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序論：在您撰寫土地征收補償的法律時，參考他人的優秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發您的創作熱情，引導您走向新的創作高度。
土地征收是指國家為了公共利益的需要,依法定程序強制收取他人土地所有權并給予合理補償的行政行為。因為土地征收的對象絕大多數是農村集體土地所有權或使用權,所以完善、改革土地征收或征用制度,對于保護農民利益,減少耕地流失、維護農村穩定意義重大。
1、我國農村土地征收補償制度存在的法律缺陷
(1)法律框架不完善
我國雖然在2004年的憲法修改中明確了補償條款,但是對補償的原則卻沒有明確,征地補償原則缺乏憲法基礎?！稇椃ā返?0條第3款雖規定了國家對土地的征用,但強調的是國家征收權的行使,而沒有為這種權力的行使劃定范圍?界限?方式和程序,我國現行《民法通則》也缺乏關于征收的一般規定?《物權法》規定了不動產的征收前提是公共利益,然而并沒有界定何為公共利益。這種只強調授權?不關注限權的規定,難以形成有效保障財產權?制約政府權力的制度,容易造成權力濫用? (2)補償標準低
土地征收補償標準雖然幾經修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差?土地位置?地區經濟發展水平?土地市場交易價格?人均耕地面積等影響土地價值的因素,也不能體現同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現差別的真實價值?低成本征地,極易導致有關國家機關征地行為的隨意性,嚴重侵害相對人權益? 尤其是在我國對“公益利益”界定模糊的情況下,大量的非公益性質的土地征收行為除了不符合社會正義原則?降低土地配置效率?延遲土地開發時機之外,較低的征地成本帶來了較高的交易費用和延遲成本?現行的征地補償標準也已經難以保證被征地農民維持現有的生活水平? (3)補償范圍涉及面小
征收補償主要是土地補償費?勞動力安置費?附著物補償費等?我國土地征收補償的狀況是直接補償不充分,而對與被征收客體有間接關聯以及因此而延伸的一切附帶損失未予以補償,如殘余地損害?營業損失和租金損失等間接損失?因此,征地補償內容不完整? (4)征地程序不透明
國外一些國家規定征地機關必須通過正式郵件或定期報紙的形式公告有關征地的內容,并經土地所有者申請舉行聽證會,使土地所有者或其他權利人參與到征地中來,然而我國在整個征地調查?征地補償分配過程中,農民通常是被排除在外的?目前征地程序的不透明主要表現在:一是政府行為的不透明,哪一塊地需要征?應征多少?補償標準等都不清楚:二是被征收者無法行使一定的權利阻止政府對自己土地的不合法或不合理征收,沒有形成一定的制衡機制;三是被征收者中僅有部分人了解情況,如村委會主任,而廣大的共有人農民對此了解很少或不了解?
2、 完善我國土地征收補償制度法律方面的思考
(1)完善相關法律體系
我國沒有專門的《土地征收補償法》,土地征收補償主要由行政法及部門規章調整。土地補償制度包括補償的憲法基礎、標準、范圍、安置方式等內容,其相關規定散見于憲法、物權法、土地管理法和一些部門規章等各類不同效力等級的法律法規中。目前從相關的土地管理法律、法規規定的情況來看,在征收農村土地時一般堅持的是“完全補償”的原則。值得指出的是,雖然法律法規規定了“完全補償”的原則,但執行的情況并不容樂觀。就我國目前行政補償原則的現狀來講,不同程度地存在著隨意性大、撫慰色彩濃的特點,不能為當事人正當權益提供有力保護。可借鑒國外經驗,在憲法“征收”條款中體現控權、程序、補償等內容,以為具體征用法律法規確立原則、指明方向。要建立關于土地征收補償的具體法律,為土地征收補償提供具體的法律依據。
(2)完善相關補償制度
補償標準方面?，F階段可以采取由土地原用途價格和社會保障費用兩個部分組成的“征地綜合區片價”補償辦法?隨著經濟的發展,征地補償標準也要不斷提高?這樣確定的補償標準就能較充分考慮市場因素? 采取這種辦法確立的補償標準,將基本上保證農民不因土地征收降低生活水平?
補償范圍方面。我國土地征收補償僅應從具體國情出發,結合國外經驗,適當擴大征收補償范圍,將殘余的分割損害?正常營業損害以及其他各種因征地而支出的必要費用等可確定?可量化的財產損失列入補償范圍,以確保被征收人的合法權益不受侵犯?這一舉措也有利于被征收人積極配合土地征收工作,保證征收活動的順利進行? 補償方法方面。在現有的土地征收補償標準不宜大幅提高的情況下,豐富土地征收補償的方式是一種可行的做法。我國可學習日本?英國等國的經驗,規定一些例外的補償方式?這可根據農民的現實需要,由法律做出概括性規定,在實踐中靈活掌握?例如改一次性的貨幣補償為分期和終身的貨幣補償,改貨幣補償的單一方式為包括貨幣安置、社會保險安置、土地使用權入股安置等多種形式的復合安置式。 補償程序方面。借鑒國外立法條例,結合我國現行管理體制,我國的土地征收補償程序可以設置如下: 1)前置程序?除國防?交通?水利?公共衛生或環境保護事業,因公共安全原因急需使用土地,來不及與土地所有權人協商外,需用地人應先與土地所有權人協議價購或以其他方式取得土地;所有權人拒絕參與協商或經協商未能達成協議的,方可提出征收申請? 2)征收申請與審批程序?由需用地人向省政府或國務院提出征收土地申請(按照土地地類和面積劃分審批權限),審批部門受理后,通知市縣土地行政主管部門將申請內容予以公告,利害關系人可以在公告期間提出意見,必要時,可以要求召開聽證會?批準決定作出后,由市縣土地行政主管部門予以公告?公告后,被征收人禁止實施改變土地用途?搶栽搶建等行為?同時,征收土地價格也被固定下來?被征收人或者利害關系人對于審批決定不服,可以申請復議或提訟? 3)補償裁決程序?在批準征收決定作出后,需用地人與被征收人可以對征收補償繼續協商,協商不成的,可申請土地征收委員會裁決?對裁決不服的,可以申請復議或提訟,但不影響征收繼續實施?復議或訴訟要求補發補償差額的,在結果確定后發放? 4)土地征收完成?
參考文獻:
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[3]劉廣明.試論土地保障功能的法律制度完善[J],蘭州學刊2004年第6期。
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農村集體土地提前補償安置法律建議
提前補償安置與一般的補償安置區別在于：一是制定政策的主體不同，提前補償安置是由地方政府探索出的新模式；二是補償安置的方法和時間不同，提前補償安置將補償安置工作提前，利于縮短用地取得時間；三是補償安置的對象不同，提前補償安置的對象為因建設國家、省市重點項目、基礎設施或民生工程而被征地的農民；四是實施的空間范圍不同，目前提前補償安置僅在少數城市獨立實行，并未形成全國性政策。
農民土地征收的立法和相P文獻不在少數，而關于提前補償安置政策的不僅立法不夠完善，相關文獻資料也是少見，有關農村集體經營性建設用地入市的法律調整和法治保障的研究成果極少，因而此政策的法理基礎缺少力度。
對此提出以下建議：
一、限定提前補償安置適用范圍
限定提前補償安置適用范圍，按照《南京市轉變土地利用方式創新試點方案》，適用范圍為“國家、省、市重點工程、重大基礎設施、能源交通等項目”。超出上述范圍的項目，則規定不能以市政府辦文單或會議紀要的形式啟用集體土地提前補償安置政策，建議各區政府作為提前補償安置實施主體，與村集體和農民在自愿協商的基礎上，先行簽訂補償安置協議，引導農民自愿退出土地。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質，即仍由農民耕種，不能丟荒，不能搞任何建筑物。如果建設需要用地，仍按法定程序報批和辦理手續。也可以借助南京市推行的農村土地綜合整治平臺，引導農民自愿退出土地。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質；如果建設需要用地，仍按法定程序報批和辦理手續。
通過“區別對待、分類指導”，既明確了提前補償安置項目的實施范圍，又能為提前補償安置政策做出相應的補充和配合，從而真正有效地將提前補償安置實施項目范圍嚴格限定在“國家、省、市重點工程、重大基礎設施、能源交通等項目”上。
二、規范提前補償安置實施程序
規范提前補償安置實施程序，提前補償安置政策的實施需要受到嚴格的程序規范，各政府部門應嚴格把關。
首先，區政府提出提前補償安置實施工作申請，提交相關材料，主要包括用地單位、建設項目、用地范圍以及提前實施的理由；其次，國土管理部門對申請材料進行審核。對于符合提前實施條件的項目，則提交市政府申請下發市政府辦公廳辦文單或擬定市政府會議紀要，啟用集體土地提前補償安置政策，與村集體簽訂補償安置協議。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質；如果建設需要用地，仍需按照法律規定的“征地報批”、“征地批后實施”等要求的程序報批和辦理手續。對于不符合提前實施條件的項目，則退回區政府的申請材料，區政府可通過農村土地綜合整治平臺或與農民協商自行實施；但是，土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質；如果建設需要用地，仍需按照法定程序報批和辦理手續。
三、建立提前安置的救濟方式
我國法律對被征地農民安置爭議解決機制的規定并不完善，導致被征地農民告狀無門，導致征地問題無法轉變成法律問題，從而演變成社會問題，最后變成政治問題。實踐中，有的被征地農民選擇沖進政府大樓自殺等方式來顯示自己的不滿，這些問題的解決需要建立一套高效的征地爭議解決制度，并通過法律來完善。
（一）完善爭議解決機制的法律規定
我國土地管理法及相關法律規定，當農民與政府之間就安置制度產生爭議的時候，農民可以通過、調解、行政裁決和訴訟等途徑維護自己的權利。雖然很多爭議可以通過解決，但是的答復沒有約束力，更沒有強制力，因此并沒有成為制度化的法律救濟途徑。調解的前提是雙方達成協議，調解不具有法律效力。行政裁決的裁決者是政府，政府還是土地征收政策的決定者，因此行政裁決的公平受到大家的質疑。法律對政府裁決的效力也沒有做出明確規定，因此存在到底是終局裁決還是允許復議或者訴訟的爭議。新的土地征收法應當對征地爭議的解決作出明確規定，行政裁決方面對行政機關內部監督機制進行完善，行政復議方面完善被征地農民的利益訴求保障機制。新的土地征收法應當對征地補償爭議和征地安置爭議進行區別規定。規定征地補償爭議解決采用“第三方評估和司法判決”的模式，可以維護社會公平。規定征地安置爭議解決采用和人民調解，可以充分體現農民的想法，尊重農民的選擇，這樣才能共同實現農民和政府的利益。
（二）建立專門的土地裁判機構
我國地方人民法院根據《土地管理法實施條例》的規定，對當事人因征地補償標準爭議向人民法院提出的訴訟，一般都不予受理或受理后駁回，將批準征收土地的人民政府的裁決作為法院審理征地補償標準爭議案件的前置程序。
對法國、美國、日本、加拿大等國家的土地征收爭議進行研究發現，這些國家所有土地征收方面的爭議都可以得到法律救濟，至少都可以提訟，這些國家的征地爭議解決機制存在一些共同點，值得我們借鑒。第一，各國都有專門的機構（委員會或裁判所）解決土地征收的爭議。解決爭議的機構相對獨立，而且采用正規的聽證程序，相當于一個簡易法庭。如果征地當事人對裁決的結果不滿意，針對法律問題可以向法院提訟。第二，各國負責解決征地爭議的都是專業人士。如英國的裁判員都是征地爭議領域中的專家，一般都具有律師資格，加拿大和日本的土地賠償委員會委員都是由長期從事本專業工作、具有豐富經驗的人擔任。
我們應該借鑒國外的征地爭議解決經驗，建立專門的土地裁判機構來解決征地爭議，該機構與勞動爭議仲裁類似，現階段土地裁判機構應當設立在省級國土資源部門內，慢慢地再從國土資源部門獨立出來，最終成為不受其他行政部門領導的獨立機構，土地裁判機構作出的裁判具有法律效力。這樣就可以消除公眾對政府集行政裁決權與土地征收政策決定權于一身而產生的對公正的質疑。土地裁判機構類似于仲裁委的運作，裁判員由爭議雙方當事人各自挑選。土地裁判機構不僅可以受理行政爭議，也可以受理行政爭議。
綜上所述，應當制定一部單獨的征地安置法律，新的征地安置法律明確被征地農民安置與補償的制度的差異，完善被征地農民安置的實施主體，構建農村征地安置監管體系，應當完善被征地農民的安置法律程序和被征地農民安置爭議解決法律機制，幫助被征地農民解決安置問題，維持其長遠生計，真正保障被征地農民的基本權利。
四、建立集體土地提前補償安置的反饋機制和溝通機制
（一）建立集體土地提前補償安置實施情況的分析反饋機制
集體土地提前補償安置項目實施情況定期分析反饋機制是國土管理部門對一段時期區域內提前實施項目的數量、涉及土地面積、分布、實施過程中遇到的困難以及問題等進行統計分析，及時向黨委、政府的決策反饋作用到征地“辦文單”的簽發和項目規范實施過程中。做好集體土地提前補償安置項目實施情況統計和分析工作、編制集體土地提前補償安置項目實施社會穩定風險評估報告以及匯報和建議工作。
（二）構建與被征地農民的服務溝通機制
隨著農民權益保護思想的深入貫徹和征地補償標準的逐漸提高，農民對征地補償的期望值越來越高，農民的補償期望與實際補償款有較大差距，難免使被征地農民在心理上產生“相對剝奪感”。為了獲得更多的補償，一些被征地農民通過方式，要求政府信息公開并出示征地批文，他們找準了集體土地提前補償安置項目的缺陷，使得政府部門處于相當被動的地位。但是滿足這些人的不合理補償要求并不是解決集體土地提前補償安置項目問題的有效途徑，因為這不符合現行的征地補償政策和補償公平的原則。鑒于此，建議建立被征地農民的服務溝通機制，即在遵循相關補償政策的前提下，與被征地農民進行充分溝通，進行心理疏通和安慰，充分了解其困難和訴求，努力在安置、就業等方面提供便利，積極促進“和諧征地”。
五、結語
在我國土地資源愈來愈緊張而用地需求高漲的形勢下，農村土地征收儼然成為不得不深思的問題，而之前已有的土地征收立法及政策并不盡然符合效益原則和公平原則，故而提前補償安置政策的推行、試行及改進就成為必然。在南京市等地提前補償安置政策已取得矚目的成果，但同時不得不承認帶來了諸多新的問題。另一方面，隨著農民權利觀念的進步，其權利訴求亦必然增多，向農民提供更全面更公平的司法救濟便也成為重中之重。如何完善《土地管理法》和《行政訴訟法》，平衡公共需求和農民利益、如何依法客觀處理農民的事件、征地后如何完善補償安置措施將成為相關政府在土地征收過程中的重點工作。
參考文獻：
[1]任浩.征地制度中地價補償標準的研究[D].北京：中國農業大學，2003-06-01.
[2]鄭財貴，朱玉碧.失地農民幾種主要補償安置方式的比較分析[J].中國農學通報，2006，22（7）.
【關鍵詞】農村土地；土地征收；補償；對策
Analysis on the Legal Problems and Countermeasures of Rural Land Expropriation Compensation
Xie Peng，Zhang Da-jiang
（Jinan City Land Reserve CenterJinanShandong250099）
【Abstract】With the speeding up of the process of urbanization and the construction of public facilities， the rural land expropriation is becoming an important problem in land management. On the one hand， rural land， which includes agricultural land， housing plot and construction land， is the most basic means of production， which is the foundation of farmers' social stability and stability； on the other hand， the continuous development of urbanization causes rural land Conflicts of Interest Distribution. So， how to deal with rural land expropriation in the compensation problem？ The author believes that further improve the laws and regulations， is the basic solution.
【Key words】Rural land；Land expropriation；Compensation；Countermeasures
1. 農村土地征收的立法現狀
土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規定的程序和權限將農民集體所有的土地轉化為國有土地，并依法給予被征地的農村集體經濟組織和被征地農民合理補償和妥善安置的法律行為。我國征收集體土地的所依據的法律法規目前，是在國家根本大法《憲法》的指導下，以《中華人民共和國土地管理法》等為主，同時根據各省、市級人民政府制定的一些法律規章、地方法規。
2. 農村土地征收存在的問題
2.1公共利益界定不清，土地征收濫用嚴重。
我國《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。然而何為公共利益？我國相關法律并沒有作出規定，這無疑擴大了政府的自由裁量權，易造成濫用土地征收權力的現象。
2.2補償收益主體不明確，補償分配不合理。
首先，我國的《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等規定，中國農村的土地歸農村集體成員共同所有，同樣“集體”的具體內容也沒有明確規定，這就導致了農村土地的集體產權實際上是“一種無確定主體的產權”，進而導致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題。[1]；其次，農村集體經濟組織成員資格認定的標準不統一，補償費在被征地農民個體之間分配混亂。村委會根據村規民約確定被分配人員資格及分配辦法。在發放數量上，有的全部發放，有的村集體先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]
2.3土地征收程序不完善，缺乏有效監督管理。
我國土地征收程序主要包括征收土地公告和征地補償、安置方案公告，以及辦理征地補償登記等，但從實際操作上看仍存在諸多不足：
（1）征收補償程序可操作性不強，關于土地征收程序的一些重要事項上規定的模糊不清。例如《土地管理法實施條例》第 25條規定：“征地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起 3個月內全部支付”，但在實踐中，并未參考這一期限，大都滯后發放。
（2）補償糾紛發生后，缺失救濟程序。對于補償決定，《土地管理法實施條例》中規定由政府行使裁決權，缺乏應有的中立性。
（3）農村土地征收補償標準偏低，失地農民社會保障堪憂。土地對于農民而言具有生產資料和社會保障兩種功能，征地與拆遷補償定價時應當引入市場機制充分考慮土地自身價格和未來社保價格，應當按照市場基本價值規律科學確定征地與拆遷補償標準。[3]現有的征地a償標準在于用過去的物權數值測算未來的物權權益，沒有包含未來社會保障價值。
（4）據國家統計局對2942戶的農民調查，耕地被征收前人均純收入平均為2765元，土地被征收后人均純收入為2739元，約下降了1%。再看支出，土地被征前農戶的家庭消費支出相對較低，有些農產品如糧食、蔬菜等還可以自給自足；土地被征后農戶面臨與城鎮居民相同的消費環境，生活支出大大增加，不僅所有商品都需要從市場購買，一些大項消費如住房、子女入學、大病就醫等更增加了普通農民的生活負擔。由此可見，征地后農民的生活水平總體是下降的。[4]
（5）補償方式簡單趨同，缺乏長效性。我國現行的法律中，關于土地征收的規定主要體現在《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國憲法》中，但兩法對于土地征收補償問題僅一筆帶過，沒有明確規定，造成以下問題：各征收補償單位在實踐中基本上都是以現金補償為唯一方式，未考慮到被征地人的長遠利益。一夜暴富后的失地農民的生存都將面臨嚴重困難。
3. 對我國農村土地征收過程中出現問題的對策
筆者認為，解決上述問題，可以從以下幾個方面入手：
3.1界定“公共利益”的范圍。
筆者認為，應當通過概括的基礎上加以列舉的方式明確“公共利益”的范圍。梁慧星在其主編的《中國物權法草案建議稿》中，對公益作出了列舉式的解釋：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家法律規定的其他公共利益?！?[5]
3.2嚴格土地征收程序與監管。
（1）建立土地征收部門對征收是否符合公共利益需要的認定程序。以法律形式大致明確其內涵和外延。
（2）提高征地信息的公開程度。征地政府應當通過多種渠道普及征地法律政策和征地公告。公告內容應包括征地原因、征地單位、征地范圍、征地時間、補償方式等，以增強征地工作的公開性和透明度。
（3）引進司法救濟程序。在土地征收法律制度中應賦予在征地糾紛案中保持相對中立的法院或其他仲裁機構對案件的管轄權，在案件的審理中，確保農民的合法權益的到保護，確保審判結果的公正。[6]
3.3提高補償標準。
就補償標準而言，應充分考慮被征地農民的基本生活要求確保其原有生活水平不降低。
（1）提高補償標準最根本的是需要建立市場化的土地評估制度，制訂區片綜合地，考慮地類、產值、地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等市場因素合理確定土地價格。
（2）創新農地使用制度。嘗試讓集體經濟組織保留部分土地產權進行流轉，通過辦市場、建標準廠房和商業用房、造停車場等予以出租，也可以在國家、省、市重點工程及企業集團用地中，把集體土地產權作價入股收取年租金，使農民有穩固的收入和就業機會。[7]
3.4S富土地征收補償方式。
豐富土地征收補償方式能夠進一步確保農民獲得充分的安置。筆者建議采取以下幾種補償方式：
（1）貨幣安置。主要有分期、一次性和終身貨幣安置。相比于一次性貨幣安置方式，終身和分期貨幣安置更適合農民利益的保護，采取終身和分期貨幣安置方式能夠避免由于物價上漲而產生的問題，按照物價變化情況定期調整補償費用。
（2）農業安置。劃分一定面積或質量較好的土地給農民，使其能夠繼續開展農業活動，自給自足，或者轉變為其他農業方式。
（3）提供免費的職業技術培訓或提供工作崗位。只有將生存技能教給農民，才能實現真正的脫貧。
（4）企業補貼安置。若是為了建設鄉鎮企業而占用農村土地，可以提供當地農民就業機會。
4. 結語
土地征收事關失地農民之生存，事關社會之穩定。在不斷推進城市化、加速推進和諧社會的進程中，我們必須從根本上保障農民權益，結合本國國情，結合各地實際情況，通過完善法律法規、政策調整，彌補和改進當前土地征收制度中存在的缺陷和不足，構建具有中國特色的土地征收補償制度。
參考文獻
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自改革開放以來，伴隨著城鎮化發展，各級政府對農村土地的大量征收，產生了一系列的社會問題。本文對我國現行的土地征收法律進行了分析，歸納出我國法律對農村土地征收的強制性、目的性、合法性和補償性，發現農村土地征收現存的弊端，并提出一定的完善建議。
關鍵詞:
土地征收;法律特征;補償方式;合法程序;監督體制
改革開放以來，我國社會主義城鎮化建設的步伐逐步加快，各級政府在城市化的發展進程中，為建設城鎮、工廠以及工業園區等建筑，需要征收大量土地，而土地是農民最基本的、賴以生存的生活來源，在市場經濟飛速發展的今天，農村土地征收所產生的一系列社會問題，都可能引發大量的糾紛。
一、我國土地征收的法律特征
我國農村土地征收法律制度是推進社會主義城鎮化發展的重要保障，在現有的法律法規中，在《憲法》中規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”;在《土地管理法》中明確規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！?在《物權法》中規定“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產?！睆囊陨戏煞ㄒ幹校梢钥闯鑫覈鴮ν恋卣魇?，是以補償為前提，以實現公共利益為基礎，將農村集體土地強制征收成為國家所有，具有強制性、目的性、合法性和補償性四點法律特征。
(一)土地征收的強制性
從上文提到的法律規定中可以看出，對農村土地征收的實施方是國家，國家是有權并依照法律法規，可以對農村土地實施強行征收，被征地的一方必須完全服從。因此，國家對農村土地的征收是帶有強制性特征的，但強制征收土地必須在法律規定的“為了公共利益的需要”基礎之上，這就是土地征收的第二個特征———目的性。
(二)土地征收的目的性
判斷國家及各級政府在征收農村土地時是否符合法律法規的要求，其標準和依據就是判斷所謂“公共利益的需求”，這是對土地進行征收的前提和基礎。由于城市化的不斷擴張，以及市場經濟的飛速發展，城鎮化建設、工業區建設等用地的不足，都導致了對農村土地的征收逐漸擴張。因此，只有明確是為公共謀求利益的目的，對農村土地實行征收，才能具有正當性和合理性。
(三)土地征收的合法性
在各國立法中，對土地的征收都必須嚴格依照法律程序進行。我國踐行的是依法治國、依法執政、依法行政，按照正規的法律程序對農村土地進行征收，才能防止濫用權力的現象發生，才能保障土地征收的過程能夠順利進行，同時也能保證被征地農民的合法權益，維護社會穩定和公正性。
(四)土地征收的補償性
上文所列出的如《憲法》等法律法規，都明確規定了，如果對土地實行了征收，那么就必須對被征收者給予一定的補償。即使征地行為是為了集體的公共利益，但少數人勢必會因此而受到利益損害。所以必須對被征地者進行補償，踐行民法公平、正義的原則。農村土地征收制度是我國對公共事業發展的重要保證，其意義之重大，在對土地征收進行中，保證對權力的合法行使、對土地和資源的合理分配及利用、以及平衡不同利益主體之間的關系，都起到了關鍵的、不容忽視的作用。
二、我國農村土地征收中的弊端及完善建議
(一)關于農村土地征收的程序方面
在對農村土地征收中，涉及到國家、集體和農民三方，由于目的、利益等諸多原因，三方之間不可避免的會產生各方面矛盾和糾紛，最為凸顯的矛盾就是關于征收補償費的問題。目前，我國在對農村土地征收中，還有很多程序缺失的現象存在，農民的權益受到侵害，無法得到保障。首先，被征地的農民個人，對土地征收的決策并沒有參與權。國家和各級政府對農村土地的征用是在“公共利益”發展的前提下進行的，那么公眾對其“公共利益”的合理性就應有權參與。在國外，在征地前政府公告，派專職專員進行一系列審查，召開聽證，被征地者可以參加其中的所有過程并表達自己的要求。所以，筆者認為應該本著“協商優先”的原則，讓被征地者真正參與到意見征求和土地征收的過程中。其次在發生土地糾紛和矛盾時，要保證被征地者有可以申訴和尋求司法救濟的部門。如果被征地者對整個過程的合法性和補償等問題有異議，應有專門的機構來受理此類申訴，這樣才可以化解農民的矛盾，保護農民的權益。處理好各方面的矛盾，是土地征收順利進行的保障。
(二)關于農村土地征地的補償方面
我國的《土地管理法》中規定，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及土地附著物和青苗補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍”，以及“支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”。不難看出，這種補償標準較為落后，已經無法滿足和適應現今市場經濟大環境下的發展和需要。改革開發以來，整個中國的經濟已經發生了翻天覆地的改變，農村社會的經濟形勢也發生了劇烈的變化，依據上文中的補償標準，農民所能獲得到的征地補償范圍極為狹窄，得到的經濟補償和土地征用后所產生的經濟效應相差極其懸殊。另外《土地管理法》中提到的“保持原有生活水平”，并沒有為農民身份的人民群眾進行可持續發展的考慮。在中國農村，大多數農民從業能力非常有限，在失地的情況下，近乎等同于失業，無法從事其他行業來維持生計。隨著時間的推移和市場經濟的日益繁榮，農民想要一直保持“原有生活水平”近乎于不可能。因此，應提高對被征地者的補償，才能真正對農民的利益提供有效的保障。具體來看，除去法律已經規定的補償外，增加社會保障費用、再教育和培訓費用以及土地增值費用，才能讓農民切實的享受到土地增值后的價值。
(三)關于農村土地征收的監督體制
目前我國還缺乏對土地征收的進行系統監督、管理的政府執法部門，對權力依法進行監督是限制權力濫用的重要保證。在對農村土地征收前，要嚴格控制對土地的審批權，實行責任制，并切實落實到個人;為征地補償費專門設置專用賬戶，并納入到銀行體系，使農民集體可以發揮監督作用;政府應設置土地執法監督和咨詢的機構，讓農民可以充分咨詢和表達訴求，同時也可以加強對土地征收的執法和監察力度。
三、結論
綜上所述，在城市化進程加快的現代社會，針對我國現行的關于農村土地征收的法律法規特征，其實際存在的弊端，從法治建設角度和社會實踐角度，都應該盡快建構和完善相關的法律程序、補償標準和監督體制，保障農民群體的合法權益。
［參考文獻］
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【關鍵詞】 法律經濟學 效率 土地征收制度 公共利益
一、前言
土地征收作為一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中。綜觀各國法律，土地征收制度的內容基本上是一致的，即：國家或政府為了公共目的而強制將私有土地收為國有并給予補償的法律制度。建國以來，我國逐漸形成土地的國家所有權和集體所有權兩種所有權形式。鑒于征收制度自所有權制度產生時起就作為對所有權的一種限制一直存在，它與所有權制度一起發展，并在社會所有權的觀念下覓得其存在的合理性。本文論述的我國土地征收制度主要是指國家對集體所有土地的征收。
在方法論上，法律經濟學別具一格，它運用經濟學尤其是微觀經濟學的理論和方法來對法律進行分析，具有明顯的定量分析的優勢。經濟學的優勢在于它是一種事前分析，而法律僅僅是一種事后的“補救措施”。法律經濟學將事前分析的方法引入法學研究，可以對新法的制定或法律的修改后果進行事前分析，預防或避免法律制定的重大失誤。作為以經濟學的理論和方法來研究法律的成長、結構、效益及創新的學說，法律經濟學的核心思想是“效益”。即要求任何法律的制定和執行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會財富。而土地征收制度作為一種剝奪所有權的制度，必須具備“公共目的性”和“補償性”的條件，從而實現土地資源配置的效率最大化。這正是應用法律經濟學對我國土地征收制度分析的重大意義所在。
二、法律經濟學視野下我國土地征收制度的缺失
法律經濟學研究的基本方法在于分析財產制度是否符合經濟規律以及怎樣促進資源向更高的使用方式轉移。征收制度作為財產法中一種十分特殊的制度，引起了法律經濟學者極大的興趣。在法律經濟學的視野下，我國土地征收制度至少存在以下問題。
1、對法律的經濟分析就是通過法律促進稀缺資源的有效配置，實現效益并以效益為目標(或稱之為進行制度創新)。即所有的法律活動都要以資源的有效配置和利用、以社會效用的增加為目的。而現行的土地征收法律規定與“公共利益”的目的存在矛盾，導致 “公共利益”的范圍規定得不夠明確，不能使土地資源在征收過程中得到有效配置和利用。
（1）立法上的缺失?！锻恋毓芾矸ā返?3條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，該條第2款同時規定“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地?！卑凑赵摋l規定，單位和個人進行建設可以申請使用原來屬于國家所有的土地，也不排除申請使用國家征收的土地的可能。如果是這樣，就嚴重違背了“公共利益”的目的。法律中出現這種矛盾之處是因為立法者在立法時沒有區分開公益性和經營性建設用地，以至于土地征收與建設用地籠統地被規定在一塊。因此，在土地征收的立法中，我國只是原則性的規定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業符合“公共利益”卻沒有明確的規定。
（2）實踐中的困境。雖然立法者對征地目的有著更為嚴格的限制的意圖，但是我國有關土地征收目的的規定依然不夠具體、規范，實踐中依然不能很好地防止土地征收的濫用。立法上，我國的《土地管理法》只規定了土地征收必須經過國務院或省、自治區、直轄市人民政府批準，對被征收人認為土地征收目的不符合法律規定時的救濟機制卻沒有任何規定。但由于我國行政機關現在的工作水平和透明度還不能完全令人滿意，因此，過于原則性的規定不利于約束行政機關嚴格依法實施土地征收。
2、法律經濟學的核心思想是求任何法律的制定和執行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會財富。我國補償的項目較少，遠不能覆蓋被征地人所有的損失，這是我國土地征收補償制度的主要缺陷之一。
（1）補償標準偏低，而且以地平均年產值作為補償標準極不科學。雖然1998年《土地管理法》已經大幅提高了征地補償標準，但這樣的補償標準在經濟發達地區與土地的市場價格相比還是偏低。根據土地管理法的規定，對土地的補償和對農民的安置總計為該耕地在征地前三年平均產值的10~16倍，最多不超過30倍。按照這個標準，以現金形式的補償通常都在每畝1.5~3.5萬元。實踐中，不少地區征地時僅以法律規定的最低標準計算補償額，被征地方獲得的補償是相當低的。
同時，根據政治經濟學的原理，級差地租是由經營較優土地獲得的、轉歸土地所有者占有的一部分超額利潤，由個別生產價格低于社會生產價格部分的差額構成。在市場經濟和土地所有權存在的條件下，優等地、中等地上的超額利潤，最后會通過土地所有者與租地經營者之間的競爭，轉化為土地所有者占有的級差地租。所以，土地所有權是使超額利潤轉化為級差地租的原因，而同級差地租的形成沒有關系。不難看出，土地生產條件的差別是級差地租產生的物質條件。土地的有限性和以此為前提的土地經營的壟斷，是級差地租產生的社會經濟原因。而我國在土地征收的補償上采用平均年產值的標準，從法律設置上忽視了土地征收過程中級差地租存在的這一經濟現實。
（2）征收補償中存在的一個重大問題在于農民不能從土地增值中分享利益。政府往往以較低補償費獲得土地，再以很高的出讓金轉入市場，實踐中，這部分的增值額是非常大的。這些增值額實際上是土地從農用地變為城市用地產生的級差地租。但是，國家對征地過程中的這部分增值額不予確認，也沒有讓失地的集體組織或農民從增值額中獲利。農民集體土地轉為建設用地的過程，應當是農民分享城市化和工業化成果的過程，應當有利于縮小城鄉差距而不是擴大城鄉差距，因此，應解決土地增值分配不合理的問題。
（3）補償發放和補償方式存在缺陷。首先是土地補償費用收益主體不夠明確。由于歷史遺留的因素，土地在國家和集體土地所有權之間的權屬界定并不非常清晰，不同所有權主體的土地經常交錯在一塊。眾所周知，征收土地與征用土地是不同的，前者改變的是所有權，后者改變的是使用權。在存在土地承包經營權的情況下，如果征收土地就涉及到對兩個主體進行補償的問題：一是對所有者即農民集體進行補償；二是對土地所有權上依法設立了承包經營權的使用權人進行補償；三是如果上面附著物另為他人所有的，還涉及到第三人補償，如果土地使用權上設定了抵押權的，還應通知抵押權人，以保障擔保物權人的利益。但是，我國現行的土地管理法是怎么規定的呢？只通知和公告農民集體和農民，而土地管理法實施條例竟規定，土地補償只歸農民集體經濟組織，那征收的土地承包經營權的補償費到哪里去了呢？顯然，土地法沒有考慮到我國土地使用權或承包經營權已流轉的法律現實。這給確定土地補償費用收益主體帶來了困難。
其次是土地補償方式不夠靈活，安置方法過于簡單，無法解決失地農民的就業問題。我國現行法律中規定勞動力安置是主要實行貨幣化安置的方式。計劃經濟時代，勞動力的就業安置是確保農民生活水平不下降的有效措施。但隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的勞動力安置辦法和“農轉非”等辦法，在實踐中很少使用，已失去意義。安置費和土地補償費、青苗補償費一并計算補償給集體糾紛組織，對農民安置問題不再考慮。而我國現在征地補償的利用機制還不是很成熟。補償費用有時就直接發到農民手上，出現農民坐吃山空的現象。農民失地后很難再獲得較好的工作機會，缺乏長遠的生活保障。
三、完善土地征收制度缺失的法律經濟學分析
法律經濟學者認為，征收制度的潛在無效率是可以被潛在效率抵消的。法律經濟學者對此的解釋是，政府征收所涉及的項目一般都是巨大的，牽涉到與許多私人財產所有者的交易，這些復合交易的談判成本是很高的。原因有二：一是因為政府在規劃確定以后放棄原來的購買計劃而購買其他土地的成本巨大，私人所有者知道這點后會提出高昂的收購價格；二是因為每一位所有者都希望自己成為最后一個出售者以獲得最大的利益，勢必影響收購的進度。如果征收者承擔了巨大成本，只能提高服務價格，把成本轉嫁給消費者，這樣消費者和征收者雙方都不能獲益。此外，鑒于征收成本巨大，征收者也可能會采取其他措施替代征收他們計劃內的土地，結果這些土地就不能轉到使用效率更高的征收者手中。因此，對于土地征收制度的完善，從法律經濟學的角度應當做如下分析。
1、明確規定“公共利益”的范圍，以法律的形式確定土地征收制度的目的。
（1）在制定土地征收的法律制度過程中應如何理解要符合“公共利益需要”呢？法律經濟學者運用有關公共產品的理論予以回答。根據該理論，對抗性和排他性的私人產品應由私人所有和提供，具有非對抗性和排他性的公共產品（如國防）則應該由公共所有，政府提供這些公共產品是更有效率的。由于政府提供公共產品時的高效率，因此，政府在供應公共產品時征收私人財產才是正當的，反之，政府為了供應私人產品而征收私人財產則是不正當的。供應公共產品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此，我國應采取為世界上多數國家所采用的概述加列舉式的立法方式，除了保留現有“公共利益”的原則性規定外，還應明確規定“公共利益”的范圍。我國以劃撥方式取得土地使用權的項目范圍與世界各國關于“公共利益”的規定是基本一致的。我國可以將這條規定作為確定我國土地征收的“公共利益”的范圍基礎，同時將教育、衛生、環境保護等項目明確列入“公共利益”的范圍之中。此外，我國還應加強與“公共利益”有關的各項事業的立法，建立我國完整的公益事業法立法體系，具體規定各項公共事業中的哪些建筑、設施可以適用土地征收。
（2）應該嚴格執行《土地管理法》中的土地征收審批制度，區分公益性和經營性建設用地，將土地征收嚴格限制在公益性建設用地內。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據我國的實際情況，以各級人大來審核較為可行，只有經審核符合公共利益用途，方可核準征地。
2、至于為什么要“給予公平合理的補償”，法律經濟學者給予的最簡單的解釋是，它能預防政府過度使用征收權。如果不存在公平賠償規定，政府很可能就會積極的征收更多的土地以降低自己的投入成本，而這種做法對整個社會來講往往是浪費資源和低效的。征收補償至少部分是為了強迫政府將征收的成本內部化，從而使社會資源配置達到經濟學意義上的最佳點。顯然，征收行為不僅具有管理成本，而且具有昂貴的機會成本：一旦財產被政府征收，它就不可能再被任何私人使用。如果政府不需要給予補償，即不需要花錢就可征收財產，那么政府可能會受到“財政錯覺”影響，也就是政府官員將誤以為所征收的資源沒有機會成本或機會成本很低，從而作出非理性決策。其結果必然導致政府過度征收，進而導致資源的錯誤配置和浪費。為了避免發生財政錯覺，憲法要求政府給予完全補償或賠償，迫使政府比較征收的機會成本和征收后的財產價值。因此，在現階段我國對土地承包關系定位尚未明確的情況下，要完善土地征收的補償制度。
（1）擴大征地補償范圍，提高征收補償標準。征收條款與補償條款在法治國家被視為“唇齒條款”，不可分離。土地征收是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障?，F行法律中規定的征地補償范圍無法補償因征地給農村集體經濟組織和農民帶來的損失。我國在第四次憲法修正案中明確規定了補償的內容，這是立法上的一個巨大進步，為征用、征收補償立法和實施征用、征收補償活動提供了憲法依據。立法中應通過對土地所處的地理位置、種植種類和地上建筑物、構筑物、地上作物、農民房屋等補償予以明確，對相鄰土地的損害補償也應予規定，不斷擴大征地的補償范圍。
（2）國家需要承認征地帶來的土地增值效益，并使農民從土地增值效益中分享利益。當然，土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府開發建設帶來的，需要政府投入大量的資金進行基礎設施建設，因此，征地后的土地增值也應該有一部分為政府獲得。政府可以通過開征土地增值稅獲得此部分的份額。對被征收土地上的農民進行妥善安置，是征地制度改革能否成功的關鍵。安置工作應當實行由“以安排勞動力就業為主”轉向“以市場為導向的多種途徑安置”的原則，拓寬安置渠道?？梢钥紤]以土地補償費為主，采用以下補償方式：貨幣安置；地價款入股安置；社會保險安置；留地安置；用地單位安置；農業安置；土地開發整理安置等等安置途徑。但不管采取何種途徑，應堅持“保護農民的合法利益”的原則，使農民在失去土地后還能保證其生存權和發展權。
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關鍵詞:土地征收補償;補償原則;補償范圍;補償標準;救濟
中圖分類號:D922.3 文獻標識碼:A 文章編號:1009-8631(2010)01-0034-01
隨著我國工業化、城市化進程逐漸加大步伐,大量城市、城鎮周邊地區的農用土地被征收。為了維護失地農民的權益,第四次憲法修正案“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”的規定為我國的土地征收補償制度提供了憲法基礎和保障。為了有效實施憲法確立的土地征收補償制度,修訂后的《土地管理法》、新頒布的《物權法》等法律就土地征收補償問題做了相對細化得規定,國務院及國土資源部實施了一系列配套的規范性文件,從而形成了系統的土地征收補償法律體系。但是,我們看到,目前我國的土地征收補償制度仍不完善,加之整個社會就業壓力增大,社會保障匱乏,失地農民的生活狀況急劇下降。失地農民補償問題引起了國家和社會的高度重視,成為社會各界關注的熱點問題。本文結合我國的國情,參考國外的一些做法,就我國土地征收補償制度的完善提出幾點建議,喚起大家對這一問題的繼續關注。
一、確立公平補償的土地征收補償基本原則
土地征收補償原則是土地征收補償的基礎。不同國家和地區,土地征收補償的原則各不相同,總的來說,主要有完全補償原則、不完全補償原則及相當補償原則。完全補償原則認為,對于行政相對人因公共利益受到的特別損失,國家都應予以補償;不完全補償原則強調,為了調和權利剝奪和社會義務,應給予臺理的補償,補償應限于被征收財產的價值;相當補償原則認為,公正的補償只要是按照補償時社會的一般觀念,算定相當的、合理的補償就足夠了。雖然我國憲法中規定了土地征收必須補償,但是缺少對補償基本原則的規定,其他法律也未對土地征收補償基本原則做出明文規定,因而各省、各地的農村土地征收標準不是很統一,補償結果差異性很大。
為更好地保護被征收人的合法權利,維護社會的穩定,促進和諧社會的構建,我國應確立土地征收補償的基本原則。首先,在憲法中明確規定土地征收補償的總原則。根據我國國情,借鑒國外先進的立法經驗,筆者建議,在憲法中應規定公平補償的土地征收補償原則,為其他土地征收補償立法具體規定補償標準明確憲法基礎。公平補償的原則,更具有靈活性、適應性和包容性,能夠規范土地征收權力的運作,化解規范之間的矛盾沖突,為法官提供司法判決的理由,使被征收人的損失按照公平的市場價格得到填補。其次,土地管理法等相關立法,在憲法公平原則的指導下,應將憲法確立的公平補償原則具體化,使其能夠有效應對現實當中出現的征地補償糾紛,從而實現社稷的安定,保障人民的福社。
二、完善土地征收補償的范圍和標準
首先,擴大補償范圍。我國土地征收補償范圍狹窄,只包括土地補償費、林木補償費、青苗及地上附著物補償費、安置補償費、房屋補償費和搬遷安置費,沒有做到充分的補償。為了改變土地征收補償范圍過窄、對相對人保護不利的局面,適應現代社會征收補償理論的發展要求,擴大補償范圍。補償不但要包括土地征收的直接損害補償,還包括因征地引起的間接損害補償,如土地承包經營權損失造成的直接經濟利益損失、由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的直接損失等,只有這樣,才能使土地所有者不致因土地征收而受到經濟上以及精神上的損失,從而有效地保護所有者的利益?！?/p>
其次,完善土地征收補償的標準。明確了補償范圍之后,接下來的問題是以什么樣的標準對被征收的財產予以補償回顧歷史,不少國家在征收補償的時候是按照財產所有人的價值進行補償,但是,由于所有人的價值非常復雜,很多時候難以確定財產所有人的具體價值。而市場價值具有形式上的中立性,更具有可操作性,不少國家逐步改為以市場價值為補償標準。在我國,第47條對被征收的土地的補償標準作了詳盡的規定,但是,該標準并沒有明確這種補償是屬于市場價值還是所有人的價值,而是不僅考慮到被征地農民的生活成本,同時還依賴政府的財政能力。這種標準是由行政機構決定,毋需考慮財產的市場價值,是高度行政化的土補償標準,實踐征收過程中,土地征收補償的規定存在層層授權,甚至是無權授權現象,且對農民的補償偏低。因此,完善土地征收補償的標準,要建立以保護被征收人權利為主旨的法律制度,將土地所有人的“義務本位”改為“權利本位”,從法律上明確個人對集體所有土地的各項權利。對于征地的補償,以土地的市場價值為標準對被征收人進行補償。
三、健全土地征收補償的救濟機制
“人類權利自始就是與救濟相聯系的。沒有救濟可依的權利是虛偽的,猶如花朵戴在人的發端是虛飾?！彪S著我國征收土地行為的頻繁和征收土地量的增多,隨著農民民主法律意識的增強,由征地引發的糾紛越來越多。遺憾的是,我國至今尚未有一部法律對行政補償訴訟作出專門規定。而實踐中存在著征地補償是合法行為而不屬于行政訴訟受案范圍的誤區,造成了行政補償案件的立案難、審理難和判決難,導致被征地相對人權利受到侵害時告狀無門,維權艱難的現狀。
為了維護被征地人的合法權益,規范政府行為,必須健全土地征收補償的救濟機制。首先,建立解決土地糾紛的社會仲裁機構。社會仲裁機構因其具有中立性、專門性、簡易性,能夠直接接受社會監督,可在仲裁機構內部設立專門解決土地糾紛的仲裁部門,來解決土地征收補償中的糾紛。其次,完善行政復議制度。行政復議作為土地征收及補償救濟的重要途徑,因其專業、效率而具有其不可取代的優點?！缎姓妥h法》第30條的規定為土地征收補償糾紛提供了行政復議救濟途徑,為強化其糾紛解決的功能,應從延長被征收人提出行政復議申請的期限、行政復議期間應停止土地征收的執行、修改《行政復議法》關于復議終局的有關規定等方面進行完善。最后,完善司法救濟。從法律層面明確人民法院對于土地征收補償的司法管轄權,法院應逐步擴大對征地農民的司法救濟,規定相對人對于土地征收過程中征收土地的公共利益目的的認定、土地征收方案和補償方案是否合理、征地程序是否公正等各項具體行政行為都可以向法院,由法院在衡量相關利益后作出裁決。
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土地征收是國家為了公共利益的需要，按照規定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變為國家所有，并給農民集體和個人以補償的法律制度。土地不僅是不可再生的資源，也是人類賴以生存的物質基礎，因此歷來為人們所重視。那么作為土地征收的有關立法也顯得異常重要，但我國還沒有專門的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《憲法》和《土地管理法》及其實施條例來調整。這樣的立法現狀不但與土地征收的法律地位不相適應也顯得有點單調。另外隨著我國的飛速及各地化、城市化進程的加快，大量的土地被征收，用于非農化建設，農村集體土地征收的狀況更加混亂。因此農村集體土地在征收過程中所暴漏出來的也就越來越多，有些行為已嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意。主要表現在以下幾方面：如土地征收權被濫用、各地補償標準及范圍不合理、征收程序不規范不民主及以租代征等等。這一系列問題的存在如不加以妥善解決將直接侵犯廣大農民的利益，另外也直接擾亂國家整個土地資源規劃和利用，因此作者建議從以下幾方面加以完善。一、首先從立法上明確規定“土地征收”和“土地征用”的區別。二、村民小組作為土地所有權人的法律地位應加以明確。三、嚴格限定土地征收的條件。四、農村集體土地征收應市場化運作，加強政府向服務型功能轉化。五、擴大土地補償范圍，采取多種形式的土地征收補償方式。六、完善土地征收程序，加強征地民主。七、“公共利益”應法定化。八、制定專門的土地征收法。
關鍵詞：集體土地征收 土地征收和土地征用
缺陷及完善
土地征收制度是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》為社會公共利益所確立的一種基本法律制度。①對土地征收的概念界無大的爭議，在以前有的稱土地征用即國家依照法律規定將土地收為公用。②有的還稱為國家建設征用土地，也就是國家運用行政權力把農民集體土地轉為國家所有的行為。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我們現在一般認為土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變為國家所有并給農民集體和個人以補償的法律制度。土地作為農民生產的基本要素和人類賴以生存的物質基礎其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其實施條例和《憲法》的原則性規定外，我國沒有一部專門的《土地征收法》，這顯然與土地征收的法律地位及其重要性不相適應。另外隨著我國經濟的飛速發展和各地工業化、城市化進程的加快，大量的土地被打著“公共利益”的旗號而濫用，用于非農化建設，有些純粹是經營性的開發，完全是為了獲得私利。這些行為嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意，所暴漏出來的問題也越來越多，已嚴重了我國土地征收市場發展的秩序，這更迫切需要出臺一部專門的《土地征收法》。
一 目前我國土地征收的法律概況
我國土地實行的是社會主義公有制，即全民所有制和農民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現形式，土地所有權也相應分為國家土地所有權和集體土地所有權。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規定，我國的土地征收也只能發生在國家和農民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權的征用。
近年來隨著我國城鎮化水平的進一步提高，土地征收現象越來越普遍，它也成為農村的一個基本法律問題。另外土地征收本身就是經濟發展的結果，它和經濟的發展密不可分，經濟越發達的地區，土地征收發生率也越高，這就使我國的土地征收和經濟發展緊密相連并且表現得越來越明顯。土地的征收在國民經濟生活中顯得是如此重要，但是我國目前還沒有一部專門的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《憲法》、《土地管理法》及其《實施條例》以及國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條理》等相關行政法規、規章來調整。就目前來說國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農民集體所有的土地實行強制征收。并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議，如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決。但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。另外按照現行《土地管理法》第47條的規定，征收耕地的補償費用僅包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，至于補償標準為該耕地被征收前3年平均年產值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到我國的土地征收補償采用的是有限的低價補償，并且補償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規定。
實質上土地征收的補償費用在我國是和當地的經濟發展相適應的，東部地區往往高于中西部地區，就目前中原地區一般耕地年產值僅為1000元左右，也就是說每畝耕地的土地補償費用為3萬元，這點費用根本不能保障失地農民以后的生活，而征地后土地的市場價格往往為補償費用的十幾倍甚至幾十倍。土地征收前后的巨大差價誘惑著部分地區大搞各類開發區，以致前幾年出現大規模的“圈地運動”，甚至有些地方出現了征而不用，等待升值使大量土地閑置，浪費土地資源的現象。另據有關部門統計：在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計減少10266萬畝，年均減少1027萬畝，在這些減少的耕地中，其中違法用地總量達428.7萬畝。④全國1/3以上的群眾生活歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用狀況土地征收制度的改革也是勢在必行。
二 當前土地征收制度的缺陷
（一） 土地征收權被濫用
當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規的不完善和政府對土地管理的缺位有關?！吨腥A人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償。”實際上公共利益的概念已被擴大到經濟建設，可以說許多企業都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。我建一個學校和是為了公共利益，我開發一個經濟適用房住宅小區是否也為公共利益呢？
另外“公共利益”外延界定的不明確也導致土地征收權被國家權力機關極度濫用。因為我國土地征收的補償費用實行的并非真正的市場價格，而是由國家單方制定的補償標準和范圍，遠遠低于市場價格。即使這樣的低價也往往是由用地單位來支付的，國家實際上是無對價取得土地，這就加劇了土地征收權的濫用。
（二） 土地征收補償標準和范圍不合理
1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據
按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權的轉移，即由農村集體所有轉變為國家所有。既然是兩種所有制的轉移，那么在市場經濟條件下土地的價格就應該由市場來決定，就應該由法定的土地價格評估機構來評估。而現行法律規定是按照被征用土地前3年的平均產值的6—10倍來的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區差異、種植條件等。另一方面按照法律規定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，被征收土地的農村組織和農民只有對土地補償標準有異議的，才有權要求批準征收土地的人民政府裁決。這個異議是指對6—10倍以內，而對于被征地單位的補償要求高于10倍的救濟措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規定也違背了民法規定的財產所有權的基本權能，體現不出農村集體組織作為土地所有權人的法律地位。
2、征地補償范圍小、標準低
從現行的法律法規來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發建設基金、土地復墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發展的今天遠遠彌補不了農民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經營損失及其他相關損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。⑥
另外德國對土地的補償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標的物權利損失補償標準為：以土地或其他標的物在征收機關裁定征收申請當日的轉移價值或市場價值為準。（2）營業損失補償，補償標準為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標的物上的一切附帶損失。⑦其實土地征收補償范圍在我國個別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規定的就有保養費，并且在該辦法第24條還對保養費的發放辦法作出了詳細規定。
另一方面土地的補償標準也有點過低，按照法律規定補償標準為被征收前3年畝產量的6—10倍，這樣算下來荒地補償費每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農村也只有20000元，不要說彌補損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。
3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題，另外也與我國現行勞動法不協調。
例如湖北省的安置補助費一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費，用人單位根本
