時間：2023-07-13 16:30:21
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為深入貫徹落實科學發展觀，提高全市城鄉規劃、建設、管理水平，促進城鄉協調發展，加快推進全面小康社會建設，特提出如下意見。
一、充分認識加快城鄉建設的重要意義
（一）加快城鄉建設是統籌城鄉發展的必由之路。當前，正處于工業化加速、城鎮化提升、農業產業化拓展的重要時期。堅持以工促農、以城帶鄉，加快城鄉建設步伐，全面提升城鎮化和城鎮現代化水平，促進城鎮基礎設施向農村延伸，城鎮公共服務向農村覆蓋，城鎮文明向農村輻射，形成城鄉一體化新格局，是順應經濟社會發展規律，應對區域競爭、提升綜合實力的必然選擇；是統籌城鄉發展，加快社會主義新農村建設的客觀要求；是改善城鄉發展環境，提升“三個核心指標”，加快全面小康社會建設的重要途徑。
（二）加快城鄉建設是實現跨越發展的迫切需要。城鎮化水平是衡量經濟社會進步程度的重要標志。近年來，我市城鄉建設取得了顯著成績，城鎮建成區面積不斷擴大、城鎮配套功能不斷完善、城鎮人居質量不斷提高、城鎮綜合實力不斷增強，廣大群眾享受到了城鎮化發展帶來的可喜成果。但由于我市發展不足、發展不充分、發展不協調依然是發展中的突出矛盾和問題，城鄉建設工作與省內發達地區相比，還存在較大差距，主要是城鄉規劃管理水平較低、城鎮基礎設施建設滯后、生態園林城市建設推進較慢、城鎮風格特色不夠突出、城鎮化發展水平低于全省平均水平，嚴重制約著全市經濟社會又好又快發展。要在日趨激烈的區域競爭中追趕前進、超常突破、跨越發展，必須高起點、高水平、高質量地加快城鄉建設，努力開創城鄉建設工作新局面。
二、加快城鄉建設的發展思路、基本原則和主要目標
（三）發展思路。以科學發展觀統領城鄉建設，緊緊圍繞提升“三個核心指標”，以建設天藍地綠、山清水秀、景美民富的國家級生態園林城市為總體目標，以城鎮擴容、建設、改造、綠化、美化、亮化、凈化、村容村貌整治為重點，遵循統籌城鄉、布局合理、規劃先行、節約資源、配套建設、完善功能、因地制宜、分步實施的原則，堅持高起點規劃、高質量建設、高效能管理，統籌城鄉協調發展。建設以城為中心，其他縣城為重點，孟定、南傘、滄源口岸為對外窗口，沿交通主軸線鄉鎮為節點的三級城鎮網絡體系，切實提高城鄉建設發展水平，努力形成產業支撐有力、基礎設施完善、服務功能健全、人居環境優美的現代城鄉體系。
（四）基本原則
──統籌城鄉協調發展原則。整體推進城鄉產業、基礎設施、生態環境、社會保障和公共服務體系建設，全面提升城鎮輻射帶動農村、農村吸納城鎮文明的能力，形成以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、優勢互補、共同協調發展的格局。
──生態文明規劃城鎮原則。堅持規劃先行，以人與自然和諧發展為準則，突出環境友好和生態文明這一主線，圍繞“生態興市”、“生態立市”、“生態強市”做好規劃編制，發揮資源稟賦，促進生態改善，確保經濟、社會、自然環境的永續發展。
──園林宜居建設城鎮原則。以基礎設施建設、公用設施建設以及增加綠地面積、提高綠化檔次為重點，高標準規劃，高水平設計，高速度建設，推進整體景觀和生態環境布局的系統性、均衡性，完善城鎮功能，打造園林城市，改善人的居住質量。
──文明先進經營城鎮原則。堅持走可持續發展的道路，加大市場化經營管理城市的力度，促進城鎮資金、人才、信息有效聚集和合理流動，強化土地、水、能源等重要資源的保護和高效利用，將市場經濟、循環經濟的發展理念貫穿于經營城鎮的各個環節。
──整潔有序管理城鎮原則。以“整潔、有序、暢通、和諧”為目標，從城市居民住房、供水、污水和垃圾處理、公共交通、綠化美化、公共安全等方面著力，積極探索推進文明創建和城市管理工作的長效機制建設，打造整潔優美、暢通有序、文明靚麗、適宜創業的城市管理環境。
──特色風格塑造城鎮原則。立足城鎮生態環境、民族文化等資源狀況，正確處理需要和可能、局部和整體、當前和長遠、發展和保護的關系，把保持城市原有的特色和展示城市發展前景有機結合起來，彰顯地方特色和民族文化，形成特色突出、個性鮮明、風格獨具、內涵豐富的城鄉格局，塑造城市形象。
（五）發展目標。到2012年，實現城鎮建設總投資80億元以上；8縣（區）城及孟定鎮控制性詳細規劃全覆蓋，完成42個鄉鎮總體規劃、300個村莊規劃的編制；城市供水普及率達95％以上；新增城鎮建成區面積5平方公里以上；城鎮綠化覆蓋率達到30％以上；全市所有縣級以上城市建成污水處理和生活垃圾處理設施，污水處理率達80%以上，垃圾無害化處理率達到100％；全市城鎮化水平每年提高1.5個百分點，達到35％以上。城市道路、橋涵、地下管道、城市美化、綠化、亮化附屬設施以及城市公共交通、公園、廣場、環衛、供電、消防等基礎設施和公用設施進一步完善，城市基礎設施現代化水平明顯提高；一批“三農”服務型、旅游型、工業型、商貿流通型、口岸型的小城鎮得到較好的發展，生產生活用水滿足潔凈化需求，就地轉移農村富余勞動力的能力明顯增強；基本建立城鎮低收入困難家庭住房保障體系，農村地震安居房建設有效推進，人居質量明顯提高。
三、強化規劃優先意識，發揮規劃引領調控作用
（六）突出規劃主導作用。全面貫徹落實《城鄉規劃法》，牢固樹立“富規劃窮建設”的理念，堅持以人為本，始終把規劃工作放在城鄉建設的首要位置，突出規劃在城鄉建設、管理、經營等各個環節的“龍頭”地位和引領作用。以城鄉規劃為依據，制度創新為動力，功能培育為基礎，加強管理為保證，科學制定和有效實施城鄉規劃，推進城鄉規劃管理工作健康有序發展。
（七）加快規劃體系建設。
（八）完善規劃審批機制。按照“規劃權高度集中，建設權分級負責，管理權下放基層，經營權各級共享”的思路，建立統一、集中、高效的規劃管理體制和市、縣（區）協調配合的決策管理機制，完善市縣兩級城鄉規劃建設管理委員會制度。城區的規劃管理權在市級，堅持市級規劃、市區共建的原則，城規劃區內的建設項目設計方案一律報市城規委審定；其它縣城的總體規劃、控制性詳規、綠地系統專業規劃以及縣城標志性、控制性等重點建筑設計方案須報市城規委審查備案。各職能部門要密切配合、加強溝通，實現規劃之間在技術層面、政策層面的整合和對接，確保區域規劃、城鄉規劃、土地利用規劃以及各專項規劃的相互銜接一致，實現城鄉建設有序推進。大力推行信息公開制度，利用電視、報刊、網站等媒體及時向公眾提供規劃的編制、審批和實施等信息，通過座談會、聽證會、征詢意見等方式，建立公眾參與規劃編制、審批、實施和調整的長效機制，確保規劃編制、審批和實施工作公開、公平、公正、透明。
（九）加強規劃監督管理。城鄉規劃一經編制完成、批準實施，必須嚴格執行、實施到位。嚴格按照規劃審批建設項目、推進城鄉建設，對不執行規劃的，一經發現，堅決制止。嚴格按照法定程序監督規劃編制、修編以及實施、管理工作，堅持做到沒有規劃不供地、不建設，設計方案不成熟的一律不得開工建設。加強規劃執法管理和效能監察，市人民政府對縣級政府實施督查巡查制度，對各縣（區）規劃的編制、審批、實施管理工作進行事前、事中和事后的巡察、監督，堅決杜絕隨意調整、肢解規劃的現象，保證城鄉規劃的有效實施，維護規劃的科學性、嚴肅性和權威性。
四、加快基礎設施建設，優化城鄉協調發展環境
（十）加快城鎮基礎設施建設。按照拉開城鎮框架、拓展城鎮空間、優化城鎮布局、健全城鎮功能、做美城鎮形象的要求，以市政基礎設施和公共服務設施建設為重點，突出抓好城鎮路網、綜合管網、市政配套設施、園林景觀等工程建設，不斷提高市政基礎設施的承載能力和服務水平。加快建設一批面向社會、面向群眾的教育、衛生、文化、體育等公共服務設施，提高運營效率，逐步構建起覆蓋城鄉、功能完善、布局合理的社會公共服務設施配套體系，努力實現人人享有基本公共服務的目標。突出重點、合力抓好城中心城市建設，充分發揮中心城市在全市城鄉建設發展中的輻射帶動作用。按照政府主導、有序競爭、政策扶持、優先發展的原則，發展公共汽車、出租汽車等多種形式的公共交通，提高城鄉交通的整體效能。
（十一）加快城鎮污水和生活垃圾處理設施建設。堅持政府主導和市場推進并重，深化項目前期工作，嚴格項目建設管理，加快推進城鎮污水和生活垃圾處理設施建設，積極探索和建立城鎮污水垃圾處理投資多元化、運營主體企業化、運行管理市場化和行業發展產業化等長效管理機制。到2012年，8縣（區）城和孟定鎮全面建成城鎮污水、生活垃圾處理設施并投入運營，全市主要污染物排放總量基本滿足環境容量要求。
（十二）抓好小城鎮和村莊建設。按照統一規劃、統一設計、統一配套、統一征地、統一施工、統一管理的建設模式，加快小城鎮飲水安全、道路、供排水管網、環衛設施等重點基礎設施建設，有條件的要加快建設污水處理和垃圾處理設施，改善基礎設施條件，提高小城鎮吸納人口、增強就業和聚集產業的能力。按照我市新農村“十四個一”的建設內容，強化工作措施，加快實施中小學危房改造、鄉村衛生室建設、農村公路通達通暢工程、人畜飲水工程、集貿市場建設等重點項目，加大村容村貌整治力度，不斷改善農村人居環境和生態環境，充分展現現代農村繁榮、文明、進步的新景象。
（十三）積極開展生態建設。各縣（區）要編制生態園林城市規劃，切實保護好自然山體、水面、濕地和森林植被，突出地方特色，創建生態園林城市，全面實施“青山、碧水、藍天、綠地”工程，認真抓好城市綠化、美化建設。把生態建設和環境保護與自然資源的合理利用結合起來，自然景觀的恢復保護與城鎮建設發展結合起來，切實保護城市自然景觀和歷史文脈，實現資源的永續利用，創造以人為本、人與自然和諧相處的城市環境，打造出具有特色、風格獨具、生態良好、環境優美的生態園林城市。以村容整潔和提高農民生活質量為目標，采取綜合創建與單項工程建設相結合的辦法，切實做好村容村貌規劃，村莊整治和環境美化工作，全面推進文明生態村建設。
（十四）著力提高人居質量。各縣（區）要根據當地居民收入水平和居住需求情況，以滿足普通居民住房為重點，制定住房建設規劃，加快建立大多數家庭購買或承租普通商品房、低收入家庭承租廉租住房或購買經濟適用住房，以及部分高收入家庭購買或承租高檔商品住房相結合的新型住房供應體系。以建設良性生態環境為宗旨、以創造良好的人居環境為目標、以小區式開發建設為主要形式，做好城鎮規劃區范圍內的住房建設和保障工作，做到高起點規劃、高水平設計、高質量施工、高標準管理，一律停止單位集資合作建房，嚴格限制個人自建住房。著力改善民生，切實把城市中低收入家庭和低保對象的住房供應納入保障性住房供應體系，高度重視廉租住房建設，認真落實低收入家庭住房租賃補貼政策，解決好低收入家庭住房困難問題；切實抓好農村抗震安居房建設，不斷提高農村人居質量，改善城鄉人居環境。強化引導和監管，進一步規范物業管理市場，提高物業管理服務質量，新建的住宅小區物業管理及公用設施設備維修資金的收繳應達到100%，不斷擴大物業管理覆蓋面；加強房屋租賃管理，嚴格執行房屋租賃備案制度，規范城鎮房屋租賃行為，確保租賃市場的健康發展。
五、切實加強綜合管理，不斷提高城鄉建設管理水平
（十五）積極開展創建活動。各縣（區）要結合實際，以創建國家級園林城市、文明城市、衛生城市為契機和動力，不斷提升城市形象和品位，打造各具特色的宜居城市；深入持久地開展城市文明教育，不斷提高市民的文明素質，為提升城市管理水平提供根本保證。
（十六）加強城鄉環境綜合整治。按照云南省“十一五”城市環境綜合整治定量考核管理和“精心、精細、精品”的要求，堅持不懈地開展城市和農村環境綜合整治，重點整治城鎮和村莊出入口、城鄉結合部、新老城連接點、小城鎮主干道、居民社區的“臟、亂、差”現象，做到強勢推進、全面覆蓋、長效管理、不留死角，塑造城鎮文明新形象。切實加強城鎮改造和建設中的綜合管治工作,對供水、供電、通信、有線電視、消防等各類管線設施建設必須做到統一規劃、統一建設、統一管理。
（十七）探索經營城市的有效模式。進一步優化招商引資環境，加大招商引資力度，盤活城市存量資產，積極鼓勵支持集體、企業、個人投資參與城鄉建設，拓寬投入渠道，緩解政府投資壓力。探索放開市政公用設施經營市場，積極推進垃圾清運、污水處理、公共綠地養護、環衛保潔、停車泊位等領域市場化運作，逐步把市政公用事業從政府的行政管理轉變為產業經營，從無償投入轉變為有償投入，逐步實現市政公用設施的有償使用，減輕政府負擔，降低管理成本。
（十八）著力提高城鄉管理水平。堅持以人為本，積極探索人性化管理模式，加快建立城鄉管理行政綜合執法體系，推進城鄉管理工作向科學化、規范化、制度化方向發展，不斷優化人的創業環境和居住環境。加大科技投入，充分運用地理信息系統、遙感、網絡、多媒體等現代技術和科技手段來管理城鄉，不斷提高管理效率和管理水平。嚴格按照國家規范標準，設計建設各類房屋建筑，推廣應用高性能、低能耗、可再生循環利用的建筑材料，強化對建筑節能、環保工作的監管。加強對建筑業的培育和監管，支持建筑企業進行制度創新，推進建筑業技術進步，引導建筑業從粗放型的傳統行業，向管理科學、技術創新、資源節約的現代產業轉型，做強做大建筑企業，增強活力與市場競爭力。
六、筑牢產業基礎，促進城鄉建設加快發展
（十九）以新型工業化帶動城鎮化。在推進城鎮化過程中，堅持新型工業化帶動戰略，立足豐富的生物資源、礦產資源、水電資源優勢，堅定不移地走新型工業化道路，把工業化發展同城鎮化建設緊密結合起來，合理布局、相互促進、共同發展，通過加快建立獨具特色的工業體系支撐城鎮發展，通過建設特色鮮明的現代化城鎮促進工業發展。
（二十）以農業現代化推進城鎮化。以城鎮為依托、市場為導向，按照高產、優質、高效、生態、安全的要求，調整優化農業結構，形成糧、畜、經濟作物構成基本合理的農業生產格局。大力培育和發展農業產業化龍頭企業，逐步實現傳統農業向現代農業轉化，把農村富余勞動力合理有序地向城鎮轉移，加快推進農業現代化；通過農業現代化整合資源、聚集人氣，促進城鎮建設和發展。
（二十一）以現代服務業提升城鎮化。現代服務業是未來經濟結構中的主體，在推進城鎮化過程中要積極擴大開放，大力招商引資，興辦商業市場，做活繁榮城鎮，進而達到輻射農村、活躍農村、帶動農村的目的。要提升餐飲、住宿和批零商業等傳統服務業，加快發展交通、通訊、科技、文化、金融、保險、旅游和中介服務等現代服務業，讓城鄉居民同享現代文明成果。
（二十二）以鮮明特色文化豐富城鎮化。樹立強烈的文化意識，切實保護好具有地方特色的文化遺存，發揚現代文化精粹，充分把握城鄉建設的總體輪廓，對城鎮功能結構、文化內涵、建筑造型、建筑色彩、建筑符號、標志系統、重點景觀等進行科學設計，把珍貴的民族文化、茶文化、邊地文化優勢轉化為發展優勢，鑄就各具特色的城鄉個性，逐步提升城鎮文化品位。
七、堅持改革創新，建立完善城鄉和諧發展的體制機制
（二十三）深化城鄉配套改革。進一步深化戶籍制度改革，重點是統一城鄉居民身份，讓農村人口與城鎮居民擁有同等發展機會，讓農村人口進入城鎮居住、培訓就業、子女入學、社會保障等方面不受身份限制，與城鎮居民享受同等待遇。進一步改革勞動就業和教育衛生等社會事業管理措施和辦法，讓農民進城就業、就醫、子女上學等方面不受限制，與城鎮居民共享社會福利事業帶來的實惠；建立統一的城鄉勞動力市場，形成城鄉勞動者平等就業的機制，完善勞動用工登記管理制度，監督用人單位與城鄉勞動者依法簽訂勞動合同；加強勞動保障體系建設，完善鄉（鎮）、社區勞動保障平臺，加大各項社會保險投入，給予外來人員與城鄉居民同樣的勞動保障服務。以市、縣（區）各級財政為主體，社會捐贈和社會互助為補充，多種方式籌集資金，切實加大農民和外來人員的社會保障覆蓋面。繼續積極穩妥地推進行政區劃改革，優化調整鄉鎮行政區劃，因地制宜地擴大城鎮規模，適度集中經濟和社會管理職能，促進區域基礎設施統一布局和共建共享，增強城鎮聚集效應。
（二十四）創新投融資體制。建立財權和事權相匹配、相統一、相協調的城鄉建設財政投入體制，促進城鄉資源合理流動與優化配置，逐步加大對城鄉建設特別是基礎設施建設的投入力度。統籌全市城市市政基礎設施配套費的使用，保證城市維護建設稅和各種公用事業附加費、城市基礎設施配套費等城建規費足額征收，并全部用于城鎮維護建設。將城鎮土地收益納入政府財政預算管理，重點用于城鎮基礎設施建設和土地開發整理。促進公共領域投融資體制改革，加大基礎設施、公用事業領域向民間資本和外資開放的力度，鼓勵和引導民間資本和外資參與能源、交通、供水、污水處理等基礎設施及公共事業建設，提高城鄉公共服務的供給能力，完善城鄉公共服務職能。加快以城市投資開發有限責任公司為重點的融資平臺建設，切實整合城市優良資產和優勢資源，提高城市開發建設項目的融資能力，形成政府主導、政企分開、市場化運作的投資經營管理體制。深化水務體制改革，進一步理順關系國計民生的城市涉水行業的管理機制。
（二十五）合理配置土地資源。
──以公開、公平和公正為基本原則，建立國有土地使用權公開交易制度，實行土地使用權依法有償轉讓，加快土地資源向土地資本轉變。
──科學調整和修編土地利用規劃、城鎮總體規劃和控制性詳細規劃，合理確定房地產開發用地總量和布局，以保障城鎮廉租安居住房用地為重點，規范房地產業的土地供給，適當增加中低價位普通商品房和經濟適用房土地供應量，嚴格控制高檔商品房和別墅類建設的土地供應。新區開發的房地產項目用地原則上不得低于50畝；老城區房地產項目開發用地原則上不得低于10畝。
──實行集體建設用地的有條件交易制度，在符合城鎮總體規劃和土地利用總體規劃的前提下，實現集體土地的合理流轉。集體土地流轉收益納入農村集體財產進行嚴格管理，專戶儲存，按規定比例專項用于農民的社會保障安排。嚴格執行征地補償標準，確保城鄉建設的新增利益合理分配，確保困難群體的基本利益得到保障。
──加強政府對土地市場的調控能力，加大土地整理力度，根據環境容量和公共服務基礎設施配套情況，設定投資門檻和土地利用效益標準，確定土地開發的空間布局、分區、分地塊的技術經濟指標，使土地的開發使用符合城鄉規劃要求，提高土地利用效率。城市規劃區范圍內，按照集約節約用地的要求，嚴禁1畝以下（含1畝）的單宗或者連片小宗地進行規劃、立項、審批和出讓；嚴禁分戶劃地自建住宅；嚴禁孤立的“拆一塊地蓋一幢高樓，拆一條線建一條街”的線式、點式開發建設；嚴禁在公路兩側紅線控制區：國道20米、省道15米、縣道10米、鄉道5米、村道3米內修建永久性構造物和設施。
（二十六）創新城市開發建設機制。積極探索“政府為主導、居民為主體、開發商為龍頭”的城市開發建設新機制。創新城鎮拆遷開發模式，除市鎮公共基礎設施及公益項目用地外，凡可以進行市場化開發經營的拆遷項目，倡導積極探索實施政府為主導、居民為主體、開發商為龍頭、市場運作、集約經營，由被拆遷人自行拆遷、自行開發、自行安置的“自拆自建”模式，由被拆遷人按照規定程序產生社團法人作為拆遷人履行拆遷人職責，確定拆遷開發具體模式，組建開發實施主體，申請房屋權屬認證工作和拆遷開發方案核準工作，組織拆遷評估確認或委托有資格的房地產價格評估機構進行評估等。對被拆遷人的拆遷補償，提倡采用產權調換的方式回遷就地安置補償，特殊情況可采用貨幣補償，嚴禁劃地安置。
（二十七）建立城鎮化發展評估體系和績效反饋機制。
──建立城鎮化發展評估體系。改變單純以經濟增長率、硬件設施建設等指標評估城鎮發展質量的片面做法，建立包括人文關懷、文化建設、生態環境保護在內的全面、綜合、科學的城鎮化發展評估體系，探索建立與城鎮化發展緊密銜接的政績評價標準與機制，實現對城鎮化發展的動態指導與監控。
──建立城鎮化工作績效的考核反饋機制。通過對城鎮化發展績效的考核反饋，建立自上而下與自下而上相互結合的政策制訂機制，增強政府科學決策能力，提高政策措施的實施績效。
八、提供有力保障，確保城鄉建設又好又快發展
（二十八）加強領導，為城鄉建設提供組織保障。各級各部門要進一步解放思想，更新觀念，切實提高對城鄉建設工作重要性的認識，不斷增強使命感、責任感和緊迫感，把加快城鄉建設放到更加突出的位置，堅持用改革的思路、開放的理念、創新的辦法，加快城鄉發展步伐。各有關部門要按照抓專項、解難題、破瓶頸的要求，加強協作配合，形成工作合力。建設部門要切實負起責任，統籌抓好城鄉建設的各項工作，發展改革、財政、國土、環保等相關部門，要進一步強化服務意識，積極主動制定加快城鄉建設的配套政策和具體措施，確保城鄉建設的各項工作落到實處。紀檢監察部門要加強效能監察，嚴肅查處城鄉規劃建設管理工作中的違紀違規行為，促進城鄉建設健康有序發展。
（二十九）加大投入，為城鄉建設提供財力保障。各級政府要加大城鄉建設公共財政的支持力度，在財政預算中明確一定比例的資金專項用于城鄉規劃和城鄉建設。年起至2012年，市政府每年安排500萬元，主要用于城規劃的編制、修編，各縣城規劃的編制和城鄉建設管理以及污水、生活垃圾設施建設及廉租住房建設的補助（具體補助辦法另行制定）。
（三十）完善政策，為城鄉建設提供土地保障。落實好國家土地政策，建立和完善土地收購儲備和出讓制度，嚴格管理土地一級市場，科學調整和修編土地利用規劃、城鎮總體規劃和控制性詳細規劃，加強土地計劃調控，合理調整用地結構，建立城鄉統一的土地資源優化配置、節約用地、集約用地的新機制。全市建設用地年度指標，除確保重點建設項目外，優先安排中心城市和中心城鎮建設，嚴格控制零星一般性項目供地。對規劃城鎮建設用地和列入年度用地計劃的，簡化用地審批手續。小城鎮建設用地的有償使用收益，主要用于小城鎮基礎設施建設和土地開發整理。
2012年來，國家站在建設生態文明的高度，了《綠色建筑行動方案》、《關于加快發展節能環保產業的意見》等一系列文件，在嚴格要求執行建筑節能標準的基礎上，對包括重慶在內全國所有省市提出了“到2015年，城鎮新建建筑中二星級及以上綠色建筑比例超過20%”的目標。而重慶目前正在組織實施的綠色建筑占每年新建建筑總量的比例不到10%，且僅局限于經濟發展水平較好的都市功能核心區和都市功能拓展區，因地制宜地發展綠色建筑的任務十分艱巨。從提高綠色建筑的實施效果看。我國綠色建筑評價標識分為“設計標識”和“運營標識”；重慶地方綠色建筑評價標識在國家“設計標識”和“運營標識”的基礎上，增加了“竣工標識”。但從綠色建筑發展的現狀看，大部分綠色建筑還停留在設計標識階段（見圖1、圖2），在施工和運行環節執行綠色建筑標準出現了較為嚴重的衰減，導致部分項目“節能、節地、節水、節材和環境保護”的技術要求僅僅落實在圖紙上，而未真正體現到建筑建造和使用的全過程中，綠色建筑實施質量有待提高。分析重慶推動綠色建筑發展中面臨的任務和挑戰，究其原因是由于執行綠色建筑標準有一定增量成本。2014年以前，國家和重慶推動綠色建筑均以鼓勵性的自愿評價標識為主，缺少對建設單位的制度約束，而建設單位從自身利益出發，往往缺少發展綠色建筑的積極性，自愿實施綠色建筑的項目數量較少。同時，在目前我國社會誠信相對缺失的情況下，部分項目僅僅把綠色建筑作為提高項目銷售競爭力的噱頭，雖然申報獲得了綠色建筑設計標識，但在進入施工階段后，建設單位隨意變更綠色建筑設計，擅自降低綠色建筑實施標準。因此，自愿申報評價標識的綠色建筑管理模式已不再適應當前國家全面發展綠色建筑，推動城鄉建設綠色、循環、低碳發展的要求，亟待通過對現行綠色建筑管理體系的改革和創新，逐步實施綠色建筑強制政策，加強對綠色建筑實施全過程的監管，確保綠色建筑相關技術要求落到實處。一是改變現行評價標準體系。目前國家和重慶推動綠色建筑建設和發展的主要技術依據是推薦性工程建設標準———《綠色建筑評價標準》。但《評價標準》明確的是綠色建筑施工圖設計完成并通過施工圖審查后、竣工驗收后和竣工驗收并投入使用一年后3個環節的達標判定要求，難以有效指導綠色建筑在設計、施工和驗收過程的強制實施。二是改革現行評價標識管理制度。根據國家和重慶現行綠色建筑評價標識管理程序和要求，綠色建筑評價涉及專家評審、公示、頒發標識和備案等環節，評價過程所需時間較長。在當前評審機構尚未市場化，評審專家相對缺乏的情況下，若采用評價方式，難以適應強制推行綠色建筑的需要。
2加大改革創新，探索重慶綠色建筑發展之路
按照國家《綠色建筑行動方案》的部署，結合重慶綠色建筑發展實際，我們提出了按照激勵引導和強制推廣相結合、先主城后遠郊、先公共建筑后居住建筑的原則，采用技術標準和行政監管相結合的模式，分區域、分階段強制推行新建建筑執行一星級綠色建筑標準的工作思路，以系統工程方法全面推動綠色建筑發展。2.1標準約束一是結合重慶氣候資源條件、經濟發展水平、人民生活習慣，對照國家和重慶市《綠色建筑評價標準》，將適宜重慶地區的經濟適用的一星級綠色建筑技術內容作為強制性條文納入現行建筑節能設計標準、施工及質量驗收規程，增加了綠色建筑“節地、節水、節材和環境保護”的要求。目前重慶已修訂了重慶市《公共建筑節能（綠色建筑）設計標準》DBJ50-052-2013，正在組織推進《居住建筑節能65%（綠色建筑）設計標準》、《公共建筑節能與綠色建筑施工質量驗收規程》、《居住建筑節能與綠色建筑施工質量驗收規程》的修訂工作。二是依據相關建筑節能（綠色建筑）設計標準，組織編制了《重慶市建設工程設計文件編制技術規定建筑節能與綠色建筑專篇》、《重慶市建筑節能與綠色建筑初步設計審查要點》和《重慶市建筑節能與綠色建筑施工圖設計復核要點》，分別從初步設計階段和施工圖設計階段分建筑、結構、給排水、電氣和暖通5個專業對建筑節能與綠色建筑工程設計文件編制的范圍和深度提出了相應要求，明確了建筑節能（綠色建筑）初步設計和施工圖設計所需的技術文件要求，并為城鄉建設主管部門和施工圖審查機構開展建筑節能（綠色建筑）設計審查提供了依據。三是組織研發了《重慶市建筑節能（綠色建筑）設計分析軟件》作為配套工具供全市免費使用。通過標準強制，使執行相關標準的項目在達到建筑節能強制性標準要求的同時，滿足國家一星級綠色建筑設計標識及重慶市綠色建筑設計標識銀級要求。2.2制度規范把一星級綠色建筑的評價管理納入現行建筑節能監管體系，將綠色建筑相關強制性標準的技術要求作為初步設計建筑節能專項審查、建筑能效測評的重要內容，通過閉合監管措施，保證一星級綠色建筑標準在設計和施工環節的有效落實。在設計階段。重慶實施了建筑節能與綠色建筑初步設計專項審查制度和設計質量自審責任制度。城鄉建設主管部門將對執行一星級綠色建筑標準的新建建筑項目開展初步設計建筑節能與綠色建筑專項審查，對達不到一星級綠色建筑標準的項目不得通過初步設計審批，不得發放施工許可證；對達到一星級綠色建筑標準的項目在通過施工審查備案后發放綠色建筑設計標識。同時，要求設計單位在報相應設計審查前，需經單位內部的建筑節能與綠色建筑設計質量自審機構自審合格；對經自審合格后的項目，仍存在設計質量差等問題的設計單位實施定期通報。保證建筑節能與綠色建筑強制性標準在設計環節的嚴格執行。在施工階段。重慶強化了建筑節能與綠色建筑重大設計變更管理，切實落實建筑節能材料使用質量的動態監管制度，建立了建筑節能材料和產品使用誠信行為檔案，進一步規范建筑節能材料和產品的使用行為，保障建筑節能工程質量。在竣工驗收階段。重慶在全國唯一創新建立了強制性的建筑能效（綠色建筑）測評與標識制度。在執行一星級綠色建筑標準的新建建筑項目竣工驗收前，將由城鄉建設主管部門實施強制性的建筑能效與綠色建筑測評，對新建建筑在初步設計、施工圖審查、施工等環節貫徹落實建筑節能與綠色建筑標準的質量進行最后的評價和檢驗。對建筑能效與綠色建筑測評不合格的項目，不得組織竣工驗收，不得交付使用；對經測評達到一星級綠色建筑標準的項目，在頒發建筑能效標識的同時，按有關程序和規定頒發重慶市銀級綠色建筑竣工標識（對應國家一星級綠色建筑）。這不僅加強了對建設各方主體的制度約束，為保障新建建筑嚴格執行建筑節能與綠色建筑標準起到了積極作用，而且為消費者正確識別和選擇節能與綠色建筑提供了權威公正的信息，有利于引導形成綠色建筑的消費需求。2.3工程實踐重慶已自2013年12月1日起重慶主城中心區2737km2和兩江新區范圍內報初步設計審批的公共建筑及若因設計變更等原因在2013年12月1日之后重新報初步設計審批的項目執行《公共建筑節能（綠色建筑）設計標準》的全部規定，除達到節能50%標準要求外，應至少達到國家一星級綠色建筑設計標識及重慶市綠色建筑設計標識銀級要求。截至2014年3月，重慶已通過強制綠色建筑發展政策，組織實施了130余萬m2的綠色建筑，為逐步提高新建城鎮建筑強制執行綠色建筑標準的比率，完成國家明確的綠色建筑發展工作目標奠定了基礎。
3展望未來，實現從節能建筑到綠色建筑的跨越發展
根據縣委的部署，結合建設系統實際，在學習實踐活動中，我們要重點把握好以下三個方面：一要牢牢把握學習實踐活動的指導思想：高舉一面旗幟、突出一個主題、圍繞一個總體要求、緊扣一個載體、明確三個著力點，實現一個目標要求。高舉一面旗幟，就是高舉中國特色社會主義偉大旗幟;突出一個主題，就是緊緊圍繞“生態型城市”的定位，以工業基地、住宅小區、市政基礎設施建設為切入點，開拓創新、科學發展這一主題，進一步完善城鎮功能、改善城鎮環境、增強城鎮輻射帶動作用。圍繞一個總體要求，就是“黨員干部受教育、科學發展上水平、人民群眾得實惠”;緊扣一個載體，就是“規劃高起點、建設高標準、管理高水平”這一實踐載體;明確三個著力點，就是“著力轉變不適應、不符合科學發展觀的思想觀念，著力解決影響和制約科學發展的突出問題以及黨員干部黨性黨風黨紀方面群眾反映強烈的問題，著力構建有利于建設事業科學發展的體制機制”;實現一個目標要求，就是要實現“提高思想認識、解決突出問題、創新體制機制、促進科學發展”。
二要始終堅持學習實踐活動的基本原則。這次學習實踐活動，以領導班子和黨員領導干部為重點，自上而下展開，政策性、實踐性都很強。活動中要把握好四條原則：一是堅持解放思想;二是突出實踐特色;三是貫徹群眾路線;四是以正面教育為主。
三要努力實現學習實踐活動的目標要求。貫徹縣委提出的目標要求，就必須立足實際，注重創新，真正做到探索方法、積累經驗、促進發展。為了豐富活動內容，每個階段還提出了相應的活動載體，我們要在積極參與配合、認真搞好全縣統一組織活動的基礎上，結合自身工作，創新出符合部門和行業特點的活動載體，增強學習實踐活動的針對性和實效性。
二、深刻認識在建設系統內開展深入學習實踐科學發展觀活動的重要性和必要性
在全黨深入開展學習實踐科學發展觀活動，是黨的十七大作出的重大戰略決策。要認真學習、深刻理解、用心把握，充分認識深入學習實踐科學發展觀，對全面推進全縣建設事業的又好又快發展，全面提升黨員干部的執政能力，進一步加強自身建設具有重要現實意義和深遠歷史意義。近年來，我縣建設事業實現了又好又快發展，取得了較好的成績，為全縣經濟社會發展發揮了重要作用。但全縣城鄉建設工作也面臨著一些新形勢、新機遇和新挑戰。新的形勢和任務，迫切要求我們抓住和充分用好學習實踐活動這一機遇，按照科學發展的要求，進一步分析和總結建設工作的經驗和規律，把握好推進城鄉建設事業科學發展的切入點，制定政策措施，創新機制體制，堅定不移地以科學發展觀統領城鄉建設工作，全面提高城鄉建設事業發展水平。
三、把深入學習實踐科學發展觀作為促進各項工作的強大動力，全面推進當前工作又好又快發展
開展深入學習實踐科學發展觀活動，不僅要重視學習，更要重視實踐，要著眼于當前我們所面臨的新形勢和新任務，立足于解決制約城鄉建設發展的關鍵問題，注重分析當前我縣城鄉建設事業所面臨的機遇和挑戰進一步理清發展思路，研究發展措施，明確發展路徑，增強發展能力，牢牢把握發展的主動權。
(一)在可持續發展上下功夫，抓住機遇，加大投入，全面完成“五定”責任項目。
一是緊緊抓住中央實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策的歷史機遇，加強上下溝通聯系，密切關注政策取向，積極爭取上級扶持資金和政策傾斜。二是貫徹落實全國加強節能減排工作和國家產業政策的要求，積極爭取中央、省市項目資金全面完成污水處理廠和垃圾處理場的建設，創建清潔優美的工作、生活環境，推進我縣物質文明和精神文明建設。三是嚴格按照師政發[2009]11號《*縣2009年重點建設項目前期工作目標暨目標責任制考核的通知》精神及師建發[2009]2號重點建設項目責任分解要求，全面完成人工湖、鳳凰大道、通源大街北段、縣城供水管網改造、舊城改造、政通大廈、12個房地產開發建設等9項21個城市基礎設施項目建設的年內計劃任務。
(二)始終把發展作為第一要務，內外并舉，千方百計再掀城市建設新
要以開展深入學習實踐科學發展觀活動為契機，把《城鄉規劃法》納入科學發展觀的學習中，抓住機遇分層次抓好《城鄉規劃法》的貫徹落實，緊扣“規劃一張圖、審批一支筆、建設一盤棋、管理一張網”的格局，充分發揮規劃的先導性作用，嚴格按照《關于加快縣城建設的實施意見》、《關于加快鄉(鎮)村建設的實施意見》、《關于加快生態型城市建設的實施意見》方案要求，努力開創城鄉規劃建設工作新局面，進一步的提升城市品位。以“強服務、簡程序、提效能、促發展”實踐為載體，進一步加強隊伍建設，著力突出規范管理，積極打造“陽光建設”。
三、始終堅持以人為本，高度關注民生，認真貫徹落實各項惠農政策
正確認識和妥善處理城鄉建設中局部利益和整體利益、個人利益和集體利益、當前利益和長遠利益的關系，把城鎮規劃與村莊規劃、城市建設與村鎮建設、經濟實用房建設與廉租房建設、工程質量與施工安全、農村危舊房改造與“866”工程建設統一起來，一是要積極完成6000平方米的第三批廉租住房建設，10000平方米的第二批經濟適用住房建設，79.2萬平方米的農村危房改造工程建設，進一步建立和完善廉租住房制度，切實保障最低收入家庭的基本住房需要;二是建設工程在按照“八個統一”實現招投標管理的基礎上，嚴把工程質量關，進一步加大對城市燃氣、公交車、出租車行業的管理力度，增強對安全生產工作的認識，不斷加強行政監督和管理,重處違規行為,保障安全生產,創新管理模式,逐步提高安全生產管理工作水平,促進我局安全生產工作持續、快速、健康發展。
四、統籌兼顧，妥善處理工作與學習的矛盾，確保活動取得實效
要處理好開展學習實踐活動開展與當前工作的關系，把開展學習實踐活動作為推動各項建設工作快速發展的重要動力，作為提升建設事業科學發展水平的重要機遇，以學習活動的深入開展促進業務工作的全面完成，用業務工作的成效來檢驗學習實踐活動的成果，做到兩手抓、兩不誤、兩促進、兩提高。
【關鍵詞】城鄉建設；規劃管理；科學化；可持續發展
在現今這個社會轉型時期城鄉一體化對城鄉的規劃管理提出了更高的要求，要求城鄉建設規劃中體現出可持續發展的理念，可持續發展是指既滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的能力，是科學發展觀的基本要求之一。將可持續發展觀貫穿在城鄉建設規劃管理中，是規劃管理科學化的重要體現。
一、城市建設規劃管理的現實狀況
目前，我國仍然處在社會主義初級階段，社會主義的政治、經濟、思想、文化等各項都在建設與形成時期，同時隨著各項建設的發展，人們對生活環境的要求也在不斷地提高，在這樣的形勢下，傳統的城鄉規劃管理就不能滿足發展的需要，其弊端也慢慢地凸顯，具體地表現在以下幾方面：
（一）城鄉建設規劃管理的科學性不夠。城鄉規劃是一項龐大的工程，涵蓋了城鄉的產業發展、經濟社會發展、土地利用、環境保護等等方面。然而這些方面所要求的效益各不相同，有的側重經濟效益，有的側重生態效益，有的側重社會效益，互不統一，這樣的多元性導致城市規劃往往不能夠統籌兼顧，總是有失偏頗。
在管理機制上，城市規劃管理各部門之間交流協調不夠，部門之間配合不夠好，導致在實際工作中浪費人力資源的現象，甚至有損于城鄉規劃的順利進行。在現在的城鄉規劃機構中，人員的管理水平以及掌握的信息技術都無法滿足現代規劃管理的需要，在機構中人員的素質水平普遍比較低下。
（二）城鄉建設規劃評估制度不夠完善。城鄉規劃實施的好壞，需要規劃后的實際效果及其評估去驗證。然而我國的城鄉評估制度還處在初級階段，各種評估制度還在探索中，并且關于城鄉規劃評估的各個要素，如主體、客體、內容、方式等沒有明確的規定，政府對于規劃評估的重要性認識不足，這些都導致規劃評估的效果不佳，在評估中，重技術而人文意義，忽視公眾的利益與訴求，這樣影響了城鄉規劃的公信力。
（三）城鄉建設規劃中侵犯公共利益的現象多。在現在的城鄉規劃實施中社會公共利益被侵犯的事件屢見不鮮。一些政府為了發展地方經濟，將一些用于城市綠化用的公用土地，賣與開發商作為發展經濟用的商業用地，或者將公用土地減少以滿足經濟發展的需要，這樣極大地損害了社會的公共利益。一些開發商為了獲得更多的經濟利潤，往往擅自更改規劃內容，增加商業用地，這些行為都是不符合可持續發展戰略要求的，極大地侵犯了社會的公共利益。在現行的法律中對于社會公共利益的保障沒有明確規定，使得社會公共利益在法律上缺乏保障。
（四）城鄉建設規劃地方特色不明顯。在城鄉規劃過程中大多數的規劃沒有體現城鄉的地方特色，比如，對于老城區的修建，只是單純地追求新的建筑，用大量的水泥、鋼筋堆砌起來的建筑滿目瘡痍，老城區的風貌遭到嚴重破壞，原有的歷史文化氣息與底蘊喪失，不能突出地方特色，這樣的城市規劃無疑是一種損失。
（五）城市建設規劃人性化不足。以人為本是科學發展觀、可持續發展戰略的要求，是城鄉規劃的重要原則。但是在實際的城鄉規劃中往往對于人性化的要求不夠重視，不少地方將城郊農用地變相地轉化為建筑用地，激化了人地矛盾。還有一些公共建筑沒有建設停車場，一些住宅小區缺乏公共綠地和地下停車場，這些都是不注重人性化要求的體現。有的城市只注重經濟效益，在城市規劃中到處都是高樓與道路，這樣的結果造成城市變成水泥與混泥土的天地，沒有生活的氣息，交通擁擠，最終造成生態環境的破壞。另外，還有的在規劃中不注意自然景觀與歷史人文景觀，使得社會效益與環境效益失衡，抹殺了人的親和感與安全感。這些問題的出現都是城鄉規劃的不合理與城市的快速發展給社會環境與交通帶來的壓力。
二、城鄉建設規劃管理可持續發展的實現途徑
城鄉規劃管理的可持續發展的實現是一項宏大的系統工程，既需要城市規劃的不斷更新又需要體制機制改革的強力推進。只有這樣全方位的改變，才能增強城鄉規劃管理工作的科學性。
（一）嚴格城鄉建設規劃管理的原則。在城鄉建設規劃中的原則是非常多的，只有嚴格遵循并且貫徹這些原則才能實現城鄉規劃管理的可持續發展。1.依法原則，依法原則是最基本的、最首要的原則，各政府與城鄉規劃部門必須依照憲法、法律的規定來進行其活動，對于規劃方案一定要依程序規定報請上級審批，正確處理局部利益與整體利益、近期建設與長遠發展、城鄉發展與環境保護、生態效益的關系，依法處理規劃過程中出現的矛盾與問題，在規劃范圍內，實現相關規劃必須服從并且服務于城鄉總體規劃。2.以人為本原則，城鄉規劃管理牽涉到人們的衣、食、住、行等方面，對于人們生活質量的提高有著非常大的關系。在城鄉規劃過程中，應該把人的利益放在第一位，增加城市綠化面積和停車場所的數量，對于居住區也要增加綠地，努力改善城市的環境，集中資金解決城市交通擁擠、環境質量差等問題，促進城鄉的協調發展。3.效率原則，提高城鄉規劃管理的效率是是實現可持續發展的一個重要環節，在城鄉規劃中，要充分考慮各個地區的自然、經濟、社會、人文環境，根據各自的特色來合理規劃空間布局，在規劃建設中要不斷地完善各種基礎設施，保留民族傳統與地方特色，滿足人們的物質與精神生活需要，營造高效、舒適的環境。4.公平原則，在現在的市場經濟下，強調公平性，在城鄉規劃管理中也牽涉多個利益主體，公民、開發商、規劃師、地方政府，要尊重不同主體的利益，達到公平的實現。
（二）加強城鄉建設規劃管理的監督制約作用。1.加強對城鄉規劃中土地使用情況的監督，對于土地的監督主要表現在這些方面，土地的性質、位置、范圍、面積等。對于文物保護單位和歷史建筑等控制范圍要嚴格監督，依法查處違法建設行為，對于用地實際情況與規劃許可證不相符合的要責令改正，各地方規劃部門要定期向上級部門匯報土地使用情況以及在使用過程中的重大問題。2.強化城鄉管理人員的責任意識，在城鄉規劃中，要推行工作責任制，實行責任到人的工作制度，明確每一級的責任，細化任務，從而加強對于城鄉規劃管理的監督。3.建立完善的規劃評估制度，現代的規劃評估制度一定要借助于現代的科學技術去實現，規范評估管理系統，借助于現代科學技術的規劃評估制度是一種重要的監督方式。
結語：在現在的城鄉建設規劃管理中，存在著許多的問題，如城鄉建設規劃的科學性不足、評估制度不夠完善、侵犯公共利益的現象眾多、地方特色不明顯、人性化理念不足等，這些問題的存在使得可持續發展得不到實現，面對著這些問題，需要從嚴格城鄉建設規劃管理的原則、加強城鄉建設規劃管理的監督制約等方面來解決，在這樣的不斷改革與更新中，將可持續發展理念貫穿在城鄉建設規劃管理中，這樣的城鄉規劃才是成功的規劃，實現了資源的持續利用，既滿足了當代又不損害后代人滿足其需求的能力。
參考文獻
[1]鄧碧泉；城鄉建設規劃應體現生態文明理念[J]；求是；2010年第10期
關鍵詞：城鄉建設用地 ，增減掛鉤 ，城鎮化
Abstract: the land is the foundation of human existence, from a global perspective, many people and little land is the basic structure, with the rapid development of social economy, the contradiction between the people to further escalate. In the process of urbanization, urban and rural construction land increase or decrease in China put forward the value of policy. This article through to increase or decrease peg through analysis on the process of the small towns development increase or decrease the impact of the peg, challenges and opportunities for further discussed.
Keywords: urban and rural land for construction purposes, increase or decrease in the hook, urbanization
中圖分類號：TU98文獻標識碼：A 文章編號：
增減掛鉤政策對我國城鄉建設用地的規劃具有重要的意義，同時這個政策也意味著中國傳統的農村模式將要被打破。中國農民數量眾多，如何解決其中產生的矛盾問題是十分重要的。國內的學者們主要從增減掛鉤政策的理論方面進行分析，研究其實施的可行性和科學性。還有從實例中分析這一政策對城鎮發展和新農村建設的積極意義。
我們就以A省B縣為例來看一下其實施的過程。
A省B縣位于總面積是1344.5平方公里，現轄4鎮6鄉、445個行政村，共46萬人。其中農業人口35萬。境內多是山地丘陵。荒山占總面積的56%；丘陵占35%；平原洼地僅占9%。農民居住分散，房屋規模小，而且年代比較久遠?！翱招拇濉爆F象比較嚴重。2005年，國家出臺城鄉建設用地增減掛鉤政策以后，為建設新農村，積極響應國家的號召，該縣的增減掛鉤工作正式開展。
在實施過程中，縣政府采取了一系列措施，首先組織工作領導班子，對實施過程中可能出現的問題進行討論研究，提出解決辦法，保證不損害農民的利益。然后資金上要有保證，對農民造成的損失要盡快的賠償。還要科學選點，把房子破舊和空閑宅基地多的村居選作項目區，同時要廣泛的征求村民的意見和建議，由規劃部門聘請專業的隊伍進行考察，規劃。通過這一系列精心的準備，這幾年，該縣取得了初步的成效：增加了耕地面積，提高了農民收入。拆遷后復墾出的耕地面積增多。改善了村容村貌，使廢棄的宅基地得到了重新利用，使村莊得到了重新的規劃。促進了新農村建設的進行。村民們集中居住。硬化路面6777余平方米，安裝路燈34盞，整個項目區達到了田、水、路、林、村、房的綜合整治，緩解了用地與發展的矛盾，為一些企業和城鎮建設用地提供了保障。
城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施對小城鎮的發展既存在挑戰也存在機遇，首先我們先看一下存在的挑戰。
這一政策是在2000年初步提出的，到2005年正式下發試點地區的文件，中間經過了五年，時間較短，而且在我國并沒有實例供我們參考，因此在實施的過程中難免會出現一系列的問題。這一政策主要是在城鄉結合部來進行的。通過對農村建設用地的整合，組合成拆舊建新區，合理的分配復墾為耕地和用于城鎮建設用地的比例。我認為其中存在的問題有以下幾點：
（1）統計臺賬、規劃圖中的數據不一致，這對增減掛鉤政策的實施帶來了困難。數據的不一致會導致實施過程中誤占農戶的耕地或正在使用的建設用地。造成一些糾紛等。
（2）對實地考察的不夠深入，一些地區敷衍了事，規劃圖不能很好的反映出當前的土地利用狀況，圖中顯示的居民點現在或許是農地。這樣就違背了政策中只對“農村居住點和工礦廢棄點進行整理的原則”。
（3）在實施過程中出現占好地補劣地的問題比較嚴重。把好地占用為城鎮建設用地，整理出的劣地復墾為耕地。導致耕地質量差，甚至出現無法耕種的現象。使耕地補償得不到完全的落實。復墾的耕地質量往往低于被占用地的質量。
（4）被占用地的村民的權益沒有得到充分的保障。例如，農民搬遷入樓房集中居住，農戶必須承擔水、電、煤氣、采暖費和物業管理費等支出，特別是居住在城市規劃區內的居民，需要從農村自給自足的生活方式轉變為城市購買基本的生活產品的方式，居住成本和生活成本至少要上升一倍以上。
（5）資金不到位。資金的不到位使得對農民的補助也不到位。農民得不到妥善的安置。土地整理的成本較大，政府財政收入無法承擔這一巨大的開支也是增減掛鉤政策實施中的一大阻力。因此在實施過程中出現了強行拆遷的現象。脫離了政策本身的積極意義。
增減掛鉤政策無疑是對小城鎮的發展有利的，能夠促進我國的城鎮化。在這一政策中小城鎮的機遇有：
（1）有利于土地的保護和土地利用總體規劃的實施。增減掛鉤政策能很好地把農村荒廢的土地整理出來，分配好耕地與建設用地的比例。既盤活了農村的存量建設用地又拓展了城鎮的建設用地，緩解了建設用地擴張對農用地的壓力，保持耕地的總量平衡。
（2）有利于城鎮化的發展。增減掛鉤政策的實施正好可以推進新農村的建設，把村民居住用地集中到一起。實行小區化的管理，水、電、氣、通訊等基礎設施全面到位。這也有利于推進城鄉一體化進程。
（3）有利于農村勞動力的轉移。為農民建設高質量的住房，促使農民向城鎮居民轉變。農村勞動力的轉移為城鎮建設注入新的力量。減少農民的數量為我國解決三農問題找到一條新道路。
（4）有利于農村產業經濟的發展，促進土地更為高效和集約使用，吸引企業入駐，轉移農村富余勞動力，改善了農民的生活。同時為周邊小城鎮提供豐富的糧食等消費品。
我認為小城鎮要快速的發展就要迎接這些挑戰，解決好存在的問題。問題不解決，增減掛鉤政策將得不到農民的支持，我國的城鎮化進程必將放慢速度。對于小城鎮的發展也是不利的。同時要抓住這個機遇，規劃好城鎮建設用地。加快城鎮化的步伐。解決問題的對策有以下幾種。
1.提高基層土地管理者的專業素質, 加強管理。應該對基層土地管理者進行培訓，提高他們的專業素質，使土地統計臺帳，統計簿的格式正確，數據準確無誤。
2. 資金籌集一定要到位。資金可以通過三個渠道取得：①通過收取新增建設用地有償使用費籌集部分資金；②通過收取耕地開墾費籌集部分資金；③政府拿出本次整理新增城鎮建設用地部分出讓金用于項目實施。
3. 在進行掛鉤規劃的編制過程中以土地利用總體規劃圖為底圖。結合標準分幅圖以確保對農村居民點和工礦廢棄地整理，同時附上拆舊地塊的影像資料，保證拆舊的是廢棄地、不合理的農村居民點等。
4.在掛鉤過程中要將市場化機制和政府的主導性作用相結合。因地制宜，適時創新和探索一些新的模式；另一方面，對于條件成熟的地區，我們要對整理模式進行市場化運作。
5.利用村莊閑置地安置不占用耕地，對土地實行生態、人文保護。在土地整理過程中要選擇合適的工程技術和生物技術，以保護環境和生態；同時要注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產和建筑，做到土地整理與文化建設相統一。
6.充分尊重集體土地產權，加強農村土地產權制度建設，切實保障農民權益。在整理過程中，要給予農民實惠，注重改善居民生產、生活條件，并保證農民生活質量不降低，對于整理過程中對農民造成的損失要給予公平的補償。農村集體產權制度建設是一個長期的過程，更是一項長期的任務，要狠抓不懈。
參考文獻
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[3] 呂寒.“掛鉤”,不僅是為了指標——對江蘇省太倉市城鄉建設用地增減掛鉤試點的思考[J]. 中國土地. 2009(05)
1城鄉建設用地增減掛鉤的內涵
隨著社會經濟的快速發展，建設用地的需求量相應增大，城鎮建設范圍不斷擴展，土地利用總體規劃確定的建設指標屢屢被突破。然而我國耕地后備資源嚴重不足，建設發展卻要不斷侵蝕耕地，為了保證耕地紅線不被突破，也為了滿足建設用地的需要，我國政府提出了城鄉建設用地增減掛鉤政策。城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤） 是依據土地利用總體規劃，按照土地集約利用的要求，采取科學的工程技術手段，通過將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊） 共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。掛鉤中農村建設用地整理出的耕地可以按照要求，置換為建設用地周轉指標，按照土地規劃的要求，在城鎮建設用地區內，布置指標確定的建設預留地。同時，項目區也必須在規定的年限范圍內整理復墾出相應面積的耕地，完成建設用地周轉指標的置換歸還。
2城鄉建設用地增減掛鉤研究現狀
“先占后補”問題。為追求經濟增長、業績、利益等，部分地方相關部門在掛鉤項目實踐中，經常是未申請用地而先征地，在上級進行相關檢查時才補辦手續，或申請用地和實際用地不符，實際開發比申請的要多。
僅追求周轉指標使用，耕地占補不平衡。目前，部分地方政府為緩解城鎮擴張壓力及在自身利益驅使下，存在建設指標“未批先用”、試點范圍擅自擴大、復墾耕地質量不達標、周轉指標歸還不及時等問題。在實際增減掛鉤實施中重指標輕復墾、“占優補劣”現象也普遍存在，導致耕地補償落實不到位，耕地質量得不到提高，嚴重影響糧食產量，與掛鉤政策中的“耕地面積不減少、質量不降低”的要求相矛盾。
項目區資金落實困難。資金是增減掛鉤項目順利實施的保障和關鍵，資金若出現短缺將導致項目難以推進。目前，增減掛鉤項目資金的主要來源是政府，但由于該類項目從拆遷安置到耕地復墾所需資金量巨大，單靠政府來籌措足夠的資金非常困難，從而影響掛鉤項目的穩步實施。從目前試點的具體情況來看，確實存在由于拆遷、補償成本過高，政府財政費用無法承擔，導致增減掛鉤工作開展受阻的現象。
農民的合法利益不易得到保障。一是由于增減掛鉤項目的實施主要由政府主導，這就不可避免地存在一些地方政府只關注城鎮的發展建設和行政目標的完成，而忽視農民的意愿和利益訴求。加之目前公眾參與機制尚未健全，上下信息傳遞不順暢，農民的意愿難以得到重視。二是為集約節約用地，政府在增減掛鉤項目實施中常將被拆遷農民統一集中安置，這會增加部分農民的耕種距離，導致耕作費用提高，而這一部分費用在補償中較少得到體現。三是雖然在增減掛鉤規劃中要求的是項目區要先建后拆，但在實際中常由于資金的短缺而先拆后建，導致被拆遷農民得不到妥善安置。四是為實現建設用地的集約利用，政府往往會采取遷村并點、入住高樓等整理模式，但這并不符合農民傳統的生產生活方式，也在一定程度上增加了農民生活費用。
3城鄉建設用地增減掛鉤發展對策
完善增減掛鉤管理辦法?，F階段依據的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》雖然在掛鉤工作的原則、責任、管理、報批等方面都做了相關規定，但具體詳細的操作辦法還未出臺。因此，對于實施細則、操作辦法、資金籌措管理、拆遷補償標準和方式等方面要進一步研究，以期做到項目實施主體明確、責任義務落實、監督到位、驗收嚴格。
掛鉤項目區選擇要先易后難，有序推進。 不同地區在經濟發展、人文風俗、自然條件等方面都存在差別。因此，開展增減掛鉤，不能盲目選取項目區，而應綜合考慮農村建設用地整理潛力、城鎮化進程、經濟社會發展水平、生產生活方式、資金投入能力、各項規劃的進展情況，尤其是當地居民的生產生活基礎及拆遷、補償意愿等實際情況，因地制宜地推進。同時，掛鉤項目區選點布局應當舉行聽證、論證，充分聽取當地農民的意見。
提高公眾參與程度，保障農民的合法權益。首先應加強關于增減掛鉤政策法規和實施過程的宣傳力度，使廣大農民對增減掛鉤的意義及其開展過程有更深入理解，提高其維護自身合法權益的意識。在項目方案確定實施前，組織當地民眾開展座談會，將項目方案中預計實施會發生的如舊房拆遷、安置補償、新居建設、整治后土地用途等情況進行公告，充分征求農民意見；對于存在爭議之處，根據各方意見修改方案后再進行意見征詢，直到方案完善后進行實施。另外，增減掛鉤是一個相對緩慢的過程，要保證整理項目的透明和公開，農民可組織檢查小組或由村委會負責，隨時監督檢查項目實施情況。
合理確定增減掛鉤整理潛力。進行增減掛鉤潛力確定時，要充分考慮現實潛力，而不僅局限于理論潛力，使項目區的增減掛鉤可行性分析更加準確合理。首先，要充分考慮土壤、地下水、基礎設施建設、經濟社會限制等因素，全面系統地修正現行的潛力測算方法，從而得到更符合實際情況的整理潛力。其次，潛力分級除了要根據整理增加耕地系數來確定，還應考慮諸如地形地貌、生態效益、經濟增長等方面的影響因素。
多管齊下，多渠道融資。就目前實施情況來看，增減掛鉤項目資金的籌集僅依靠政府主導式的投入顯然是不夠的，必須利用多渠道籌措，可采用如下方式：把收取的新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費等專項資金整合使用；建立異地掛鉤機制，實現地區間的用地指標平衡，耕地開墾費用由指標使用地區承擔；以土地出讓預期收益向金融機構貸款；制定優惠政策、建立激勵機制，引導個人、企業等參與項目投資。
一、客觀分析經濟發展落后的現狀及其原因
西部欠發達地區普遍受發展基礎、地理位置、資金人才及政策等多種因素的影響和制約，臨時以來。經濟發展速度和質量與發達地區相比差別明顯，分析其原因主要有四個方面：一是觀念滯后，發展主動性、發明性欠缺。受激進觀念影響，很長一段時間僅滿足于對自然資源的低水平開發，市場經濟意識不強，發展的主動性、發明性不夠，不能很好地發揮、挖掘自身優勢和潛力，沒有形成區域性特色產業群體。加之新形勢下，受交通、資金、人才、電力和城鎮化等瓶頸制約，短期無法突破的影響，使經濟發展處于相對停滯狀態，城鄉之間的經濟差別不時拉大，二元經濟結構突出。二是產業失衡，經濟轉方式、調結構遲緩。產業結構直接反映一個地區資源配置與生產力布局的合理水平?？h經濟發展中產業結構不合理、結構層次偏低的問題仍十分突出。三是財政弱小，自我促發展、保增長力弱。四是平臺欠缺，新型城鎮化、工業化進程緩慢?？h和縣以下的中小企業發展是轉移農村剩余勞動力、擴大勞動就業、推進城鎮化的前提和基礎，也是縣域經濟發展的重點。由于縣經濟發展中中小企業發展非常緩慢，年底，產值過億私營企業僅錦帛鈺一家，同時作為非農就業主體的鄉鎮企業臨時處于萎縮狀態，導致農村經濟發展受阻，農民收入增長緩慢，極大地影響了城鎮化的發展水平。工業化、城鎮化進程緩慢，水、電、路等基礎設施建設滯后，城鎮功能發揮不明顯，仍然是制約縣域經濟發展的五大瓶頸之一。
二、充分認識新型城鎮化建設的意義和作用
構筑縣域經濟發展平臺的關鍵因素。城鎮在縣域經濟發展中發揮著中心平臺作用，加快新型城鎮化建設。只有推進新型城鎮化進程，才干使縣域相關各行業實現生產要素的合理配置，提高集聚效益，形成本區域的主導產業優勢，增強競爭力；同時集中人、財、物力進行縣域內水、電、路以及居民住房等基礎設施建設，由此促進經濟發展。
統籌城鄉經濟協調發展的根本途徑。城鎮化水平太低，肯定制約激進農業向現代農業轉變。因此，新形勢下抓住城鎮這一城鄉經濟的結合部和交匯點，努力推動新型工業化和現代服務業的發展，就可以形成以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展的新格局,加快新型城鎮化建設。進而促進縣域經濟不時壯大。
實現勞力轉移促農增收的重要手段。像這樣的欠發達地區農村貧困人口偏多，農民收入水平較低，居住分散，嚴重制約經濟發展。推進新型城鎮化，通過發展二、三產業來提供更多的就業崗位，大量吸納農村剩余勞動力，盡量實現農民就地轉移,加快新型城鎮化建設。增加農民收入。同時也可為農業產業化發展發明條件，聚集能量，有效促進縣域經濟發展。
建設社會主義小康社會的迫切需要。城鎮是農村政治、經濟、文化、科技、教育和生活服務的中心，加快新型城鎮化建設。溝通城鄉交流的中介。推進新型城鎮化，一方面促進鄉村文明向農村輻射，引導農民獲取新知識、樹立新觀念、形成新習慣，使其生活方式和文化意識得到更新，為新農村建設夯實基礎。另一方面通過加強縣與縣以及縣域范圍內城鄉之間的聯系與互動，更大范圍內為實現農業產業化、現代化提供平臺，促進縣域經濟的全方位開放。
三、加快新型城鎮化建設的具體措施
超前謀劃，科學規劃。推動新型城鎮化健康發展。要推動新型城鎮化健康發展，就必須在經濟社會發展的總體規劃、區域城鄉體系規劃、特別是縣域經濟發展規劃的基礎上，根據各地的產業基礎、經濟結構、交通條件、資源稟賦、地理環境、民風民俗和城鎮布局，科學制定出能發揮地方優勢和特色的縣城、鄉鎮、行政村三級發展規劃體系。
重點突出，合理布局。提高新型城鎮化建設水平。要依照全縣功能區劃分，通過合理布局、重點發展中心鎮，增強城鎮的聚集效應和輻射效應，促進農村人口、生產要素向強鎮集聚，全面提高農村城鎮化水平，使城鎮真正成為縣域經濟的發展平臺。
凸顯特色，增強新型城鎮化建設實力。推進新型城鎮化關鍵在于搞好定位，整合商業元素，培育支柱，發展特色經濟，建設特色型城鎮，增強城鎮化建設的經濟實力。城鎮建設上要與農業結構調整、鄉鎮企業發展有機結合起來，充分體現為農服務的思想。同時，要結合鄉情鎮情，確立主導產業，并強力培育和開發，通過完善的市場體系，建成資源型和特色型的城鎮發展格局。根據各地的區位優勢、民族風情、自然生態旅游優勢,因地制宜。大力發展與人民生活密切相關的第三產業，從而增加城鎮建設的經濟實力。
