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序論：在您撰寫退耕還林法律法規時，參考他人的優秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發您的創作熱情，引導您走向新的創作高度。
榆林退耕還林工程始于1999年，2000—2001年經國家確定搞退耕還林試點工作，2002年開始在全市范圍內大面積實施，十四年來國家共安排榆林退耕還林計劃任務811．62萬畝，截至2012年底，已全部完成。在推進退耕還林的過程中，榆林高度重視法律問題的研究和執行，嚴格執行造林質量追究制度，嚴肅退耕還林工作紀律，對違反規定的，將嚴格按照《陜西省退耕還林(草)檢查驗收責任追究(暫行)規定》，從嚴處理。目前，退耕還林在我國的西部地區普遍存在，退耕還林問題在西部各地區既有地域性的差別，也有大致相似的共性。榆林退耕還林還草中存在的法制問題研究的必要性就在于，能夠深入分析榆林退耕還林過程中存在的一些復雜狀況，進一步明確榆林退耕還林中對地方經濟建設與環境建設的重要作用，從法制建設的角度增加社會對退耕還林還草問題的關注，特別是嚴格落實問題機制方面，讓榆林退耕還林還草真正落到實處。目前，國內外對退耕還林還草中深入、系統地研究，在國內將成為一種必然的趨勢。人們將通過進一步建立健全相關法律制度，加大對退耕還林還草的研究和關注。
二、退耕還林問責機制存在的主要問題分析
盡管近年來我國西部地區等的退耕還林工作取得了較大的工作成就，但是，在政策的執行過程中，也相應的出現了一些亟待解決的問題和缺陷。退耕還林問責機制存在的主要問題分析部分，重點探討這些地區在實施退耕還林過程中，如何執行問責機制的，如何緊密結合法律法規執行的。
一是，退耕還林問責機制的責任有待于進一步明晰。有的地區在實施退耕還林問責機制過程中，存在職能部門職責分工交叉的問題，在一些職能的劃分等方面不可避免的存在一定的職責劃定不清楚等問題，直接就會導致了退耕還林問責機制責任主體的模糊。也就相應的導致了各個職能部門之間往往容易產生和出現相互推諉甚至是扯皮的問題和現象。在同一個行政執行部門的內部，由于存在不同的層次和層級之間的人也往往容易出現和產生一定的職能交叉，責任權利不明確和職責模糊等問題和現象，甚至會出現了“責任真空”的現象，在這樣的情況下，退耕還林問責機制就無法得到很好的貫徹落實了。關于上述問題的解決，國家的《退耕還林條例》等都已經進行過明確的規定，對于各方面的責任和職責進行了一定的劃分，但是，從實際的法律實務和操作的角度來說，退耕還林問責機制的落實仍然存在劃分過于簡單等現實的問題，特別是對于同一個職能部門的不同層級之間的權責利沒有進行更加詳細的規定。特別是在灌木的管理、種苗造林補助費、生活補助費等現實的問題沒有進行詳細的規定。
二是，退耕還林問責機制的力度有待于進一步加強。我國最早實行的問責機制可以追溯到2003年，并且在各地相繼建立健全，但是，從目前退耕還林問責機制執行來說，仍然存在退耕還林問責機制執行不夠嚴格，甚至是比較乏力的現實問題。退耕還林問責機制的行政問責主體往往是局限于同一個職能部門的上下層級之間的集體式的退耕還林問責機制。其中，又往往是以政府有關職能部門的退耕還林問責機制為主。這就相應的導致異體之間退耕還林問責機制的難度相對較大。而對于政府有關職能部門內部體制機制來說，退耕還林問責機制也是僅僅局限于政府有關職能部門的內部，從外部社會的角度來說，難以形成有效的監督和制約，因此，退耕還林問責機制其的公正性、可操作性還有待于進一步的考察。主要是因為政府職能部門的內部之間，存在著長期以來形成的較為復雜的人事關系，如何進行公正的退耕還林問責機制處理，相對的也顯得比較困難。因此，會導致某些政府職能部門的退耕還林問責機制不能很好的落到實處，即使退耕還林問責機制啟動了，有某些人已經受到責任的追究了，但是，更多的是“走個形式”，責任主體沒有得到應有的實質性的處罰。
三是，退耕還林問責機制的法律有待于進一步完善。自國家實行退耕還林政策以來，各地方也紛紛的制定出臺了有關退耕還林的制度、辦法、規章等，但是，縱觀各地方的政策性文件，對于退耕還林問責機制方面的規定相對比較薄弱，主要原因就是沒有給予足夠多的重視，沒有相應的退耕還林問責機制程序法對于退耕還林過程中發生的失職瀆職等一系列行為予以相應的處罰規定。目前實行的《退耕還林條例》由于法律層次相對較低，因此，在法律的執行強制性和規范性等方面仍然存在一定的缺陷，退耕還林問責機制程序執行等方面就會相應的存在一系列不規范的方面。與此同時，現行的有些關于退耕還林問責機制的規章制度的主要內容呈現出明顯滯后的現行，沒有能夠做到定期修訂完善，對于退耕還林問責機制出現的一系列的新問題、新情況和新現象規定不明確。因此，由于相對缺乏強有力的法律法規作為堅強的后盾和保障，退耕還林問責機制的無法順利的實施，退耕還林問責機制中的隨機性成分也相應的增大。
三、退耕還林問責機制的法律對策建議
本文試圖以榆林的退耕還林工程中存在的法制問題為藍本，進行更加深入細致的調查研究，為我國西部退耕還林工程法律研究，特別是退耕還林問責機制研究，提供更加方法的信息科研成果，進一步明確退耕還林工程對于區域環境建設的重要作用，力爭進一步引發我國西部退耕還林還草中存在的法制問題的更深層次的研究，為相關領域的研究提供新信息。為此，提出如下對策建議:
一是，建議進一步健全完善退耕還林問責機制的法律法規。建議研究制定出臺退耕還林問責機制法律法規，將退耕還林工程上升為戰略性工程，充分認識到退耕還林問責機制在保護生態環境、維護生態平衡等方面所能夠起到的重要作用，因此構建起退耕還林問責機制具有長期性、針對性、持久性的現實需要。伴隨著退耕還林工程的縱深推進和進展，必須依托一部強有力的法律法規來規范退耕還林問責機制等問題，能夠有利于進一步明確各方面的權利和義務，能夠有利于進一步的鞏固10多年來退耕還林工程的寶貴成果，能夠針對退耕還林問責機制各個責任主體的行為，始終在國家法律法規的規定范圍之內開展和進行，最大限度的提升退耕還林問責機制的執行力度，使得退耕還林問責機制更加趨于完善，更加具有較強的可操作性。同時，建議進一步健全完善退耕還林問責機制有關的法律法規，盡可能的詳細規定出各方面的退耕還林問責機制職責，進一步明確各方的工作責任，盡可能的減少和降低相關法律法規與制度層面的矛盾和沖突，使得退耕還林問責機制相關的規定更加的統一、更加的一致。
二是，建議進一步明確理順退耕還林問責機制的權利職責。重點進一步明確不同部門之間退耕還林問責機制職責，一定要將退耕還林問責機制劃分清楚。如果退耕還林問責機制職責不分清楚，則會有可能導致退耕還林問責機制實行的困難。長期以來，個別職能管理部門中的退耕還林問責機制劃分不清楚，經常導致出現各級領導機構在違背退耕還林問責機制的同時，越權管理一些社會性的事務，甚至插手到退耕還林工程的實施和管理過程中來，直接導致原本具有管理退耕還林的機構和工作人員相應的失去了管理權和決策權，一旦退耕還林的有些事務因為決策失誤而造成一定的損失的話，那么，退耕還林問責機制的責任人的具體承擔者則會不清楚，造成了退耕還林問責機制實施的困難。同時，建議進一步明確同一個職能部門上下級之間退耕還林問責機制職責，努力實現職能部門內部的上級與下級之間的關系更加的法制化、合理化、制度化。
退耕還林是為了將耕地轉變成為森林,促進生態環境的保護,在實際的發展過程中,由于農民失地,為了確保農民的生活,需要加強退耕還林過程中的經濟補償。主要從兩個方面著手。
(1)加強退耕還林過程中的資金保證。我國在制定退耕還林相關經濟補償措施的過程中,對被占用的耕地上的糧食、對耕地的所有者進行了一定的補償,但是在補償資金的來源方面并沒有進行深入的研究,因此導致退耕還林過程中對各種資金的籌集存在問題。比如我國進行西部開發時,對土地資源進行利用時的資金是一筆十分巨大的花費,如果只是單純地由國家財政撥款,存在的難度還比較大,因此在經濟補償過程中必須要對補償資金的來源進行分析,建立多層次的經濟補償制度,利用各方力量進行經濟補償的資金籌措。在這個過程中有一個重要的問題,即補償的資金到底由誰來支付。根據我國當前的經濟形勢來看,在進行經濟補償的過程中,必須要改變傳統地以政府補助為主的資金籌措方式,更多的是應該利用社會資源,加強對各種資源的有效整合,以促進退耕還林過程可以順利推進。在資金籌措過程中,依舊要維持財政撥款,但同時要加入其他的模式,比如跨區域調節、利用當地稅收進行調節等,確保退耕還林可以順利推進。
(2)完善退耕還林過程中相關的法律法規。法律是保護生態資源多樣性的重要措施,當前我國對生態資源的保護,加強退耕還林地區的建設可以實現對生態資源的有效保護,但是退耕還林地區的保護仍然需要一定的法律法規作為支撐。在當前的背景下,急需解決的一個問題就是制定一部更加完善的退耕化還林還草相關的法律法規,利用法律的強制手段對新建立的森林以及草地資源進行保護、管理、開發、利用等。當前我國實施的與退耕還林相關的法律法規在新的時代背景下出現了一些不適用的現象,因此要在原有法律法規的基礎上進行適當的調整和修改,比如加強退耕還林地域的審批制度的完善,加強生態資源管理制度的完善等,在對原有法規進行完善的基礎上,加入分類性保護和管理制度、投入保障制度等相應的管理制度,可以實現對生態資源的有效保護。
2為農民提供一定的崗位
退耕還林過程中,農民失地,但是耕地被還原成森林的過程中,需要人工建設和管理。為了維持農民的生計,在實際的退耕還林過程中應該要加強各種工作崗位的提供,比如森林管理、森林建設等方面,都可以設置相應的工作崗位,為失地農民提供一定的工作機會,緩解生活壓力。
3加強對農民的培訓,提高農民自身的能力水平,增加就業創業機會
農民是農村經濟工作中的主要力量。隨著農村經濟的快速發展,農民的作用變得越來越明顯,在退耕還林過程中,農民的耕地變得越來越少,農民為了維持生計,必須要轉行,從傳統的農民身份變身為其他身份。而農民在長期的農業工作中存在一個重要的問題就是自身能力素養不高,因此在退耕還林過程中,為了提高農民的生活水平,必須要提高農民的能力水平,使得他們可以為自己找到更多創業就業的機會。因此要加強對農民的培訓,可以使得農民掌握更多先進的知識,從而使得農村經濟水平得以提升。在農民培訓過程中,需要從以下幾個方面著手。第一,強農民培訓過程中的資金投入。首先,各級政府應該要加強農民培訓資金的投入,將農民培訓工作提上日程,才能保證農民培訓工作的積極開展。其次在農村經濟工作過程中應該要積極地拓寬渠道,對各種有實力的企業進行引導,并且積極引導各種社會力量參與到農民培訓工作中,為農民培訓工作奠定堅實的基礎。第二,加強農民培訓模式的創新。在對農民進行培訓時,不能按照傳統的培訓方式進行培訓,而應該要借鑒更多國外先進的經驗,結合最新的知識對農民進行培訓。
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1退耕還林工作經費不足
目前，雖然政府部門頒布了相關政策，除了國家投資外，要求地方政府每年按2元/667m2標準給予工作經費。但對于西部貧困縣來說，也是無力支付工作經費。而且每年都要進行檢查驗收、規劃設計、配套技術、耕補助兌現等系列工作，既增加了基層工作人員的工作量，又缺工作經費，所以，在基層開展起來比較困難［6］。
2發展對策
2.1完善退耕法律法規建設，加強退耕還林宣傳工作退耕還林是一個長期生態工程，因此，政府要盡快完善其法律法規建設。通過法律手段來保障退耕還林工程的順利實施，不斷完善各項政策，保護林業資源，嚴懲破壞生態環境等行為，使退耕還林工程在法律的保障下持續實施。要加大退耕還林政策的宣傳力度，通過《森林法》、《退耕還林條例》等法律法規，使廣大人民群眾能充分了解國家在退耕還林方面的政策，使廣大人民群眾知法、懂法、守法，形成良好的社會輿論氛圍，使廣大人民群眾都能積極投入到退耕還林工作中。
2.2制定后續產業發展政策，繼續推進退耕還林工程實施退耕還林工程的實施，極大地促進了我國中西部農村地區產業結構的調整，促進了農村經濟的發展，改善了生態環境，增加了農民的收入，提高了生活質量，深受廣大人民群眾的擁護。因此，國家應繼續推進退耕還林工程。地方政府要多方籌資，調整造林種樹，及時優化樹種結構；結合縣域經濟特點，規模化發展后續經濟林產業，讓土地效益得到充分發揮。同時，還要設立退耕還林下資源開發的專項資金，引導和鼓勵農戶在已退耕還林的地中進行林果、林藥、林草、林菌等的混合種植，走以短養長，長短結合的可持續發展道路，不斷增加退耕還林農戶的經濟收益。此外，還要鼓勵企業到農村投資。國家對企業給予貼息貸款等，鼓勵企業積極參與退耕還林工程。
2.3強化補助資金管理，加大補償力度基層各鄉鎮人民政府應強化退耕還林補助資金的管理，嚴禁弄虛作假、虛報冒領、截留挪用。通過行政手段干預，督促相關部門對退耕還林糧食和補助款發放情況進行公示，并對發放情況進行嚴格監督，以確保補助款及時兌現。在補償標準方面，應根據當地物價情況實行浮動補貼機制，不斷加大補償力度，以保證農民的利益，確保退耕還林工程的持續實施。
2.4加大投資力度，提高退耕還林補助標準政府要積極引進企業和先進技術，積極籌集資金，不斷加大退耕還林工程的投資力度，而且退耕還林補助標準也要根據社會的發展，物價的上漲情況和退耕地的周邊糧食產量適當提高，保護農戶利益不受損失。
2.5建立退耕還林績效考核機制制定退耕還林工程績效考核指標，重點研究經濟林、生態林的效益，以及對后續產業發展進行評估。主要集中在林果產業、生態旅游、農村剩余勞動力轉移等方面。對干好的要進行適當獎勵，以提高農戶的積極性。另外，將退耕還林工程建設和管理也納入各級政府年底綜合目標考核，落實管護責任，積極推進集中管理，以合同的形式明確責任，并將政策兌現與管理成效掛鉤，實現責任和權利的有機統一，以推進退耕還林工程的持續進行。
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關鍵詞：印江;退耕還林;現狀分析;策略
中圖分類號：S7文獻標識碼：A文章編號：16749944(2012)05006702
1引言
生態環境是人類賴以生存的基本條件,是社會經濟發展的物質基礎。但隨著我國經濟社會事業的發展,生態環境出現了新的現象和問題,嚴重的水土流失和土地沙化,使國家的生態安全受到威脅,如1996年,被稱為“亞洲第一垮”的巖口山體滑坡；1998年洪災；2011年印江縣梵凈山一帶遭受百年不遇洪澇災害。這些災害使人們認識到要實現社會經濟的可持續發展,必須保持良好的生態環境。
2印江縣退耕還林現狀
印江縣是全省退耕還林工程首批14個試點示范縣之一,從2000年、2001年試點示范起,全縣累計完成退耕還林1.47萬hm2,其中退耕地0.70萬hm2、荒山075萬hm2、封山育林0.11萬hm2。退耕還林工程涉及17個鄉鎮202個行政村39 295戶農戶,惠及147 607人。退耕還林工程的實施取得了生態、經濟、社會三大效益的共同發展。
通過退耕還工程的順利實施,有效地推動了印江縣經濟社會的發展。增加了廣大退耕戶的收入,帶動了相關產業建設的發展。促進了農村產業結構調整,加快了農民脫貧致富的步伐。利用豐富的坡耕地資源,大力發展以楊樹為主的速生豐產工業原料林基地,推廣以林茶、林菜、林藥、林果、林草等治理模式,營建了一批梵凈山綠茶、山野菜、經果林、中藥材、牧草等基地,帶動了加工業、種植業和旅游業的快速發展,從而使退耕農戶得到了直接的經濟效益,也推動了縣域經濟的發展;增加的森林面積,有效遏制了水土流失,治理面積1.44萬hm2,生態環境得到了明顯改善。通過退耕還林,為農村節約了大量勞動力,每年有退耕農民40 126人從耕地上擺脫出來,外出打工或從事其他產業。
3存在的問題
(1)對退耕還林目的認識不足,規劃和計劃不當。這樣,就導致了規劃不集中連片,插花退耕,在規劃區內使其已退耕的達不到退耕造林的效果,沒有退耕的又影響耕種,直接影響農民收入,無法突出重點。
(2)補助期滿后,退耕還林地經濟效益不明顯,由于人均占有的耕地不多,部分有復耕的可能性。
(3)重退耕,輕管理。無資金進行撫育管護,林木長勢較差,經濟林和生態林都難以達到預期的效果,并時有牲畜破壞現象,使退耕地處于自然發展狀態,達不到退耕還林的理想效果。
(4)有關配套政策法規落實不到位,無補植補造經濟,如火災、天干、水旱、凝凍等極端災害天氣損壞的退耕還林地及荒山造林地,難以恢復。
(5)地方沒有處理好退耕還林與調整農村經濟結構的關系,不注重發展后續產業,后續產業建設舉步維艱,效果不明顯。解決長遠生計問題,難以實現可持續發展。在退耕還林過程中若不能統籌考慮和解決好農民的吃飯、燒柴、增收等實際問題。因此要保障成果,必須“以人為本”將農民長遠利益與當前利益結合,將生態目標與農村經濟發展相結合。難以見效或效益不明顯的部分低效林退耕地還未進行改造。
(6)相關政策法規有待進一步完善。退耕還林中出現的新問題需要新的法律規范,地方政府對一些政策的具體操作要根據本地情況立法,國家不能“一刀切”。因此在國家宏觀與地方中觀、微觀層次上都需要針對具體實際進一步完善、改進有關法規,依法推進退耕還林進程。
4對策與建議
退耕還林是加強生態環境保護,提高西部地區人民生活水平,促進可持續發展的重大工程。退耕還林實施以來,已頒布《中華人民共和國環境保護法》、《森林法》、《森林法實施條例》、《水土保持法》、《土地管理法》等相關法律法規。正是有了這些法律法規的指導和約束,使得我國的退耕還林工作正常有序運行。但是,也由于我國幅員遼闊、各地的實際情況差異性大,因此,在退耕還林過程中,應梳理現有法規,使之相互補充、配合協調;同時,針對存在的問題,必須完善法律、嚴格執法,把國家有關政策落到實處,充分發揮法律的作用,推動工程的開展。
同時,還需進一步改進管理機制,做好以下幾個方面的工作:依法編制規劃計劃,科學合理合法的規劃和計劃是保證工程質量、確保工程取得應有成效的基礎;依法育林,保障質量,針對造林質量不高的狀況,應落實法律,搞好種苗供應,落實管護責任,嚴格驗收;建立包括個人在內的“問責”制度,把執行森林保護的法律、法規納入到領導干部的政績考評當,建立嚴格的“問責”制度;建立激勵機制,保障林農合法權益,林農是林業資源最直接的經營管理者,保護其合法權益關系到他們退耕還林的積極性,也直接關系到林業生產的穩定發展。
堅持生態建設為主的林業發展戰略,促進森林質量提升和林業產業結構升級,走現代林業發展之路,建立起比較完備的林業生態體系和初見成效的林業產業體系,促進林業可持續發展,為打造生態印江,建設生態文明,實現興林富民,使林業更好地為全面建設社會主義新農村服務,而進一步推進退耕還林工作,促進生態環境優化、實現人與自然和諧發展。
參考文獻：
關鍵詞：退耕還林《退耕還林條例》
一、退耕還林工程概況
生態環境是人類賴以生存的基本條件，是社會經濟發展的物質基礎。我國生態狀況不容樂觀。目前，全國水土流失面積已達356萬平方公里，占國土面積的36.9%，全國現有荒漠化土地267.4萬平方公里、沙化土地總面積174.31萬平方公里，分別占國土總面積的27.9%和18.2%，并以年均1.04萬平方公里和3436平方公里的速度擴展。嚴重的水土流失和土地沙化，致使我國洪澇、干旱、沙塵暴等自然災害頻頻發生，人民群眾的生產生活受到嚴重影響，國家的生態安全受到威脅。1998年特大洪水、2000年春遭受的嚴重旱災、2002年3月影響嚴重的沙塵暴天氣，給人民敲響了警鐘。人們認識到要實現社會經濟的可持續發展，必須保持良好的生態環境。
林地作為重要的生態資源，能涵養水源、防風固沙、防止水土流失，凈化水質和空氣，為人類提供美好的生產、生活環境；林地也是眾多動植物生存的場所與領地，在保護物種與生物多樣性方面的作用不可低估。但是，由于我國人多地少，“民以食為天”，在生存壓力與糧食危機下，長期以來，山區尤其西部落后地區的人民開墾陡坡地種糧、毀林開墾情況嚴重，這些舉措雖不得已，卻是造成生態惡化、水土流失的主要原因。
隨著經濟的發展，我國解決了溫飽問題，而且糧食還有結余，具備了屏棄毀林墾地這種以犧牲生態換取口糧之做法的條件，同時在自然災害的警示下，生態安全被提上日程。因此，在1998年洪災后，國務院提出了“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策措施，1999年8月，發出了《關于保護森林資源、制止毀林開墾和亂占林地的通知》，要求立即停止一切毀林開墾行為，大力植樹造林。與之相呼應，1999年10月退耕還林工程率先在四川、陜西、甘肅開展；2000年3月，退耕還林試點工作在17個?。▍^、市）正式啟動；2002年在全國215個?。▍^、市）全面鋪開。
退耕還林工程實施以來，進展順利。據統計，1999年以來，國家共安排退耕還林工程任務2.27億畝，其中，退耕地造林1.08億畝，宜林荒山造林1.19億畝。國家累計投入495.8億元，其中種苗造林補助費等基建投資118.2億元，補助退耕農戶生活費39.2億元、補助農民糧食折合資金338.4億元（糧食483.4億斤）。據國家林業局組織的退耕還林質量核查結果，2002年退耕還林的面積核實率為95.8%，造林質量合格率為89.6%。2004年全國安排退耕還林6000萬畝。
同時工程取得了明顯成效，實現了經濟與生態的雙贏。首先“綠了山”，生態環境得到改善，工程區林草覆蓋率平均增加2個多百分點，水土流失和風沙危害減輕，自然災害發生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進了農村經濟發展，工程實施使9700多萬農民從補助中直接受益，人均獲得生活費補助40元、糧食補助494斤，林業的發展為農民提供了就業機會，增加了收入，各地積極探索生態經濟型治理模式，大力建設基本農田，培育綠色產業，發展特色經濟，拓寬了增收渠道，提高了
農業產業化經營水平；另外還“育了人”，全民生態意識明顯增強，通過工程實施，人們越來越深刻地認識到，遏制生態災難、維護生態安全已成為社會對林業的主導需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對美化生活環境有著強烈的愿望，參與退耕還林生態工程建設的積極性提高。
二、當前存在的主要問題
退耕還林開展5年來，總體上進展順利，但也出現了一些問題。
（1）對退耕還林目的認識不足，規劃和計劃不當，盲目擴大試點范圍，增加了財政壓力與實施難度。退耕還林主要是針對西部的生態改造，國家對退耕者補助糧食、現金、種苗費等，通過保障人民基本生活來達到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態”，也是對人民既得利益的補償。但是一些地方政府并未真正理解退耕還林的生態意義，而是把它理解為國家扶貧措施，當之為“唐僧肉”，擴大范圍，利益均沾，爭奪退耕還林指標。例如，甘肅“先斬后奏”，村干部在計劃任務未下達時，就動員村民大面積停耕掘洞以植林，然后層層以“既成事實”為由，要求上級政府“開口子”，以拿到更多的指標。但是國家計劃任務僅能消化已造林面積的19.5％，尚有185.74萬畝無法兌現補助糧款，同時已整耕地既不能造林，又影響耕種，直接影響農民收入。這樣導致工程面積越來越大，無法突出重點，財力難以支持。既要保證政令的權威，考慮政策的連續性，避免一刀切，又要體恤黎民的疾苦，工程實施處于兩難。
（2）對退耕還林政策把握不準，造林質量不高，原因有二，首先，生態條件惡劣，種苗量不足或質不優，加之“有人栽，無人管”，林糧間作，管護粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區，人民追求短期可得經濟利益，還林時經濟林、生態林比例不合理，經濟林比例偏高，難以實現生態目標。
（3）有關配套政策法規落實不到位，損害了農民的合法權益，不利于退耕還林的順利實施。如基層管理不規范，補助兌現環節出現了違法違紀現象。補助糧以次充好，質量不合格；退耕還林資金管理不嚴，存在弄虛作假、虛報“造林實績”冒領補助金現象，發生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設。
（4）相關政策法規有待進一步完善。退耕還林中出現的新問題需要新的法律規范，地方政府對一些政策的具體操作要根據本地情況立法，國家不能“一刀切”。例如按國家現行的政策對還經濟林補助糧款5年，生態林8年，但是由于西部地區特殊的氣候和地理環境，5年內經濟林無法產生經濟效益，8年內生態林也無法見到生態效益，這個經濟補償標準就偏低。群眾認為政策中補助年限短，貸款難，擔心國家一旦停止補助，生活就難以為繼。這不僅會挫傷農牧民退耕還林（草）積極性，而且直接影響整個西部的退耕還林戰略的實施。因此在國家宏觀與地方中觀、微觀層次上都需要針對具體實際進一步完善、改進有關法規，依法推進退耕還林進程。
（5）一些地方沒有處理好退耕還林與調整農村經濟結構的關系，不注重發展后續產業，解決長遠生計問題，難以實現可持續發展。在退耕還林過程中若不能統籌考慮和解決好農民的吃飯、燒柴、增收等實際問題，只重眼前的補助，要想“退得下，還得上，穩得住，不反彈”則是一句空話。因此要保障成果，必須“以人為本”，將農民長遠利益與當前利益結合，將生態目標與農村經濟發展相結合。
三、加強法律手段，推進退耕還林
退耕還林是加強生態環境保護，提高西部地區人民生活水平，促進可持續發展的重大工程，利在當代，功在千秋。法律是國家林業政策與工程實施的重要保障，因此，我國將退耕還林政策以法律形式固定下來，保證決策措施落到實處。
退耕還林實施以來，已頒布的相關法律法規等多達數十部。國務院分別于2000年和2002年下發了《國務院關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》和《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》，2002年12月6日通過的《退耕還林條例》是我國首次專門針對某項工程而進行的立法；國務院各有關部門陸續出臺了關于工程建設、檢查驗收、資金管理、補助兌現等方面的辦法、規章和標準；各地也結合當地實際情況制定了相應的管理辦法等，如四川省就制定了有關退耕還林資金管理審計、糧食供應、林權證發放以及貫徹國務院退耕還林政策措施的地方法規等，云南省規定，除退耕地免征農業稅外，種植的農林產品還免交農業特產稅1—3年，喪失基本生活條件的農戶，享受異地搬遷安置補助費。這些政策法規有力地指導、推進了工程的規范有序運行。
另外，我國現有的《中華人民共和國環境保護法》、《森林法》、《森林法實施條例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕還林、林地保護、林業管理等方面的規定。
法律具有的強制規范性、連續穩定性等，使它在保障退耕還林工程實施、保護和管理林業資源、懲處破壞生態環境行為、維護所有者及使用者權益方面有著引導、制約、促進的作用，因此，在退耕還林過程中，應梳理現有法規，使之相互補充、配合協調；同時，針對存在的問題，必須完善法律、嚴格執法，把國家有關政策落到實處，充分發揮法律的作用推動工程的開展。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規，加強全社會的林業法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復生態的多樣性和綜合平衡，這是經濟增長和社會持續發展的前提；引導人民不斷增強生態文明意識和法制觀念，為退耕還林營造良好的社會氛圍；同時使之弄清各自的權利義務，更好地依法行政、執法守法護法。
（2）依法編制規劃計劃?？茖W合理合法的規劃和計劃是保證工程質量、確保工程取得應有成效的基礎?！锻烁€林條例》第5條規定了“統籌規劃、分步實施、突出重點、注重實效”的原則，并設專章對規劃的機構職責、范圍、內容、程序、期限以及計劃、實施方案、作業設計等作了詳細的規定。明確規定國務院林業行政主管部門“負責編制退耕還林總體規劃、年度計劃，主管全國退耕還林工作的實施，負責退耕還林工作的指導和監督檢查”；各級林業行政主管部門負責全國退耕規劃、計劃、年度實施方案、作業設計的編制，種苗培育的技術指導和服務，種苗質量的檢驗和監督，退耕還林項目的檢查驗收等。相應的國家林業局每年進行《退耕還林工程規劃》的編制、報批工作，2004年5月26日又出臺了《國家林業局、財政部重點公益林區劃界定辦法》，要本著先急后緩、突出重點的原則，合理安排退耕還林任務，增強治理的針對性，對生態區位重要或生態狀況脆弱的區域優先安排，加大治理力度，而不是將退耕還林政策簡單地看成扶貧措施，全面鋪開，任務平均分配，導致該退的退不下來，不該退的也安排。作為工程實施的主管部門，林業部要進一步遵循生態優先、確保重點、因害設防、合理布局的原則，依法做好退耕還林規劃工作；基層單位必須從氣候、地理及經濟等實際條件出發，并與環保、水土保持、土地利用規劃、農村經濟發展規
（3）依法育林，保障質量。針對造林質量不高的狀況，應落實法律，搞好種苗供應，落實管護責任，嚴格驗收?！锻烁€林條例》第三章“造林、管護與檢查驗收”對種苗來源與供應方式做了規定，同時應加強已有《退耕還林還草工程建設種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產、經營許可證管理辦法》的執法力度，規范種苗生產供應行為，保障種苗供應的質量。在還林中還要“遵循自然規律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅持生態優先”，“退耕土地還林營造的生態林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80％?！保ā稐l例》第23條）。應嚴格退耕還林合同的簽定，通過對還林范圍、面積、成活率、管護責任、作業方式、違約責任的約定，督促退耕者履行管護義務。林業局營造林質量稽查辦公室要繼續實行行政、技術負責制，進行全面質量管理，嚴格執行《關于造林質量事故行政追究制度的規定》，對質量事故實行行政責任追究制度，查處質量案件。并通過《退耕還林工程建設檢查驗收辦法》規范檢查驗收程序、內容、標準和方法，建立縣級自查、省級復查、國家級核查三級檢查驗收制度，保證工程建設質量。
重建設輕保護是生態目標難以實現的重要原因，因此林木保護是退耕還林的重要方面。要將保護已有植被、鞏固退耕還林成果放在優先的位置上，確保退下—片，管理一片，見效一片?！锻烁€林條例》、《森林法》、《刑法》都強調對林業資源的保護，禁止復耕、毀林開墾、濫采亂挖等破壞植被行為，實行限額采伐制度，實施林地用途管制等，這些于退耕還林生態目標的實現，是強有力的法律保障，要嚴格執行。
（4）依法落實激勵機制，保障農民合法權益。林農是林業資源最直接的經營管理者，保護其合法權益關系到他們退耕還林的積極性，也直接關系到林業生產的穩定發展。國家為確保退耕還林生態目的的實現，依法規定了一系列政策，《條例》“資金和糧食補助”、“其他保障措施”兩章中對退耕還林戶的激勵措施主要有：糧食、現金補助，農業稅減免，林權保障等?！皣野凑蘸硕ǖ耐烁€林實際面積，向土地承包經營權人提供補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費。”（第35條），解決了口糧問題；“退耕還林者按照國家有關規定享受稅收優惠，其中退耕還林（草）所取得的農業特產收入，依照國家規定免征農業特產稅?！保ǖ?9條）；“國家保護退耕還林者享有退耕土地上的林木（草）所有權”（47條），保障承包經營政策的連續性、長期性。對于這些激勵措施，要嚴格落實，以免挫傷還林積極性。
《條例》規定“補助糧食必須達到國家規定的質量標準”，“不得回購退耕還林補助糧食”，“退耕還林資金實行專戶存儲、?？顚Ｓ茫魏螁挝缓蛡€人不得擠占、截留、挪用和克扣。任何單位和個人不得弄虛作假、虛報冒領補助資金和糧食。”并針對此情形在“第五十七條”規定了相應的法律責任。國家林業局2002年6月制定了《林業重點工程資金違規責任追究暫行規定》以進一步加強林業資金和財政專項資金的使用管理與監督，2004年4月13日頒布的《國務院辦公廳關于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》對完善糧食補助做了進一步規定，要求加大對違法違紀行為的查處力度，兌現補助政策，接受群眾監督，做到公開、公正、公平。在退耕還林過程中，應嚴格規范工程資金的使用撥付程序與補助糧發放程序，加強執法監督與公眾參與，為工程實施提供保障。
地方政府應落實并細化《條例》的規定，針對
農業稅減免、林權證發放等制定當地的實施細則，遵循“誰退耕，誰造林，誰經營，誰受益”原則，及時發放林權證以確認、保障林農的承包經營權。退耕還林后其承包經營權期限可以延長到70年，只要權屬明確、不改變林地用途和性質，其林木和林地使用權都可以流轉，依法繼承、轉讓、抵押、擔保、入股等。在不破壞整體生態功能的前提下，退耕者經批準可以依法對其所有的林木進行采伐。政府要通過一系列具體的法規措施來切實保障農民權利，引導農民自愿退耕。
（5）完善立法，健全配套政策。退耕還林工程史無前例，針對過程中已有的和新出現的問題，國家應不斷完善和制定有關配套辦法及規定，以立法的形式規范退耕還林的操作及優惠舉措，保證政策的穩定性，給林農定心丸。不同省區內、不同生態環境下，退耕還林（草）政策如延長糧款補助數量、年限和林權證年限等，應有所不同，以消除農民后顧之憂。
目前國家已出臺了《退耕還林條例》等法規，但還需要一系列操作性強的部門規章、辦法，還要充實、制定荒漠化治理、天然林保護、公益林管理、林木和林地使用權流轉、林業基金征收使用、工程質量監管等法規和規章，并應根據新情況對現有法律法規中經濟補助、林種配置、退耕還林與綜合開發等內容進行修訂。地方各級政府應當根據《退耕還林條例》的要求，結合當地實際，盡快制定和完善有關退耕還林還草的管理辦法、標準等，形成以《退耕還林條例》為核心的退耕還林法規體系，使工程有法可依、有章可循。對于退耕還林5—8年以后人民生活、地方經濟、資源利用方面的政策、法規及技術規程，從現在起就要著手研究，早做準備。
（6）樹立可持續發展的法律協調觀，走生態與經濟相結合之路。《條例》第四條規定“退耕還林必須堅持生態優先。退耕還林應當與調整農村產業結構、發展農村經濟，防治水土流失、保護和建設基本農田、提高糧食單產，加強農村能源建設，實施生態移民相結合”，這一指導思想，在退耕還林整個過程以及立法中必須遵循。
退耕還林是西部及全國可持續發展的必然選擇，關系到廣大群眾的近期利益和長遠利益，能否處理好二者關系是保障工程長效成果的關鍵所在。因此要樹立可持續發展的法律協調觀，把環境、經濟、人口、社會作為整體，以人為本，處理好人與林、退耕與增收、開發與保護的關系。依法落實補助政策，保障近期收益；樹立科學發展觀，從長遠規劃，規范西部掠奪式開采方式，改變粗放型資源消耗模式，開展農村能源建設，發展綠色經濟，調整
【關鍵詞】退耕還林，問題，法律手段
一、退耕還林工程概況
生態環境是人類賴以生存的基本條件，是社會經濟發展的物質基礎。我國生態狀況不容樂觀。目前，全國水土流失面積已達356萬平方公里，占國土面積的 36.9%，全國現有荒漠化土地267.4萬平方公里、沙化土地總面積174.31萬平方公里，分別占國土總面積的27.9%和18.2%，并以年均 1.04萬平方公里和3436平方公里的速度擴展。嚴重的水土流失和土地沙化，致使我國洪澇、干旱、沙塵暴等自然災害頻頻發生，人民群眾的生產生活受到嚴重影響，國家的生態安全受到威脅。1998年特大洪水、2000年春遭受的嚴重旱災、2002年3月影響嚴重的沙塵暴天氣，給人民敲響了警鐘。人們認識到要實現社會經濟的可持續發展，必須保持良好的生態環境。退耕還林工程實施以來，進展順利。據統計，1999年以來，國家共安排退耕還林工程任務2.27億畝，其中，退耕地造林1.08億畝，宜林荒山造林1.19億畝。國家累計投入495.8億元，其中種苗造林補助費等基建投資118.2億元，補助退耕農戶生活費39.2億元、補助農民糧食折合資金338.4億元（糧食483.4億斤）。
同時工程取得了明顯成效，實現了經濟與生態的雙贏。首先“綠了山”，生態環境得到改善，工程區林草覆蓋率平均增加2個多百分點，水土流失和風沙危害減輕，自然災害發生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進了農村經濟發展，工程實施使9700多萬農民從補助中直接受益，人均獲得生活費補助40元、糧食補助494斤，林業的發展為農民提供了就業機會，增加了收入，各地積極探索生態經濟型治理模式，大力建設基本農田，培育綠色產業，發展特色經濟，拓寬了增收渠道，提高了農業產業化經營水平；另外還“育了人”，全民生態意識明顯增強，通過工程實施，人們越來越深刻地認識到，遏制生態災難、維護生態安全已成為社會對林業的主導需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對美化生活環境有著強烈的愿望，參與退耕還林生態工程建設的積極性提高。
二、當前存在的主要問題
退耕還林工作開展以來，總體上進展順利，但也出現了一些問題。
1.對退耕還林目的認識不足，規劃和計劃不當，盲目擴大試點范圍，增加了財政壓力與實施難度。退耕還林主要是針對西部的生態改造，國家對退耕者補助糧食、現金、種苗費等，通過保障人民基本生活來達到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態”，也是對人民既得利益的補償。
2.對退耕還林政策把握不準，造林質量不高。原因有二：首先，生態條件惡劣，種苗量不足或質不優，加之“有人栽，無人管”，林糧間作，管護粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區，人民追求短期可得經濟利益，還林時經濟林、生態林比例不合理，經濟林比例偏高，難以實現生態目標。
3.有關配套政策法規落實不到位，損害了農民的合法權益，不利于退耕還林的順利實施。如基層管理不規范，補助兌現環節出現了違法違紀現象。補助糧以次充好，質量不合格；退耕還林資金管理不嚴，存在弄虛作假、虛報“造林實績”冒領補助金現象，發生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設。
三、加強法律手段，推進退耕還林
退耕還林是加強生態環境保護，提高西部地區人民生活水平，促進可持續發展的重大工程，利在當代，功在千秋。法律是國家林業政策與工程實施的重要保障，因此，我國將退耕還林政策以法律形式固定下來，保證決策措施落到實處。法律具有的強制規范性、連續穩定性等，使它在保障退耕還林工程實施、保護和管理林業資源、懲處破壞生態環境行為、維護所有者及使用者權益方面有著引導、制約、促進的作用，因此，在退耕還林過程中，應梳理現有法規，使之相互補充、配合協調；同時，針對存在的問題，必須完善法律、嚴格執法，從以下幾個方面著手。
1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規，加強全社會的林業法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復生態的多樣性和綜合平衡，這是經濟增長和社會持續發展的前提；引導人民不斷增強生態文明意識和法制觀念，為退耕還林營造良好的社會氛圍；同時使之弄清各自的權利義務，更好地依法行政、執法守法護法。
2.依法編制規劃計劃?？茖W合理合法的規劃和計劃是保證工程質量、確保工程取得應有成效的基礎?！锻烁€林條例》第5條規定了“統籌規劃、分步實施、突出重點、注重實效”的原則，并設專章對規劃的機構職責、范圍、內容、程序、期限以及計劃、實施方案、作業設計等作了詳細的規定。
3.依法育林，保障質量。針對造林質量不高的狀況，應落實法律，搞好種苗供應，落實管護責任，嚴格驗收?！锻烁€林條例》第三章“造林、管護與檢查驗收”對種苗來源與供應方式做了規定，同時應加強已有《退耕還林還草工程建設種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產、經營許可證管理辦法》的執法力度，規范種苗生產供應行為，保障種苗供應的質量。在還林中還要“遵循自然規律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅持生態優先”，“退耕土地還林營造的生態林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80%?！?/p>
一、退耕還林工程概況
生態環境是人類賴以生存的基本條件，是社會經濟發展的物質基礎。我國生態環境不容樂觀。目前，全國水土流失面積已達到356萬平方公里，占國土面積的36.9，全國現有荒漠化土地267.4萬平方公里、沙化土地總面積174.31萬平方公里，分別占國土總面積的27.9和18.2，并以年均1.04萬平方公里和3436平方公里的速度擴展。嚴重的水土流失和土地沙化，致使我國洪澇、干旱、沙塵暴等自然災害頻頻發生，人民群眾的生產生活受到嚴重影響，國家的生態安全受到威脅。1998年特大洪水、2000年春遭受的嚴重旱災、2002年3月影響嚴重的沙塵暴天氣，給人民敲響了警鐘。人們認識到要實現社會經濟的可持續發展，必須保持良好的生態環境。
退耕還林工程實施以來，進展順利。據統計，1999年以來，國家共安排退耕還林工程任務2.27億畝，其中，退耕造林1.08億畝，宜林荒山造林1.19億畝。國家累計495.8億元，其中種苗造林補助費等基建投資118.2億元，補助退耕農戶生活費39.2億元、補助農民糧食折合資金338.4億元（糧食483.4億斤）。
同時工程取得了明顯成效，實現了經濟與生態的雙贏。首先“綠了山”，生態環境得到改善，工程區林草覆蓋率平均增加了2個多百分點，水土流失和風沙危害減輕，自然災害發生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進了農村經濟發展，工程實施使9700多萬農民從補助中直接受益，人均獲得生活費40元、糧食494斤，林業的發展為農民提供了就業機會，增加了收入，各地積極推廣生態經濟型治理模式，大力建設基本農田，培育綠色產業，發展特色經濟，拓寬了增收渠道，提高了農業產業化經營水平；別處還“育了人”，全民生態意識明顯增強，通過工程實施，人們越來越深刻地認識到，遏制生態災難、維護生態安全已成為社會對林業的主導需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對美化生活環境有著強烈的愿望，參與退耕還林生態工程建設的積極性提高。
二、當前存在的的主要問題
退耕還林工作開展以來，總體上進展順利，但也出現了一些問題。
（1）對退耕還林目的的認識不足，規劃和計劃不當，盲目擴大試點范圍，增加了財政壓力與實施難度。退耕還林工程主要是針對西部的生態改造，國家對退耕者補助糧食（金錢）換生態“，也是對人民既得利益的補償。
（2）對退耕還林政策把握不準，造林質量不高，原因有二，首先，生態條件惡劣，種苗量不足或質不優，加上“有人栽，無人管“，林糧間作，管護粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區，人民追求短期可得經濟利益，還林時經濟林、生態林比例不合理，經濟林比例偏高，難以實現生態目標。
（3）有關配套政策法規落實不到位，損害了農民的合法權益，不利于退耕還林的順利實施。如基層管理不規范，補助兌現環節出現了違法違規現象。補助糧以次充好，質量不合格；退耕還林資金管理不嚴，存在弄虛作假、虛報“造林實績“冒領補助金，發生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設。
（4）一些地方沒有處理好退耕還林與調整農村經濟結構的關系，不注重發展后續產業，解決長遠生計問題，難以實現可持續發展。在退耕還林過程中若不能統籌考慮和解決好農民的吃飯、燒柴、增收等 實際問題，只重眼前的補助，要想“退得下，還得上，穩得住，不反彈“則是一句空話。因此要保障成果，”以人為本“，將農民長遠利益與當前利益結合，將生態目標與農村經濟發展相結合。
三、加強法律手段，推進退耕還林
退耕還林是加強生態環境保護，提高西部地區人民生活水平，促進可持續發展的重大工程，利在當代，功在千秋。法律是國家林業政策與工程實施的重要保障，因此，我國將退耕還林政策以法律形式固定下來，保證決策措施落到實處。
法律具有的強制規范性、連續穩定性等，使它在保障退耕還林工程實施、保護和管理林業資源、懲處破壞生態環境行為、維護所有者及使用者權益方面有著引導、制約、促進的作用，因此，在退耕還林過程中，應梳理現有法規，使之相互補充、配合協調；同時，針對存在的問題，必須完善法律、嚴格執法，從以下幾個方面著手。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規，加強全社會的林業法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復生態的多樣性和綜合平衡，這是經濟增長和社會持續發展的前提；引導人民不斷增強生態文明意識和法制觀念，為退耕還林營造良好的社會氛圍；同時使之弄清各自的權利義務，更好地依法行政、執法守法護法。
（2）依法編制規劃計劃?？茖W合理合法的規劃和計劃是保證工程質量、確保工程取得應有成效的基礎?！锻烁€林條例》第5條規定了“統籌規劃、分步實施、突出重點、注重實效“的原則，并設專章對規劃的機構職責、范圍、內容、程序、期限以及計劃、實施方案、作業設計等 作了詳細的規定。
（3）依法育林，保障質量。針對造林質量不高的狀況，應落實法律，落實管護責任，嚴格驗收?！锻烁€林條例》第三章“造林、管護與檢查驗收”對種苗來源與供應方式做了規定，同時應加強已有的《退耕還林工程建設種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產、經營許可證管理粉塵》的執法力度，規范種苗生產供應行為，保障種苗供應的質量。在還林中還“遵循自然規律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅持生態優先”，“退耕土地還林營造的生態林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80?！?/p>
