時間：2023-07-11 16:21:29
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一、修改《暫行規定》的標題
首先，《暫行規定》標題概念不明確。其標題由于出現了“檔案執法”、“檔案執法監督”等相對獨立和常用的概念，似乎看不清楚是對“檔案執法” 還是對“檔案執法監督”做出的規定。檔案執法即檔案行政執法。行政執法和行政執法監督是兩項既有聯系又有區別的工作，也是各類行政執法工作中常用的規范用語?！皺n案執法監督檢查” 如果指的是對檔案執法的監督檢查，那么《暫行規定》的題目則表述不準確，應該修改為《檔案執法監督暫行規定》；如果指的是行政執法和行政執法監督兩項內容，其題目的表述則不規范，因為無論從行政執法理論還是從法制工作實踐角度看，“檔案執法監督檢查”都不是行政執法和行政執法監督兩個概念的合稱或簡稱。由此可見，《暫行規定》的題目本身就存在著概念不清和不規范的問題。
其次，《暫行規定》對“檔案執法監督檢查”的解釋沒有依據?！稌盒幸幎ā返诙l：“本規定所稱檔案執法監督檢查，是指各級檔案行政管理部門對貫徹實施檔案法規的監督檢查以及依法對違反檔案法規行為的查處?！睆倪@一解釋來看，“檔案執法監督檢查”既包括“監督檢查”，也包括“對違反檔案法規行為的查處”。而實際上，“檔案執法監督檢查”只能是“對貫徹實施檔案法規的監督檢查”，而不可以包括“對違反檔案法規行為的查處”?！稒n案法實施辦法》第七條關于國家檔案局的第三項職責是這樣規定的：“對有關法律、法規和國家有關方針政策的實施情況進行監督檢查，依法查處檔案違法行為?！睋丝梢哉J為，檔案行政管理部門實施的“監督檢查”和“依法查處檔案違法行為”，是同一項職責中兩個有著緊密聯系和明顯區別的工作方面，它們是不能互相取代、互相包含的。所以說，《暫行規定》第二條的解釋是沒有依據的，也是不準確的。
最后，《暫行規定》的題目已經“名不符實”。在《暫行規定》的全部條款中，不僅有檔案行政執法檢查、對輕微違法行為處理、對違法案件查處的規定，還有行政執法監督、查處案件的程序、管轄以及機構設置、表揚獎勵等諸多方面的內容，幾乎涉及檔案行政執法工作的各個方面。這種情況表明，即便是《暫行規定》的題目沒有概念不清等問題，也存在著“名不符實”或文不切題的情況。
綜上所述，《檔案執法監督檢查工作暫行規定》應修改為《檔案行政執法工作暫行規定》，并在此基礎上對《暫行規定》的全篇內容做相應調整和修正。
二、修改關于制定《暫行規定》目的的表述
“為實施檔案法規，加強檔案行政管理部門的行政監督職能，依據《中華人民共和國檔案法》和《檔案法實施辦法》制定本規定。”這是《暫行規定》第一條關于制定《暫行規定》目的的表述。由于這一表述使用了“行政監督”，從而使其目的與全篇內容產生了矛盾。因為在《暫行規定》的全部內容中，屬于“行政監督”范圍的只有少數條款。
“行政監督是指在行政機關內部，上級行政機關對下級行政機關，或者專職行政監督機關對有權管轄的其他行政機關實施的監督”（法律出版社出版的《社會主義法制建設基本知識》第143頁）。應該說“行政監督”職能的主要特點是在行政機關內部實施的監督。可是，《暫行規定》中大部分條款的內容都是對外部的，即檔案行政管理部門對轄區內檔案工作實施的所謂“檔案執法監督檢查”的規定。這就造成了《暫行規定》的內容與制定《暫行規定》的目的大相徑庭。
筆者認為，制定《暫行規定》目的應修改為：為實施檔案法規，加強檔案行政管理部門對檔案工作的監督指導職能，規范檔案行政執法工作，依據《中華人民共和國檔案法》和《檔案法實施辦法》制定本規定。
三、修改關于制發《執法監督檢查證》的規定
多年來，各級地方檔案行政管理部門和其他行政執法部門一樣，領取和使用的都是由省人民政府統一印制，縣級以上人民政府核發的《行政執法證》或《行政執法監督證》。法制工作實踐已經說明，《暫行規定》第七條中關于“專職或兼職檔案執法監督檢查員均發給《執法監督檢查證》”和“地方監督檢查員證分別由各省、自治區、直轄市檔案局及計劃單列市檔案局負責制作并填發”的規定已經沒有必要，且《執法監督檢查證》的證件名稱也不合規范。
筆者認為，應將《暫行規定》第七條修改為：各級檔案行政管理部門的行政執法人員應申領由省人民政府統一印制的，經縣級以上人民政府核發的《行政執法證》；行使監督檢查權的人員應按規定申領《行政執法監督證》。
四、修改關于檔案行政管理機關性質的表述
《暫行規定》第三條中關于“國家檔案局和縣級以上檔案行政管理部門是國家貫徹并監督執行檔案法規的機關”的表述不嚴謹，易產生歧義。
根據《憲法》、《檔案法》和《檔案法實施辦法》等法律、法規的規定，各級地方檔案行政管理部門應是貫徹和執行檔案法規的行政機關，是檔案行政執法的主體,其關鍵詞是“執行”，而不應是“監督”。用“監督”與“貫徹” 并列表述是不嚴謹和不規范的。筆者認為，應將《暫行規定》第三條修改為：國家檔案局和縣級以上檔案行政管理部門是國家貫徹和執行檔案法規的機關，依法行使檔案行政執法權。
五、修改關于檔案法制工作機構職責的內容
《暫行規定》第五條，把檔案行政執法工作內容幾乎全部納入“檔案執法監督檢查機構”（應改稱法制工作機構）職責范圍的規定，是不規范的。
1999年6月，國家檔案局、中央檔案館在學習宣傳貫徹執行《中華人民共和國檔案法實施辦法》的通知中明確指出：“各級檔案行政管理部門的法制工作機構要規范執法，加強對各類檔案行政執法的檢查與監督，充分重視對各類檔案行政處罰引起的行政復議和行政訴訟案件的處理?！庇纱宋覀冎辽倏芍獌牲c：其一，對檔案行政執法工作的檢查與監督，是法制工作機構的一項主要職責；其二，做好檔案行政執法工作，不是也不應該是個別工作機構去完成的，而是由法制工作機構和其他相關工作機構共同去完成的。一般情況下，前者的工作側重點是對各類檔案行政執法的檢查與監督；后者的工作側重點是開展相關的檔案行政執法工作?？梢姡稌盒幸幎ā钒褭n案行政執法工作幾乎全部納入法制工作機構職責范圍的規定是不正確的，客觀上還會誤導人們的思想和工作。
長期以來，部分同志存在“檔案執法工作是法制機構的事情，設立法制工作機構就是專門執法”的思想。所以，一些地方的檔案行政執法工作，往往是檔案行政管理部門內部的一個法制工作機構在運作，“行政執法”和“行政執法監督”沒有實行分離，不同程度影響了檔案行政執法工作的正常開展。其主要原因，就是受到《暫行規定》第五條規定的誤導。筆者認為，修改《暫行規定》第五條，規范法制工作機構的職責，有利于正確引導和統一各級檔案行政管理部門工作人員的思想；有利于理順守法、執法和執法監督三者之間的關系；有利于促進檔案行政執法工作健康地向前發展。
六、修改與《檔案法》不相一致的條款
《暫行規定》第十條將10種行為一律視為輕微違法行為,僅將其列入可以發出《檔案執法監督檢查通知書》范圍的表述，是不符合《中華人民共和國檔案法》有關規定的，應該予以修正。
如：對于“拒不向本單位檔案部門移交應立卷歸檔的文件材料的”和 “在保管或利用中涂改、撕毀、丟失檔案”的行為，根據《檔案法》第二十四條規定，應由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關主管部門對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任?？墒牵稌盒幸幎ā返谑畻l不論情節輕重，將上述行為僅列入“可以發出《檔案執法監督檢查通知書》”范圍，這是不符合《檔案法》規定的。（《暫行規定》第五條第三項中規定“對輕微違法行為進行批評教育或發出《檔案執法監督檢查通知書》”）
七、修改與《檔案行政處罰程序暫行規定》
不相一致的內容
關鍵詞：行政調查 公民權利 公民義務
以往學界對行政調查的研究極不重視，相關論著也屈指可數。其實，行政調查的理論體系相當龐雜，在整個行政法學理論體系中的地位也日益重要，我國行政調查的研究較國外已十分落后。這不僅表現在對行政調查的定位存在爭議，與相關概念區別不清;還表現在目前沒有統一的《行政程序法》，行政調查制度散見于各部門行政法，以規定授予行政機關調查權為主，缺乏對行政主體義務的規定，缺乏對被調查人權利的關注;并且具體程序構建混亂。本文旨在解決上述問題。
一、理論基礎
對行政調查是否是獨立的行政行為，它與行政檢查等相關概念的區別與通用，一直存在不同觀點。我國有些學者認為行政調查是行政決定前的一個環節，不應視之為獨立的行政行為;而行政檢查是獨立的行政行為，二者不具有可比性，當然不能通用。有的學者認為行政調查與行政檢查是一回事，屬于因過去理論研究的落后而遺留下的概念混亂。筆者認為，從廣義角度而言，凡是行政機關在行政職權范圍內所作出的行為都是行政行為，那么行政調查行為也是行政行為，只不過它通常表現為行政決定前的一個環節，因此可以推論:行政調查權是獨立的行政權力，完全可能直接或間接地影響相對人的權利;行政調查程序也是獨立的行政程序，應完善其各個環節;行政調查與行政檢查是兩個概念，不應餛淆。
如前所述，學界長期以來不重視對行政檢查的研究，認為行政檢查只是行政決定前的一個環節，不是獨立的行政行為，行政檢查權的行使也不會對相對人造成獨立于行政決定的影響。通過上述分析，可以澄清:行政調查行為具有獨立性，也是行政行為。有了這一理論前提，關于行政調查權行使過程中對相對人的影響及行政調查具體程序設計時應如何保障相對人權利等一系列問題都迎刃而解。
二、行政調查權與公民權利義務的沖突與協調
(一)行政調查權的法律控制與公民的權利保障
各國立法都允許行政主體擁有較大的行政調查權，而且由于行政調查的具體目的、對象、環境等各不相同，行政執法主體在行使行政調查權時往往擁有較大的自由裁量空間。正是裁量空間的存在，使行政調查權對公民的權利構成威脅，如果缺乏相應的法律控制，濫用行政調查權的事例必將比比皆是。
首先，嚴格行政調查適用條件。一般而言，依據權力性質不同，行政調查可分為任意性行政調查和強制性行政調查。前者是行政主體在相對人的自愿協助下進行的，這類行政調查中，一般沒有對相對人的物理性強制，也不產生直接法律效果，適用條件可以較寬泛或模糊;后者是在緊急情況下或相對人對行政調查進行抗拒的情況下，行政主體運用強制性權力進行的。這類行政調查具有命令性、執行性和強制性的特點，嚴格其適用條件就顯得十分必要。具體包括以下內容:一是設定權法定。行政調查權只能由立法機關通過制定法律創設，其他機關只享有一定范圍的規定權，尤其是行政機關，更不能自己給自己創設行政調查手段、范圍等。二是主體特定。行政調查的實施主體原則上必須具備行政主體資格，即能以自己的名義獨立行使行政調查職權，并承擔由此產生的法律后果。據此，行政調查的主體一般是職權行政主體和授權行政主體，同時，有些國家的行政程序法根據本國實際情況允許行政主體委托調查。例如《奧地利行政程序法》規定有委托公設鑒定人或者法院調查的做法，這值得我國借鑒。三是對象特定。行政調查直接針對的對象可能是物、場所或是人身。對物的翻查、取樣或提存、暫扣，涉及相對人對物享有的排他的所有權;對場所的進入、巡視，涉及個人住宅不受侵犯的憲法性權利或營業自由;盤查、訊問甚至搜身，都關系到公民最基本的人身權利和自由。因此，必然要對行政調查對象作嚴格限制，借鑒刑法中的搜查證制度，行政機關只有在取得法院調查證之后，才能針對調查證中許可的特定標的進行調查。實行”一調查、一申請、一行為”，以保證行政調查權不被濫用，保證相對人的正常生產生活不被侵犯。
其次，完善行政調查手段。如前所述，行政調查可分為任意性行政調查和強制性行政調查，根據法律保留原則，對強制性行政調查手段不言而喻必須由法律明確規定，否則即為對公民自由的非法侵犯，行政機關就要承擔相應的責任;至于任意性行政調查，相對人同意自愿接受調查，可以沒有法律授權，但也不排除行政機關受法律保留原則的約束。此謂合法性問題。關于合理性問題，根據比例原則，一是要求妥當性，即要求所采取的手段能夠達到所追求的目的;二是要求必要性，即為了達到所追求的目的而選擇的手段是所有可選擇項中近乎最小的;三是要求手段與目的之間的比例，即一項行政措施雖然符合上述兩個要求，但如果其實是對結果會帶來超過行政目的價值的侵害，那么該項行政措施就是不合理的。
最后，規范行政調查程序。行政調查程序是指行政調查機關在行政調查時所采取的方式和步驟的總稱。行政調查在遵循行政程序一般規則的基礎上還應有自己獨特的程序，筆者將在第三個問題中詳述之，故在此不敷述。
(二)行政調查權的保障與公民的協助義務
近現代以來政府職能不斷擴大，行政已經滲入人們生活的方方面面，行政機關應當而且必須擁有廣泛的調查權力，當然這種權力是有限的，是受法律控制的。與行政調查權相對應的是行政相對人的調查協助義務同樣也應是存有限度的。行政調查權存在的價值在于保障行政機關正確、及時地作出行政決定，為此有時必須對行政相對人規定協助義務。這樣有助于行政機關迅速、有效、低成本地搜集信息，從而提高行政效率。只有保證對協助義務的設定合法、合理，保持行政調查權與相對人的調查協助義務之間適度的平衡狀態，才能營造雙方相互信任的空間，消除二者的隔閡和對立，真正提高行政效率，促成公共利益的實現。
對于行政調查中相對人的調查協助義務可以類比刑事調查中的作證制度加以研究。
在我國,行政檢查作為一項重要的法律制度和行政執法的一種重要方式,有著十分豐富的內涵,但是對如何界定行政檢查以及行政檢查到底具有什么樣的性質,長期以來我國學術界是又分歧的。 即行政檢查是行政事實行為還是行政法律行為。關于此問題之研究理論界呈現出二種意見的對立存在。
第一種觀點認為行政檢查理應是行政行為。如有論者認為:“行政檢查是指行政主體基于行政職權依法對公民、法人或者其他組織(相對人)是否遵守法律、法規及規章等的情況進行了解的行為?！薄靶姓z查是一種具體行政行為,而且是一種外部具體行政行為,如果行政主體違法行使行政檢查權而侵害到檢查權對象的合法權益,當時人可以提起行政訴訟?！?相同觀點也見諸于其他行政法學教材。如“行政檢查,又稱行政監督檢查,是指行政主體按照法定的權限和程序對相對人遵守法律,執行行政命令的情況進行了解與監督的行為?！薄靶姓z查是獨立的行政行為,盡管檢查的后果可能引發另一個行政行為,如行政處罰,但它和行政處罰是二個相互獨立的行為?！?:“行政監督檢查是行政機關依法對公民、法人或者其他組織遵守法律的狀況進行了解,獲取有關材料和信息,并予以督促的行為?！薄皬男姓z查的法律性質來看,它是外部的具體的,依職權的單方行為。” :“行政監督有時又稱行政監督檢查,是指行政主體依法定職權,對相對方遵守法律、法規、規章,執行行政命令、決定的情況進行檢查、了解、監督的行為?！薄靶姓O督的性質是一種依至全的單方具體行政行為,是一種獨立的法律行為。行政監督的意義就在于它雖然不直接改變相對人實體權利、義務,但它可以對相對方設定某些程序性義務和對其權利進行一定的限制。所以它于行政立法、行政許可、行政處罰、行政強制措施等行為米切聯系,或為行政職能管理過程中不可或缺的環節。行政監督可能引起行政處罰,也可能引起行政獎勵,還可能引起任何其他行政行為,但均不影響行政監督行為的獨立存在,也不影響其法律后果的產生?！?/p>
該類觀點大致基于如下的事實,即行政檢查它是行政主作出的職權行為,雖然不直接影響相對人的實體權利、義務,但畢竟產生了程序性法律關系。而且雖然它往往成為其他行政行為的前提行為,但并不影響其獨立性。故行政檢查在性質上是具體行政行為之一種。
第二中觀點認為行政檢查屬于行政事實行為。如“行政監督,又稱行政監督檢查,是指行政主體基于行政職權,依法對相對人是否遵守行政法的規范和執行行政決定等情況所作的事實行為。”“行政監督作為行政主體的職權行為于行政行為具有相同的強制性,相對人具有忍受義務。但是行政監督并不直接改變相對人的實體權利、義務,相對人的忍受也是一種法律上的義務,而不是行政監督設定的義務。因此,它是一種事實行為而非法律行為?！?:“從行為的性質上看行政檢查是一種事實行為。首先行政檢查是一種間接影響相對人一方權利、義務的行為,無論其作為一般監督性質的例行檢查,還是作為具體行政案例調查,都會在客觀上對相對一方的權利、義務構成直接或間接影響。因為行政檢查是隨后作出的行政處理依據,但是決定某種行為是否屬于法律行為屬性的根據并非是對權利、義務的影響,而是在于此種影響是否出于主體的意思表示。根據行政行為過程性理論,每個特定的行政行為均可分為三個階段,即了解取證的準備階段,作出決定的階段和最后宣告階段。孤立的看,行政檢查是具有一定獨立性的行為,從一個完整的行為過程來看,它只是其中的一個階段,一個程序環節和組成部分。行政檢查的作用決定了它屬于行政行為過程行政行為的準備階段。應當指出這依階段的行為尚不具備明顯的公權力行使的特征,沒有效果意思的形成和存在,一般葉不直接影響相對人的權利、義務、而且由于行政行為的意思表達只是在決定階段,行政檢查也是沒意思的?！?/p>
該類觀點主要通過對事實行為的概念認識以及行政檢查并不直接影響相對人的實體權利、義務等論據闡釋行政檢查作為事實行為的觀點。
綜合而言,二種觀點都承認行政檢查是一種職權行為,而且行政檢查并不對相對人的實體權利、義務發生影響。但區別在于第一種觀點認為對程序上權利、義務的影響相當于實體上的權利、義務的影響,在法律后果上是具有相同的效力,故理應屬于行政行為。但是后者認為程序上的權利、義務關系的產生并不是行政檢查行為發生的法律后果,只是一種事先法律已經作出的安排。行政檢查行為只是對一種事實狀況的了解,本身并不是以創設法律關系為意思表示,行為后果也并非是創設法律關系之意思表示的實現。故行政檢查只是一種行政事實行為。
二、行政檢查之法律行為屬性——批判與反思
從實政法的規定來看,只能得知一系列的行政檢查的特征,但是實政法并沒有規定行政檢查的行為屬性,意味著行政檢查的行為屬性理論在實政法上沒有依據。行政檢查法律行為屬性論者實際上是從行政權力的特征結合實政法上對行政檢查的相關規定來論述行政檢查的行為屬性的。也就是說實政法的規定并不能成為行政檢查屬于行政法律行為的論據。但是反映出行政檢查強烈的行政權力性。正是實政法關于行政檢查規定的高權力性質,成了行政檢查法律行為屬性論者的核心依據。
行政檢查作為行政主體職權之一種,具有如下特征,即職權性,強制性,程序性,往往成為其他行政行為的前提行為,這些特征是對實政法的分析與概括而生的。
關于職權性,如行政許可法第六十二條規定:行政機關可以對被許可人生產經營的產品依法進行抽樣檢查,檢測,檢驗,對其生產的經營場所依法進行實地檢查。檢查時行政機關可以依法查閱或者要求被許可人報送有關材料,被許可人應當如實提供有關情況和材料。中華人民共和國產品質量法第十六條:對依法進行的產品質量監督檢查,生產者、銷售者不得拒絕等。
關于行政檢查之強制性實質上其職權性導致的必然結果,所以關于行政檢查之職權性所依托的實政法足以證明行政檢查之強制性。就強制性本身也有實政法上的依托。如中華人民共和國海關法第四十九條:郵運進出境的物品,經海關檢驗放行后,有關單位才可投遞或者交付。中華人民共和國產品質量法第五十七條:產品質量檢驗機構、認證機構偽造檢驗結果或者出具虛假證明的,責令改正,對單位處五萬元以上十萬元以下的罰款,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上五萬元以下的罰款;有違法所得的,并處沒收違法所得;情節嚴重的,取消其檢驗資格、認證資格;構成犯罪的,依法追究刑事責任。
關于程序性,行政檢查之程序性是于二種意義而言的,即行政檢查行為本省必須遵循的程序步驟,以及行政檢查行為產生的程序性后果。前者在實政法上的依據如中華人民共和國產品質量法第十五條第二款規定:國家監督抽查的產品,地方不得另行重復抽查;上級監督抽查的產品,下級不得另行重復抽查。關于后者實際上實政法上沒有作出規定,只是學理上的概括而已。行政處罰法第三十七條:行政機關在調查或者進行檢查時,執法人員不得少于兩人,并應當 向當事人或者有關人員出示證件。當事人或者有關人員應當如實回答詢問,并協助調 查或者檢查,不得阻撓。詢問或者檢查應當制作筆錄。 行政機關在收集證據時,可以采取抽樣取證的方法;在證據可能滅失或者以后難 以取得的情況下,經行政機關負責人批準,可以先行登記保存,并應當在七日內及時 作出處理決定,在此期間,當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。 執法人員與當事人有直接利害關系的,應當回避。
行政檢查往往成為其他行政行為的前提。如行政處罰法第四條:行政處罰遵循公正、公開的原則。 設定和實施行政處罰必須以事實為依據,與違法行為的事實、性質、情節以及社會 危害程度相當。 對違法行為給予行政處罰的規定必須公布;未經公布的,不得作為行政處罰的依據。產品質量法第六條第二款:對產品質量管理先進和產品質量達到國際先進水平、成績顯著的單位和個人,給予獎勵。
事實上,行政檢查之職權性、強制性符合傳統理論中行政行為的現行特征即權力性;行政檢查之程序性實際上行政檢查的程序性法律后果,這種程序上的法律后果是行政檢查法律屬性論者的重要論據;行政檢查往往成為其他行政行為的前提行為,該行政檢查的特征實際上是贊成行政檢查法律行為屬性論者想極力證明行政檢查也可以影響到行政相對人即被檢查人的實體上的權力、義務。因為如果成為其他行政行為的前提行為,或者說其他行政行為的決定所依據的事實是行政檢查的結果,那么行政行檢查就對行政相對人產生了影響。整體而言,持這些觀點的或論據的論者們只是從行政行為的形式上,或者雖然承認法律行為的要素之一即發生一定的法律后果,但是忽略了法律行為另一要素即法律效果意義上的意思表示,甚至是人為割斷了法律行為中意思表示與發生的法律效果的內在聯系。所以認為行政檢查是行政行為的觀點注定是失敗的。
三、行政檢查之行政事實行為屬性認定
1.聯合賬簿審計概述
聯合賬簿審計是指在聯合經營石油作業過程中，非作業者檢查和評估作業者是否嚴格依照合作各方共同簽訂的石油合同和聯合作業協議，恰當、合理記錄財務支出和產品收入分配，以及經濟、有效的開展聯合石油作業活動。
2.行政管理費審計概述
行政管理費，主要指作業者為組織和管理聯合作業活動所發生的具有行政和管理功能，間接服務于聯合作業活動的各種費用。一般包括兩部分：一是作業者在石油作業所在主權國家設置的管理機構發生的行政管理費；二是上級管理費，主要是指作業者的上級管理機構對聯合石油作業提供經營管理服務的費用。
3.行政管理費的審計方法
行政管理費與直接費用的審計雖然都要對聯合賬簿的財務報表和明細賬進行邏輯性和相符性復核，并對相關會計要素進行橫向和縱向的分析性復核，但與直接費用相比，行政管理費的審計有其特殊性。
直接費用通常都是為某一確定合同區塊直接發生的服務費用，如鉆井費，直升機費等，其費用可以直接計入相對應的聯合賬簿。而行政管理費用是屬于共同費用性質的，因此不能按照直接費用的審計方法，而是應要求作業者提供原始的、分攤到各聯合賬簿及作業者單方賬之前的行政管理費明細，在此基礎上對費用進行分析性復核，抽取樣本進行合理性、真實性、正確性、關聯性的測試，并根據合同者各方同意的分攤方法重新計算應分攤到各合同區塊聯合賬簿的行政管理費用，確認其與各合同區聯合賬簿的明細賬和財務報表相符。
4.行政管理費的審計內容
4.1人員費用的審計
人員費用概念。行政管理費中的人員費用是指為執行石油合同和聯合作業協議而從事聯合石油作業工作的人員的報酬和其他有關費用。
人員費用審計內容人員費用的審計重點主要是作業者派到聯合石油作業所在國的外籍雇員的費用，主要包括基本工資、福利、股票期權、住房費用、租車費用、搬遷費用、子女教育費用等。其審計的主要內容包括：
a） 檢查外籍人員的工資及福利、津貼的發放標準是否與雇員合同和作業者的雇員政策相符；
b） 檢查調入、調出人員薪金福利的支付時點是否與實際入、離職情況相符；
c） 檢查人員動復員費是否與作業者的政策和國際通用慣例相符；
d） 檢查作業者是否將應包括在上級管理費中的人員費用又單獨計入聯合賬簿；
e） 檢查作業者是否將與聯合石油作業無關，為其他區塊或作業者單方利益服務的人員費用計入聯合賬簿。
人員費用審計案例。作業者將由于公司被并購而導致大量外籍雇員行使股票期權所產生的個人所得稅全部計入聯合賬簿。審計認為，外籍雇員股票期權行權主要是因作業者被并購而造成的，其所產生的個人所得稅不應全部由聯合賬簿承擔。作業者同意將部分個人所得稅費調出聯合賬簿。
4.2其他行政管理費用的審計
其他行政管理費概念。其他行政管理費主要是指除人員費用、上級管理費之外的其他費用，主要包括法律費用、財務費用、業務招待費、會議費、IT費用、辦公費用、差旅費等。
其他行政管理費審計內容。對其他行政管理費的審計主要是通過敏感性分性，對費用的性質進行初步判斷，然后再通過抽樣進行屬性測試。其審計的主要內容包括：
a） 檢查作業者是否將應由作業者單方賬和聯合賬簿分攤的財務報表年度審計費用全額計入聯合賬簿；
b） 檢查作業者是否將應由作業者單方承擔的稅務審計費用、與企業所得稅相關的咨詢費用計入聯合賬簿；
c） 檢查作業者是否將為單方利益或其他合同區服務的法律費用計入聯合賬簿；
d） 檢查作業者是否將為其母公司宣傳的廣告費用、展覽費用計入聯合賬簿；
e） 檢查作業者是否將未經聯管會批準的贊助費、捐贈費計入聯合賬簿；
f） 檢查作業者是否將應由作業者單方承擔的合同簽字費、石油合同生效前的費用計入聯合賬簿；
g） 檢查作業者是否將其他與聯合作業無關的費用計入聯合賬簿；
h） 檢查作業者是否將應包括在上級管理費中的管理費用又單獨計入聯合賬簿。
其他行政管理費審計案例。作業者將母公司總法律顧問來華的差旅費用計入了聯合賬簿，審計認為此項費用應含在上級管理費中，不應單獨將費用計入聯合賬簿。作業者同意審計意見并將相關差旅費用調出聯合賬簿。
4.3上級管理費的審計
上級管理費概念。上級管理費是指作業者的上級管理機構對石油作業提供經營管理服務的費用。北美石油會計協會推薦的會計程序對上級管理費的定義更為嚴格，無論是作業者、作業者的上級管理機構、關聯公司、或是無關聯的第三方，只要提供會計程序上規定的應屬于上級管理費范疇內的服務，都不應再單獨計入聯合賬簿。
上級管理費審計內容。上級管理費的計算主要是依據合同各方簽訂的石油合同和聯合作業協議的規定。各石油合同和聯合作業協議的規定也不盡相同。有的規定計費基礎和取費率，按照比例費率計算上級管理計費；有的則采取固定費率的模式。其審計的主要內容包括：
a） 檢查上級管理費的計費基礎是否與石油合同和聯合作業協議的規定相符；
b） 檢查上級管理費的取費率是否與石油和聯合作業協議的規定相符；
c） 檢查上級管理費的計算是否正確。
上級管理費審計案例。作業者將應付給母公司的上級管理費的匯兌損失計入了聯合賬簿。根據會計程序規定，上級管理費是依據費用總額的實際發生數乘以固定費率計算的，是一個固定的金額，將匯兌損失計入聯合賬簿必然會導致多計提上級管理費，作業者同意審計意見并將相關費用調出聯合賬簿。
4.4共同費用分攤的審計
共同費用分攤概念。作業者在聯合石油作業所在國設置的管理機構往往要管理多個合同區的石油作業，應按照石油合同和聯合作業協議規定的分攤方法，在受益的各個區塊之間進行合理和適當的分攤。
共同費用分攤審計內容。共同費用主要按以下方法分攤給各受益單位：第一，按照實際服務時間分攤；第二，按照實際發生的直接費用比例分攤；第三，按照年初預算的比例分攤。其審計的主要內容包括：
a） 檢查分攤方法是否與合同和聯合作業協議及合同各方所簽訂的備忘錄的規定相符；
b） 檢查分攤的比例是否正確、合理，如按實際服務時間計算分攤比例，檢查考勤記錄的真實情況與審批情況；
楊建順：應當在以后的各章節中分別規定了行政相對人。當事人的概念和術語，不宜將行政機關排除在當事人之外。 “行政行為效力”一節的分量太大。“行政決定”的概念也需要推敲？如何劃定行政決定與行政行為之間關系？從后面的情況來看，行政決定實際上是行政行為的組成部分。
行政規范比較難以處理。 直接叫“行政計劃”即可。
梁津明：是由程序圍繞行為轉，還是行為圍繞程序轉？同意前者。“一般規定”中設計的制度不是后面行為?！肮_”不宜放在第三章中作為一節也不合適，宜放在公開原則中寫。應當按照“開始、調查、決定”的邏輯順序邊編寫。
行政規范：應當放在行政行為之前，先立法，后執法。
用行政措施一詞涵蓋行政決定、行政合同、行政指導等實施行政規范的行為。
行政行為的效力：行政行為的追認、補正和轉換。
應當填補非正式程序。
應當有救濟程序，重復規定是必要的，只是粗細可以考慮。
法律責任：局限在行政機關的責任人，行政相對人程序作為義務以及程序違法時應當承擔的責任。
王萬華：聽證是各種形式的聽取意見。信息公開主要是對當事人的公開至于一般公民的知情權由專門法律規定。
行政行為的效力特別重要，并且避免使第三章變得龐大，將使其獨立。
胡建淼：一般規定的強制措施。措施覆蓋行為，還是行為覆蓋措施。行政行為覆蓋手段，分為行政強制措施和行政強制執行。
第五章：行政決定。我贊成使用這個概念，是指單方的具體行政行為。將具體行政行為作為上位概念，雙方的具體行政行為是指行政合同。
行政決定-意思行為：行政強制措施-物理行為。這里劃分標準包括了意思、時間等方面的標準。
周漢華：框架之外的問題。
（1）行政程序法是有必要？在行政強制法、行政許可法立法的情況下，行政程序法是否構成重復立法？是否有必要？
（2）以什么方式立法？推動法學研究上一個臺階，促進新概念的形成，社會各界的推動？
（3）該法應當解決的問題。與其討論框架，不如討論存在什么問題。
（4）行政行為的分類問題。胡老師主張抽象行政行為和具體行政行為。反對計劃出現在本法之中。
王錫鋅：對行政機關的實證調查。草稿的問題：
（1）結構的選擇?？蚣芙Y構的選擇與問題的發現和整理同樣重要。
（2）行政程序法與單行立法之間的關系。
劉莘：（1）行政行為的分類。（2）行政行為效力中增加：行政行為的撤消。（3）應當對不作為作出特殊規定，可以放在法律責任中規定。
馬懷德：判斷立法成功的標準：（1）是否能夠實現立法目的；（2）是否能夠解決現實問題，例如司法審查的程序標準。該草稿是成功的。關于框架問題：
（1）行政行為的分類。具體和抽象，具體中分有利還是不利。
（2）“強制措施”和“信息公開”沒有必要單獨列節，因為存在單獨的立法。
（3）本法應當規定最一般的問題。
（4）行政行為的效力：溯及力。
（5）行政主體中的聯合執法。
謝天放：1、立法模式。單行法與一般法并行，還是單行法的基礎上一般法模式。（1）從法律需求來說，單行法的需求最大，首先是行政許可法，行政檢查法、行政強制法等。行政檢查的隨意性很大，許多外資企業不適應這種日常的執法方式。行政強制中的問題還比較多。 （2）制定統一行政程序法的條件是否成熟的問題。在基層執法中，主要還是實體法問題。公民的覺悟問題，行政機關的接受程度問題。行政機關更加容易接受單行法。發展的機遇問題，例如世界大戰給美國帶來的反思。
2.適用范圍：地域的適用范圍限于省級以上的行政機關。
（1）復雜程序造成的成本給基層政府造成的成本難以承受，考慮的城市的競爭力，考慮成本的降低，包括管理成本和商業成本。
（2）中國不同地方的差異性。縣級行政機關的敗訴率在30%到55%.
3.行政行為的分類。
高紹林：
（1）適用范圍，限于省級以上的行政機關。縣級以下的情況比較復雜。例如建筑沙塵，不屬于環保局，屬于建設局，但建設局沒有機構和人員。
（2）立法給基層行政機關帶來的成本。
熊文釗：讓美國人學我們。
（1）資金不到位，房子不能蓋得太大，還是打好基礎。
（2）處理與單行法之間的關系，不要重復立法，不必追求行政程序法的完美性，而應當是行政程序法與其他單行法所構成的法律體系的完整性。但也不宜搞得太簡單，應當著重基礎。
（3）框架結構。由政治家完成的正當程序理念由我們法學家完成；不能限于上個世紀的各國行政程序法，不能迷信外國的東西，我國的實踐也存在許多好的經驗。
關于具體行政行為的分類：應申請的行政行為，依職權的行政行為。
與行政行為相關的行政活動方式：非正式行政活動，如協商等。
術語：不宜“大白話”。例如，“當事人”是一個不確定的概念，行政機關是否是當事人？術語應當具有包容性。
結構也應當具有包容性和靈活性，以后可以發展和補充。
陳斯喜：今天是行政程序法立法工作的起步階段。立法的指導思想，即立法目的是要解決問題：
（1）行政簡化。例如，通過立法一方面行政簡化和提高行政效率，另一方面保護公民的權益。否則，就會遭到行政機關的抵制。
（2）行政公開。
（3）行政執法的隨意性，政府不守信用。
按照這個模式制定，是否能夠出臺。要想盡快出臺，就要犧牲一些利益?？梢愿阃▌t立法，象民法通則那樣，只是可以細致一些。
系統化：按下葫蘆，浮起瓢。為行政行為提供一些范本、模式和模塊，不管行政行為怎么樣，只要存在某種活動，就可以采用這種模塊。
羅豪才：提前感謝。
張世成：主張行政強制法、行政許可法等零碎的立法也不是出路，不能頭疼醫頭，腳疼醫腳。問題是需要通過行政程序法解決哪些問題。我認為，是避免立法的不系統問題、重復問題，避免按下葫蘆浮起瓢。
雖然因地方差異很大，難度很大，但主張制定一部統一完整的行政程序法，行政程序法可以規定一些基本的原則和法律制度。
草稿可以先搭個架子，內容和體系全面一些，以后不需要時，可以刪除。
術語應當簡明，讓基層機關能夠理解。
將來很有可能分離規范制定機構，多數行政機關只是負責執法，沒有規范性文件的權力。
許安標：萬事開頭難。今天的會議標志著行政程序法起草工作的正式啟動，對后將產生深遠的影響。
行政程序法的制定是否到了時機？答案是肯定的。（1）理論研究比較成分；（2）行政訴訟法、行政處罰法的實施使行政機關意識到了程序問題的重要性，為行政程序法的制定積累了一定的經驗；（3）社會各個方面對程序法具有如同感，程序違法可能導致敗訴，更加決策層意識到了程序的重要性，程序與實體并重。
草稿的特點：（1）有新意，如行政計劃和規劃；（2）有理論基礎；（3）間接，交叉和重復之處不多。
但現在的立法只是初步的，因此應當放寬思路：（1）例如有四個版本。今天討論的是折中版。（2）法典版，即大而全，把所有的程序法問題都規定出來，重復和交叉問題暫時不考慮；（3）實用版。不著重體系的完整性，而是實踐需要解決什么問題，實踐經驗積累到什么程度，就規定什么。（4）理論版。規定一般原則和制度，給以后的發展留下發展的空間。應老師可以叫不同的人分別完成，提出四種稿子，讓大家比較。避免一個人的嗓門大，避免先入為主，四個小組應當封閉。
莫于川：多版本的成本大。
草稿：思路比較清楚，做到了中西結合。
（1）應采取行政程序法典模式，既有總則，也有分則的規定。
（2）應采取單行法與行政程序法并行的模式。
（3）應當規范看準了主要行政執法行為。
（4）應當突出證據制度，可以單列一節。例如“調查、聽證與證據”。
（5）應當明確有關術語的含義，例如“行政決定”。
（6）應當在第七章行政計劃中應當明確規定行政機關的協調問題。
（7）第八章行政指導和行政合同有特點。
黃微：立法的指導思想。
（1）著重是治濫、亂的問題，著重規范行政執法行為，而不是賦予行政機關的權力。
（2）應當區別簡易程序和一般的程序。
（3）單行法與一般法關系。應當同時進行，因為具備的理論基礎和經驗。
（4）WTO與行政程序的透明度。
（5）兩層樓的架構。一層是一般原則和制度，另一層是具體的行政行為。
（6）行政行為的主體。應當全面規定各種主體，例如授權組織、委托的組織。
王寶明：（1）單行法可能擠占行政程序法的空間。
（2）行政程序法應當訴訟制度銜接。是否可以通過行政程序法將行政活動置于司法監督之下。例如，職權爭議的解決給司法機關。
（3）第三人權益保障問題，應當明確當事人與當事人界限。
（4）行政機關。聯合執法問題，公務協助問題。
（5）中央和地方的關系。美國地方差異很大，德國的州行政程序法與聯邦基本一致。我國行政程序法可以規定最低要求，給地方授權立法，規定更加高的標準。
張興祥：強化行政機關的義務；調整行政機關內部的問題，避免內部程序外部化。應當著重最低的程序義務。
薛剛凌：（1）立法思路?？赡苄枰獡Q個角度，從行政權力運行的程序和結果，例如行政決策很重要，但并不體現為具體的行政行為。另一方面，突出公民的程序權利，應當集中規定。
（2）行政行為的定義。需要明確界定，通過立法解決理論混亂。
（3）主體：如何界定行政機關和行政主體，是從經費還是從性質；對主體，還是從程序還是從全面規范的角度規定。
（4）信息公開。應當單獨列列一節。
（5）法律責任：是程序責任，還是包括實體責任？
趙正群：法律責任：應當區分內部責任與外部監督責任的區別。
湛中樂：行政程序法應當更加抽象和原則，這具有可行性。
（1）總則。公正原則，之下設立制度。
（2）主體：當事人-行政相對人。增加證人、鑒定人等。
（3）第三章和第四章應當換位。不規定實體法是不可能的。調查與檢查的交叉。
（4）分類是不可避免的。行政規范應當放在前面。
（5）應當規定行政復議事項。
應松年：（1）學者、執法人員、立法機關的工作人員對行政程序法的態度不同。法制日報可以協助宣傳，希望寫文章呼吁。
（2）行政訴訟法開辟了行政法治的一個時代。程序法得到了重視，而且越來越重要。
（3）我國行政程序法的規范重點是行政行為。一般程序有無必要性？還是需要規定一般的事項，行政檢查不可能單獨立法，可以在行政調查中規定。
行政計劃和規劃應當單獨規定也許是有必要的。
（4）行政程序法可以規定實體事項，例如行政行為的效力。
（5）聽證制度。著重規定其要素。
（6）信息公開要有原則性規定。例如（美國的）公開為一般原則，單行法規定保密的例外。
[論文關鍵詞]勞動保障監察 行政不作為
維護勞動者和用人單位雙方的合法權益是勞動保障監察部門重要的工作職責，隨著近年來《中華人民共和國勞動合同法》、《中華人民共和國社會保險法》等重要勞動法律法規的頒布實施，人民群眾的法律意識得到明顯增強，維權訴求呈現不斷上升的趨勢，這也使得勞動保障監察部門在執法中面臨著諸多的和壓力問題，其中比較值得關注的一個問題就是如何使勞動保障監察部門在執法中避免行政不作為的發生。
一、行政不作為的概念
（一）行政不作為（nonfeasance，failure to act）的概念
一種觀點認為，行為人有所為或者法律要求行為人有所不為，而行為人依此行為的，即構成作為；而只有法律要求行為人有所為而行為人有所不為的，才構成不作為；另一種觀點則認為，行政不作為就是一種違法的行為或者狀態，即行政不作為違法是指行政主體及其行政人不履行行政法律規范的作為義務。
在我國的行政法理論中，對于行政不作為概念的界定一般要考慮兩個因素：一是行政機關是否有能力履行；如果非因行政機關自身的原因而客觀上不能履行，比如，因為自然災害，那么，就不構成不作為；二是是否超過規定期限，履行作為義務的期限可以是法律規定的，也可以是行政機關內部規則規定的。
（二）行政不作為的構成理論
1.行政機關必須負有法定的作為義務。行政不作為的本質是對法定作為義務的違反，所以，存在著作為義務的法律規定是必要的前提。上述作為義務可以是由法律規定的，也可以是因為行政機關先前行為、法院判決而產生的。
2.必須是對特定的相對人產生了作為義務。這是對法律規定的義務構造作更進一步的分析，要求在這樣的構造之中必須體現出相對人具有相對應的權利。
3.行政機關沒有履行法定義務的行為。對于構成行政違法的基本要件，必須把握兩層意思：一是必須是一種行為，而不是思想意識活動，后者不構成行政違法；二是這種行為是違反行政法律規范的，是不履行法定義務的作為或不作為，它侵害了受法律保護的行政關系，對社會有一定的危害性。
4.這種行為是出于行為人的過錯。行政行為是否違法，不能單看行為在實際上是否與法律相悖，同時應看行為是否出于行為人的過錯。這里所提的過錯，同民法中的過錯概念相一致，專指故意或過失。任何既不出于故意也不出于過失的行為，均不構成行政違法。
二、勞動保障監察不作為的分類
結合勞動保障監察工作的具體實踐，我們通?？梢愿鶕姓黧w的不同、應當履行職責的前提不同，以及能否提起行政訴訟等幾個方面對勞動保障監察行政不作為的表現形式進行分類。
（一）授權主體的不作為與委托主體的不作為
依據《勞動保障監察條例》第三條、第四條的規定，縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門主管本行政區域內的勞動保障監察工作，這是法律法規授權的執法主體?？h級、設區的市級人民政府勞動保障行政部門可以委托符合監察執法條件的組織實施勞動保障監察，則該組織是法律法規規定的受委托主體。隨著行政鏈條的延長、監督成本的上升和利益沖突的加劇，受委托組織不作為的概率顯然要高于授權主體，但無論行政不作為發生在哪一個環節上，最終的法律后果都要由各級人民政府勞動保障行政部門自己承擔，因此在對勞動保障監察不作為的監管力度上，受委托組織應是監管的重點對象。
（二）未依職權行為的不作為與未依申請行為的不作為
勞動保障監察部門的執法活動，有些是需要依據行政相對人的申請而行為的，比如行政相對人主動對勞動合同、社會保險、工資等問題進行的投訴、舉報；而有些情況下，盡管沒有行政相對人的申請，只要勞動保障監察部門知道或應當知道有關的違法事實，就應依法定職責的要求給予調查處理，如勞動保障監察部門對于在日常巡視檢查、專項檢查、書面審查等執法活動中了解和掌握到的違法問題，不能因為沒有當事人的申請就可以置之不理，而應主動依法予以糾正或處罰。
此外，《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第二款規定，在起訴被告不作為的案件中，原告在兩種情形下是無須就申請事實進行舉證的，即（1）被告應當依職權主動履行法定職責的；（2）原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當理由不能提供相關證據材料并能夠做出合理說明的。由此可見，如果勞動保障監察部門已知道正在發生或可能發生對公民、法人或其他組織的人身財產權利侵害的事件或行為，而不主動采取保護措施，即構成了行政不作為，公民、法人或其他組織可據此向人民法院提起行政訴訟。
（三）可訴的不作為與不可訴的不作為
雖然行政不作為是與行政作為相對應的一種具體行政行為，但不是所有的行政不作為都可以提起行政訴訟，只有法律規定的具有可訴性的行政不作為方可向人民法院提起行政訴訟?？稍V的行政不作為主要是依據《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條第（五）項的規定，對于行政相對人申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的，行政相對人可以提起行政訴訟?！秳趧颖Ｕ媳O察條例》第二十一條第二款、《關于實施〈勞動保障監察條例〉若干規定》第十五條、第十八條規定了勞動保障監察部門對于違反《勞動保障法》的行為發生已超過2年的，不屬于勞動保障監察職權范圍或不屬于本部門管轄的，以及應當或已經由勞動爭議部門或者司法部門辦理的事項，勞動監察部門有告知行政相對人的法定職責，沒有依法答復的，行政相對人可以據此提起行政不作為訴訟。不可訴的行政不作為主要包括最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第l條第2款列舉的六種情形，如上級勞動行政部門對勞動保障監察工作人員做出的獎懲、任免等決定。
三、避免勞動保障監察不作為的一些建議
針對勞動保障監察部門出現行政不作為的各種情形，結合勞動保障監察工作的實際，筆者認為應從以下幾個方面降低勞動保障監察部門行政不作為風險。
（一）嚴格遵照法定程序執法，避免因程序瑕疵產生行政不作為
勞動保障監察部門應嚴格按照法定程序進行執法，絕不能重實體、輕程序，在不同的執法階段切實依法辦案。在受理舉報投訴時，應對行政相對人的來信、來電、來訪所反映的問題做好分類登記，需要進行答復的，依照法定時間和程序進行答復。對法律法規規定應當進行書面答復的事項，要制作相應的法律文書并通過法定程序進行送達，對法律法規沒有規定應當通過書面形式進行答復的，也應當通過制作筆錄、錄音、錄像等方式，記錄和固化答復行為，防止行政相對人日后否認答復行為。
（二）加強主動執法力度，促使用人單位遵守勞動保障法律法規
接受群眾舉報投訴是勞動保障監察執法的一種事后處理，勞動保障監察部門如能夠本著積極預防的原則，通過主動執法服務幫助用人單位了解和掌握勞動法律法規，完善內部管理制度，堅持執法與服務并重，不僅可以消除用人單位的避法情緒，而且可以使其認識到遵紀守法與經營致富之間的辨證關系，從而在根本上避免或減少勞動保障違法案件的發生，真正實現維護用人單位和勞動者雙方合法權益的目的。
（三）出臺有關具體規定，明晰管轄分工，完善內部監督體系
《勞動保障監察條例》出臺后，管轄分工與執法監督問題還停留在原則性的規定上，需要通過制訂有關的實施細則把上述兩個問題予以明確和解決。關于管轄問題，應當參照《民事訴訟法》的規定，將各級勞動保障監察部門的管轄分工予以明確界定。原則上，案情重大、復雜或者跨行政區域的案件應由上級勞動保障監察部門管轄，同時應當明確具體的劃定標準，如按企業性質、注冊資本、分支機構的數量、職工人數等標準進行劃定。此外，下級勞動保障監察機構報送疑難案件以及上級勞動保障監察機構指定下級勞動保障監察機構管轄一般案件，也應制定一定的銜接程序和標準。同時關于上下級之間的執法監督問題，應當制定相關規定加以明確，按照依法行政的原則針對下級勞動保障監察執法過程中涉及的受理、立案、處理、備案、歸檔等環節設定執法程序，明確監督標準，嚴格加以監督。
楊建順：應當在以后的各章節中分別規定了行政相對人。當事人的概念和術語，不宜將行政機關排除在當事人之外?！靶姓袨樾ЯΑ币还澋姆至刻??！靶姓Q定”的概念也需要推敲？如何劃定行政決定與行政行為之間關系？從后面的情況來看，行政決定實際上是行政行為的組成部分。
行政規范比較難以處理。直接叫“行政計劃”即可。
梁津明：是由程序圍繞行為轉，還是行為圍繞程序轉？同意前者?！耙话阋幎ā敝性O計的制度不是后面行為?！肮_”不宜放在第三章中作為一節也不合適，宜放在公開原則中寫。應當按照“開始、調查、決定”的邏輯順序邊編寫。
行政規范：應當放在行政行為之前，先立法，后執法。
用行政措施一詞涵蓋行政決定、行政合同、行政指導等實施行政規范的行為。
行政行為的效力：行政行為的追認、補正和轉換。
應當填補非正式程序。
應當有救濟程序，重復規定是必要的，只是粗細可以考慮。
法律責任：局限在行政機關的責任人，行政相對人程序作為義務以及程序違法時應當承擔的責任。
王萬華：聽證是各種形式的聽取意見。信息公開主要是對當事人的公開至于一般公民的知情權由專門法律規定。
行政行為的效力特別重要，并且避免使第三章變得龐大，將使其獨立。
胡建淼：一般規定的強制措施。措施覆蓋行為，還是行為覆蓋措施。行政行為覆蓋手段，分為行政強制措施和行政強制執行。
第五章：行政決定。我贊成使用這個概念，是指單方的具體行政行為。將具體行政行為作為上位概念，雙方的具體行政行為是指行政合同。
行政決定——意思行為：行政強制措施——物理行為。這里劃分標準包括了意思、時間等方面的標準。
周漢華：框架之外的問題。
（1）行政程序法是有必要？在行政強制法、行政許可法立法的情況下，行政程序法是否構成重復立法？是否有必要？
（2）以什么方式立法？推動法學研究上一個臺階，促進新概念的形成，社會各界的推動？
（3）該法應當解決的問題。與其討論框架，不如討論存在什么問題。
（4）行政行為的分類問題。胡老師主張抽象行政行為和具體行政行為。反對計劃出現在本法之中。
王錫鋅：對行政機關的實證調查。草稿的問題：
（1）結構的選擇?？蚣芙Y構的選擇與問題的發現和整理同樣重要。
（2）行政程序法與單行立法之間的關系。
劉莘：（1）行政行為的分類。（2）行政行為效力中增加：行政行為的撤消。（3）應當對不作為作出特殊規定，可以放在法律責任中規定。
馬懷德：判斷立法成功的標準：（1）是否能夠實現立法目的；（2）是否能夠解決現實問題，例如司法審查的程序標準。該草稿是成功的。關于框架問題：
（1）行政行為的分類。具體和抽象，具體中分有利還是不利。
（2）“強制措施”和“信息公開”沒有必要單獨列節，因為存在單獨的立法。
（3）本法應當規定最一般的問題。
（4）行政行為的效力：溯及力。
（5）行政主體中的聯合執法。
謝天放：1、立法模式。單行法與一般法并行，還是單行法的基礎上一般法模式。（1）從法律需求來說，單行法的需求最大，首先是行政許可法，行政檢查法、行政強制法等。行政檢查的隨意性很大，許多外資企業不適應這種日常的執法方式。行政強制中的問題還比較多。（2）制定統一行政程序法的條件是否成熟的問題。在基層執法中，主要還是實體法問題。公民的覺悟問題，行政機關的接受程度問題。行政機關更加容易接受單行法。發展的機遇問題，例如世界大戰給美國帶來的反思。
2.適用范圍：地域的適用范圍限于省級以上的行政機關。
（1）復雜程序造成的成本給基層政府造成的成本難以承受，考慮的城市的競爭力，考慮成本的降低，包括管理成本和商業成本。
（2）中國不同地方的差異性?？h級行政機關的敗訴率在30%到55%. 3.行政行為的分類。
高紹林：
（1）適用范圍，限于省級以上的行政機關。縣級以下的情況比較復雜。例如建筑沙塵，不屬于環保局，屬于建設局，但建設局沒有機構和人員。
（2）立法給基層行政機關帶來的成本。
熊文釗：讓美國人學我們。
（1）資金不到位，房子不能蓋得太大，還是打好基礎。
（2）處理與單行法之間的關系，不要重復立法，不必追求行政程序法的完美性，而應當是行政程序法與其他單行法所構成的法律體系的完整性。但也不宜搞得太簡單，應當著重基礎。
（3）框架結構。由政治家完成的正當程序理念由我們法學家完成；不能限于上個世紀的各國行政程序法，不能迷信外國的東西，我國的實踐也存在許多好的經驗。
關于具體行政行為的分類：應申請的行政行為，依職權的行政行為。
與行政行為相關的行政活動方式：非正式行政活動，如協商等。
術語：不宜“大白話”。例如，“當事人”是一個不確定的概念，行政機關是否是當事人？術語應當具有包容性。
結構也應當具有包容性和靈活性，以后可以發展和補充。
陳斯喜：今天是行政程序法立法工作的起步階段。立法的指導思想，即立法目的是要解決問題：
（1）行政簡化。例如，通過立法一方面行政簡化和提高行政效率，另一方面保護公民的權益。否則，就會遭到行政機關的抵制。
（2）行政公開。
（3）行政執法的隨意性，政府不守信用。
按照這個模式制定，是否能夠出臺。要想盡快出臺，就要犧牲一些利益?？梢愿阃▌t立法，象民法通則那樣，只是可以細致一些。
系統化：按下葫蘆，浮起瓢。為行政行為提供一些范本、模式和模塊，不管行政行為怎么樣，只要存在某種活動，就可以采用這種模塊。
羅豪才：提前感謝。
張世成：主張行政強制法、行政許可法等零碎的立法也不是出路，不能頭疼醫頭，腳疼醫腳。問題是需要通過行政程序法解決哪些問題。我認為，是避免立法的不系統問題、重復問題，避免按下葫蘆浮起瓢。
雖然因地方差異很大，難度很大，但主張制定一部統一完整的行政程序法，行政程序法可以規定一些基本的原則和法律制度。
草稿可以先搭個架子，內容和體系全面一些，以后不需要時，可以刪除。
術語應當簡明，讓基層機關能夠理解。
將來很有可能分離規范制定機構，多數行政機關只是負責執法，沒有規范性文件的權力。
許安標：萬事開頭難。今天的會議標志著行政程序法起草工作的正式啟動，對后將產生深遠的影響。
行政程序法的制定是否到了時機？答案是肯定的。（1）理論研究比較成分；（2）行政訴訟法、行政處罰法的實施使行政機關意識到了程序問題的重要性，為行政程序法的制定積累了一定的經驗；（3）社會各個方面對程序法具有如同感，程序違法可能導致敗訴，更加決策層意識到了程序的重要性，程序與實體并重。
草稿的特點：（1）有新意，如行政計劃和規劃；（2）有理論基礎；（3）間接，交叉和重復之處不多。
但現在的立法只是初步的，因此應當放寬思路：（1）例如有四個版本。今天討論的是折中版。（2）法典版，即大而全，把所有的程序法問題都規定出來，重復和交叉問題暫時不考慮；（3）實用版。不著重體系的完整性，而是實踐需要解決什么問題，實踐經驗積累到什么程度，就規定什么。（4）理論版。規定一般原則和制度，給以后的發展留下發展的空間。應老師可以叫不同的人分別完成，提出四種稿子，讓大家比較。避免一個人的嗓門大，避免先入為主，四個小組應當封閉。
莫于川：多版本的成本大。
草稿：思路比較清楚，做到了中西結合。
（1）應采取行政程序法典模式，既有總則，也有分則的規定。
（2）應采取單行法與行政程序法并行的模式。
（3）應當規范看準了主要行政執法行為。
（4）應當突出證據制度，可以單列一節。例如“調查、聽證與證據”。
（5）應當明確有關術語的含義，例如“行政決定”。
（6）應當在第七章行政計劃中應當明確規定行政機關的協調問題。
（7）第八章行政指導和行政合同有特點。
黃微：立法的指導思想。
（1）著重是治濫、亂的問題，著重規范行政執法行為，而不是賦予行政機關的權力。
（2）應當區別簡易程序和一般的程序。
（3）單行法與一般法關系。應當同時進行，因為具備的理論基礎和經驗。
（4）WTO與行政程序的透明度。
（5）兩層樓的架構。一層是一般原則和制度，另一層是具體的行政行為。
（6）行政行為的主體。應當全面規定各種主體，例如授權組織、委托的組織。
王寶明：（1）單行法可能擠占行政程序法的空間。
（2）行政程序法應當訴訟制度銜接。是否可以通過行政程序法將行政活動置于司法監督之下。例如，職權爭議的解決給司法機關。
（3）第三人權益保障問題，應當明確當事人與當事人界限。
（4）行政機關。聯合執法問題，公務協助問題。
（5）中央和地方的關系。美國地方差異很大，德國的州行政程序法與聯邦基本一致。我國行政程序法可以規定最低要求，給地方授權立法，規定更加高的標準。
張興祥：強化行政機關的義務；調整行政機關內部的問題，避免內部程序外部化。應當著重最低的程序義務。
薛剛凌：（1）立法思路?？赡苄枰獡Q個角度，從行政權力運行的程序和結果，例如行政決策很重要，但并不體現為具體的行政行為。另一方面，突出公民的程序權利，應當集中規定。
（2）行政行為的定義。需要明確界定，通過立法解決理論混亂。
（3）主體：如何界定行政機關和行政主體，是從經費還是從性質；對主體，還是從程序還是從全面規范的角度規定。
（4）信息公開。應當單獨列列一節。
（5）法律責任：是程序責任，還是包括實體責任？
趙正群：法律責任：應當區分內部責任與外部監督責任的區別。
湛中樂：行政程序法應當更加抽象和原則，這具有可行性。
（1）總則。公正原則，之下設立制度。
（2）主體：當事人——行政相對人。增加證人、鑒定人等。
（3）第三章和第四章應當換位。不規定實體法是不可能的。調查與檢查的交叉。
（4）分類是不可避免的。行政規范應當放在前面。
（5）應當規定行政復議事項。
應松年：（1）學者、執法人員、立法機關的工作人員對行政程序法的態度不同。法制日報可以協助宣傳，希望寫文章呼吁。
（2）行政訴訟法開辟了行政法治的一個時代。程序法得到了重視，而且越來越重要。
（3）我國行政程序法的規范重點是行政行為。一般程序有無必要性？還是需要規定一般的事項，行政檢查不可能單獨立法，可以在行政調查中規定。
行政計劃和規劃應當單獨規定也許是有必要的。
（4）行政程序法可以規定實體事項，例如行政行為的效力。
（5）聽證制度。著重規定其要素。
