬是組織對公務員承擔的責任，否則會影響公務員的工作滿意度。［5］我國公務員管理體制的一個突出特點是工資待遇與職務掛鉤，大多數普通公務員晉升機遇較少，待遇偏低。
現行的公務員薪酬制度無法呈現專業分工與業務分類對薪酬待遇的不同需求，難以彰顯不同職位公務員的專業化特點，因此，改革現行的公務員工資體系，探索建立類別工資制是公務員薪酬制度建設之著力點。在兼顧效率與公平的公務員分配模型的基礎上，可以弱化職務在工資內的構成，強化類型級別在工資、福利等方面的作用，確立年功在分配中所起的決定性作用，注重工資確立的合理性和平衡性以及工資立法決策過程的透明度。司法改革后的法官、檢察官將實行適應司法職業特點的薪酬制度；綜合管理類公務員繼續實行目前的工資制度；行政執法類和專業技術類公務員可以確立結構相對簡單的薪級工資制度，同時適當增加薪酬的等級，擴大不同薪級間的級差和數額，并根據考核情況逐年對工資予以動態調整，使公務員的薪酬待遇得以穩步提升。這樣，既能體現公務員群體內部的公平，在公務員體系內部形成有效的競爭機制，也有利于公務員工資的外部競爭。
⒌加強相關制度的構建與銜接。行政執法類公務員管理制度改革明顯提升了公務員的專業化水平、服務意識和執法效率，但是制度和機制還存在一定程度的缺陷，需要將一些相關制度細化和有效對接，以構成符合職類特點的制度體系。在用人機制上，可以采用單獨招考方式選拔新入職的行政執法類公務員，基于職位之間的差異性對入職者提出更為精準的職業素質要求，以申論、行政職業能力測試、《行政執法素質測評》等為考察內容，同時進一步細化考試的具體內容、要求、組織、程序等等；對相關職位新入職的公務員實行聘任制，以靈活、便捷的聘任合同管理方式激發公務員工作的積極性；堅持平時考核和定期考核有機結合的原則，克服現行考核制度缺乏明確、可行、有效的測評辦法以及考核走過場等積弊，針對不同層級和崗位的特殊性設計績效考核標準和辦法，細化評價指標體系，全面考量行政執法類公務員的素質能力、知識水平和行為能力。此外，仍需加強與行政執法類公務員的職位特性相匹配的晉升、培訓、交流等制度建設，使公務員制度體系更趨完善、合理。
⒍進一步提升行政執法類公務員管理的法治化水平。行政執法類公務員管理制度改革關涉的范圍較廣、調整的利益關系復雜，相關試點系統和地區分別頒行了制度運行規則，為改革的順利實施提供了依據。比如：深圳市頒布實施了《行政機關行政執法類公務員管理辦法（試行）》，就行政執法類公務員的招聘、培訓、交流、晉升和薪酬待遇等一系列改革措施進行了規定。2013年，國家公務員局起草了《行政執法類公務員管理暫行辦法》和《專業技術類公務員管理暫行辦法》。待條件成熟時還要適時修改《公務員法》中與之相關的條款，以進一步健全行政執法類公務員的法律保障機制。
總之，行政執法類公務員是行政機關中直接執行法律和公共決策、提供公共服務的“特殊職業者”，《公務員法》有針對性地對公務員職位重新進行調整和設置，單列出行政執法類和專業技術類職位，建構起行政執法類與綜合管理類、專業技術類平行管理、特色運行的發展模式；給不同類型的公務員設計了符合自身特點的職業發展路徑，拓寬了公務員的職業發展空間，提供了公務員均等、公平的職業發展機會，實現了管理的精細化和科學化。一些部門和地區的行政執法類公務員改革試點顯示出了預期制度績效，然而還有諸多體制、機制因素使既往的改革無法“盡善盡美”。基于職類特點和履職要求，改革行政執法類公務員管理制度仍需著力于公務員的專業素質建設，在進、出、管、評等機制方面的改革應更加具有針對性，同時與之相關配套的社會綜合改革支持亦需及時跟進，這樣，才能更好地助力于分類管理制度建設，真正達致公務員分類管理的目標。
參考文獻
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（一）服務觀和信息觀高度統一
電子政務的實施可以在政府與公民之間搭建一個平等對話交流的虛擬平臺，這種互動方式相對來說可以實現雙方的身份對等，從而有利于政府聽取民意的真實性和客觀性。電子政務的目標是協助政府向社會提供方便快捷的公共服務，公務員作為政府職能的執行者，要高度重視信息觀和服務觀的培養，并將二者契合統一。
（二）信息化的公共管理能力
電子政務所具有的信息化、模塊化、一體化、一站式服務的特點也對公務員的行政管理能力提出了更大的挑戰。以往官僚制、層級制的管理模式在現代社會的不適應性將在電子政務建設中逐步顯現，公務員要將公共管理能力與現代信息環境相融合，改變以往傳統陳舊的工作思維和工作方式，適應開放透明的虛擬行政環境，不斷增強現代行政管理能力，深刻領會電子政務“以公民為中心，以客戶為導向”的服務宗旨以及民主與效率一致的行政價值追求。
（三）知識信息管理能力
電子政務的實質是信息技術與政務工作的有機結合，政府聽取民意的信息渠道將由傳統的單一模式發展為開放透明的多元渠道，在這個信息傳遞的過程中，公務員將面對大量的行政反饋信息。因此，公務員必須具備一定的信息管理能力，將復雜的反饋信息加以甄別、匯總、分析、處理和傳遞，提煉出有價值的回饋信息，這樣才能真正把人民群眾的意見搜集上來，真正代表最廣大人民群眾的切身利益，提供良好的管理和服務。
（四）信息技術應用能力
公務員是電子政務的主要應用者，在信息時代的國家治理背景下，其運用計算機和網絡技術的能力直接影響到中國推行電子政務的水平。公務員要具備熟練的計算機、網絡等信息技術應用能力，對特定軟件能夠熟練掌握和操作，熟悉網絡技術知識，能夠通過計算機和網絡處理各種信息、熟練開展政府的，以達到信息化辦公的目標，最終快速解決各種社會問題。
二、英美兩國公務員職業能力的標準
參考公務員職業能力的理論研究和實踐探索都應該是建立在公務員職業能力的標準界定基礎上，公務員職業能力由哪些要素組成？不同層級、不同類別的公務員職業能力有何不同？這些問題顯得尤為關鍵，否則所有研究實踐都是“海市蜃樓”，缺乏實際價值。美國和英國在公務員職業能力建設方面取得了很好的效果，都設計了適合本國公務員的能力標準。英國政府2005年開始實施基于PSG勝任力框架(ProfessionalSkillsforGovernmentCompetencyFramework)的公務員能力建設戰略行動，PSG勝任力框架主要由四個能力維度構成，即領導力、核心技能、專業技能、廣泛的經驗。領導力和核心技能針對不同層級公務員有著不同的要求，但不同層級的核心技能有著共同的要素：其一，戰略思維能力；其二，調研能力；其三，宣傳與策劃能力；其四，項目管理能力；其五，財務管理能力；其六，人事管理能力。而專業技能則根據不同專業的專業領域制定，英國公共部門登記的專業基本都以PSG勝任力框架為基礎完成了本專業能力標準的制定，這不僅能提升公務員在工作崗位上的表現，也能提升其在公務員之外工作的競爭力。廣泛的經驗主要是對高級公務員崗位專業能力和職業經歷的要求。而美國公務員分為初級公務員、中級公務員、高級公務員，并且為不同層級的公務員制定了不同的職業能力標準，為公務員隊伍職業能力建設提供了參照指標，但同時也為公務員個體發展提供了行為價值取向，很好地促進了公務員整體職業能力的提升。初級公務員需要具備協調能力、沖突管理能力、團隊建設能力、影響和談判能力、人力資源管理能力；中級公務員需要具備創造性思維能力、計劃測評能力、顧客服務能力、凝聚力、財務管理能力、技術管理能力；高級公務員要求具備戰略決策能力、形勢分析能力。同時，各級公務員應該具備同樣的基本能力，包括口頭表達能力、書面表達能力、解決問題能力、示范能力、人際溝通能力、自我肯定能力、應變能力、判斷能力和技術應用能力。中國尚沒有建立能為公務員能力建設提供可操作性和指導性的能力標準框架，雖然前人事部2003年了《國家公務員通用能力標準框架（試行）》，分別為：政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務能力、調查研究能力、學習能力、溝通協調能力、創新能力、應對突發事件能力、心理調適能力。但這九個要素過于抽象和籠統，沒有結合公務員群體的職位層級性、差異性等特征提出具有針對性和可操作性的能力建設依據，抽象性的說明無法滿足各級各類公務員的能力建設需要。
三、中國公務員職業能力模型的構建及要素分析
（一）職業能力模型的構建公務員職業能力
要素必須通過有機結合聯動成一個能力結構才能真正發揮其內在作用。無論一個公務員具有怎樣的能力素質，他畢竟會有接觸不到的領域，存在知識的空白。因此，政府要實現高質量和高效率的管理,公務員要真正提高自身職業能力競爭性，不但要依靠公務員個體的能力要求，還要通過系統的能力模型來彌補個體的不足，發揮更大效能。在借鑒英美兩國職業能力標準的基礎上，結合中國電子政務的行政生態環境特征，應該對現行公務員職業能力標準進行重新整合分化，從核心能力、基本能力、層級能力和專業能力四個大的維度進行設計
（二）公務員職業能力模型的要素分析
⒈核心能力
核心能力是公務員職業能力有別于其他職業能力的能力特征，是電子政務環境下對公務員職業能力的特殊要求，不以公務員層級和類別發生質變，是貫穿于公務員職業能力體系的核心要素，主要指信息化的公共管理能力、知識信息管理能力和信息技術應用能力。信息化的公共管理能力信息化的公共管理能力就是公務員通過現代信息技術手段，運用公共管理專業知識對職責范圍內的職業活動各要素進行有效控制，從而提高科學專業的管理水平的本領和力量。知識信息管理能力知識信息管理能力主要指公務員在網絡空間內根據職責范圍內的公眾對政府執政信息的搜集、整理、分析、加工和傳遞的本領和力量。信息技術應用能力信息技術應用能力是指公務員在自身工作中對計算機軟硬件和網絡技術進行有效運用，并能夠妥善解決各種信息技術問題的本領和力量。
⒉基本能力
基本能力并不是公務員職業所特有的，它主要指人參加任何一種職業活動時所需要的能量和本領，不以職業類型而改變，只是根據職業需要側重形式有所不同。在現代社會，主要包括語言表達能力、文字處理能力、學習創新能力、溝通協調能力、自我調適能力、技術應用能力等。
⒊層級能力
層級能力是指以現行公務員通用能力為基礎、以職位層級為分類導向的能力要求，更側重職業能力的層級性。目前，中國對于公務員能力的研究成果也主要集中于以處級為節點的縱向研究或者固定于某一特定城市的單一研究，對于公務員整體能力框架提供了一些研究啟示，但卻不能從根本上發揮公務員職業能力框架的指南作用。筆者基于現有研究成果，暫且以高層公務員、中層公務員、基層公務員為結構節點建構公務員職業能力模型中的子模型——公務員層級能力模型。高層公務員應具備的層級能力高層公務員主要指副局級及以上職位，主要集中在中央機關的內設機構、省級、地市級政府部門，該類職位要求公務員應具備戰略決策能力、形勢分析能力。戰略決策能力是公務員科學地進行行政決策的本領和力量，審時度勢地從社會發展需求出發，協調社會各階層的利益關系，前瞻性地進行符合國情、民情的政策制定，進而建立起有效的決策系統，達到公共治理目標的一種本領。形勢分析能力是指公務員以自身職位要求為基礎，對國內外形勢變化過程中各要素進行分析的本領和力量。中層公務員應具備的層級能力中層公務員主要指處級職位，主要分布在中央、省級、地市級等機關的內設機構和縣級政府部門，該類職位是影響政策執行、行政效能的中堅力量，大體上應包括政策評估能力、創新思維能力、組織凝聚能力、資源整合能力、危機管理能力。所謂政策評估能力，是指公務員在政策傳達過程中通過系統方法對政策執行的過程、結果以及衍生的其他效應進行具體評估的本領和力量。創新思維能力是公務員在符合自身崗位工作要求的基礎上對原有思維、慣性、方法等要素進行結構性調整的本領和力量。組織凝聚能力是指公務員利用組織資源對所在組織的各要素進行分化整合的本領和力量。所謂資源整合能力，是公務員將社會系統中不同的要素或部分結合成一個協調統一的社會整體，催化成合力的本領和力量。危機處理能力是指在行政執行活動中，公務員對組織要素非正常變化進行重新排序的本領和力量。基層公務員應具備的層級能力基層公務員主要指處級以下職位，包括辦事員、科員、科級公務員，這個群體在公務員結構中占有很大比例，是國家行政權力的基層代表，是直接與社會公眾發生行政關系的主體力量，由于其直接面對最廣大人民群眾，職業能力要求具有很強的直接性和操作性。基層公務員職位要求應具備政策執行能力、組織協調能力、公共服務能力、沖突處理能力、團隊協作能力、調查研究能力。政策執行能力主要指公務員對政策的認知、掌握和運用，并按照組織要求將政策轉化為社會效應的本領和力量。組織協調能力是指公務員按照組織需求將行政活動中的各要素進行系統排列，達到組織效能最優化，進而與組織目標達到高度一致的本領和能力。公共服務能力，是指公務員借用公共資源為社會提供公共產品和服務，不斷滿足人民群眾日益增長的社會公共需求的本領和力量。沖突處理能力，是指行政執行過程會受到很多外部因素的影響而偏離預定目標，甚至出現影響組織正常運轉的非正常因素，公務員對這種非正常因素進行控制的本領和力量。團隊協作能力是指公務員在既定團隊內與其他要素進行有序的沖突和結合，從而達到組織最大化的本領和力量。調查研究能力是通過對事實的考察、現狀的了解和信息的收集與分析來認識某一現象或問題并得出相關結論的本領和力量。社會和公民的需求除了通過規范的途徑傳遞給政府和公務員外，還需要公務員積極主動地深入基層，展開科學的調查研究，收集社會和公民的需求，調查研究能力必不可缺。各層公務員能力的關系公務員層級能力結構是一個縱向體系，各層公務員層級能力絕不是一個獨立個體，它們之間存在著相互影響、相互滲透的內在聯系。從基層公務員層級能力到中層公務員層級能力再到高層公務員層級能力的過程，實質是體現對公務員隊伍能力素質的整體要求，也是對公務員個體職業晉升的崗位要求。高層公務員層級能力的基礎是中層公務員層級能力，中層公務員層級能力的基礎是基層公務員層級能力，高層公務員層級能力和中層公務員層級能力是在具備并熟練掌握下一層級能力的前提下提升而成的，高層公務員層級能力和中層公務員層級能力應是下一層級公務員在掌握本層級能力基礎上向往和學習的。公務員通過這種縱向能力體系要求和評估自身的能力水平，能夠很好地預先定位自己的職位層級，在心理學角度能夠幫助公務員在本身職位上達到心理預期與層級收益的平衡。
⒋專業能力
公務員專業能力應該是公務員在某一類別的職位中從事某種專業性較強的工作所需要具備的能力，包括對專業知識的理解、專業技能的運用、專業方向的掌握。比如法警職位對醫學專業的要求、翻譯官職位對外語專業的要求、信息員職位對計算機和網絡專業的要求、人事管理職位對于人力資源專業能力的要求、財務管理職位對于財務專業能力的要求，等等。政府應該委托權威專業機構將不同地域、不同單位、不同部門的同一專業職位的專業能力凝練出來。專業能力不同于層級能力，層級能力是政府組織對公務員個體的強制性要求，而專業能力更多地是個人對于專業的興趣和追求，是一種內化力量，不僅可以提升公務員的工作興趣，從而提高職業能力，最終也能有效地提升政府能力?！豆珓諉T法》規定，中國公務員根據公務員職位的性質、特點和管理的需要將職位劃分為綜合管理類（從事規劃、咨詢、決策、組織、指揮、協調、監督及機關內部管理工作）、行政執法類（主要履行監管、處罰、稽查等執法職責的公務員職位，包括公安、交通綜合執法、規劃土地監察、城管監察、衛生監督、監獄勞教等部門）、專業技術類（為實施公共管理提供專業技術支持和技術手段保障的公務員職位），職位分類的改革嘗試在改革實踐中取得了很好的效果，但缺乏以專業為維度設計的能力框架。專業能力標準的制定應該由專業權威機構制定，不同專業雖然具有不同的能力表現形式，但專業能力結構本質上是相通的，專業能力應該由專業知識的掌握程度、專業經歷的實踐程度、專業成果的收獲程度、專業級別的認定情況等因素共同支撐，主要包括專業知識的學習能力、吸收能力、創新能力和專業技能的掌握能力、運用能力等多種圍繞專業領域的能力要求。權威專業機構應該根據本專業特點，結合政府組織需求，制定出本專業在政府組織中的能力框架，并且這種專業能力要求也應具備層級性和差異性。專業能力標準的制定是實現公務員專業化的前提之一，是提升政府執政能力的關鍵因素，“專業化指的是一種需要長時間訓練和學習做基礎、可以終身從事的職業或工作領域。它需要從業者對這個領域有系統的知識和精熟的技能”。
四、結束語
關鍵詞：公務員;職業生涯;職業生涯規劃
中圖分類號：C913.2 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）17-0038-02
作為現代人力資源管理理論重要組成部分的職業生涯管理理論為個體展開科學的職業生涯規劃，完滿實現個人目標和組織目標提供理論指導。公務員職業生涯規劃作為公共人力資源管理的新思維，不僅有益于公務員自我價值的實現，更有助于政府績效的提高和政府形象的提升。
一、職業生涯概念及相關理論
早在20世紀60年代著名心理學家、美國人事管理專家施恩（Edgar HSicHein）就提出了職業生涯這個概念。在他看來，職業生涯就是能反映個體在不同人生階段的行為取向、態度和價值觀的統稱，具體涵蓋了個人的職務變化、職位升降、個人通過工作實現理想和愿景的發展進程[1]。職業生涯可分為內在和外在兩類，個體在工作中透過各類活動表現出的行為是“外在職業生涯”，而個體在工作中呈現出的興趣、態度、訴求、動機、氣質、能力、價值觀等則組成了個體的“內在職業生涯”。
關于職業生涯管理的理論繁多，比如職業選擇理論、職業發展理論等，其中典型的職業選擇理論有霍蘭德的職業性向理論，他概括出了六種勞動者類別其中包括常規型、現實型、研究型、藝術型、社會型、企業型。他認為只有同一類型的勞動者找到了同一類型的環境，勞動者的才能以及積極性才得以最大程度的發揮。帕森斯人職匹配理論同樣是職業選擇理論中有著較大影響力的，這一理論提出要在摒棄個體主觀意識與職業崗位需求條件的基礎上，把個體主觀意識與崗位相對應，選取一種與個人特長相符合的職業[2]。職業發展理論中具有影響力的有格林豪斯的職業生涯發展理論、舒伯的職業生涯發展論、施恩的多階段職業發展理論、金斯伯格的職業生涯發展理論等。這些理論都主張要按照不同標準把職業生涯分為各個階段，并充分認識到每個階段的不同特點以及職業水平需求，以求個人職業生涯的良性長遠發展。
二、公務員職業生涯規劃及發展困境
公務員群體是國家一種非常重要的人力資源，不僅在工作性質上不同于其他行業而且在職業上具有雙重性，他們既是社會生活中的普通公民又是國家工作人員。因此針對他們的職業生涯規劃就顯得尤為重要。但當前國內的職業生涯規劃僅停留在企業組織之上，針對公務員群體的職業規劃雖然很多學者都進行了研究但至今學術上還沒有一個統一的定義。我國學者蕭鳴政就曾指出，政府機關在人力資源開發時依照組織發展戰略中對人員素質的要求和公務員對自身職業發展的期冀而展開的員工職業發展規劃和管理就是公務員職業生涯管理，其能在確保組織發展不受影響的情況下，幫助員工獲得提升[3]。具體來說就是激勵公務員充分展現聰明才智，達到政府組織目標與自我職業發展愿景同時實現的雙贏狀態。
公務員職業生涯規劃屬于一個新的概念，至今還處在初期摸索階段，因此雖具有深遠意義但也面臨許多問題，需要公共組織在企業職業生涯管理理論以及實踐經驗中不斷汲取養分并進行系統的科學的改進。其面臨的困境具體來說主要有以下幾點。
（一）公務員職業生涯規劃理論有待完善
20世紀90年代我國逐步推廣實行公務員制度，為使其科學化、法制化頒布了一系列法規、文件，同時也做了很多研究并建立了試點，不斷對其進行改革和完善。但不論是政府組織還是公務員本身對職業生涯管理重要性的認識還不到位，規劃理念還不健全，并且作為新領域理論基礎的公務員職業生涯管理理論也并不完備。具體來說，現行的公務員制度未以一種人才資源的眼光來看待公務員群體并對其進行開發，而僅僅是以人事管理為理念進行改革、調整，而且在公務員中進行的培訓、考核、升遷都是從人力資源管理理論中借鑒而來，還未形成自身系統的理論基礎[4]，這些都將不利于公務員群體的自我發展以及組織目標的實現。
（二）公務員對于職能定位和自我評價不明確
透過近幾年的“公務員熱”就能看出很多人的自我認知并不清晰，公務員職業的穩定、有保障、體面、風險小等優點每年都會吸引大批青年，其中不乏許多不經思考和規劃只是盲從、隨眾的。公務員是需要才德兼備、較高學習能力和工作能力的神圣職業，不同崗位需要不同的能力，如果一味地跟風而不思考自身特長和職業規劃以及職位需求，這將無益于公務員長遠的職業發展。
（三）公務員個人目標與組織目標脫節
我國現行的公務員管理系統主要的模式是上傳下達，這就要求公務員主要的任務就是服從上級指令，而不會將組織的整體目標納入思考范圍之內。并且我國是一個強調集體主義和集體利益的國家，提倡的是組織目標大于個人思想[5]，因此這就使得公務員個體與組織之間長期缺乏有效的針對職業生涯發展的交流和溝通，縱然公務員有個人目標也鮮有同組織目標相關的，這就容易造成個人與組織目標不相干的局面。
（四）公務員評估和晉升機制單一
盡管《中華人民共和國公務員法》《國家公務員職務升降暫行規定》對于公務員晉升政策、原則、途徑、具體措施等內容都有規定，但在現行的制度中，公務員還是主要靠職位上升來體現自身的成長，并且大多數的晉升看重的只是任職年限。由無記名投票引起的“政績”讓位于“人緣”[6]、輪流坐莊、論資排輩這種現象充斥著如今的考核體系之中，這些現象使得考核程序流于形式，造成如今官員普遍存在的“官本位”思想。一旦作為激勵措施的公務員評估晉升機制太過單一，那公務員工作積極性和熱情勢必受到影響。為了消除這些影響，緩解當前局面，最大限度地調動公務員的積極性，就需要組織進一步探索科學有效的管理方法。
三、改進公務員職業生涯規劃的建議
（一）轉變思維方式，學習和應用職業發展理論
在我國展開公務員職業生涯管理須逐步地、成體系地對公務員職業生涯管理理論進行研究，并在實踐中不斷豐富和完善理論。具體來說，一方面要轉變思維方式，對于公務員自身，要強化職業生涯管理的概念;對于組織而言，要摒棄現有的單一僵化的晉升機制，為公務員學習新知識，培養新技能培育土壤，幫助他們進行職業生涯設計并與之共同努力，最終完成公務員職業生涯規劃。另一方面，要借鑒學習型組織研究理論，在滿足公務員個人目標和政府目標的同時，確立個人發展目標與組織發展愿景相結合的管理理論，并加大輿論宣傳，進行系統化建設。
（二）加強公務員職業規劃的階段管理
首先，鼓勵引導公務員學習職業發展理論，根據不同的職位特點做出科學的職業規劃，有步驟和計劃的安排職業規劃的不同階段，把職業規劃分為短期、中期和長期，并將其實施看作一個系統的工程，納入組織發展、公務員職業發展和行政機關的工作之中。其次，要深化公務員的競爭與服務意識，這樣不僅有益于提高公共組織績效和公共服務質量，使政府充滿活力，而且有助于公務員群體素質的提升，扭轉“政府是社會的唯一管理者”“公務員等于鐵飯碗”的僵化思想[7]。
（三）公務員個人發展與政府目標結合
我國公務員發展長期以來存在著不受重視、過分強調個人服從安排、忽略成員要求等問題，這種凡是以大局為重的傳統思想如今看來是存在弊端的。公務員的個人發展不僅需要自身條件還需要環境條件。因此對于成員來說，人無法離開組織，這就要求成員勢必要在組織環境中發揮聰明才智，提高技能，認可并接受組織的現實狀況、目標以及理念，并且為了避免職業生涯規劃成為無源之水還需把個人知識以及價值觀與組織的需求相結合。而從組織長遠發展的角度來說，在組織發展的同時也要兼顧到成員的發展，以求組織發展動力和生命力的持久，只有將個人發展目標與組織目標結合才能實現雙贏。
（四）確立以職業發展為導向的考核評價體系
隨著我國公務員制度的不斷推進，具有中國特色的公務員制度已全面建立，公務員的各項管理制度在全國也已貫徹執行，其中的公務員考核評估體系主要是對公務員的“德、能、勤、績、廉”進行評估，并將結果同升遷、辭退、工資等方面掛鉤，以利于激發公務員隊伍的活力，充分調動他們的積極性。建立以職業發展為導向的考核體系，具體而言，首先，為了改變以往單一僵化的晉升機制，在考核評估中根據不同職位特點和組織目標對其進行分類管理和評估就顯得尤為重要，不同部門、類別層次各異的公務員應依據不同的評估機制進行考核。其次，為了提升公務員績效水平政府部門要將職業發展納入績效考核評估體系之中。最后，推行科學的績效評估方法。政府部門要根據公務員真實可靠客觀的績效水平情況，來看待其是否能夠擔當一定的職務和相應的責任。
公務員職業具有一般職業的共性也同樣需要科學的職業規劃。在知識經濟時代合理展開公務員職業生涯規劃無論對于公務員個體還是政府都具有十分重要的意義。對于公務員來說，有助于提高工作熱情、主動性、積極性和創造性。而對于政府來說，有益于工作效率和績效狀況的提升。
參考文獻：
[1]埃德加?H?施恩.職業的有效管理[M].仇海清，譯.北京：生活?讀書?新知三聯書店，1998：392.
[2]關海玲.我國公務員職業生涯管理研究[D].北京：中央民族大學，2008.
[3]蕭鳴政.人力資源開發與管理一在公共組織中的應用[M].北京：北京大學出版社，2005：419.
[4]陳薇.我國公務員職業生涯管理研究[D].上海：華東師范大學，2006.
[5]齊程程，張朝.淺談公務員職業生涯規劃[J].學術探討，2010（7）.
[關鍵詞] 公務員；職業生涯管理
一、公務員職業生涯管理的內涵和內容
公務員職業生涯管理是政府組織根據自身的發展目標和發展要求，通過有計劃的培訓、工作設計、選拔晉升、交流調配、咨詢指導等活動，解決公務員職業發展過程中出現的各種問題，為公務員提供必要的職業發展機會與途徑，促使公務員個人的優勢、長處、潛能得到充分發揮，更好地為組織服務，實現組織發展目標，達到公務員和組織的共同發展。公務員職業生涯管理的內容主要由公務員和政府組織兩方面構成。一是公務員方面，主要包括：自我評估；對職業發展機會進行分析判斷；確定職業發展目標；制定具體的發展規劃；實施發展規劃等。=是組織方面，主要包括：組織幫助公務員確立職業發展目標；為公務員提供在工作中提升素質、能力的條件和機會；協調個人需求與組織需求的一致性，實現二者共同發展。
二、公務員職業生涯管理面臨的問題
1.職業生涯發展規劃方面。職業生涯發展規劃是根據具體環境和情況，確定職業目標，選擇職業通道，設計職業方案以實現職業目標的過程。對于公務員個人來說，只有做好個人職業生涯的規劃和管理，才能有效地發揮自己的才能，實現人生的價值。對于組織來說，幫助公務員制定和執行職業生涯發展規劃，落實職業發展相關的培訓、工作輪換、給予挑戰性的工作等措施，有利于調動公務員的積極性，提升公務員的整體素質，提高組織績效。在個人規劃方面，公務員普遍重視未來的職業發展方向，但缺少必要的、理性的職業生涯發展規劃書以及與職業目標相應的自身素質的培養。在組織規劃方面，雖制定了一系列促進公務員職業發展的措施方法，但缺乏完整的公務員職業生涯發展支持體系。
2.公務員職業發展通道方面。公務員職業發展通道是指公務員前后相繼的工作崗位在職業發展中的一般路徑。我國《公務員法》第14條規定：“公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別?！边@一規定雖然拓寬了公務員的職業發展通道，但公務員分類制度主要還是行政職務范圍內的劃分，無論從事什么類別的工作，很多公務員依然把職業發展通道定位在晉升官階，這不利于專業技術人員的發展。由于發展途徑的單一和封閉，致使公務員很少對自己的職業生涯發展做出規劃。
3.公務員職業咨詢服務方面。公務員職業咨詢是針對公務員在職業生涯發展方面進行的咨詢服務，可以幫助公務員解釋職業困惑，理清職業思路，樹立職業信心，充分發揮個人專長。目前政府組織提供的職業咨詢服務比較少，一方面有關日常工作的職業咨詢，常常是部門主管或是資深同事或者熟人好友之間的求教解惑方面的咨詢服務，這樣的咨詢具有自發性、隨意性，不是專業化的職業咨詢，往往很難應對職業發展中出現的復雜問題。另一方面人力資源部門組織的專業職業咨詢也比較少。職業咨詢的缺失容易造成公務員職業障礙的積累，克服職業挫折能力的減弱甚至職業信心的喪失，嚴重影響公務員職業發展的順利進行。
4.公務員職業發展培訓方面。公務員職業發展培訓是提高公務貝隊伍素質的重要途徑，也是打造政府核心競爭力的重要手段。公務員職業生涯發展規劃的實施，有助于發現公務員本身存在的一些不足和缺失，針對這些不足和缺失，組織應開展相應的培訓，以彌補不足，提升素質，促進公務員的職業發展。多年來，淄博市不斷創新公務員培訓機制，培訓效果顯著，但培訓內容強調理論培訓，忽視業務知識、技術知識和崗位能力培訓；強調分層分級培訓，忽視按需施教、分類培訓。這樣的培訓影響了公務員的學習積極性和學習效果，不利于公務員職業生涯的進一步發展。
三、實施公務員職業生涯管理的對策建議
1.加強組織對公務員職業生涯發展規劃的管理。組織是公務員職業生涯發展的依托和載體，公務員完成職業生涯發展規劃后，如果沒有組織的支持，發展規劃只能作為個人的自我學習和提高，難以實現與組織目標的和諧統一。職業生涯發展規劃管理主要包括以下幾方面的工作：組織要引導和鼓勵公務員制定科學的職業生涯發展規劃，強化公共服務意識；提供和豐富公務員職業生涯發展規劃所需的信息；建立公務員職業發展管理長效機制；全方位的工作評估與考核；協調解決公務員職業生涯發展規劃中出現的問題。
2.拓寬公務員職業發展通道選擇。公務員職業發展通道一般包括公務員職業的縱向流動通道(能上能下)和公務員職業的橫向流動通道(能進能出)兩大方面。組織可以按照職業發展通道的設計安排公務員的工作變動和人事流動，使公務員在此過程中得到相應的訓練，具備擔任更高職務或勝任其他崗位的廣泛能力。在現代政府組織中，公務員的職業發展更多地表現為非職務變動發展，依靠職務晉升的職業發展是暫時的也是非常有限的，而非職務變動的職業發展則是長期的。所以，非職務變動發展是公務員職業發展的重要內容。因此，組織可以根據公務員的能力大小、績效優劣、資歷深淺等方面綜合評價公務員一段時期內的能級等次，推行能級管理，把能級晉升作為并行于職級晉升制度、拓寬公務員職業發展的晉升通道。
【關鍵詞】公務員；資格考試；制度；完善
一、推行公務員錄用資格考試制度的功效
公務員錄用資格考試與現正施行的公務員錄用考試相比較，二者既有相同點，也存在相當差異。在總體上，兩者均須遵循公務員法律制度，貫徹公開、平等、競爭、擇優的原則，其目的在于形成同一用人機制，即通過公開、公正、公平的考試，遴選優秀人才，建立一支高素質的公務員隊伍。兩者的主要區別：公務員錄用考試是即時為補充特定的空缺職位而進行的考試，除經過筆試篩選外，還須隨即進行面試、考核和體檢，對合格者進行試用，最后才能決定能否轉正。公務員錄用資格考試不是獲得具體職位的考試，而是為建立備選公務員隊伍而進行的考試，這種考試一般只進行公共科目和專業科目的筆試，為考試合格者頒發公務員錄用資格證書。只有在必要和可行的情況下，對筆試合格者進行面試和心理測試。錄用持有公務員錄用資格證書者進入公務員隊伍，一般需依照規定進行包括面試或有關職位所需要的專門素質的測試、體檢和考核在內的篩選。
在一些較完善施行國家公務員制度的國家，國家公務員資格考試制度得以充分實施。《美國文官法》規定：文官委員會根據考試科目的相對重要
性，凡平均獲得百分制七十分以上的人員即達到
考試最低要求，均獲得被任用為文官的資格。《13
本國家公務員法》規定，每年競爭考試之后，按成
績高低記載錄用考試合格者的姓名及其得分，編
制各種職位的錄用候補人員花名冊。英國政府規
定，各部門無權任命沒有通過錄用考試考取并獲
得文官委員會給予的合格證明書的人員充當公務
員。這些國家建立公務員資格制度的經驗值得探
討和借鑒。在我國，隨著經濟體制和政治體制改革
的深化，同各種職業資格制度、職稱資格制度和學
位資格制度一樣，國家公務員資格制度也必將逐
步建立和完善。
可見，公務員錄用資格考試是人事主管部門
依照有關法律和法規，通過考試(一般是筆試)的方
式，確認非公務員系統中人員可以獲得公務員資
格，即達到從事一定的公務員職位的工作所必備
的基本素質的標準考試。取得公務員錄用資格是
進入公務員隊伍的必要條件，但不是充分條件或
唯一性條件。能否進入公務員隊伍，既要考慮資格
獲得者的愿望和要求，還要對資格獲得者的政治、
思想、身體和心理方面的素質進行考核和測評，同
時，還要受人員編制、結構(知識結構、年齡結構、
個性結構)等方面制約。
實行公務員錄用資格考試是公務員考試錄用
制度的縱深發展，具有重大意義：
其一，它不僅可以擴大競爭面，更有利于優中
【作者簡介】關鍵(1963一)，男，遼寧岫巖人，華僑大學人文與公共管理學院副教授，主要研究方向：公共組織理論、國家
公務員制度；本論文為國務院僑辦科研基金資助項目，課題編號：QSK03001。
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選優，而且可以建立備選人才庫，滿足對國家管理
人才的不時之需。實施公務員錄用資格考試制度，
可以提供備選的公務員人力資源，一旦需要，可在
候選人員中進行選拔而不必匆促開考，為國家事
務和社會公共事務的管理提供充足的穩定的后備
力量。
其二，它可以使有志進入公務員隊伍的人員
根據自己的特點和意愿有計劃地進修，能夠更加
調動他們的主動性和積極性，從而有利于人才資
源的計劃性開發。
其三，普遍定期推行公務員錄用資格考試，與
大量分散的局部性公務員錄用考試相比，可節省
大量人力、物力、財力和時間，減少公共資源支出。
其四，實行統一的國家公務員資格制度，體現
了公務員制度的特點和它的權威性、嚴肅性和開
放性，能夠減少和杜絕公務員考錄中存在的不正
當行為，為公務員錄用走上科學化、規范化、法制
化的軌道奠定基礎。
二、公務員錄用資格考試制度的規范
與完善
公務員資格考試制度設計的規范和完善，要
著重解決以下問題：考試及格線的科學論證和確
定；保證資格考試的測驗等值；克服考核錄用階段
人情影響和權力干預。具體包括下列方面：
1．明確公務員錄用資格考試的分類。
公務員的錄用資格考試，應推行分級分類的
考試制度?？v向實行分級考試，即不同層級的公務
員考試應具有相應的學歷、學位、資歷的要求；橫
向的分類考試，即依照職位的能力要求進行分類
考試。
公務員錄用資格考試的縱向分類，應包括鄉
(鎮)級、縣級、地級、省級和中央政府五級。不同層
級的考試應有不同的學歷要求。參加鄉({真)級公務
員資格考試者，應具有高中或中專學歷，參加縣級
公務員資格考試的應具有大專學歷，參加地級及
其以上級別公務員資格考試者應具有大學本科學
歷，某些職位的報考條件也可要求具有碩士或更
高的學位。隨著全民文化水平的提高，學歷要求可
相應提高。與此同時應注意做到人才的層次需求
應與工作職位相匹配，適才適用，不可盲目追求人
才的高消費。
在職業種類的劃分上，大體上可以分為 行政
執法類、綜合事務類和專門技術類i種公務員資
格考試。各種分類還可以進一步劃分，如專門技術
類可以分為會計職系、統計職系、檔案管理職系、
電子與信息職系、稅務職系、土建職系、水利職系、
地礦職系、森林資源職系、外語職系等等。
2．公務員錄用資格考試的內容。
公務員錄用資格考試的科目、標準和考試大
綱應由國家人事部統一審定。我們的基本構想如
下：
公務員錄用資格考試的內容取決于這項考試
的目的。由于中央、省、地、縣、鄉五級機關公務員
的素質要求、報考條件均有所差別，在考試內容上
除了共同性要求之外，也應有所差別。在共性要求
方面，應當包括政治理論、法律、行政管理、公文寫
作與處理等基礎知識，另設《申論》和《行政職業能
力傾向測試》兩科測試。
為適應經濟全球化地挑戰和需要，中央和省
級機關考試科目應該增加一門外語，特別是英語。
其他大城市和沿海開放地區也應制定相應規定。
鑒于信息技術重要性的彰顯和推行電子政務要
求，電子計算機基本理論及其基本應用技能應列
人中央、省級機關公務員的考試內容之中。對基層
公務員則應注重操作技能和執行政策能力測試。
鄉級公務員的專業考試應著重考核各種農村法規
和黨在農村的基本政策、農業的基礎知識、鄉鎮管
理等內容。
作為公共科目的《行政職業能力傾向測試》，
在我國公務員的錄用考試中業已應用十年有余。
目前所采用的《行政職業能力傾向測試》的題型應
該進一步開發，專門性較強的特定的題目也應著
手研制。《行政職業能力傾向測試》應向創造性思
維、全方位思維、散發性思維、超前性思維、風險型
思維傾斜，著重向情緒穩定性、自我調適能力傾
斜，這是公共管理的客觀需求，是社會發展必然要
求的反映。與此相同，《申論》的考試也須不斷調
整，不可一成不變。
在專業測試方面，行政執法類應以《政府管理
概論》、《法學概論》、《行政法學》、《行政訴訟法》等
為必考科目，并進行相應的專業能力和技能測試。
綜合事務類應以《行政學》、《行政法學》、《秘書
學》、《文書學》、《檔案學》等為必考科目，同時進行
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專業能力和技能測試。由于專業考試門類繁多，因
而除I生質相近的職位可以并為幾個大類以擬定共
同性的筆試題目外，還應在面試或心理測評中顧
及特定的專業，使其在測試內容中占有相應的比
重。
3．公務員錄用資格考試的基本程序。
在報考資格的認定環節，為了最大限度開發
人力資源，人事主管部門可考慮對達不到學歷要
求但具有同等學力或者有突出業績的人員舉行考
試，以使其取得參考資格。在報考年齡上，報考者
一般不應超過35歲，從中央、省級、地級、縣級到
鄉級機關依次遞減。鄉鎮一級機關的公務員一般
不能超過28歲。有些職位的報考年齡還要限制得
更低一些。這是公務員年輕化和維持整體的年齡
梯次結構所必需的。
在命題環節，編制命題計劃至關重要。筆試是
一種抽樣測量，命題計劃所確定的命題原則，是作
為樣本的試題在全部考試內容總體中分布和抽選
的具體準則，它對于命題的科學性、代表性、可靠
性、實效性或區分度乃至對整個筆試工作的效果
都有極大影響。命題計劃應包括兩部分內容：一是
命題大綱，指明該學科命題工作的指導思想、命題
的具體原則和具體要求，并以文件形式發給命題
人員，使之有所遵循；二是關于試卷中各種試題分
布的規定，具體確定考試內容中各部分試題的比
例和分值，并列表加以明示。
公務員錄用資格考試的各個環節，包括確定
命題計劃、命題組卷、試卷印發、考場監督、評卷登
分，特別是筆試成績的確定階段應接受法定的有
效監督。
4．公務員錄用資格考試的管理和監督。
公務員錄用資格考試的管理機構對考試成績
合格者授予公務員錄用資格證書，作為取得這種
資格的主要體現形式。這種證書應有不易仿制的
防偽標志，并應實行電子注冊制度。
公務員的候選資格根據職位的不同，一般可
保留一至二年。超期后，須重新考試才可獲得公務
員資格。
如發現公務員資格考試中有舞弊行為者，除
依法追究有關人員責任外，應規定舞弊者不得再
參加公務員錄用考試或錄用資格考試。獲得公務
員錄用資格者有較嚴重的違法行為，視其情節，或
取消其所獲得的資格，或設立一定的考驗期(1至
2年)，或永久性取消其參考權利。
補充調配公務員時，用人單位報經主管部門
批準后向主管公務員資格的機構提出申請，調閱
公務員錄用資格獲得者的登記表。登記表應按3：
1或5：1的比例提供。如高分者未被錄用而錄用
成績較低者，用人單位應書面說明原由。如某一職
位的公務員錄用資格獲得者已告罄，可按相同程
序調閱相近職類的公務員錄用資格獲得者的名
冊。因過期而被取消公務員資格但再度獲得者，在
同等條件下應享有優先被錄用權。少數民族的公
務員錄用資格獲得者在同等條件下，也應享有優
先的被錄用權。用人單位經考核和體檢決定錄用
后，如候選者本人不同意錄取決定應提出充足理
由。沒有正當理由拒不服從者，應取消其候選資格。
在公務員試用期內要建立筆試成績復試、復
查制度。在試用期內，選用與錄取考試難度相近的
試卷，對新錄用公務員的筆試成績進行復試和檢
測，可防止違規作弊者憑借虛假的筆試成績進入
公務員隊伍，有利于遏制公務員考錄中的種種不
良現象。同時發揮警示功效，消除社會考生中投機
取巧的心理。，
公務員資格考試是公務員錄用考試的必然延
伸，是全面而深人地推行國家公務員制度的重要
舉措。在實踐中，應注意制度設計的嚴密、規范和
統一，推行中則應總結經驗，吸取教訓，從而實現
公務員錄用資格考試制度的規范化和法制化。
[參考文獻]
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[2]曹志．各國公職人員考試任用制度(上下冊)[M]．北京：北京大學出版社，1989
黨的十八屆三中全會提出“堅持把完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革”的總目標，而公務員作為政府職能的執行者，其職業能力是國家治理能力的重要組成部分，尤其在大力建設電子政務的背景下，對公務員職業能力也提出了新的要求。通過對已有文獻的梳理，筆者發現關于公務員職業能力的研究只局限于組織對個人的單向思維。本文突破已有研究模式，從“組織—個人”雙向角度構建了以電子政務能力為核心的公務員職業能力模型，這不僅為公務員職業能力的后續研究奠定基礎，也為公務員職業能力建設實踐提供了有益參考。
二、電子政務環境對公務員職業能力的新要求
馬克思•韋伯早就提出“公務員作為一種職業”[1]，張康之在研究公共管理者的職業活動時也認為，一切從身份地位出發和依據身份地位而開展的活動，都不是職業活動，職業活動的前提是抽象掉了人的身份地位方面的因素。[2]公務員作為行使公共權力、提供公共服務的主體，其職業能力是指在特定行政生態環境中，公務員在特定崗位上依法進行職業活動所需要的專業和非專業的本領和在此過程中實現自我價值的行為方式。公務員職業能力不能等同于公務員專業能力，職業能力的側重點是完成公務員職業活動所需要的一系列能力的總和，包含專業能力和非專業能力，專業能力只是在這個職業活動中從事專業工作所需要的專業知識和專業技能，有其特殊性，并不能涵蓋非專業能力。其實質就是，一方面提升公務員整體能力素質，進而提升政府執政水平；另一方面，提升公務員個體在社會職業系統中的競爭力，為個人職業生涯的規劃提供重要保證。電子政務是指各級政務部門以信息網絡為平臺，綜合運用信息技術，在對傳統政務進行持續不斷的革新和改善的基礎上，實現組織結構和工作流程的重組優化，將其管理和服務職能進行集成，超越時間、空間的界限，打破部門分隔的制約，全方位地向社會提供優質、規范、透明、符合國際標準的管理和服務，實現公務、政務、商務、事務的電子化、網絡化和一體化管理和運行。[3]電子政務作為電子和政務的結合，隨著政府職能改變的同時也可以有力地促進政府職能的轉變，兩者存在一定的內在關聯性和契合性。在共同追求公共行政改革目標的過程中，電子政務可以內在優化政府管理手段，提高政府的工作效率和服務水平，促進政務公開和廉政建設的發展，推動現代國家治理體系和治理能力現代化。電子政務是政府組織核心競爭力的重要組成部分。公務員作為政府職能的執行者，電子政務環境自然也對公務員職業能力提出了新的要求。
（一）服務觀和信息觀高度統一電子政務的實施可以在政府與公民之間搭建一個平等對話交流的虛擬平臺，這種互動方式相對來說可以實現雙方的身份對等，從而有利于政府聽取民意的真實性和客觀性。電子政務的目標是協助政府向社會提供方便快捷的公共服務，公務員作為政府職能的執行者，要高度重視信息觀和服務觀的培養，并將二者契合統一。
（二）信息化的公共管理能力電子政務所具有的信息化、模塊化、一體化、一站式服務的特點也對公務員的行政管理能力提出了更大的挑戰。以往官僚制、層級制的管理模式在現代社會的不適應性將在電子政務建設中逐步顯現，公務員要將公共管理能力與現代信息環境相融合，改變以往傳統陳舊的工作思維和工作方式，適應開放透明的虛擬行政環境，不斷增強現代行政管理能力，深刻領會電子政務“以公民為中心，以客戶為導向”的服務宗旨以及民主與效率一致的行政價值追求。
（三）知識信息管理能力電子政務的實質是信息技術與政務工作的有機結合，政府聽取民意的信息渠道將由傳統的單一模式發展為開放透明的多元渠道，在這個信息傳遞的過程中，公務員將面對大量的行政反饋信息。因此，公務員必須具備一定的信息管理能力，將復雜的反饋信息加以甄別、匯總、分析、處理和傳遞，提煉出有價值的回饋信息，這樣才能真正把人民群眾的意見搜集上來，真正代表最廣大人民群眾的切身利益，提供良好的管理和服務。
（四）信息技術應用能力公務員是電子政務的主要應用者，在信息時代的國家治理背景下，其運用計算機和網絡技術的能力直接影響到中國推行電子政務的水平。公務員要具備熟練的計算機、網絡等信息技術應用能力，對特定軟件能夠熟練掌握和操作，熟悉網絡技術知識，能夠通過計算機和網絡處理各種信息、熟練開展政府的，以達到信息化辦公的目標，最終快速解決各種社會問題。
三、英美兩國公務員職業能力的標準參考
公務員職業能力的理論研究和實踐探索都應該是建立在公務員職業能力的標準界定基礎上，公務員職業能力由哪些要素組成？不同層級、不同類別的公務員職業能力有何不同？這些問題顯得尤為關鍵，否則所有研究實踐都是“海市蜃樓”，缺乏實際價值。美國和英國在公務員職業能力建設方面取得了很好的效果，都設計了適合本國公務員的能力標準。英國政府2005年開始實施基于PSG勝任力框架(ProfessionalSkillsforGovernmentCompetencyFramework)的公務員能力建設戰略行動，PSG勝任力框架主要由四個能力維度構成，即領導力、核心技能、專業技能、廣泛的經驗。領導力和核心技能針對不同層級公務員有著不同的要求，但不同層級的核心技能有著共同的要素：其一，戰略思維能力；其二，調研能力；其三，宣傳與策劃能力；其四，項目管理能力；其五，財務管理能力；其六，人事管理能力。而專業技能則根據不同專業的專業領域制定，英國公共部門登記的專業基本都以PSG勝任力框架為基礎完成了本專業能力標準的制定，這不僅能提升公務員在工作崗位上的表現，也能提升其在公務員之外工作的競爭力。廣泛的經驗主要是對高級公務員崗位專業能力和職業經歷的要求。[5]而美國公務員分為初級公務員、中級公務員、高級公務員，并且為不同層級的公務員制定了不同的職業能力標準，為公務員隊伍職業能力建設提供了參照指標，但同時也為公務員個體發展提供了行為價值取向，很好地促進了公務員整體職業能力的提升。初級公務員需要具備協調能力、沖突管理能力、團隊建設能力、影響和談判能力、人力資源管理能力；中級公務員需要具備創造性思維能力、計劃測評能力、顧客服務能力、凝聚力、財務管理能力、技術管理能力；高級公務員要求具備戰略決策能力、形勢分析能力。同時，各級公務員應該具備同樣的基本能力，包括口頭表達能力、書面表達能力、解決問題能力、示范能力、人際溝通能力、自我肯定能力、應變能力、判斷能力和技術應用能力。中國尚沒有建立能為公務員能力建設提供可操作性和指導性的能力標準框架，雖然前人事部2003年了《國家公務員通用能力標準框架（試行）》，分別為：政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務能力、調查研究能力、學習能力、溝通協調能力、創新能力、應對突發事件能力、心理調適能力。[6]但這九個要素過于抽象和籠統，沒有結合公務員群體的職位層級性、差異性等特征提出具有針對性和可操作性的能力建設依據，抽象性的說明無法滿足各級各類公務員的能力建設需要。
四、中國公務員職業能力模型的構建及要素分析
（一）職業能力模型的構建公務員職業能力要素必須通過有機結合聯動成一個能力結構才能真正發揮其內在作用。無論一個公務員具有怎樣的能力素質，他畢竟會有接觸不到的領域，存在知識的空白。因此，政府要實現高質量和高效率的管理,公務員要真正提高自身職業能力競爭性，不但要依靠公務員個體的能力要求，還要通過系統的能力模型來彌補個體的不足，發揮更大效能。[7]在借鑒英美兩國職業能力標準的基礎上，結合中國電子政務的行政生態環境特征，應該對現行公務員職業能力標準進行重新整合分化，從核心能力、基本能力、層級能力和專業能力四個大的維度進行設計。
（二）公務員職業能力模型的要素分析⒈核心能力核心能力是公務員職業能力有別于其他職業能力的能力特征，是電子政務環境下對公務員職業能力的特殊要求，不以公務員層級和類別發生質變，是貫穿于公務員職業能力體系的核心要素，主要指信息化的公共管理能力、知識信息管理能力和信息技術應用能力。⑴信息化的公共管理能力信息化的公共管理能力就是公務員通過現代信息技術手段，運用公共管理專業知識對職責范圍內的職業活動各要素進行有效控制，從而提高科學專業的管理水平的本領和力量。⑵知識信息管理能力知識信息管理能力主要指公務員在網絡空間內根據職責范圍內的公眾對政府執政信息的搜集、整理、分析、加工和傳遞的本領和力量。⑶信息技術應用能力信息技術應用能力是指公務員在自身工作中對計算機軟硬件和網絡技術進行有效運用，并能夠妥善解決各種信息技術問題的本領和力量。⒉基本能力基本能力并不是公務員職業所特有的，它主要指人參加任何一種職業活動時所需要的能量和本領，不以職業類型而改變，只是根據職業需要側重形式有所不同。在現代社會，主要包括語言表達能力、文字處理能力、學習創新能力、溝通協調能力、自我調適能力、技術應用能力等。⒊層級能力層級能力是指以現行公務員通用能力為基礎、以職位層級為分類導向的能力要求，更側重職業能力的層級性。目前，中國對于公務員能力的研究成果也主要集中于以處級為節點的縱向研究或者固定于某一特定城市的單一研究，對于公務員整體能力框架提供了一些研究啟示，但卻不能從根本上發揮公務員職業能力框架的指南作用。筆者基于現有研究成果，暫且以高層公務員、中層公務員、基層公務員為結構節點建構公務員職業能力模型中的子模型——公務員層級能力模型。⑴高層公務員應具備的層級能力高層公務員主要指副局級及以上職位，主要集中在中央機關的內設機構、省級、地市級政府部門，該類職位要求公務員應具備戰略決策能力、形勢分析能力。戰略決策能力是公務員科學地進行行政決策的本領和力量，審時度勢地從社會發展需求出發，協調社會各階層的利益關系，前瞻性地進行符合國情、民情的政策制定，進而建立起有效的決策系統，達到公共治理目標的一種本領。形勢分析能力是指公務員以自身職位要求為基礎，對國內外形勢變化過程中各要素進行分析的本領和力量。⑵中層公務員應具備的層級能力中層公務員主要指處級職位，主要分布在中央、省級、地市級等機關的內設機構和縣級政府部門，該類職位是影響政策執行、行政效能的中堅力量，大體上應包括政策評估能力、創新思維能力、組織凝聚能力、資源整合能力、危機管理能力。所謂政策評估能力，是指公務員在政策傳達過程中通過系統方法對政策執行的過程、結果以及衍生的其他效應進行具體評估的本領和力量。創新思維能力是公務員在符合自身崗位工作要求的基礎上對原有思維、慣性、方法等要素進行結構性調整的本領和力量。組織凝聚能力是指公務員利用組織資源對所在組織的各要素進行分化整合的本領和力量。所謂資源整合能力，是公務員將社會系統中不同的要素或部分結合成一個協調統一的社會整體，催化成合力的本領和力量。危機處理能力是指在行政執行活動中，公務員對組織要素非正常變化進行重新排序的本領和力量。⑶基層公務員應具備的層級能力基層公務員主要指處級以下職位，包括辦事員、科員、科級公務員，這個群體在公務員結構中占有很大比例，是國家行政權力的基層代表，是直接與社會公眾發生行政關系的主體力量，由于其直接面對最廣大人民群眾，職業能力要求具有很強的直接性和操作性?；鶎庸珓諉T職位要求應具備政策執行能力、組織協調能力、公共服務能力、沖突處理能力、團隊協作能力、調查研究能力。政策執行能力主要指公務員對政策的認知、掌握和運用，并按照組織要求將政策轉化為社會效應的本領和力量。組織協調能力是指公務員按照組織需求將行政活動中的各要素進行系統排列，達到組織效能最優化，進而與組織目標達到高度一致的本領和能力。公共服務能力，是指公務員借用公共資源為社會提供公共產品和服務，不斷滿足人民群眾日益增長的社會公共需求的本領和力量。沖突處理能力，是指行政執行過程會受到很多外部因素的影響而偏離預定目標，甚至出現影響組織正常運轉的非正常因素，公務員對這種非正常因素進行控制的本領和力量。團隊協作能力是指公務員在既定團隊內與其他要素進行有序的沖突和結合，從而達到組織最大化的本領和力量。調查研究能力是通過對事實的考察、現狀的了解和信息的收集與分析來認識某一現象或問題并得出相關結論的本領和力量。社會和公民的需求除了通過規范的途徑傳遞給政府和公務員外，還需要公務員積極主動地深入基層，展開科學的調查研究，收集社會和公民的需求，調查研究能力必不可缺。⑷各層公務員能力的關系公務員層級能力結構是一個縱向體系，各層公務員層級能力絕不是一個獨立個體，它們之間存在著相互影響、相互滲透的內在聯系。從基層公務員層級能力到中層公務員層級能力再到高層公務員層級能力的過程，實質是體現對公務員隊伍能力素質的整體要求，也是對公務員個體職業晉升的崗位要求。高層公務員層級能力的基礎是中層公務員層級能力，中層公務員層級能力的基礎是基層公務員層級能力，高層公務員層級能力和中層公務員層級能力是在具備并熟練掌握下一層級能力的前提下提升而成的，高層公務員層級能力和中層公務員層級能力應是下一層級公務員在掌握本層級能力基礎上向往和學習的。公務員通過這種縱向能力體系要求和評估自身的能力水平，能夠很好地預先定位自己的職位層級，在心理學角度能夠幫助公務員在本身職位上達到心理預期與層級收益的平衡。⒋專業能力公務員專業能力應該是公務員在某一類別的職位中從事某種專業性較強的工作所需要具備的能力，包括對專業知識的理解、專業技能的運用、專業方向的掌握。比如法警職位對醫學專業的要求、翻譯官職位對外語專業的要求、信息員職位對計算機和網絡專業的要求、人事管理職位對于人力資源專業能力的要求、財務管理職位對于財務專業能力的要求，等等。政府應該委托權威專業機構將不同地域、不同單位、不同部門的同一專業職位的專業能力凝練出來。專業能力不同于層級能力，層級能力是政府組織對公務員個體的強制性要求，而專業能力更多地是個人對于專業的興趣和追求，是一種內化力量，不僅可以提升公務員的工作興趣，從而提高職業能力，最終也能有效地提升政府能力。《公務員法》規定，中國公務員根據公務員職位的性質、特點和管理的需要將職位劃分為綜合管理類（從事規劃、咨詢、決策、組織、指揮、協調、監督及機關內部管理工作）、行政執法類（主要履行監管、處罰、稽查等執法職責的公務員職位，包括公安、交通綜合執法、規劃土地監察、城管監察、衛生監督、監獄勞教等部門）、專業技術類（為實施公共管理提供專業技術支持和技術手段保障的公務員職位），職位分類的改革嘗試在改革實踐中取得了很好的效果，但缺乏以專業為維度設計的能力框架。專業能力標準的制定應該由專業權威機構制定，不同專業雖然具有不同的能力表現形式，但專業能力結構本質上是相通的，專業能力應該由專業知識的掌握程度、專業經歷的實踐程度、專業成果的收獲程度、專業級別的認定情況等因素共同支撐，主要包括專業知識的學習能力、吸收能力、創新能力和專業技能的掌握能力、運用能力等多種圍繞專業領域的能力要求。權威專業機構應該根據本專業特點，結合政府組織需求，制定出本專業在政府組織中的能力框架，并且這種專業能力要求也應具備層級性和差異性。專業能力標準的制定是實現公務員專業化的前提之一，是提升政府執政能力的關鍵因素，“專業化指的是一種需要長時間訓練和學習做基礎、可以終身從事的職業或工作領域。它需要從業者對這個領域有系統的知識和精熟的技能”。
五、結束語
