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一、比例原則概說
（一）比例原則的淵源
比例原則，又稱為禁止過度原則。是指行政主體實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如果行政目標的實現可能對相對人的權益造成不利影響，則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內，二者有適當的比例。
比例原則著眼于法益的均衡，以維護和發展公民權為最終歸宿，是行政法上控制自由裁量權行使的一項重要原則。
比例原則的溯源是德國聯邦在處理實際案件中通過判例發展起來而逐步得到廣泛承認的一個基本原則，而非成文法明文規定的。其雖然可以追溯到英國大的規定——人民不得因為輕罪而得到重罰，但在憲法—公法領域最早起源和形成于19世紀的德國警察法中，1882年7月14日普魯士高等法院在著名的“十字架山”案件判決中，對警察機關援引為促進福祉而制定的建筑法令（令）以未得法律授權為理由而宣告原告勝訴。該判決使作為比例原則子原則之一的必要性原則得以確立。1931年6月1日公布的《普魯士警察行政法》使比例原則最終為立法所肯定。其核心內容是行政成本應與行政效果之間保持合理的比例關系。它要求行政主體的行政活動，在合法的范圍內，注意合理的比例和協調。
（二）比例原則的內涵
行政法意義上的比例原則是一個相當廣義的概念。因其廣義，所以在學界，對其內涵具體是什么有很大爭論，其中“三分法”和“二分法”論爭時日已久。通說以“三分法”來揭示比例原則的構成，即認為比例原則具體包含適當原則、必要性原則及狹義比例原則三個子原則，同時分析各構成之間的關系。在通常意義上，比例原則是指行政機關在行使行政職權時，應當全面均衡行政目標的實現和保護相對人權益之間的關系，如果為了實現行政目標所采取的措施對相對人權益造成某種不利影響或損害，那么應將這種不利影響或損害限制在最小的范圍內，并且與所處求的行政目標成適度比例。
總而言之，比例原則的這三項子原則分別從“目的取向”、“法律后果”、“價值取向”上規范行政權力與其行使之間的比例關系。三者相互聯系、不可或缺，構成了比例原則的完整而豐富的內涵。
二、比例原則的適用范圍
關于比例原則的適用范圍，主要有下列幾種認識：第一，認為它適用于立法、行政、司法等所有國家行為，而且認為其還適用于所有公、私法領域，適用于刑法、民法等部門法；第二，認為它適用于整個行政法部門，適用于所有行政行為，包括侵害行政和授益行政；第三，認為其只適用于行政法的部分領域，即警察領域的侵害行政行為。由于各個國家地區法制背景的不同，使得比例原則在不同國家的實踐情況并不相同，但總體上，比例原則在立法、刑法以及私法領域都有適用的情況。
（一）立法領域
在德國，將比例原則用來控制立法的做法，基本上得到了學術界的認可。由于立法者在憲法所規定的權限內，有權全面自主地制定憲法規范，立法者因而具有政治決定上的自主性，使得立法者能夠針對具體事項進行考量，即應為追求哪些利益而犧牲另一部分利益，為何目的犧牲一些利益而保護另一部分利益。比例原則的功能即是衡量手段、目的之間是否適當、相稱、平衡，即法律規定的措施（手段）與立法者所規定的（預期的）目標相符合，那么手段與目的就是相適應的。
（二）刑法領域
比例原則所具有的憲法位階地位，毫無疑問地能夠將此原則適用于刑法領域。合比例的思想在刑法中確有體現，刑法的基本原則之一—罪刑相當原則，其實就包含了比例的思想。比例原則在罪刑相當原則的體現，可以深化量刑基準的內容，使法官在量刑活動中有準則可循，可以減少法官任意量刑的可能性。在德國，最典型的案例就是聯邦的抽取腦脊髓案件。
三、比例原則在行政法上的適用
（一）我國引入比例原則的可行性
雖然我國有引入比例原則以代替難以發揮效用的合理性原則的必要，但是我們也要認識到，引進一項先進的制度不能盲目，必須考慮在我國是否有適合其生長與發展的土壤。
在我國歷史上占據主流地位的儒家思想即主張和、適度、不偏激、適可而止。如今我國提倡建立社會主義和諧社會，表明在傳統“和”的思想理念下，注重適度、平衡。而比例原則謀求手段和目的、公共利益和私人利益的平衡，追求公共利益與私人利益和諧共存。適當性原則要求手段能達目的，防止手段的“不及”；必要性原則要求手段是造成最少侵害的手段，防止過度；而狹義比例原則是從價值取向角度保障公民權利，達成公益和私益的衡平。因而，從整體上看比例原則與我國傳統觀念相契合，其在我國的適用不會引起人們的抵觸或有意的規避。
在我國現今的立法和司法實踐中，比例原則逐漸得到體現。如我國《行政訴訟法》第一條規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法。”《行政處罰法》第一條規定：“為了規范行政處罰的設定和實施，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法?！钡谒臈l規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”?！缎姓妥h法》第一條規定：“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法?！弊罱鼑鴦赵侯C布的《社會撫養費征收管理辦法》第三條第二款規定：“社會撫養費的征收標準，分別以當地城鎮居民人均可支配收入和農村居民年人均純收入為計征的參考基本標準，結合當事人的實際收入水平和不符合法律、法規生育子女的情節，確定征收數額”等等。
（二）比例原則在行政裁量權行使中的適用
1、行政立法中的比例原則適用
比例原則能夠有效地促進行政立法者依法制定相關法規、規章及其他規范性文件，選擇出既能確保行政目標的實現，又對相關公民、法人或其他組織的權益損害較小的、最優立法方案。比例原則對行政立法裁量的限制，主要包括對行政立法的目的性及必要性的審查、對立法“比例性”的審查，要求行政立法者在個人權利和公共利益之間應當作一個“利益衡量”，使人民不致遭到“過度”的侵犯。具體說來，即根據妥當性原則，國家機關在進行行政立法時，必須考慮這項行政立法是否可以達到所追求的目的，若達不到目的，則無需立法。而某項行政立法可以達到行政目的，但是否是將產生最小不良作用的方式，可依據必要性原則，對不符合標準的加以修改和變更，直至達到必要性標準。法律作為調整社會關系的手段，在對某些人賦予權利的同時，會對另一些人科以義務，行政法律規范也不例外，但基于行政法律關系的特殊性，更需要對公共利益和私人利益加以平衡，而平衡的標準即可適用狹義比例原則。
2、行政執法中的比例原則適用
雖然在現代社會中，行政機關權力行使的范圍不斷擴張，其觸角甚至已伸向立法和司法領域，存在所謂的行政立法、行政司法之說。但是，行政機關權力行使的主要范圍仍然是行政執法領域。自由裁量權在這個領域發揮功能最大，也最易被濫用，最易侵犯公民權利和利益。因此，在行政執法領域更應該充分發揮比例原則的作用，以保障行政執法中公益和私益的平衡。
行政處罰應該是比例原則適用的最重要的領域。我國《行政處罰法》第4條第2款規定：“設定和實施行政處罰必須以事實為根據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當?！笨梢钥闯銎渲幸呀涬[含了比例原則的因素，但若能夠用比例原則加以具體化，則適用起來會更方便。具體如下：首先，行政處罰的決定必須具有妥當性，即行政處罰的設定必須是出于維護公共利益等正當的行政目的，否則將視為違法；其次，行政處罰的設定必須具有必要性。為達致維護公共利益的正當目的，除進行行政處罰外己沒有其他的手段可供選擇，并且處罰的種類和幅度是達到行政目的諸方式中最溫和、對相對人侵害最小的；最后，行政處罰必須滿足均衡性的要求，即行政處罰給相對人權益所造成的侵害與所保護的公共利益等行政目的之間應具有法益相稱性。我們要維護公共利益，但也不能因較小的公共利益而犧牲較大的私人利益，即公益和私益之間要具有適當的比例性。
[關鍵詞]行政法；比例原則；借鑒
19世紀以來，德國在行政法學中提出了比例原則，目前已為世界很多國家所采納，但在我國尚未為人們所充分認識。本文擬在對行政法中比例原則的涵義進行界定的基礎上，探求我國行政法治建設借鑒比例原則的必要性與可行性。
一、淵源與內涵：比例原則概念之界定
比例原則的思想最早可追溯至英國大的規定，人們不得因為輕罪而受重罰。19世紀，德國的警察法中首次出現比例原則觀念，之后比例原則在理論與實踐中均得到了極大的發展。德國行政法學者奧托·邁爾（Ottomayer）在1895年出版的《德國行政法》中，主張“警察權力不可違反比例原則”。1923年在同書第三版中認為，“超越必要性原則即違法的行為”。20世紀初，德國另一位行政法學者弗萊納（F·Fleiner）在《德國行政法體系》一書中用“不可用大炮打小鳥”的名言，比喻警察行使權力的限度。觀念上倡行的結果是比例原則在法律上的體現。1931年的《普魯士警察行政法》規定，警察處分必須具有必要性方屬合法。同時該法第14條對必要性定義為：“若有多種方法足以維持公共安全或秩序，或有效地防御對公共安全或秩序有危害之危險，則警察機關得選擇其中一種，惟警察機關應盡可能選擇對關系人與一般大眾造成損害最小方法為之?！贝艘涣⒎ɡC，被德國各邦廣泛采納。[1]在司法實踐中，當時的高級行政法院將警察采取的措施是否超過為實現目的所需的必要限度作為審查內容之一。隨著民主、法制的發展，比例原則后來超越了警察法領域，被德國聯邦法院賦予憲法地位，但其核心內容仍是行政成本應與行政效果之間保持合理的比例關系。比例原則要求行政主體的行政活動，在合法的范圍內，注意合理的比例和協調。[2]
比例原則的概念有廣狹之分。狹義比例原則是廣義比例原則的一個下位概念。對于廣義比例原則含義，在學說及其用語上，不同學者并不一致。通說認為比例原則包含適當性原則、必要性原則和狹義比例原則三個子原則。我們可以稱之為“三分法”。也有的學者主張“二分法”，認為必要性原則與合比例性原則兩個子原則即已經能夠表達比例原則的含義。[3]有的學者則提出“四分法”，將比例原則的內涵表述為符合憲法原則、有效性原則、必要性原則和狹義上的比例原則。[4]在此，筆者采用“三分法”，對“傳統”比例原則的適當性原則、必要性原則及狹義的比例原則作一概述。
1、適當性原則，又稱為妥當性原則、妥適性原則、適合性原則，是指所采行的措施必須能夠實現行政目的或至少有助于行政目的達成并且是正確的手段。也就是說，在目的———手段的關系上，必須是適當的。這個原則是一個“目的導向”的要求。通說認為，即使只有部分有助于目的之達成，即不違反適當性原則。并且這個最低標準不是以客觀結果為依據的，而是以措施作出時有權機關是否考慮到相關目的為準。在行政實踐中，任何一個措施都“多多少少”會有助于達成目的，因此本原則實際很少起作用。這也是比例原則“三分法”受到非議的原因所在。
2、必要性原則，又稱為最少侵害原則、最溫和方式原則、不可替代性原則。其是指在前述“適當性”原則已獲肯定后，在能達成法律目的諸方式中，應選擇對人民權利最小侵害的方式。換言之，已經沒有任何其他能給人民造成更小侵害而又能達成目的的措施來取代該項措施了。這里實際包含兩層意思：其一，存在多個能夠實現法律目的的行為方式，否則必要性原則將沒有適用的余地；其二是在能夠實現法律目的的諸方式中，選擇對公民權利自由侵害最輕的一種?？梢?，必要性原則是從“法律后果”上來規范行政權力與其所采取的措施之間的比例關系的。我國的成語“殺雞焉用宰牛刀”可以看作是對這一原則的最好詮釋。
3、狹義比例原則，又稱比例性原則、相稱性原則、均衡原則，即行政權力所采取的措施與其所達到的目的之間必須合比例或相稱。具體講，要求行政主體執行職務時，面對多數可能選擇之處置，應就方法與目的的關系權衡更有利者而為之。[5]比例性原則是從“價值取向”上來規范行政權力與其所采取的措施之間的比例關系的。但其所要求的目的與手段之間關系的考量，仍需要根據具體個案來決定。也就是說，狹義的比例原則并非一種精確無誤的法則。它仍是一個抽象而非具體的概念。當然，狹義的比例原則也不是毫無標準，至少有三項重要的因素需要考慮：“人性尊嚴不可侵犯”的基本準則；公益的重要性；手段的適合性程度。[6]
綜上所述，適當性原則要求手段有助于目的實現，必要性原則要求實現目的的手段是最小侵害的，而狹義比例原則是通過對手段負面影響的考量，要求目的本身的適當、不過份。質而言之，比例原則的這三項子原則分別從“目的取向”、“法律后果”、“價值取向”上規范行政權力與其行使之間的比例關系。三者相互聯系、不可或缺，構成了比例原則的完整而豐富的內涵。
二、必要與可能：比例原則之借鑒
比例原則因其科學性和多方面的功能，而在行政法中具有重要地位。德國、葡萄牙、西班牙、我國臺灣地區等國家或地區都將比例原則作為行政法律的一條基本原則。臺灣著名公法學者陳新民先生認為，比例原則是拘束行政權力違法最有效的原則，其在行政法中的角色如同誠信原則在民法中的角色一樣，二者均可稱為相應法律部門中的“帝王條款”。[7]
在我國，比例原則在行政法中至今還沒有明確的概念，在行政法學研究中也遠未為我國行政法學者所重視。雖然有的著作中提及比例原則，但是要么將其與合理性原則相混淆，[8]要么將其作為外國行政法的一般基本原則加以介紹，并未將其放至我國行政法之應有的位置，[9]對在行政法領域如何適用比例原則更是甚少研究。理論研究的薄弱，導致在我國目前的行政性法律法規中，未能全面體現比例原則的內容。即使像《警察法》、《行政處罰法》這樣的極易損害行政相對人合法權益的法律，也沒有規定比例原則。這不利于對行政相對人合法權益的有效保障。在行政法上對比例原則予以借鑒不僅是必要的，也是可行的。
（一）比例原則借鑒的必要性集中體現在其之于中國行政法治建設的重要作用上。比例原則的借鑒對中國行政法治建設的行政立法、行政執法與行政司法三個相互聯系、相互銜接的環節均具有重要意義。
首先，根據比例原則，可以規范行政主體的行政立法行為。其一，行政立法是否可以達到“欲求之目的”，可以根據比例原則之適當性原則作出判斷，能夠達目的的行政立法就是可為的，反之，則無需立法。其二，可以根據比例原則之必要性原則，對不符合必要性原則標準的行政立法加以變更，使
之達到必要性標準。其三，行政法律作為調整社會關系的手段，其作用的結果在對某些人賦予權利的同時，必然對另外一些人科以義務。基于行政法律關系的特殊性，需要對公共利益和私人利益加以考量以達到平衡。而平衡的標準即可適用狹義比例原則。
其次，根據比例原則，可以約束行政主體的行政執法行為。在行政執法方面，行政主體依據比例原則，利用立法者給予的自由裁量的空間，對具體行政事務進行斟酌、裁量。比例原則的運用會有效遏制行政自由裁量權的濫用，限制行政權恣意。此外，比例原則也給監督機關和行政相對人監督行政主體是否依法行政提供了一把標尺，對行敗的遏制也會起到很好的作用。再次，根據比例原則，可以推動行政主體的行政司法行為。行政司法在我國包括行政復議和行政裁決。正確適用比例原則可以為行政復議或行政裁決提供一個較為客觀、容易把握的判斷標準，并據此做出公正的決定或裁決。例如，行政訴訟法第54條規定，對“”的，可以撤銷或部分撤銷具體行政行為；對“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。在這里，“”、“顯失公正”的標準就較難把握，而用比例原則這把標尺來衡量，就可以更為容易地做出判斷。
（二）從實踐的角度講，比例原則在我國行政法治建設中加以借鑒也是完全可行的。仔細研究我國現有的行政法律規范，不難發現，比例原則的因素已經開始出現。例如《人民警察使用警械和武器條例》第4條規定：“人民警察使用警械和武器，應當以制止違法犯罪行為，盡量減少人員傷亡、財產損失為原則?！薄缎姓幜P法》第4條規定：“設定和實施行政處罰必須以事實為根據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”《行政復議法》第28條規定，具體行政行為明顯不當的，行政復議機關可以撤銷或變更。但是，由于對一些法律術語缺少具體的評價標準，使其在實踐中很難操作，而比例原則能為此提供具體的標準。因此隨著現代行政法的發展以及行政法治的日益健全，特別是司法審查制度的日益完備，比例原則以其內容明確、操作功能強而日益走進我國的行政法和行政法學中去是完全可以期待的。[10]
三、結語
行政法中比例原則是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體還必須選擇對人民侵害最小的方式進行。其核心在于通過目的與手段間的衡量，兼顧國家、社會及公共利益，同時又不妨害第三人的權利，確?；救藱嗟膶崿F。比例原則從理念上源于對正義的需求。它在價值取向上與時展的大趨勢是一致的，也符合我國建設社會主義法治國家的戰略目標。但比例原則在社會實踐中真正起作用還有賴于整個社會法治水平的提高，國家機構的完整配置，甚至民眾素質的提升。可以說，比例原則是在一般合法的基礎上提出的更高的要求，是值得我們借鑒的，但在借鑒的同時我們也應該注意其配套設施的建設和發展，對其局限性也要有所把握，否則期望或許會落為失望。
參考文獻
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[2]彭云業，張德新。論比例原則在我國行政法中的適用[J].山西大學學報（哲學社會科學版），2002，（3）。
[4]范劍虹。歐盟與德國的比例原則[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2000，（5）。
[5]城仲模。行政法之基礎理論[M].臺北：三民書局，1980.40。
[6]城仲模。行政法之一般法律原則[M].臺北：三民書局，1994.126。
[8]胡建淼。行政法學[M].北京：法律出版社，1998.54。
1.1比例原則的價值
首先,我們把比例原則比喻為公平與正義的代言人,正義價值的實現要靠它的幫助。假設為了得到效果非常不明顯的行政目的,而采用極具破壞性的的行政措施，這實際上是在浪費社會資源。設置和行使行政權力的目的，就是為了更好的實現自由和民主這一現代社會人類的終極目標。可以這樣說，為了追求最大效率的平衡而創設的行政權力，對人權和自由的影響必須適當的、合理的。不能為了得到一些蠅頭小利，而犧牲多數人的利益。其次,公共利益的價值和保護行政相對人利益也是比例原則首要關注問題之一。兼顧公共和私人利益的平衡就成了行政主體在實施行政行為的時候,必須考慮的。例如，有時要犧牲掉行政相對人的最低利益,在這同時，還要注意想辦法解決對方的不滿情緒和對抗，化干戈為玉帛。這一切都是為了最終達到一個穩定的社會秩序的目的。再次,比例原則可以幫助實現行政程序和效率動態平衡的比例。程序和效率就好比矛和盾的關系。他們相互制約，彼此牽制。涉及到行政資源該如何節約、行政目的怎樣作為才能實現，以及如何保護行政相對人等問題上。該如何平衡的問題就成了首先要考慮的了。而比例原則實際上是指，行政主體能夠用最小的投入取得最大的行政效益,換句話說，就是以小產出換大效能。這樣一來還能夠最大限度地節省行政資源。我國雖然還沒有明確立法行政比例原則，但相關的實例比比皆是。例如“匯豐公司訴哈爾濱市規劃局”就是一個鮮明的例子。在這個案子中，最高人民法院在其判決中適用了行政比例原則。雖然不是行政比例原則在我國司法領域的首秀之舉，但也起到了舉一反三的作用。同時意味著學者們的努力沒有白費，終于有了結果。這樣說來，這個開先河的案例勢必會在很大程度上影響我國未來的行政立法，極有可能轉變過去行政程序法立法對行政比例原則所持有的懷疑觀望的態度。最早在法律領域中的比例思想的體現，是設想建立一個能體現罪行相適應的刑罰體系。偷盜者與殺人者不能處以同樣的刑罰，這樣一來，也無法體現公平的正義精神。不謀而合的是，這個體系也可以適用到比例原則上。
1.2引入比例原則的構想
盡管其中的一些在中國的立法，基本體現了比例原則的精神。但由于立法分散，與比例原則在國外的實踐,仍有很大的差距。但引入比例原則，筆者認為可以起到以下的作用：（1）對國家權力的一種強力約束。比例原則作為一項憲法原則,可以起到約束國家權力的作用。同時是一切國家機關都應遵循的原則,它在我國有著特殊的意義。特別是對于規范立法的行為方面起到了很重要的作用。（2）比例原則具有很強的操作性。從合理性原則的內涵，我們可以看到，合理性原則是高度抽象的。如何把握其尺度對行政機關來說是一件比較難的事。要求法官能夠透過現象看到本質，準確判斷事實與法律。精準衡量合法與合理的尺度，同時對法官的司法技能要求也相當高。相比之下,比例原則的引入,它可以通過對數量的比較，來確定權力行為標準，提供了一種更直觀的證據。
2比例原則在我國行政法上的應用
2.1行政立法上的應用雖然比例原則
在我國法律中沒有明文規定,但在我國，一些相關法律的立法或在一定程度上反映和體現了比例原則。例如,我國《行政復議法》第一條；《行政處罰法》第一條規定、第四條規定等:《人民警察使用警械和武器條例》第4條規定。此條文含有“必要性原則”中的“最少侵害”因素。我國地域遼闊，人口眾多、行政事務繁瑣和復雜，一定要求立法機關對于行政做到面面俱到，幾乎是不可能的，也是不現實的。想要解決這個問題就只有是原則規定,制定一些難以定位，法律作為調整社會關系的手段,它的作用是給一些人權利，而對另外一些人施以義務。行政法也不例外。對于如何平衡和調節公共利益和私人利益之間的利害沖突，也是行政法律關系所具有的特殊性所要求的。這樣一來就可以保護公民和其他組織的權利，和制定與利益相關的最小的最優立法。
2.2行政執法上的應用
行政法意義上的比例原則，是指行政機關實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如果為了實現行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時，應使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，使二者處于適度的比例。比例原則具有實體和程度兩方面的涵義。就實體而言，比例原則是指行政主體行政權力的行使，不能給相對人造成超過行政目的之價值的侵害，否則就不合比例。實體合比例主要是從價值取向上來規范行政權與行政相對人之間的合理關系。就程序而言，比例原則是指行政主體所采取的措施與要達到的行政目的之間必須具有合理的對應關系。由于任何實體性的結果都必須經過一定的程序而達到，所以程序合比例是實體合比例的保障，實體合比例是程序合比例的最終體現。比例原則是德國人奧托·麥耶(QttoMayer)在其《德國行政法》中最先揭示出來的。有人講，:比例原則“如同民法之“誠信原則”一般，以帝王條款的姿態，君臨公法學界，成為公法學上最重要的原則之一。許多國家如荷蘭、葡萄牙、日本通過借鑒和吸收，將比例原則轉化為適合本國的法律原則。
比例原則是從法治國原則中演繹出來的，有廣義、狹義之分，廣義的包含適當性原則，必要性原則和狹義比例原則。
1.1適當性原則，又稱適合性原則、妥當性原則，指行政行為對于實現行政目的、目標是適當的。也就是說行政機關采取的措施及方法應有助子行政目的之實現，否則即違反適當性原則。
1.2必要性原則，又稱最溫和方式原則，最小損害原則，指行政行為應以達到行政目的、目標為限，不能給相對人權益造成過度的不利于影響即有多種同樣可達成行政目標之方法可供選擇時，行政機關應選擇對相對人權益侵害最小者，不能超出必要的限度，否則即違反必要性原則。如稅務部門有權扣押欠稅者財產，若其可在扣押產品與扣押設備之間選擇，則一般應選擇前者，因為這對欠稅者的損害相對較小，
1.3狹義比例原則，指行政行為的實施應衡量其目的達到的利益與侵及相對人的權益二者孰輕孰重。只有前者重于后者，其行為才具合理性，行政行為在任何時候均不應給予相對人權益以超過行政目的、目標本身價值的損害。此原則要求行政機關不得任其所欲地行使其自由裁量權，行政機關有義務在社會利益和個人利益之間做出平衡，同時，行政機關必須避免采取一種對某一個人生活方式產生實質性負擔的行為。如警察使用槍支的目在于制服犯人，若警察鳴槍示警后，犯人已畏服，則行政目的即已達到。此時，警察仍向犯人射擊致其傷亡，則該侵害與行政目的不存在均衡關系，從而違背了狹義比例原則。
上述三項原則并非各自獨立存在，而是相互影響并引導政府行為。它們共同調整兩類關系，一是國家活動中目的與手段的關系;二是公民的自由權利與公共利益的關系。三項原則聯系緊密，違反其中一項原則便可能構成對另一項原則的違反，而違反任何一項原則，便必然違反比例原則。
行政機關在行政執法中應嚴格遵循比例原則，合理地行使自由裁量權，使具體行政行為不僅合法，而且合理。法院在行政訴訟中亦應嚴格遵循比例原則，在充分尊重行政自由裁量權的基礎上，適用比例原則來解決爭訟，兼顧衡平行政目標和相對人權益，在確保行政目標前提下，使相對人權益受到最小的損害。
有這樣一個案例:一房地產公司向規劃局申請增建房屋，在未經規劃局許可的情況下開始施工，后規劃局以建筑未經規劃管理部門批準及建筑物影響中央大街景觀為由作出行政處罰決定:責令房地產公司拆除建筑并罰款。房地產公司不服該處罰決定訴至法院。法院經審理認為房地產公司已建成的樓房部分是違反建設工程規劃許可的建筑，部分是未取得規劃許可的建筑，應認定是違反《中華人民共和國城市規劃法》的建設行為，應予處罰。規劃局確定了中央大街保護建筑“新華書店”為影響中央大街景觀的參照標準，就應以房地產公司建筑物遮擋書店多少就決定拆除多少是正確的，規劃局所作的處罰拆除面積超過遮擋面積，故對房地產公司的建設行為處罰顯失公正且規劃局送達行政處罰決定時，房地產公司建樓已達7層半。故規劃局處罰顯失公正，對規劃局具體行政行為應予變更:減少拆除部分，維持保留部分建筑并對該違章建筑罰款。法院認為規劃局所作的處罰決定中，拆除的面積明顯大于遮擋的面積，不必要的增加了相對人的損失，給相對人造成了過度的不利影響。判決將規劃局的處罰決定予以變更，雖然減少了拆除的面積和變更了罰款數額，但同樣達到了不遮擋新華書店頂部和制裁房地產公司違法建設行為的目的，使房地產公司所建房屋符合城市總體規劃中對中央大街的規劃要求，也達到了執法的目的。
通過本案可看出法院對本案判決正是對行政法上的比例原則的恰當運用，但是，令人深思的是行政主體在行政執法中尚未意識到目的與手段間如果存在不適當也同樣會構成違法。比例原則的思想作為行政法的基本原則并沒有完全進人到行政主體的知識和經驗中，還沒有完全變成為看得見摸得著的活生生的具體制度并發揮作用。
2試探比例原則在我國行政法中的運用
通過上述案件可以看出行政機關執法時并未充分意識和運用比例原則這一行政法的基本原則，同時我們也深刻的認識到比例原則對行政機關執法及司法機關審案的重要性。但由于比例原則并未為我國學界普遍重視，理論上也僅限于行政法教科書中陳列的大堆的概念和泛泛而談的原理，該原則究竟為行政機關執法、法官判案提供了多少理論資源，行政法學研究在多大程度上追隨法律生活的邏輯，面對并解決著現實生活中出現的問題?這都是值得我們深思的問題。下面試從以下幾方面探究一下比例原則的巨大作用:
2.1行政立法方面。
國家機關在進行行政立法時應根據比例原則考慮這項行政立法是否可達到預期目的，是否是將產生最小損害的方式，法律作為調整社會關系的手段，其作用的結果在對某些人賦予權利的同時，對另一些人科以義務。行政法律也不例外。但基于行政法律關系的特殊性，更需要對公共利益和私人利益加以調整以達到平衡，而平衡的標準即可適用比例原則。
2.2行政執法方面
基于行政自由裁量權易被濫用的特征，為杜絕行政執法主體的不法行為，提高行政執法水平和質量，保護公民的合法權益不受非法侵犯，適用比例原則有助于解決問題。因此比例原則適用于行政自由裁量權領域時要求行政機關在選擇執法的方式、方法和范圍、幅度時，必須注意把握合理的分寸和尺度。例如:《中華人民共和國治安管理處罰條例》第24條規定，當出現法定情形時，公安機關對當事人可處以15日以下拘留、200元罰款或者警告。據此，行政機關可選擇三種處罰種類，并對其中兩種還可以再進行處罰幅度的選擇。當公安機關作處罰決定時，就應適用比例原則，考慮處罰是否與違法行為的事實性質、情節以及社會危害程度相當，只有相當的處罰決定才是有效的、正當的，否則便是濫用行政自由裁量權，違反了比例原則。同樣，本案中規劃局所作的行政處罰決定中要求匯豐公司拆除的違章建筑面積明顯大于遮擋的面積，不必要的增加了相對人的損失，給相對人造成了過度不利影響。也就是行政機關處罰明顯超出了必要的限度，是不合理的。
2.3行政司法方面
行政司法是指行政機關作為爭議雙方之外的第三者，按準司法程序審理特定的行政爭議或民事爭議案件并做出裁決的行為。在行政裁決活動中，行政工作人員以準法官的身份出現，由于他們畢竟不是專職法官，正確適用比例原則，可以彌補他們在這方面的欠缺，使他們在做出復議決定或行政裁決時有一個較客觀、易把握的判斷標準，并據此作出公正的決定或裁決。比例原則不僅有助于行政機關公正執法，也有助于人民法院公正司法?！吨腥A人民共和國行政訴論法》第54條第4項規定，對行政處罰顯失公正的，人民法院可以判決變更。而在判斷行政處罰是否顯失公正時，法官便可運用“比例原則”這一標準。本案即是運用比例原則判斷行政處罰顯示公正的典型案例。此外，對于其他具體行政行為，人民法院也可以根據“比例原則”來判斷行政機關是否有違法行為?！氨壤瓌t”在行政審判中的適用，可以彌補成文法律的不足，使法官在對某一具體行政行為作判斷時，可以依據較客觀的判斷標準;同時，比例原則也可以約束法官的自由裁量權，從而實現公正裁判，保護公民的合法權益。
法律原則是法律共同體基于公平、正義等基本價值的信念而形成的比較一致和穩定的行為準則的學說或觀念。它可能載于法條中，但更多情況下只表達在教科書和論著中，甚至只存在于人們意識中。行政機關對行政法基本原則進行深人、透徹的研究、理解并加以有效運用勢必推動我國行政法治的發展，使行政主體的行政行為更趨合理化，理性化，為向法治社會的過渡注人一劑強行針。
參考文獻
1行政法與行政訴訟法/姜明安主編，北京大學出版社，高等教育出版社，2001
2民法解釋學/梁慧星，中國政法大學出版社，1995
[關鍵詞]行政法；比例原則；借鑒
19世紀以來，德國在行政法學中提出了比例原則，目前已為世界很多國家所采納，但在我國尚未為人們所充分認識。本文擬在對行政法中比例原則的涵義進行界定的基礎上，探求我國行政法治建設借鑒比例原則的必要性與可行性。
一、淵源與內涵：比例原則概念之界定
比例原則的思想最早可追溯至英國大的規定，人們不得因為輕罪而受重罰。19世紀，德國的警察法中首次出現比例原則觀念，之后比例原則在理論與實踐中均得到了極大的發展。德國行政法學者奧托·邁爾（Ottomayer）在1895年出版的《德國行政法》中，主張“警察權力不可違反比例原則”。1923年在同書第三版中認為，“超越必要性原則即違法的行為”。20世紀初，德國另一位行政法學者弗萊納（F·Fleiner）在《德國行政法體系》一書中用“不可用大炮打小鳥”的名言，比喻警察行使權力的限度。觀念上倡行的結果是比例原則在法律上的體現。1931年的《普魯士警察行政法》規定，警察處分必須具有必要性方屬合法。同時該法第14條對必要性定義為：“若有多種方法足以維持公共安全或秩序，或有效地防御對公共安全或秩序有危害之危險，則警察機關得選擇其中一種，惟警察機關應盡可能選擇對關系人與一般大眾造成損害最小方法為之?！贝艘涣⒎ɡC，被德國各邦廣泛采納。[1]在司法實踐中，當時的高級行政法院將警察采取的措施是否超過為實現目的所需的必要限度作為審查內容之一。隨著民主、法制的發展，比例原則后來超越了警察法領域，被德國聯邦法院賦予憲法地位，但其核心內容仍是行政成本應與行政效果之間保持合理的比例關系。比例原則要求行政主體的行政活動，在合法的范圍內，注意合理的比例和協調。[2]
比例原則的概念有廣狹之分。狹義比例原則是廣義比例原則的一個下位概念。對于廣義比例原則含義，在學說及其用語上，不同學者并不一致。通說認為比例原則包含適當性原則、必要性原則和狹義比例原則三個子原則。我們可以稱之為“三分法”。也有的學者主張“二分法”，認為必要性原則與合比例性原則兩個子原則即已經能夠表達比例原則的含義。[3]有的學者則提出“四分法”，將比例原則的內涵表述為符合憲法原則、有效性原則、必要性原則和狹義上的比例原則。[4]在此，筆者采用“三分法”，對“傳統”比例原則的適當性原則、必要性原則及狹義的比例原則作一概述。
1、適當性原則，又稱為妥當性原則、妥適性原則、適合性原則，是指所采行的措施必須能夠實現行政目的或至少有助于行政目的達成并且是正確的手段。也就是說，在目的———手段的關系上，必須是適當的。這個原則是一個“目的導向”的要求。通說認為，即使只有部分有助于目的之達成，即不違反適當性原則。并且這個最低標準不是以客觀結果為依據的，而是以措施作出時有權機關是否考慮到相關目的為準。在行政實踐中，任何一個措施都“多多少少”會有助于達成目的，因此本原則實際很少起作用。這也是比例原則“三分法”受到非議的原因所在。
2、必要性原則，又稱為最少侵害原則、最溫和方式原則、不可替代性原則。其是指在前述“適當性”原則已獲肯定后，在能達成法律目的諸方式中，應選擇對人民權利最小侵害的方式。換言之，已經沒有任何其他能給人民造成更小侵害而又能達成目的的措施來取代該項措施了。這里實際包含兩層意思：其一，存在多個能夠實現法律目的的行為方式，否則必要性原則將沒有適用的余地；其二是在能夠實現法律目的的諸方式中，選擇對公民權利自由侵害最輕的一種?？梢姡匾栽瓌t是從“法律后果”上來規范行政權力與其所采取的措施之間的比例關系的。我國的成語“殺雞焉用宰牛刀”可以看作是對這一原則的最好詮釋。
3、狹義比例原則，又稱比例性原則、相稱性原則、均衡原則，即行政權力所采取的措施與其所達到的目的之間必須合比例或相稱。具體講，要求行政主體執行職務時，面對多數可能選擇之處置，應就方法與目的的關系權衡更有利者而為之。[5]比例性原則是從“價值取向”上來規范行政權力與其所采取的措施之間的比例關系的。但其所要求的目的與手段之間關系的考量，仍需要根據具體個案來決定。也就是說，狹義的比例原則并非一種精確無誤的法則。它仍是一個抽象而非具體的概念。當然，狹義的比例原則也不是毫無標準，至少有三項重要的因素需要考慮：“人性尊嚴不可侵犯”的基本準則；公益的重要性；手段的適合性程度。[6]
綜上所述，適當性原則要求手段有助于目的實現，必要性原則要求實現目的的手段是最小侵害的，而狹義比例原則是通過對手段負面影響的考量，要求目的本身的適當、不過份。質而言之，比例原則的這三項子原則分別從“目的取向”、“法律后果”、“價值取向”上規范行政權力與其行使之間的比例關系。三者相互聯系、不可或缺，構成了比例原則的完整而豐富的內涵。
二、必要與可能：比例原則之借鑒
比例原則因其科學性和多方面的功能，而在行政法中具有重要地位。德國、葡萄牙、西班牙、我國臺灣地區等國家或地區都將比例原則作為行政法律的一條基本原則。臺灣著名公法學者陳新民先生認為，比例原則是拘束行政權力違法最有效的原則，其在行政法中的角色如同誠信原則在民法中的角色一樣，二者均可稱為相應法律部門中的“帝王條款”。[7]
在我國，比例原則在行政法中至今還沒有明確的概念，在行政法學研究中也遠未為我國行政法學者所重視。雖然有的著作中提及比例原則，但是要么將其與合理性原則相混淆，[8]要么將其作為外國行政法的一般基本原則加以介紹，并未將其放至我國行政法之應有的位置，[9]對在行政法領域如何適用比例原則更是甚少研究。理論研究的薄弱，導致在我國目前的行政性法律法規中，未能全面體現比例原則的內容。即使像《警察法》、《行政處罰法》這樣的極易損害行政相對人合法權益的法律，也沒有規定比例原則。這不利于對行政相對人合法權益的有效保障。在行政法上對比例原則予以借鑒不僅是必要的，也是可行的。
（一）比例原則借鑒的必要性集中體現在其之于中國行政法治建設的重要作用上。比例原則的借鑒對中國行政法治建設的行政立法、行政執法與行政司法三個相互聯系、相互銜接的環節均具有重要意義。
首先，根據比例原則，可以規范行政主體的行政立法行為。其一，行政立法是否可以達到“欲求之目的”，可以根據比例原則之適當性原則作出判斷，能夠達目的的行政立法就是可為的，反之，則無需立法。其二，可以根據比例原則之必要性原則，對不符合必要性原則標準的行政立法加以變更，使之達到必要性標準。其三，行政法律作為調整社會關系的手段，其作用的結果在對某些人賦予權利的同時，必然對另外一些人科以義務?；谛姓申P系的特殊性，需要對公共利益和私人利益加以考量以達到平衡。而平衡的標準即可適用狹義比例原則。
其次，根據比例原則，可以約束行政主體的行政執法行為。在行政執法方面，行政主體依據比例原則，利用立法者給予的自由裁量的空間，對具體行政事務進行斟酌、裁量。比例原則的運用會有效遏制行政自由裁量權的濫用，限制行政權恣意。此外，比例原則也給監督機關和行政相對人監督行政主體是否依法行政提供了一把標尺，對行敗的遏制也會起到很好的作用。再次，根據比例原則，可以推動行政主體的行政司法行為。行政司法在我國包括行政復議和行政裁決。正確適用比例原則可以為行政復議或行政裁決提供一個較為客觀、容易把握的判斷標準，并據此做出公正的決定或裁決。例如，行政訴訟法第54條規定，對“”的，可以撤銷或部分撤銷具體行政行為；對“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。在這里，“”、“顯失公正”的標準就較難把握，而用比例原則這把標尺來衡量，就可以更為容易地做出判斷。
（二）從實踐的角度講，比例原則在我國行政法治建設中加以借鑒也是完全可行的。仔細研究我國現有的行政法律規范，不難發現，比例原則的因素已經開始出現。例如《人民警察使用警械和武器條例》第4條規定：“人民警察使用警械和武器，應當以制止違法犯罪行為，盡量減少人員傷亡、財產損失為原則?！薄缎姓幜P法》第4條規定：“設定和實施行政處罰必須以事實為根據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當?！薄缎姓妥h法》第28條規定，具體行政行為明顯不當的，行政復議機關可以撤銷或變更。但是，由于對一些法律術語缺少具體的評價標準，使其在實踐中很難操作，而比例原則能為此提供具體的標準。因此隨著現代行政法的發展以及行政法治的日益健全，特別是司法審查制度的日益完備，比例原則以其內容明確、操作功能強而日益走進我國的行政法和行政法學中去是完全可以期待的。[10]
三、結語
行政法中比例原則是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體還必須選擇對人民侵害最小的方式進行。其核心在于通過目的與手段間的衡量，兼顧國家、社會及公共利益，同時又不妨害第三人的權利，確?；救藱嗟膶崿F。比例原則從理念上源于對正義的需求。它在價值取向上與時展的大趨勢是一致的，也符合我國建設社會主義法治國家的戰略目標。但比例原則在社會實踐中真正起作用還有賴于整個社會法治水平的提高，國家機構的完整配置，甚至民眾素質的提升?？梢哉f，比例原則是在一般合法的基礎上提出的更高的要求，是值得我們借鑒的，但在借鑒的同時我們也應該注意其配套設施的建設和發展，對其局限性也要有所把握，否則期望或許會落為失望。
參考文獻
[1][3][7]陳新民。德國公法學基礎理論[M].濟南：山東人民出版社，2001.380，373，389。
[2]彭云業，張德新。論比例原則在我國行政法中的適用[J].山西大學學報（哲學社會科學版），2002，（3）。
[4]范劍虹。歐盟與德國的比例原則[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2000，（5）。
[5]城仲模。行政法之基礎理論[M].臺北：三民書局，1980.40。
[6]城仲模。行政法之一般法律原則[M].臺北：三民書局，1994.126。
[8]胡建淼。行政法學[M].北京：法律出版社，1998.54。
「關鍵詞WTO衡平精神比例原則綠色貿易壁壘
WTO相關的一系列法律中并沒有明確提到比例原則，但是比例原則是構成多邊貿易體系基礎的基本原則之一。所謂比例性，是適當平衡相競爭的權利。衡平精神是比例原則的基本思想，其暗含于WTO的許多法律文本，并貫穿于專家組和上訴機構的實踐中。例如，TBT協議第2.2條規定，“為完成合法目標，技術規則不應不必要地對貿易加以限制”；SPS協議第5.4條規定，在決定保護的適當標準時，WTO成員國有義務“考慮將不利的貿易后果最小化這一目標?！贝送?，在“蝦和海龜”案中，上訴機構在解釋和適用GATT1994第20條的引言時實際上采用了比例性原則。因為WTO協定作為國際法適用的特殊性，在WTO實踐中，專家組和上訴機構充分運用衡平的藝術，根據WTO協定關于比例原則的規定，巧妙的協調了不同締約方、發達國家和發展中國家的利益以及環境保護和貿易自由的矛盾。本文正是立足于WTO的理論和實踐，對衡平精神和比例原則進行解析。
一、衡平精神和比例原則的現實由來在
貿易自由和環境保護在WTO框架下的沖突是衡平精神和比例原則的現實由來。以“綠色貿易壁壘”為主要表現形式的環境保護思想和關貿總協定一貫倡導的貿易自由理論，在當代WTO框架下的沖突主要表現在：
1.理論背景各異自由貿易相對優勢理論是WTO貿易自由化的理論基礎。根據相對優勢理論（ComparativeAdvantageofTheory），即使一國在所有商品的生產上較之它潛在的貿易處于劣勢，它仍由可能在貿易中與貿易伙伴共同獲利。這些處于劣勢的國家，可以通過選擇機會成本最小的工業分工，專門生產和出口本國劣勢相對較小的產品，同時進口本國劣勢相對較大的產品獲取經濟利益。根據這個理論，所有的國家都應當選擇自由貿易作為本國的貿易政策。可持續發展理論是環境保護政策的理論基礎。根據可持續發展理論，要以經濟發展、不斷滿足人類的各種需要為根本目標，追求人類長期的、全面的、持續的發展，因此把環境納入經濟發展的過程。由此一些國家借助不直接與WTO法律原則相違背的“綠色貿易壁壘”來實現環保的目的。
2.政策目標不同根據自由貿易相對優勢理論，實現財富最大化而追求自由貿易，應作為經濟政策的目標，可持續發展理論為追求經濟的可持續發展，而將環境保護納入經濟發展的過程，強調發展經濟不應以犧牲環境為代價。從根本上講，兩種理論的最終目標并無沖突，但由于對利益的著眼點不同，環境保護往往成為貿易保護主義的理由，成為實現自由貿易的障礙；自由貿易對財富的過分追求，往往以犧牲環境為代價，造成了環境的破壞。所以，當二者之間的“運作軌跡”在某一點產生交叉時，必然會促使矛盾的激化，從而使潛在的抵觸表面化。
3.國家利益沖突發達國家經過早期的工業發展，經歷過環境破壞的慘痛教訓，更為強調“綠色經濟”，將可持續發展作為經濟發展戰略；而大多數發展中國家往往以勞動密集型產業作為優勢產業，此種產業的發展往往需要付出破壞環境的代價。因此，在對待環境保護和自由貿易的問題上，發達國家和發展中國家存在很大沖突和分歧，南北矛盾尖銳，呈現出全面的對立和緊張關系?！熬G色貿易壁壘”成為發達國家和發展中國家斗爭的主要焦點。
正是基于以上出現的新問題，WTO爭端解決機制才不得不在維持現存自由貿易的制度框架下，采用英美法系特有的衡平精神，采用具有調和作用的比例原則，以便應對復雜因素對相對比較完善的世界貿易制度框架的挑戰。
二、衡平精神和比例原則的理論支撐
1.博弈論WTO協定作為國家的貿易框架，涉及不同國家的根本利益，其本身就是各成員政治談判和妥協的結果，WTO法律本身就是不同力量動態博弈的產物，因此WTO法律規定呈現原則性、框架性、含糊不清的特點，不確定性法律規定比比皆是，“合理”、“適當”、“過分”、“明顯”、“重大”、“通常標準”、“其他情形”等概念被大量使用。這為環境保護和貿易自由的相互博弈提供了很大空間。比例原則的適用正是為避免WTO框架下不同力量博弈過程中“囚徒困境”（PrisonerDilemma）現象的出現，畢竟，參與世界貿易的各方不愿意看到，在他們追求本國收益或福利最大化時，最后的最優均衡卻是最壞解。在WTO框架下，“囚徒困境”模型的應用將會避免不同的國家為實現各自的目標而實施對自己貿易伙伴過分有害的政策。現實中，在具體適用GATT1994第20條時，“蝦和海龜”案的上訴機構強調指出，“解釋和適用引言的任務是在成員國援引第20條例外規定的權利和其他成員國基于GATT1994實質性規定的權利之間定位并畫出一條平衡線，這樣，任何相競爭的權利都不會抵消對方從而使協議中由成員國親自設定的權利與義務之間的平衡遭到歪曲、失效和削弱?！痹凇拔r和海龜”案中，上訴機構平衡線的定位方式，為不同目標的締約方尋求了力量的平衡點，從而促進各方的合作，達到WTO框架下效果的最優化。當然，我們必須認識到，這條所謂的“平衡線”是極具有靈活性的、動態變化的，它本身就是一個更為模糊和主觀化的概念，只有在具體的個案中它才會真正體現價值。
2.環境成本內在化環境成本內在化理論，以環境問題的“外部不經濟性”為前提。所謂“外部不經濟性”，即市場主體行為對環境資源的不利影響往往由行為主體以外的第三方（包括他人及后代人）承擔。環境成本內在化，就是通過一定的措施，將環境成本納入生產成本，從而體現資源的稀缺性，消除其外部不經濟性。實現環境成本內在化，往往通過環境費、環境稅、環境標準與環境標志制度等具體措施，從而作為市場準入條件，改變一國產品的比較優勢。因此，環境成本標準的確立與統一，是環境成本內在化的關鍵。WTO以環境成本標準作為衡平的基點，調整因環境成本內在化帶來的沖突，從而實現環境效益的最大化。然而需要補充的是，現實中環境成本的內在化往往是一個難以達到的目標，尤其對于發展中國家來說，這一目標的實現更為困難。發展中國家的經濟狀況和技術水平使得其為實現環境成本的內在化需要付出發展速度減損的代價。世貿組織在確定環境成本標準這一衡平的前提時受到的阻力往往也是來自發展中國家，理論適用的超前必然會帶來實際應用中的“更不經濟”。
三、衡平精神和比例原則的現實操作
1.法律解釋的衡平鑒于成員國之間因環境問題引發的貿易爭端很大程度上是因為世貿組織法許多條款或術語含糊不清，以致于成員國對同一概念的理解各不相同所造成的，因此，對實踐中已經發生或今后可能發生解釋分歧的條款或術語進行官方的正式解釋是防止因環境問題而引發貿易爭端的有效途徑。專家組和上訴機構作為WTO規則適用于具體的國際貿易爭端的“司法機關”，通過對WTO規則的法律解釋，使模糊的WTO規則準確適用于個案，其法律解釋的過程實質也是“平衡線”確定的過程。WTO規則的法律解釋方法主要有文義解釋、體系解釋、目的解釋和法意解釋四種：
（1）文義解釋，指按照法律條文用語之文義及通常使用方式，以闡述法律之意義內容。文義解釋的方法可以分為平義解釋和特殊文義解釋的方法?！毒S也納條約法公約》第31條第1款規定條約應依其用語“所具有的通常意義”解釋，即準用平義解釋方法，而該公約第31條第4款規定“倘經確定當事國有此原意，條約用語應使其有特殊意義。”即準用特殊文義解釋方法。文義解釋的方法普遍存在于WTO的實踐中，如“美國-關稅法第337節案”專家組對“必需”的解釋，“美國禁止某些蝦及蝦制品進口案”中，上訴機構對“相關”的解釋，“美國-精煉汽油和常規汽油標準案”專家組對“可用竭資源”的解釋，均采用文義解釋的方法，但是如果通過文義解釋的方法仍不能確定某些關鍵詞的含義，只好求助于體系解釋的方法了。
（2）體系解釋，又稱為語境解釋，是以法律條文在法律體系中的地位，闡明其規范意旨?！毒S也納條約法公約》第31條第1款規定“按其上下文”解釋條約，即準用體系解釋方法。體系解釋方法往往也作為專家組驗證其結論的方法，在“美國1916年反傾銷法”一案中，專家組體系解釋的方法較有代表性。
（3）目的解釋指以法律規范目的為依據，闡釋法律疑義的一種解釋方法?！毒S也納條約法公約》第31條規定“參照條約目的及宗旨”解釋，即準用目的解釋方法。1987年墨西哥、加拿大和歐共體訴美國關于石油及其他產品收費案、1989年美國337條款案、1992年加拿大與美國關于酒類銷售限制案等案件中，專家組不僅根據文本字面來解釋，還根據有關條文的目的如產品平等待遇、有效保護機會均等進行解釋。
（4）法意解釋又稱為歷史解釋，是指探求立法者或準立法者于制定法律時所做的價值判斷及其欲實現的目的，以推知立法者的意思?！毒S也納條約法公約》第32條把“條約之準備工作及締約之情況”作為解釋的補充資料，即準用法意解釋的解釋方法。在“美國對歐共體某些產品的進口措施案”中，專家組運用法意解釋的方法來確定DSU第21條第5款中“包括可能時訴諸原來的專家組”的含義。專家組認為，“在鄧克爾文本中第19條第5款使用‘可能時涉及訴諸原來的專家組’。更早時代瑞士代表團提出在DSU中引入仲裁的提議。看起來，談判者傾向于使用‘包括訴諸原來的專家組’代替‘涉及訴諸原來的專家組’，是想反映WTO爭端解決程序的擴大?！?/p>
2.權利義務的衡平GATT/WTO爭端解決機構對個案適用法律問題進行解釋，只是做到了法律適用規范意義上的相對合理化，然而更進一步的工作則是通過合理分配締約方的義務，以協調平衡其利益。較為典型的是GATT1994的20條“一般例外”條款中舉證責任（burdenofproof）的分配問題。在1996年“汽油標準”案中，上訴機構在舉證責任的負擔上裁定：援用該例外的成員承擔證明該措施不構成此類例外的濫用的舉證責任。這在表面上看與國內法意義上的“誰主張誰舉證”原則并無差別，但是，實質上，WTO爭端解決機構的出發點在于：首先，被告方援引例外條款成功的可能性相對來說較小；其次，從被訴方角度來說，尤其從由被訴方承擔舉證責任而產生的總體訴訟成本來說，由被訴方舉證的訴訟成本一般較原告方舉證更為低廉。所以，如果由被訴方承擔舉證責任，那么結果便是程序和差錯成本極有可能小于由原告方承擔舉證責任產生的成本。從GATT爭端解決機構的這一作法上，我們可以體味到衡平精神的深邃內涵。
關鍵詞：比例原則；合理行政；均衡
一、比例原則的含義及內容
（一）比例原則的含義
行政法中的比例原則也被稱為最小損害原則，主要是指行政主體在多個具有實現行政目的的可行性的行政措施當中進行選擇時需要做最為全面的考量，所采取的措施與要達到的目的相適應，做出最為合理適當的選擇，不能使行政相對人因做出的行政行為過度而損害到其利益。若為達到相應目的而采取消極作用于相對人的方法，則應將這種消極作用控制到最微，并與力求達到的目的相對應，即過罰相當。為了避免出現為追求實現目的而不擇手段以及所采取的措施代價高于所保護的利益的現象，行政機關要在行政目標的實現與保護行政相對人的利益之間掌握好平衡點。
（二）比例原則的內容
對于比例原則的主要內容，學界通說認為其包括妥當性原則、必要性原則與均衡原則三個子原則。
（1）妥當性原則
妥當性原則又稱適當性原則，是指行政主體在采取可行的行政措施時應當聯系其追求的行政目的，針對想要實現的行政目的選擇相適宜的手段。若沒有明確的行政目標或者行政主體在采取行政手段時沒有能夠合理的考慮行政目的，所選擇的行政措施與其追求的目標不相符合，行政手段與最終的行政目的無關或無法幫助行政目標的實現，則說明違反了其中關于妥當性原則的要求。行政機關行使權力是為了實現一定目標或者就算不能完全實現既定的目標但也在一定程度上有助于其達成，而目標的達成需要采取合適的行政方法，因此行政機關在發揮其職責的時候，首先應當擺正其行為目標。行政行為的合理性是在其合法性的基礎上進一步討論的，因此行政目標應當是合法的，是不違反社會倫理與公德的，是規范行政秩序、促進社會發展的。而行政目的不合法使行政行為無法滿足行政合法性的前提，也是對比例原則的妥當性原則的違反。其次，目的應當是確定的，也就是既定目標不可隨意改動，目標的確定性使得最終評判的標準也能相對穩定。
（2）必要性原則
必要性原則也被稱為“最小侵害原則”，指行政主體在做出行政措施的決定時面臨的是多個具有相同適當性的行政手段，這些行政手段的適用都具有可行性，都是為了達到行政主體追求的目的。適用必要性原則的前提是多個可供選擇的適合于達成行政目的的手段并存，如果有且只有一種措施可采用的話就會導致無法適用必要性原則。可見必要性原則的核心是對多種具有相同適當性的行政手段進行比較，取舍，這也從另一方面揭示了在比例原則當中，放在首位考慮的還是行政目標的實現（或部分實現），在行政目標確保能實現的基礎上再選擇對公民較少侵害的措施。而對于公民的侵害問題而言，可以確定做出行政行為的決定必然會對相對人造成一定程度的損害，因此需要考慮的不是做到對行政相對人“零損害”，而是如何將行政行為導致的損害降到最低限度的問題。
（3）均衡原則
均衡原則也被叫做狹義的比例原則，是指行政主體在實施行政行為與侵害行政相對人之間進行權衡，在這兩方之間取一個相對的平衡點，即行政主體在做出行政措施導致公民收到的損害與行政主體追求的行政目標的價值之間法益是否是相稱的。不能為了爭取某種公共利益而直接犧牲公民的私人利益，而且行政目的實現后所獲得的利益價值應當高于該行政行為所損害的人民利益的價值。行政主體在采取行政措施時需要對其目標利益與損害的行政相對人的利益進行理性的衡量，在方法與結果兩者之間形成一定的比例，這里的比例不是一個精準的數字，而是有關價值衡量的抽象的，非具體的概念。
二、比例原則的適用及其局限性
對比例原則的第一印象來自一個經典案例，哈爾濱同利公司在中央大街108號院內有兩棟樓房，欲擴建兩層樓，向市規劃土地管理局提出申請。之后匯豐公司與同利公司簽訂房屋買賣合同并完成交付，領取了房產證。規劃土地管理局同意同利公司翻建后同利公司與匯豐公司再次向規劃土地管理局申請增建4層，但未獲批準。隨后在增建過程中匯豐公司依據同利公司取得的《建設工程規劃許可證》，擅自建造成一座連體的九層建筑物，這一舉動影響了中央大街的整體景觀。最終，法院做出對于已建好違法建筑進行合理改造，拆除對中央大街的整體景觀造成影響的部分的判決。此案件充分體現了比例原則在行政案件當中的適用，那么比例原則在我國的適用范圍問題是怎樣的呢
（一）比例原則的適用范圍
（1）立法上的運用
立法機關在立法時面臨的眾多問題都具有一定的難度，法律本身的滯后性使得立法者無法將所有的社會現象都囊括于法條之中。而維護國家社會秩序的穩定，就需要運用法律原則來填補法律的漏洞。國家的立法機關在立法時，將會受到比例原則的約束。其雖然未在國內行政法規范中明確的規定，但是在我國《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政復議法》、《人民警察使用警械和武器條例》以及國務院《全面推進依法行政實施綱要》當中都有涉及。這些條文將比例原則及其各項子原則的內容都充分地體現了出來。
（2）執法上的運用
行政機關權力行使的主要場所就是在行政執法中，因此比例原則在行政執法中的運用要比抽象行政活動中的多，這也是因為行政機關工作人員具有一定的自由裁量權。在開展行政執法工作時，一定程度的自由裁量權是對法律的僵硬性等法的局限性的補充和救濟，能夠幫助實質正義的實現，推動我國的法制建設。但是如果濫用了自由裁量權，使公民權益受到嚴重侵害，則會導致國家行政權的權威性的受損，影響政府的公信力。例如，作為行政機關的一項重要職權，行政處罰是對公民權益的剝奪，從而達到保護公共利益的目的，行政機關可以決定做出行政處罰與否，處罰的范圍與幅度等方面的內容。這時可通過比例原則的各項子原則進行分析，從而減少和限制政府的違法行為，提高執法的水平和質量。
（二）比例原則適用范圍的局限性
對于適用范圍，首先要確定比例原則的法律定位問題。有學者認為比例原則是憲法性原則。憲法是我國的根本大法，其法律原則應適用于我國所有的部門法領域，由于憲法原則均具有抽象性，而比例原則是要具體運用到案件當中的具有可操作性的法律原則，若將比例原則定為憲法性原則，會導致比例原則的靈活性的下降，不符合最初規定比例原則的初衷。也有人將比例原則劃為行政法的特別準則，即僅準用于警察法范圍。其源于該領域，并在此領域內充分體現在限制警察的權力以達到保護公民權益的目的。但我們可以發現在警察領域外的行政領域中，比例原則依然可以充分發揮作用，促進行政機關與公民之間的協調與互動。所以，將比例原則定位為行政法原則，并將其運用到行政法的所有領域才是符合我國國情的合理的選擇。這同時也能說明比例原則不僅要運用在行政立法、行政執法等活動中，也要成為行政機關的自由裁量行為是否公正合理的評判標準，也就是說比例原則也適用于行政司法當中。然而比例原則在行政司法的實踐中也具有一定的局限性。由于法院也具有一定得自由裁量權，當在運用比例原則進行司法審查的過程中，憑借的是自己主觀的價值判斷，再加上法官專業水平不一，無法保障能夠充分尊重行政機關做出的行政行為，導致出現一種以法院的裁量代替行政機關的裁量的局面，這種現象的增多嚴重影響行政機關的權威形象。此外，人民法院運用比例原則沒有確定合適的標準，主要表現在在何種情況下才應該變更判決的問題上，若法院將比例原則作為擋箭牌來“過度糾正”行政機關的手段與措施，會間接導致社會秩序的混亂，我國行訴中賦予法院更改行政處罰中明顯不公情形的權利的第五十四條第二款在《行政訴訟法》2017年修正案中并沒有再出現，這表明法院對于判斷行政機關行為的標準的缺失，在這種情況下容易導致法院自由裁量權的過度濫用，這種風險的存在導致一些不必要的干涉與不恰當的判決的出現。
三、比例原則適用范圍的完善思考
由于比例原則起源于警察法，因此其通常出現在限制過度的行政權方面，被認為只適用于負擔行政行為領域，而不是行政法的所有領域當中。筆者認為比例原則不僅應適用在負擔行政行為中，更應適用于授益性行政行為當中。授益性行政行為主要是指經公民申請，行政機關授予相對人一定的權益的行政行為。由于比例原則不僅有限制行政機關的權利，它還有一個主要的作用在于保護公民的利益，在授益性行政活動中適用比例原則也就是政府在發揮行政職能時，應該在若干可以選擇的措施中選擇一項對相對人來說會受益最大的行政行為而為之。我們可以將其理解為，若行政機關雖然實施了福利性的行政行為，但并沒有選擇對相對人最有利的措施，相對人就會相比接受對自己最有力的行政措施而言有一定的損失，無論這種損失表現在哪種方面，都在一定程度上損害了公民的合法權益。因此，既然將比例原則定位為行政法的基本原則，而不是只適用于某一領域的特別準則，就應該將其在行政法的所有范圍內都能夠發揮自己調節評判的功能。
不難看出，隨著自由裁量權在行政法范圍中的廣泛運用，比例原則的準用領域也在不斷變大，而該原則準用領域擴大的另一原因是社會的快速發展對行政機關在各個方面都提出了更高的要求，公民權利意識的覺醒加強了輿論監督。這需要行政機關在采取措施手段時做到事實清楚，有充分的法律依據，程序正當，行政公開?？梢娦姓ǚ稍瓌t的適用都是相輔相成的，行政合理性原則的運用也需要正當程序原則與依法行政原則的監督。
另外，對待行政相對人，需要用行政合理性原則中的平等原則。對于相同行政案件的不同公民應當做出同樣的決定，進行同樣的處理，必須保證做到公開、公平與公正，體現法律面前人人平等的精神。不得因行政相對人的身份或其他原因而區別對待。對于不同行政案件事實的情況下，行政機關應該充分考慮實際情況，做出最優的解決方案，這樣才能切實保障人民群眾的合法權益，也能提高公民對行政法的可信度。
雖然比例原則在行政法的立法、執法以及司法領域都有運用，可以說貫穿于行政法的所有領域，適用范圍較為全面，但是僅靠比例原則來達到控制公權力的目的是很難成功的，因此對于行政行為合理性的控制并不應就此停止，行政合理性原則的研究也應該保持繼續。
