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(四)部門
論文關鍵詞:金融監管協調機制組織結構
文章摘要:次貨危機警示我國金融監管:在金融混業經營的趨勢下，必須建立完善的監管協調機制，而完善的協調機制有賴于一個良好的組織結構。有基于此，本文認為，針時我國分業監管格局下的協調機制存在的問題，應該建立公一私復合監管的組織結構。
一、問題的提出
2010年達沃斯經濟年會上，金融監管成為人們討論的的焦點。次貸危機引發的全球性金融海嘯給各國金融監管當局上了生動的一課，改革現有的金融監管機制，特別是強調對金融監管協調機制的重視，已經成為國內外眾多專家學者的共識。然而，對于如何構建金融監管協調機制的組織結構，不同的學者看法不一，但大多數是強調要進一步發揮政府公共監管機構的作用，而對于私人監管機構的媒體，獨立評級機構等卻很少提及。本文認為，構建有效的金融監管協調機制的組織結構，離不開私人監管部門，只有將公共監管與私人監管相結合，構建公一私復合監管的組織結構，才成真正發揮金融監管協調機制的作用。
公一私復合監管的理念最早是應用于保險業，后來不斷擴展到整個金融業，其就是讓私人部門來幫組衡量公共部門的監管要求，并充當應對監管者與銀行業相勾結或掩蓋事實的制約力量。我國現有的金融監管協調機制，主要是建立在“一行三會”的政府公共監管部門之上，代表私人監管的存款保險機構，獨立資信評級機構才剛剛起步，都很不完善。私人監管部門的缺位使得公共監管部門失去了一個外部監督的力量，金融監管協調成了純粹的政府公共監管部門間的內部“行政調整”，這制約了監管協調機制的有效性，以及金融市場的公正，公平，公開。
二、我國金融監管協調機制的組織結構缺陷
我國現有的金融監管協凋機市主要提:建立在“一行三會”的公共監管機構之間，然而，在金融市場不斷創新的今天，公共監管在監管協調方面的不足引起了人們的擔比:
(一)部門利益嚴重
我國的監管協調機制建立在“一行三會”的分業監管格局之下，但近些年來，隨著金融全球化加快，金融業務不斷創新，金融業逐漸由分業走向混業經營。我國加人WTO后，金融市場變得更加開放，國內金融機構為增強自身競爭力逐步嘗試混業經營。在政績為先的行政文化驅使下，各監管機構為了促進自身部門利益的發展，一方面鼓勵業務上的創新，突破自身領域，不斷與其他部門形成業務交叉;另一方面又出于風險的考慮在監管方式和監管標準方面各執己見，各行其是，導致監管重疊和監管不一致，增加了協調的難度。
(二)部門間具體安排不完善
一是聯席會議安排不完善。盡管在2004年，中國銀監會，證監會，保監會就聯合公布了《三大金融機構銀行業監管分工合作備忘錄》，然而，從實踐的效果上看聯席會議制度并不盡如意，監管真空和重復監管仍然大量存在。這一方面是因為聯席會議的參與主體過于狹小;另一方面是聯席會議的權威性不夠，協調后達成的安排沒有法律約束力。二是信息收集的渠道，方式及標準不統一，導致監管部門間的信息不對稱，重復檢查、重復處理，監管合力不大。
(三)部門內存在“道德風險”
監管“俘獲說”認為，監管措施在實行之初可能還是有效的，但隨著時間的推移，當被監管者變得對立法和的行政色彩過于濃重
在進行監管協調時，協調的主體過于單一，都是政府性公共監管部門，協調的行政色彩過于濃重，私人監管部門，如獨立資信評級機構，新聞媒體等沒有參與其中。參與協調的主體過于單一使得協調的內容過于狹隘，協調的信息不充分也不全面，隱藏的問題不能及時發現，降低了協調措施的針對性和科學性。
三、措施建議
由于公共監管存在問題，本文認為進行金融監管協調應充分發揮私人監管機構，如獨立的評級機構，體等的作用，將公共監管與私人監管相結合，建立公一私復合監管的組織結構。
1、要放寬獨立評級機構參與監管評級的限制，鼓勵其參與金融監管協調。信用評級應該是個包括多個角度評價的體系，不同的評級機構評定的側重點不盡相同，從各自的角度對金融機構做出評價也不一樣，這樣才能夠促成對金融機構全方位認識。針對我國獨立評級機構的現狀，本文認為一是要進一步為資信評級機構的發展創造條件，放寬商業評級機構的市場準人限制，打破“玻璃門”和“彈簧門”，或者適當引進境外著名評級機構進行參股，提高我國資信評級機構的專業性和權威性。二是保證資信評級機構的獨立性，完全按市場來運營。
2、要重視網絡媒體的監督作用，可以賦予這些社會中介機構直接向相關監管部門呈送意見的權利，并為其開設呈送意見的專門渠道，以便保障社會監督不受政治因素的左右和干擾。
瑞士金融監管體制實行的是瑞士銀行和證券由瑞士聯邦銀行業委員會（以下簡稱FBC）統一監管，瑞士私營保險業由瑞士聯邦私營保險業監督局（以下簡稱FOPI）監管的分業監管體制。其中FBC又實行兩級監管體系，既監管活動在FBC與授權的外部審計公司之間的監管職責的分工。
在瑞士，除了最主要的FBC和FOPI（這兩個機構目前監管著大約330家銀行和200多家保險公司），金融市場的監管職責還由很多監管機構承擔。
（一）監管機構框架
1．聯邦銀行委員會（FBC）。（1）組織結構：FBC由7至11名成員組成，由聯邦委員會選舉產生。FBC在行政上隸屬于瑞士聯邦財政部（以下簡稱FDF），但獨立于聯邦委員會的指示。FBC基于其獨立性對金融部門的各個部分的監管擁有絕對權威。（2）監管活動：瑞士的銀證監管是采取兩級監管體系，銀證監管是基于作為國家監督機關的FBC和一些得到授權的審計公司之間的任務分工。在這兩層監管體系下，FBC委托授權的審計公司進行現場審查，而自己保留負責全面監督和執法措施的權利。FBC只有在非常罕見的情況下才進行直接現場確認審查。由于大銀行集團在瑞士金融體系起著非常重要的作用，所以FBC需要自己親自對瑞士兩大銀行—瑞士聯合銀行（UBS）和瑞士信貸銀行（CS）實施直接監管。同時，為確保監管體系的活力，FBC對授權的審計公司開展質量控制和檢查，有時FBC會直接監察審計公司對銀行或證券交易商的審計程序。（3）運行費用：為了維持運作，FBC每年向受其監管的機構征收監管費。監管費的多少是比照FBC上一年度的支出來征收的。因此，監督機構的活動經費是獨立于邦聯的財務預算的，同時也不用納稅人承擔。
2．聯邦私營保險業監管局（FOPI）。FOPI受聯邦委員會委托對瑞士私營保險業：壽險、意外險、損害保險和再保險進行監管。它的主要權限有給保險公司頒發經營許可；對人壽保險公司和醫療保險公司的業務范圍進行審批；審查保險公司遞交的年報；為保險業起草有關法律文件；代表瑞士保險業簽訂國際協定等。此外，作為對聯邦社會保險局（FSIO）監管的補充，FOPI開始監管可以接受的健康保險。從2006年初開始，保險中介機構也納入FOPI的監管范圍。
FOPI實施監管的費用由被監管的保險公司承擔，該辦公室每年發票的稅收額就可以完全涵蓋監管當局購置的保險設施所帶來的成本。
3．反洗錢控制局（AML-CA）。AML-CA行政上附屬于FFA組織，AML-CA有四個部門：自律監管組織（self-regulatingorganizationsSROs）部門，直屬金融中介（financialintermediariesdirectlysubordinatedDSFIs）部門，市場監管部門以及審查部門。審查部門協助其他三個部門完成工作設在聯邦財政部財政事務管理局，負責直接或通過行業自我監督組織監管所有其它非銀行系統的金融中介機構和個人。另外根據FATF的要求成立了洗錢報告處（MROS），隸屬于聯邦司法部，負責報告洗錢嫌疑問題，也是瑞士的情報中心。
4．瑞士國家銀行（SNB）。SNB在他的職責范圍里，保證金融體系的穩定。SNB必須按照憲法和章程的規定以國家利益為首位，其首要目標是確保物價穩定，同時考慮經濟發展。
（二）監管規則體系
瑞士監管當局的監管權利有法律保證，同時必須嚴格遵從法律規定。監管當局實施監管，對金融問題進行裁決必須有法律依據，嚴格依法執行監管行為，從法律上保障了監管權威性。
在瑞士，金融部門是多層次的，反映在金融監管規則上也是如此。瑞士聯邦行政局有權參與聯邦立法，除了憲法、聯邦法以及聯邦條例以外，監管規則架構里還包括監管當局的通告和通知。規則架構的完整性還包括指示：指示自律規則在監管范圍不同程度的執行。這些指示部分是基于法律的授權委托（如股票交易的自律規則就是基于聯邦股票和證券交易法），另一部分是通過達到監管機構授權的準標準化條件作為最低標準（如SFBC的某些通告）。自律規則比較貼近市場，在瑞士起著非常重要的作用。在國際層面上，有許多與金融監管規則相關的雙邊以及多邊協議，如與歐盟、WTO/GATS的雙邊協議。
二、監管體制特點
（一）監管主體高度獨立性和權威性
1．金融監管當局擁有高度獨立性是國家金融體制健全的表現之一，瑞士金融監管擁有的高度獨立性主要表現在行政獨立和財政獨立上。（1）行政獨立。在瑞士擔負銀行監管職能并不是國家的中央銀行，而是銀行委員會。銀行委員會的七名成員由瑞士聯邦委員會選舉產生，七名成員除主席外，其余均為兼職成員。由于銀行委員會的特殊性質，銀行委員會成員不能在銀行和金融機構中任職，其現任成員多為瑞士著名金融專家和經濟學者，每月定期舉行會晤，研究談論金融監管的方向性、戰略性問題，每年向聯邦委員會提交本年度工作報告。銀行委員會的成員雖然由聯邦政府任命，但聯邦政府卻對銀行委員會沒有指示權，無權插手銀行委員會的監管工作和內部事務，亦無權過問銀行委員會對具體案件的處理結果。這種高度的自主性無疑成為銀行委員會有效、充分地行使監管職能的前提。（2）財政獨立。瑞士監管當局實施監管的費用不是來自聯邦財政部的統一配置，而是向被監管機構收取費用來彌補監管成本，維持機構運行。并且監管當局獨立編制本機構的財政預算以及財政支出，這樣監管當局通過財政獨立而擁有充分的監管行使職能。
2．瑞士銀行委員會擁有絕對金融監管權威。FBC每年向銀行公告，對銀行、投資基金、證券交易的有關法律條具體闡述和解釋；銀行委員會有權在聯邦法律框架的基礎上，起草、制定涉及金融監管的具體實施細則和規定，經聯邦委員會批準即生效執行；在監管工作中，如果遇到難以參照現有法律條款解決的問題，或根據新的國際條約必須對瑞士現行的部分法律條文進行修改和調整，即由銀行委員會牽頭，會同國家銀行、瑞士銀行家協會等機構，共同組成專家工作組，制定出相應的補充管理規定或法律條款修訂草案，送交聯邦委員會審批。FBC有權根據法律獲得全面的信息，即使是銀行保密法也不能例外，但是審計公司例外，因為其信息來源需要多方面的審批，通知規定，通訊及其他機關的報告，客戶或第三方、以及媒體報導等。除審計機構必須向銀行委員會提交審計報告外，各銀行對銀行委員會有諸多的報批義務和申報義務；各銀行在一個營業年度結束的60天內必須匯總所有核心數據，直接提交銀行委員會，以便銀行委員會及時掌握銀行業最新動態，盡早察覺薄弱環節。在銀行違反銀行法規以及出現其它弊端的情況下，銀行委員會有權采取措施，以維護金融秩序并消除弊端。措施的嚴厲程度視違規情節輕重而逐步升級，例如：指出銀行的違規行為并予以警示性告誡；責令銀行重新制作年度財務報告；指示銀行進行機構變動，乃至明令將某人開除出銀行董事會或業務領導層等。在債權人的債券受到嚴重威脅的情況下，銀行委員會有權將審計公司人員派到該銀行作為觀察員，對該銀行業務進行深入監督，這種監督對銀行的業務有時會構成直接干預。銀行出現違法行為時，銀行委員會將報告給聯邦財政部，由財政部對銀行進行跟蹤調查。在銀行已不能再履行其基本義務，或對法律構成嚴重侵害的情況下，銀行委員會將撤銷其營業許可，任命清查人員對該銀行進行強制性的停業清查。銀行委員會必須本著公平、適度、誠信的原則采取上述措施。銀行若對銀行委員會的決定持有異議，可以向聯邦法庭上訴，但聯邦法庭一般都賦予銀行委員會極大的權衡及操作空間，而且通常留置對專業問題的評判。
（二）重監管人員的高素質培養
瑞士監管當局一直注重人才的培養，每年投入大筆資金用于行業培訓，造就了一大批高素質的金融管理人員。不但如此，它們還從國外招納大量人材，以彌補本國市場上人力資源短缺的弱點。瑞士監管機構的就業人員一向以提供優質高效的服務而著稱，成為了瑞士監管機構在競爭中處于有利地位的一大法寶。同時高素質的監管人員也提升了監管當局的權威性以及監管能力。
（三）監管法律體系完整，提供有力的法制基礎和保障
瑞士的法律體系的完整性不僅表現在法律領域上，同時也表現在法律結構上。
1．瑞士目前的法律體系涉及瑞士現行的各個金融監管領域：銀行，證券，投資，私營保險等，瑞士于1934年公布了《銀行法》，按規定成立銀行委員會，負責監督管理瑞士銀行是否依法從業。隨著金融業的發展和銀行經營范圍的逐漸擴展，瑞士又相繼頒布了《交易所和證券交易法》，以及《銀行和儲蓄銀行規則》、《外國銀行管理規則》、《投資基金規則》、《交易所和證券交易規則》和《洗錢條例》等。這些法律法規明確規定了瑞士監管當局作為國家監管機構所擁有的權限和各被監管機構必須履行的接受監管的各項義務，在各個金融領域使得金融監管真正做到了有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必糾。
2．瑞士金融監管當局行使監管職能有不同層次的法律保障，其中最主要的還是憲法、聯邦立法的保障，如瑞士七大法律如《銀行法》、《交易所和證券交易法》、《投資基金法》、《保險監管法》、《洗錢法》，這樣就從高層次上保證了監管的權威性。同時還有各種細則性法規，如《銀行自有資本條例》、《銀行流動資本條例》等又為監管當局的監管提供精確的法律尺度，保證監管的有效性。
三、監管體制存在的主要問題
瑞士的分業監管以及兩級監管體系形成了一套對個人、企業和金融機構的立體監管制度，同時打擊黑錢和各種恐怖融資活動。此外，加上監管主體的高度獨立性和權威性以及法律的保障使得瑞士的金融部門非常發達，保持了瑞士作為國際著名金融中心的地位。根據瑞士銀行家協會提供的數字，瑞士的金融業掌管著全球三分之一的私人境外資產，幾家著名的銀行和保險公司在世界同行中享有極高的聲譽。
雖然瑞士的監管體系對瑞士作為國際金融中心起了很大的作用，但是隨著國際監管政策背景的改變以及國內金融的動態發展，瑞士現行的監管體制逐漸暴露出了不足，主要表現在首先有些監管規則的適用非常良好，但是缺乏法律基礎，如審計公司的審計程序，以及洗錢報告處的信息沒有相關的法律依據，這樣就減弱了監管主體的權威性；其次是隨著經濟的發展，各種新興實體和集團實體的出現，比如銀保集團等，在目前的分業監管體制下對該類新興實體和集團就存在著監管真空和監管重復問題；再者，與國際監管規則相比，現行的監管手段單一，效率不高，不適應防范金融發展帶來的新風險防范的需要；監管主體在監管過程中由于信息不足而無法實施有效的監管以及對被監管機構的不公平對待等。20世紀90年代中期以后金融監管的有效性有所降低，同時瑞士為了穩定其金融中心，加強其國際地位，需要緊跟當前的發展，重新審查和調整現行金融市場監管體系。
四、結論
基于以上分析的瑞士金融監管現狀，同時瑞士金融市場正在發生急劇變化，各種新興集團實體出現，創新的節奏加快，跨境資金流動加速，國際金融業務競爭壓力增強，以及應國際協定和監督標準要求等。為了穩定瑞士的金融中心，加強其國際地位，需要緊跟當前的發展，重新審查和調整現行金融市場政策。
金融市場監管體制對金融市場極其重要，它可以增強市場穩定性，增加國內外公眾信心。假如沒有合適的金融監管體系，那么瑞士的金融中介機構就無法在國際規范的環境中運作，那么瑞士的金融中心就無法生存。因此針對動態環境，不斷優化監管架構是不容置疑的。這個結果使得監管當局不僅具有額外義務，而且必須改善和簡化現有的監管框架。
參考文獻:
1.國務院發展研究中心“金融改革與金融安全”課題組.金融監管與金融改革.中國發展出版社，2002
2.陳威華.瑞士稅收環境寬松、監管體系嚴格.中國稅務，2003(11)
關鍵詞：金融市場監管貨幣政策中央銀行
金融市場從廣義上理解包括貨幣市場、資本市場、外匯市場和黃金市場?，F代經濟已經進入金融經濟時代，金融已成為經濟的核心，金融市場便理所當然的成為了所有經濟活動的中心舞臺，無論是理論界還是實業界都已經承認這一觀點，同時也認為金融市場是柄“雙刃劍”。1929-1933年的經濟危機、1997年的東南亞金融危機及日本近年來的經濟大衰退都在一個側面反映了金融市場風險失控時對經濟的巨大破壞性。
我國的金融市場隨著改革開放步伐的邁開而發展壯大并不斷規范著，其對我國經濟的發展起到了無可爭辯的重大推動作用，但在當前WTO框架下開放金融市場的承諾逐步兌現和不斷顯現的混業經營的大環境下，各自為政或者說分業監管、多頭監管的監管架構制度安排將很難滿足市場監管需要，金融風險難以得到有效監控，金融市場的運行效率也將受到相當大的限制。
一、我國金融市場發展及監管現狀
經過20多年的建設和改革，我國金融市場的規模日益壯大，金融市場運作、監管等方面的理論研究水平和實踐能力不斷加強。據相關資料顯示，截止到2003年底，我國銀行各項存款余額達20.8萬億元，比上年末增長21.7%，各項貸款余額15.9萬億元，比上年末增長21.1%；證券市場融資規模不斷擴大，上市公司達1313家，全年股票市場融資額達32115.13億元，財政部全年累計發行國債6355億元；基金市場從無到有，各類基金有80余只，全年累計發行各類基金總份數達到1164.8億份；保險市場也空前壯大，全年各類保險公司實現保費收入3880.4億元，較上年增長27.1%；外匯市場由封閉到開放，產品由單一逐漸多樣，全年銀行間外匯交易額達12450.64億元，國家外匯儲備余額截止2004年9月達4700億美元，如此規模的外匯儲備為將來我國外匯市場的進一步繁榮將起到根本的保障和推動作用；黃金市場全年總成交量235.35噸，總成交金額229.62億元，黃金日均交易量960.59公斤，日均成交金額9372.28萬元，交易品種、交易方式、交易主體和成交量不斷拓展或放大，進一步繁榮了我國金融市場。
金融市場的健康穩定發展，有力的推動了國家宏觀經濟的健康穩定發展，但是金融市場和其他產品市場一樣是建立在委托——關系的基礎之上的，如銀行系統是接受客戶的存款委托從而運營資金而存在的，證券市場是建立在客戶買賣股票、債券進行股權、債權投資的資金委托運營的基礎上的。整個金融市場由于依托這種委托——關系，便導致兩種風險不斷發生，其一是道德風險，其二是逆向選擇風險，兩種風險的存在或發生均是因為信息不完全或信息不對稱發生且難以消除的。同時由于金融市場在整個經濟體系中主要擔當的是資金融通的作用，其風險的危害程度是依乘數而擴張的，如此金融風險發展成經濟發展的根本障礙便具有了極大的可能性。因此，各國政府都力圖通過加強監管、信息公開等的方式來解決或者弱化風險的危害問題或程度。我國政府在國內金融市場逐步發展的同時也營造了一個比較穩定、相對有效的金融監管架構。
從圖1和表2可以看出，由于我國當前的金融業以分業經營為基本運作形式，因而便當然的出現了分業監管的監管架構，這種監管制度安排很難滿足金融發展的需要和金融風險控制的需要，具體包括：
1、由于金融市場各類別市場間關系密切，因而分業監管形式會人為的割斷信息交流，不僅不能解決信息不完全的問題反而會進一步加劇這種信息不完全，從而不利于監管應有效能的發揮，同時也不利于金融市場的高效運行。如貨幣市場（主要以銀行為例）和資本市場（以股票市場為例）之間存在著非常復雜的業務和交易上的關聯性，股票市場資金存放、資金匯劃、結算無不與銀行有關；另外由于貨幣市場資金與資本市場資金在數量上存在此消彼長的關系，因而有存在相當的沖突可能。然而監管方卻人為的對市場進行了劃分，致使銀監會與證監會權力交合，界限不明朗，同時容易出現推諉而致使監管真空，監管部門為了控制風險的發生，便嚴格限制兩市場邊緣產品創新行為，這樣對整個貨幣和資本市場都將造成極大的危害，市場的運行效能受到極大影響；或者監管部門對此種邊緣產品創新行為不聞不問，這樣又必定導致金融風險失控的可能，畢竟邊緣性的金融產品引致金融風險的概率是很高的。
此外，由于分業監管，原本各市場的信息不完全和不對稱造成的風險監控漏洞由于監管部門的平級運作和直接協調機構缺位而導致信息不完全和不對稱的問題加劇，進而出現更大的監控漏洞，這樣的監管架構制度安排必將歸于低效甚至無效。
2、多頭監管模式難以有效支持金融政策的實施。金融政策的制定是為國家宏觀經濟目標的實現為目的的，而這與金融監管的根本目標即保障金融市場促進經濟穩定發展是一致的。財政政策和貨幣政策的有效運行是以穩定的金融市場為基礎的，尤其后者對金融市場的穩定性要求更高，否則就會出現政策與市場運行風險同向乘數擴大的可能。以中央銀行的貨幣政策做具體分析，其為達到政策目標通?？梢赃\用三個手段：法定存款準備金、公開市場操作和再貼現率。很明顯這一政策涉及的不僅是政策本身制定這個層面，還要涉及到實際運行中的貨幣市場和資本市場，然而當前的監管架構制度下的中央銀行卻對這兩個市場沒有直接的監管權，這樣必定導致貨幣政策的制定和執行脫節，進而政策目標的實現程度必將受到影響。
3、各行業自律組織名義上是各市場主體的自愿組織，但事實上卻帶有很濃厚的官方性質，這樣的自律組織建設明顯有違設立的初衷。政府對這部分自控機構的介入必將給很多原本只需市場主體間協商解決的問題復雜化、扭曲化，不僅政府監管的成本加大，同時市場效率的流失也必將是嚴重的（市場主體缺乏主動權而致使其市場行為缺乏主動性和靈活性）。
綜上，目前存于我國的監管架構制度在對金融風險的控制效能上較低，對金融市場運作上具有較大的負面作用，當然總體的組織要素還是合理的，因而這種制度安排需要優化。
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二、優化的金融監管架構設想
西方國家的金融市場發展得比較成熟，其監管機構設置和具體制度安排相對而言也是比較成熟的、科學的，因而在這方面我們應該借鑒。
（一）、西方主要發達國家金融監管架構及運作簡介
1、英國和其他歐洲國家的混業監管模式。英國1986年建立了由財政部領導的三級混業監管架構。第一級是財政部，其負責督察國內的所有銀行、證券等金融監管機構的監管活動和對市場主體的資格進行認定；第二級是證券與投資管理委員會（SIB），該機構是一個非政府組織，負責全面監管金融市場；第三級是自律性的各類民間協會組織，負責一些行業內的自律性監督職責。1997年英國成立了金融管理局（FSA，FinancialServicesAuthority），由其負責對金融市場進行系統全面的監管。此外，德國也計劃把德意志聯邦銀行和保險監管、證券監管機構等監管主體進行合并，成立類似于英國FSA的監管組織。在歐洲歷史上的和新近出現的混業經營傾向是促成這種監管體制轉變的根本動力，如德國歷史上就是以混業經營為金融市場運作為基本模式的，另外法國也取消了商業銀行、儲蓄銀行和中長期信貸銀行的區別，逐步放松了其他主體間業務范圍的限制。
2、日本的大一統監管模式。在1998年日本金融監管體制改革前，金融監管主體是大藏省和日本銀行，而且日本銀行在行政上接受大藏省監管，所以大藏省成為真正意義上的唯一監管者，這種過于大一統的金融監管模式由于大藏省監管力量和協調能力的限制沒能發揮很好的金融監管作用。1997年日本提出“金融監督廳設置法案”，1998年6月金融監督廳開始在總理府直接管轄下運作，證券委也從大藏省劃歸金融監督廳管轄。1998年12月金融再生委員會成立，該委員會由國務大臣任委員長，是與大藏省平級的行政機構，并且在金融危機時，有首相處理危機的權力，金融監督廳直屬于金融再生委。從2000年起，金融廳開始承擔原大藏省檢查、監督和審批備案的全部職權，大藏?。ìF財務?。┲槐Ａ襞c金融廳對證券市場的合作監管權。
3、美國的混業經營現狀和分業監管模式。在1998年以前美國實行的是嚴格的分業經營模式，這是由其政治組織形式和各州的權限及立法的限制導致的，此種經營模式導致了美國的分業監管，各類市場和各州間的市場被人為的割斷。但是隨著金融業的迅速發展和金融創新能力的不斷增強，金融市場上的分業經營的限制被不斷打破，終于導致了《格拉斯－斯蒂格爾法》的破產，新的金融法規對混業經營沒有嚴格的限制，與此種金融市場運作模式相對應的應該是混業一統的監管，但是由于美國聯邦制度的存在，致使其監管架構上的制度創新難度較大，但是這只是暫時的，其發展方向必定是大一統的。
（二）、優化后的我國金融監管架構和制度安排
針對前面分析的結果，我國分業監管、多頭監管的監管架構是不能滿足金融監管的需要的，在借鑒國外金融監管制度安排的基礎上，筆者提出了優化后的監管架構和制度安排，如圖2。
具體運作安排如下：
第一層次：財政部和中央銀行。財政部主要負責對金融市場各機構主體的財務、會計、審計、稅收等進行監督；中央銀行則主要負責對各類金融機構具體的交易行為的合法性、效率性及行為與貨幣政策一致性等的宏觀監督，具體權力行使包括：（1）對第二層次的各具體監管機構的督察，主要指的是對銀監會、證監會等執行監察市場的行為進行監督，以確保市場風險能得到有效控制；（2）對第二層次的監管機構的行為進行協調，促進信息的及時、有效的溝通。這主要指的是對各類具體市場監管者監管過程中需要全面信息及職責明確劃分等的問題提出的，中央銀行應該負起這方面的職責；（3）全面協調各監管主體的具體監管行為，保持貨幣政策穩定、統一、高效。中央銀行的主要職責是制定和執行貨幣政策，通過對第二層次的監管機構的監管的實時監控，可以確保金融監管主體的行為朝著有效執行貨幣政策的方向發展。
第二層次：各類具體的金融市場監管者。（1）銀監會負責對銀行及其他以信貸業務為主的金融機構的監管，涉及到的主要是貨幣市場，監管的重點是此類機構的自身運作行為的規范性、合法性、對貨幣政策的執行情況等；（2）證監會負責對資本市場的全面監管，以保障資本所有者的利益為監管的根本出發點，加強對上市公司經營業績的考核，確保證券市場能朝著更加健康和更具吸引力的方向發展，同時注重對市場行為主體配合貨幣政策執行方面的引導；（3）保監會針對保險市場的運作進行全面監督，以確保保險市場資金的安全性為重點；（4）國家外匯管理局依舊負責整個外匯運營及操作方面的監管；（5）金融創新監管局主要負責黃金市場、期貨市場及其他邊緣性創新產品市場的監管。目前這幾個市場的規模還不大，但是他們可能引發的金融風險的危害程度卻并不亞于其他市場，尤其創新產品形成的市場更是如此，因而要加強這方面的監管，同時該部門還要負擔起鼓勵和支持金融產品創新的責任，確保其活力不斷增強并對運作風險進行有效控制。
第三層次：民間各行業自律性組織?？紤]到政府監管成本和監管效率的問題，這類行業自律性的組織應該負擔的是對政府監管機構無法深入監管或監管效率較低的一些業務和一些應該由市場決定的業務運作方式等的業務監管上，如行業服務標準、服務定價等的監督和協調問題等；另一方面是作好市場信息的反饋工作，保障市場動向、市場發展障礙等的信息能及時有效的傳遞給政府監管部門，使其制定出更好的政策或及時消除發展障礙，促進金融市場的健康發展。三、進行上述優化安排的利益分析
前面已經明確提出了優化的金融監管架構，并且對其具體的運作亦已作了安排，筆者認為這種優化相對于目前我國金融市場現狀和發展趨向，在促進社會經濟發展方面具有重大意義。
1、有利于財政政策和貨幣政策的統一協調。財政政策主要是政府利用財政的手段如稅收、轉移支付、財政投資等對宏觀經濟進行調節；貨幣政策則是中央銀行利用貨幣供應量的變動來影響經濟的運行，具體有三種方式：法定存款準備金、再貼現率和公開市場操作。從優化的架構之第一層次看，財政部和中央銀行直屬于國務院，在行政上統屬一個層次，而且無其他政策制定者（指具體市場監管者）干擾，因而可以確保政策制定上和執行上的協調和統一。（1）財政部和中央銀行歸于國務院直接領導，有利于意見的統一，在具體政策的制定上容易協調。通常財政政策的效果比較快，運用比較方便，對經濟全局的影響可控程度高，因而一般用于經濟增長的“助推器”；貨幣政策直接通過控制市場貨幣供應量的方法來影響經濟運行，而且控制的通常是基礎貨幣，因而其乘數作用明顯，容易引起經濟大幅波動，一般用于控制通貨膨脹。如果這兩種政策的制定者不能很好的協調，將極大可能的導致財政政策的運行無效，甚至于導致經濟大幅波動、出現嚴重經濟衰退；（2）財政部和中央銀行負責制定和執行金融政策，其他市場運行方面的監管者全部納入中央銀行統一協調監管，在沒有其他強權監管機構的干擾下，更有利于保證金融政策的穩定和高效。
2、有利于保障貨幣政策得到統一、完整的執行。由于各具體市場行為監管者統屬于中央銀行管理，中央銀行便有權監督其行為，確保政策的傳導機制高效運作，從而保障貨幣政策能得到統一、完整的執行。第一，法定存款準備金。在現行的監管模式中，調整權掌握在中央銀行手中，而具有真正監管銀行經營行為的銀監會卻無權調整，而中央銀行又沒有市場直接監管權，這種制度安排導致了監管權和調控權的人為分割，不利于市場信息的及時反饋和市場行為的及時調整，一方面是中央銀行無權得到第一手資料，及時修正貨幣政策，另一方面監管部門無權對市場的健康發展提供制度保障，這樣一來，貨幣政策的制定執行效果和監管的效率都受到了影響。而優化后的架構安排有效的避免了這一點，所有市場調節工具運用權統歸具體監管部門具體運用，但是又必須在中央銀行統一領導下運用，這樣上面出現的尷尬問題便得到了有效的解決；第二，再貼現率。這一貨幣政策運用手段是通過對信貸市場的直接調控從而調節社會資金流量的，其作用的有效發揮基本類似于第一點的分析；第三，公開市場操作。它是中央銀行為達到貨幣政策目標而與證券市場相聯系的一種政策手段，依照當前的金融監管架構，證監會除非在國務院直接授意的情形下才有可能主動支持中央銀行貨幣政策的實施，否則資本市場將不會主動協助貨幣政策的運行，如此貨幣政策的及時性和效率必定會大打折扣。而優化后的架構安排中，中央銀行直接監督證監會的行為，市場信息傳遞、反饋準確和及時，故而可以確保證券市場能為貨幣政策的實施提供有效的保障，突顯公開市場操作手段的迅捷和可控性強的優勢。
3、優化后的監管架構職責安排清晰，通過國務院和中央銀行的協調可以確保金融市場監管的完整。各層次、各類市場監管者的職責分工明確，且監管邊緣部位由于存在有權機構（金融創新監管局）的協調，可以減少監管效能的漏損，提高監管效率，降低金融市場風險。
4、設立金融創新監管局，為有效填補因市場發展而帶來的監管漏洞及推動金融創新提供了保障。隨著我國經濟的發展和金融市場的開放，各種創新業務和創新產品將越來越多，越來越復雜，越來越朝著高杠桿方向發展，而且這些創新牽涉到的將是多個市場，如目前國家已經允許保險、銀行資金通過適當的途徑進入資本市場，這種情況的出現給現存的監管架構帶來了挑戰，是多頭分業監管還是限制這種創新，依現實情況，已經選擇了前者，但是這種多頭監管會給監管效率帶來極大的影響，同時也在一定程度上影響了創新的效率。而優化后的監管架構和職責安排不僅讓這種源于多個市場邊緣的產品創新行為得到完整的監管，同時還采用積極有效的激勵機制促進金融市場的創新，一方面金融風險的發生和擴散得到了有效控制，另外也有力的促進了金融市場的繁榮和進步。
[關鍵詞]金融；金融監管；金融安全
金融是國民經濟的神經中樞，是現代經濟的核心。加入WTO后，在金融市場開放的同時，必須高度重視金融安全。凡是與貨幣流通以及信用直接相關的經濟活動都屬于金融安全的范疇。金融市場開放后，國際金融資本會因政治、經濟和市場之變化而在國內外迅速流動，從而沖擊著一國的金融體系，潛伏著很大的金融風險。近年來，世界上頻頻發生的金融危機證明，如果—國在防范金融風險問題上認識不足或處理不當，就會發生金融風險甚至金融危機，從而威脅到自身的經濟安全，乃至國家安全。美國經濟學家麥金農在總結發展中國家金融自由化的經驗教訓時指出：過早地取消對外國資本流動所實行的匯兌管制，可能導致資本的外逃或外債的增加，也許二者兼而有之。諾貝爾獎得主托賓教授則明確指出，中國應積極參與經濟和貿易的全球—體化過程，但不要急于使自己的金融市場同國際金融市場實現—體化。這就是說，不要在條件不具備時，過早地取消對資本項目外匯管理，實現人民幣完全自由兌換。
在資本項目管理方面，國際貨幣基金組織和世界貿易組織都不強求其成員實行貨幣的資本項目可兌換。我國加入WTO的協議也并末承諾人民幣資本項目的可兌換。入世后，我國仍將維持資本項目下外匯管制的體制。這是由于資本流動對—國經濟會產生較大影響。在建立完備的市場運行機制、利率機制，以及各項嚴格的制度之前，過早地取消對國際資本流出、流入的限制，國內經濟極易受國際市場左右。放開資項目的管制，前提是建立靈活有效的金融宏觀調控機制，加強金融監管，提高應付國際資本流動、資本價格變動和匯率變動沖擊的能力。要做到這些還需要一定的時間。當前我國外匯儲備穩步上升、到001年10月底已達2030億美元。加人們WTO后，利用外資潛力巨大，資本項目對外資有著較強的吸引力，因此，國際收支仍將保持樂觀的前景。良好的宏觀經濟狀況和銀行間外匯市場供求關系，決定了我國加入WTO后人民幣匯率將繼續保持穩定，而這是加快外匯體制改革的重要保證。當前我國外匯管理部門正在從改進匯兌監管和提高國際收支監測預警能力等方面人手，積極推進人民幣資本項目可兌換，最終實現人民幣完全可兌換，這是我國外匯管制體制的長遠的終極目標，也是我國融入經濟全球化最佳次序中的最后一步。
鑒于金融市場的開放，伴隨著金融風險的增加，我國必須按照國際慣例，加強對外資銀行的監管。
首先，要建立強有力的監管機構，并完善外資銀行監管的法律體系，使之系統化和法制化。與WTO重要原則之—的“國民待遇”原則相一致，國外發達國家將外資銀行與國內銀行—視同仁。這一模式理應成為我國監管機構的最終發展方向，但是由于國內銀行與國外資本實力雄厚的大銀行相比差距過大，所以在相當一段時間里，主要是在世界貿易組織允許我國金融業進入自我保護的五年左右的時間里，外資銀行和國內銀行的監管需分開進行。在此，人民銀行現有的“外資金融機構管理司”就應成為最高機構，全權負責外資銀行監管及相關事宜。另可下設局、處等基層組織，對不同地區的不同外資銀行進行監管，并直接受各地人民銀行領導，獨立于地方政府。這一過渡過程及最終制度的穩定和形成都必須以外資金融機構監管法規體系的完善為基礎，以保證外資銀行的健康發展和我國的正當權益不受侵害
第二，外資銀行市場準入的監管。這是有效監管的首要環節。其主要內容有：一是有關法律法規和達成的協議．對進入中國市場各類金融機構規定的資本金最低限額。據報道，在華設立外資銀行最低資本金為200億美元。二是按照我國有關法律，對外資銀行高級管理人員任職資格的有關認定，有違規違法記錄者不得認定。三是依照我國有關法律、對外資銀行業務范圍的認定。
第三，對外資銀行業務營運的監管。在監管工作中要特別注意到透明度這基本原則。透明度解決的是游戲規則和披露信息的公開化問題。落實透明度原則，要求各類金融機構在金融活動中必須遵循國際標準統一會計準則。在亞洲金融危機中，韓國、日本等國的—個重要教訓就是金融運行的透明度不高，直到出現支付危機并引致倒閉時監管當局才獲知真情況，但這時采取補救措施為時已晚。在這個問題上，對外資銀行業務運行透明度的監管方面必加強外部審計的作用，除采用傳統的日常報表分析外，還要求外資銀行聘用至少一名中國人民銀行認可的中國注冊會計師進行審計，并將其有關材料在權威報告上．予以公開位之受到法律、公眾、專業人士等多方監督。
第四，針對當今形勢，建立以風險性監管為主導的管理方法。風險性監管是—種預防性的事前監督，在今天銀行風險增加的形勢下是保證金融機構處于良好營運狀態的重要措施。但我國多年來在這一領域內基本是一片空白，缺乏經驗，需要洲門探索創造。
（一）服務對象范圍廣，普惠性與商業性共存1990年中期以后，秘魯明確小額信貸專業機構、正規金融機構和其他金融公司均可以經營小微金融業務。不同的機構分別服務不同的客戶群體，銀行類及城市小微金融機構主要服務于城市小微企業和個體經營者，農村小微金融機構主要服務于農村地區的客戶，而EDPYME由于可以跨省經營，且牌照具有全國性，所以服務對象更加靈活。同時，秘魯的小微金融兼顧了“福利主義”和“制度主義”，既包括如孟加拉鄉村銀行強調扶貧解困，又能像玻利維亞陽光銀行強調商業化經營，關注盈利和可持續發展。
（二）通過“業務下沉”和“轉型升級”等多種模式開展小微金融服務一方面，秘魯正規金融機構通過新設專屬機構或業務單元等形式涉足低端市場，從事小微金融業務，稱之為“業務下沉”。另一方面，有部分的非營利組織轉型為受監管的正規銀行類金融機構開展小微金融服務，稱之為“轉型升級”。例如秘魯的MIBANCO，由非營利組織發展而來，現已成為專業提供小微金融服務的全功能銀行。
（三）放寬資金來源，保障非存款類放貸組織的可持續發展小微金融機構的資金來源主要包括公眾存款以及第三方貸款，其中公眾存款約占全部資金來源的74.5%，是小微貸款的主要來源。EDPYME不能吸收公眾存款，其資金來源主要包括本地商業銀行貸款，以及秘魯國家開發銀行的貸款等。監管機構將EDPYME外部融入資金上限放寬到自有資本的10倍，并允許符合條件的EDPYME申請更換牌照，變為可吸收存款的金融公司，鼓勵EDPYME不斷完善經營能力，提高金融服務競爭力。
（四）利率自主定價，促進市場競爭和提高市場透明度秘魯法律未對貸款的利率作強制性規定，允許小微金融機構自主決定利率水平。監管機構認為只要信息充分披露，客戶可以自主選擇合適的產品，人為限制利率會降低小額信貸的可獲得性，利率通過市場競爭會降至合理水平。同時，由于小額信貸的利率高，但金額小、時間短等原因，能夠很好地覆蓋信貸風險和市場風險，而相比于高利貸市場，小微金融機構無疑具有較強的競爭力。
二、秘魯小微金融的監管經驗
（一）監管機構由于秘魯小微金融市場上各類機構并存且相互競爭，因此秘魯注重對產品和服務的監管，而不是機構本身的監管。秘魯小微金融的監管部門是銀行、保險與年金監管局（簡稱SBS）。同時，秘魯還建立了較為完善的征信系統，有4家征信機構，其中3家為私有征信機構，另外1家國有征信機構設在SBS。國有征信機構的系統與秘魯的身份證系統以及稅務管理部門的系統相連，信用信息主要來源于一般金融機構、小微金融機構以及其他機構提供的債務信息。SBS信用系統針對一般債務人和特定債務人設立了兩套不同的信用報告系統。設立于2001年的一般債務人信用報告系統記錄了債務人的債務余額、信用額度、貸款轉讓情況以及擔保情況。特定債務人是指非零售的信用組合占總信用組合25%以上的債務人，特定債務人信用報告系統設立于2012年，該系統非常詳細地記錄了那些特定債務人的信用情況，包括信用的設立與退出、風險模式、相關擔保和轉讓情況。
（二）審慎監管內容
1.最低資本和資本充足率。秘魯對小微金融機構的最低資本要求為27萬美元，遠遠低于銀行520萬美元和金融公司260萬美元的最低資本要求；資本充足率要求為9%，與銀行要求一致。
2.不良貸款。秘魯將逾期天數作為小微貸款分類的主要標準，分為8天以內、9-30天、31-60天、61-120天以及120天以上5個等級。在客戶不能按時償還全部或部分貸款的當天，該筆小微貸款應立即被認定為不良貸款，而小微金融機構應將該筆貸款全部余額（而非僅發生拖欠的額度）記錄為不良貸款，停止計算利率收入，為逾期貸款提足撥備，同時在不超過90天時間內，沖銷已入賬而未實際收到的利息收入，或者為這部分利息收入的逾期損失計提撥備。
3.貸款損失準備金和貸款沖銷。根據不良貸款的5級分類，小微貸款的損失準備金比例分別是1%、5%、25%、60%和100%。在貸款確認為最高風險級別被計提100%準備金后，該筆貸款應該認定為完全損失并全額沖銷。為了實現財務連續性，沖銷的核準需要每月進行，貸款沖銷后，應該將客戶情況上報給SBS征信系統。
4.關聯貸款。禁止小微金融機構為其董事、主要股東和管理層及其親屬提供貸款。對于雇員和小額股東，單一客戶關聯貸款占凈資產的比重不得超過0.35%，而全部關聯貸款總額不得超過凈資產的37%。同時關聯方不應在獲得貸款的難易程度上有額外便利。
（三）非審慎監管內容為了規范小微金融機構的發展，SBS對小微金融機構的信貸業務準入、費用收取、信息披露、合同管理、防范過度負債、投訴處理等內容作了全面的規范。
三、秘魯小微金融監管對我國的啟示
（一）建立全面統一的行為監管制度目前我國發展小微金融業務的機構包括：正規金融機構、小額貸款公司、政府部門和非政府組織或國內公益組織等。與秘魯類似，我國從事小微金融業務的機構中，既有存款類銀行，也有小額貸款公司等非存款類放貸機構。但是與秘魯不同的是，我國小微金融機構的監管體系相對復雜，包括人民銀行、銀監會、金融辦、農工辦、扶貧辦等多個監管部門，由于秉持機構監管理念而非行為監管理念，對從事相同業務的不同類型的小微金融機構，監管標準差異很大。實踐中，由于監管規則差異存在監管套利，大型正規銀行和貸款公司等金融機構由于監管成本較高，其小微金融業務發展規模遠低于農民資金互助社和小額貸款公司等非銀行金融機構。另外我國部分監管部門實施監管的依據是規范性文件，沒有法律授權，如農工辦對農民資金互助社的監管尚無法可依。為統一監管標準，避免監管套利，促進公平競爭，我國應借鑒秘魯的監管經驗，從機構監管轉向行為監管，以小微信貸業務為基點，構建與其業務特征相適應的法律和政策框架，并適用于從事該業務的各類機構。
（二）完善小微金融業務的非審慎監管內容
1.放松利率管制。目前我國金融機構的貸款利率已經放開，但是小額貸款公司等非存款類放貸組織仍然要遵守最高人民法院確立的4倍貸款利率上限，實踐中小額貸款公司為了覆蓋資金成本降低業務風險，只能發放單筆金額較大的貸款，最終導致“小貸不小”和“小貸不貸”等現象。為鼓勵小額貸款公司發放小微單筆貸款，促進金融包容程度，促進市場公平競爭，發揮市場配置資源的決定性作用，我國可以借鑒秘魯的成熟經驗，放開小微金融機構利率管制，最終通過市場競爭利率會穩定在合理水平。
2.培育社會評級機構。完善的評級制度可以為差異化分類監管提供依據，我國可以借鑒秘魯經驗，培育發展社會第三方評級中介機構，不斷完善小微金融機構注冊設立程序和日常監測程序，建立系統性的小微金融機構評級標準。監管部門可以根據評級結果獎優罰劣實施差異化監管，提升監管效率、降低監管成本。
3.強化金融消費者權益保護。建立法律、行政法規、部門規章、監管指引相互配套、逐步細化的金融消費權益保護法律框架。推廣實施合同概要說明表客戶簽字確認制度，有效解決信息不對稱問題，保護客戶知情權和決策權。加大合同簽訂各個環節的審查和監督力度，禁止小微金融機構濫用合同條款侵害客戶權益。關注債務人過度負債風險，建立過度負債風險指標體系，要求小微金融機構在發放貸款前進行風險測評，杜絕發放掠奪性貸款。
4.加強征信系統的建設。根據我國《征信業管理條例》，從事信貸業務的機構應當按照規定向金融信用信息基礎數據庫提供信貸信息，目前央行征信中心正在允許小額貸款公司有序接入征信系統。但是實踐中仍有一些小額貸款公司、農民資金互助社等放貸組織尚未與征信中心的數據庫相連。同時我國征信行業還處于發展的初級階段，許多私有征信企業的征信數據覆蓋面和數據量還有待提高。建議進一步培育和鼓勵征信行業發展，發揮我國互聯網金融的后發優勢，運用云計算、大數據技術開展征信服務。培育和鼓勵社會主體依法建立征信機構，不斷拓展征信系統覆蓋范圍，加強社會信用體系宣傳教育，充分發揮征信制度對違約風險的約束作用。
（三）改進小微金融業務的審慎監管框架目前我國小微金融機構的監管框架以審慎監管為主，尤其是金融辦、農工辦等監管部門的監管框架，基本上是參照人民銀行和銀監會的銀行審慎監管框架建立的，忽視了小微金融機構尤其是非吸收秘魯小微金融監管實踐對我國的啟示存款類機構的特點，難以完全適用。因此，在監管框架上，我們應當針對小微金融機構的特征，對現有審慎監管框架進行適當調整。
1.尋找設置最低資本要求的平衡點。首先應根據市場中金融中介的經濟規模設定最低資本要求，既要足以應付機構的啟動成本和一定的損失準備，也要避免準入門檻過高限制充分競爭。尤其是對非吸收存款類的小微金融機構，資本金門檻不宜太高，避免資金閑置成本過高導致貸款大額化傾向突出。
2.推廣運用合理的不良貸款分類標準和損失準備。我國一般對小微金融機構的不良貸款分類和損失準備的設定都是參照銀行的五級分類來執行的，銀行的標準建立在長期數據分析基礎上，這對小微金融機構來說數據量不足而且程序過于復雜，小微金融機構很難掌握。可以借鑒秘魯的做法，按照逾期貸款的天數對小微金融機構不良貸款分類、設置相應的貸款損失準備，并及時進行核銷。
3.打破區域經營限制，促進市場有效競爭。出于防范風險、便利監管的考慮，目前我國的小額貸款公司、農民資金互助社等新型小微金融機構都是哪里審批哪里經營的審慎監管原則，如監管部門要求小額貸款公司只能在審批縣域范圍內經營，不能跨區域開展放貸業務。但隨著互聯網金融的發展，阿里小貸等線上跨區域發放貸款的小額貸款公司已經出現，并取得了很好的效果。從促進市場有效競爭，發揮市場配置資金作用考慮，我國應打破小微金融機構的區域經營限制。如允許小額貸款公司獲得省級人民政府牌照在省內跨區域經營，鼓勵符合條件的小貸公司跨省發放具有公益性和普惠性的小額貸款。
（四）拓寬非存款類小微金融機構的融資渠道，提升商業可持續性除了銀行等正規金融機構外，小額貸款公司等其他小微金融機構都是禁止吸收公眾存款的，同時由于自身的非金融機構屬性限制，無法獲得再貸款融資，導致商業模式難以持續。因此，我們應當借鑒秘魯經驗，采取多種方式拓寬非存款類小微金融機構的融資渠道。
1.鼓勵符合條件的非存款類放貸機構向存款類金融機構轉化。以小額貸款公司為例，雖然根據我國的規定，小額貸款公司符合一定的條件可以轉制為村鎮銀行，但是現行村鎮銀行股權結構的制度設計對于小額貸款公司的投資者而言，將最多只能有10%的股份，這顯然會嚴重影響小額貸款公司改制的積極性。建議應該借鑒秘魯的經驗，通過立法規定，只要達到一定的條件，小額貸款公司就可以改制為正規金融機構，且擁有絕對的控股權，從而能夠通過吸收公眾存款來拓展融資渠道。
在當今世界主要國家金融監管改革的浪潮中，美國的改革力度之大引人關注。2010年3月美國國會通過《2010年重建美國金融穩定法案》（RestoringAmericanFinancialStabilityActof2010），在第10章規定擬在美聯儲體系下建立金融消費者保護專門機構，與其他金融監管機構的協調合作；同年7月，《多德———弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（簡稱多弗法）出臺，該法案對監管部門進行重構，成立金融穩定監管委員會（FSOC）和消費者金融保護局（CFPB）。根據法案第1011條，在聯邦儲備體系下設消費者金融保護局，目的在于保證消費者在金融服務消費中，獲得及時、準確的信息從而保護消費者的利益，“依照聯邦消費者金融法對金融產品的供應與提供進行監管”。根據多弗法該條規定，金融消費者保護局設依照聯邦相關法律監管金融產品的供應，局長在參議院批準后由總統任命。在金融消費者保護局內部有諸多部門：研究部從市場收集數據，為制定政策提供依據；投訴處理部設立多種渠道接受消費者的投訴并做出回應，也可將相關投訴轉給各州金融監管機關。社區事務部為金融服務水平低下的社區消費者提供指導和幫助。金融教育辦公室，主要負責制定方案以提高消費者的知情權以及合理決策的能力。此外，美國老年公民金融保護辦公室，專門向年齡在62歲以上的老年人提供信息，防止老年人在購買金融商品中權益受到損害。次貸危機后，美國對金融消費者的保護采取專門機構保護的模式，通過專門立法明確金融消費者保護局的保護金融領域消費者的職權和責任。
2英國金融監管改革的新發展
庶幾與美國近期的金融監管改革同時，2010年4月，英國議會批準了《金融服務法》（FinancialServiceAct2010），該法案更加強化了金融服務監管局（FSA）的消費者保護職能，新法對作為FSA權力來源和運行基礎的2000年《金融服務和市場法》進行了修改和補充，FSA的規則制定權大大擴展。在英國，自成立FSA以來，其職能范圍不斷擴大，并逐步形成為綜合性的監管部門。改革后，FSA可以制定有利于“實現其任何監管目標”的規則，相比從前只能制定有利于“保護消費者利益”，其制規權的空間提升；其信息收集權也同步擴大，FSA可以要求受監管組織以外的機構或個人提供與金融穩定有關的信息；賦予金融服務監管局強制信息披露及一定的懲罰權，FSA的紀律處分權提升，即為了保證金融體系的穩健發展，FSA可以通過某些行政途徑強行獲得某些重要信息，對拒不提供信息者可處以行政懲罰，如暫?；蛳拗七`規金融機構一年以內的經營許可權、禁止違規操作機構的相關責任人2年內的從業資格等等?；仡櫽鹑诒O管改革，自二十世紀中期以后，英國金融業高速發展，在金融產品不斷創新下，消費者面臨琳瑯滿目的金融產品和服務，缺乏專業知識和風險意識，這導致消費者權益愈來愈多的受到來自金融機構的侵害，僅僅靠金融市場自律難以保障金融消費者的權益，社會強烈要求政府加強對金融機構的監管。在此背景下，英國議會于1986年頒布了《金融服務法案》，在該法案的授權下，英國成立金融業監察機構，對各類金融產品和服務的提供予以監管。在金融混業經營模式盛行的趨勢下，為了加強對消費者的保護、減少金融犯罪以維護大眾對金融市場的信心，英國議會于2000年出臺了《金融服務與市場法案》，此后于2001專門成立了對金融業統一監管的機構———金融服務局，根據新法案的規定，金融服務局整合了以前的各金融部門下的監察員組織，成立了金融監察員服務公司（FinancialOmbudsmanServiceLtd.以下簡稱FOS），該公司的設立為解決金融領域消費者糾紛提供了一個替代性的爭議解決機制。FOS的設立旨在保持監察員的獨立性、快速、低成本地處理消費者對金融機構的投訴。FOS的管轄對象有兩種：強制性管轄和自愿性管轄。強制管轄適用于那些《金融服務與市場法案》明確規定的必須接受監管的公司；自愿性管轄涉的金融機構，沒有被《金融服務與市場法案》明確規定一定要接受監管，但為了增強其公信力與美譽度而自愿接受FOS管轄。從其運行本質來看，FOS是一種替代法院訴訟的爭端解決機制。與其他替代訴訟爭端解決機制相比，FOS凸顯出其獨特性：首先FOS覆蓋所有英國境內的金融領域消費糾紛，范圍廣闊；其次，FOS僅僅具有單向約束力，這種單向約束力是指FOS的裁決對消費者不具有約束力，而僅僅對金融機構具有約束力；再次，FOS糾紛處理程序安排科學，整個處理糾紛的過程是透明的。FSA要求FOS對糾紛解決的過程和相應做及時、完整、正確的披露，使裁定過程和結果接受當事人和社會大眾的監督，從而保證FOS制度的公正性。
3結論
P2P借貸和眾籌融資仍游離于監管體系之外，因此可將監管權限逐步下放到地方政府。伴隨著地方金融活動的日益活躍，地方政府對地方金融的管理也日益頻繁，地方政府已逐步開始在地方金融監管中扮演越來越重要的角色，中央與地方統分結合的金融監管模式已初露端倪。在中國區域經濟發展差異巨大的情況下，地方政府金融辦對地方金融活動更加熟悉和了解，建立由地方政府金融主導的地方金融監管體系框架已成為目前國內金融監管的發展趨勢。將P2P借貸和眾籌融資等互聯網非正規金融規劃地方政府金融辦統一監管，符合這一趨勢和潮流。當然，全國性的監管指導和統籌也是不可或缺的，“一行三會”(指中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會和中國保監會)可根據相應法定職責，負責互聯網金融指導性規則的制定、風險監測和預警。
二、金融監管方式：原則導向監管
互聯網非正規金融目前還遠未定型，發展方向和模式仍有待觀察。鑒于發展初期的現狀，金融監管部門實施監管時，應對出現的一些問題適當保持一定的容忍度和彈性，采取原則導向監管方式，充分吸收以往新金融行業發展初期的監管經驗和教訓，避免“一管就死，一放就亂”的現象，在報章金融系統性風險安全可控的前提下，支持金融創新，促進互聯網金融的穩步發展。
三、金融監管制度：走規范化經營路線，建“安全港”制度
作為資金借貸的中介平臺，P2P網絡借貸以及眾籌融資必須做到不違反規定吸收貸款，不得進行資金放貸業務，其所承諾的利率不得超過法律規定的紅線，這是P2P網絡借貸以及眾籌融資合法經營的最低標準?？v觀網絡借貸平臺的運營模式可以清楚地發現，在我國，互聯網融資平臺風險問題不斷，與非法集資等非法金融活動相互交織，因此在互聯網融資監管方面構建“安全港”制度，厘清互聯網融資活動合法與非法的邊界，將之與非法集資活動區分開來，意義重大，其應包含以下四項核心機制：
1.構建會員邀請機制，避免不特定性?；ヂ摼W融資平臺具有天然的涉眾性，容易被界定為非法集資中的向不特定對象公開宣傳。會員邀請機制的構建為這一問題的破解提供了出路。會員邀請制度包括三個步驟，即會員注冊、會員篩選和會員邀請。首先，招募會員注，開展風險評估，評估內容可包括投資經驗、年齡、收入狀況等因素；其次，依據風險評估結果，篩選出合格投資者；最后對合格投資客戶發出相應投資邀請，并開展投資人身份核查。經過三個步驟的處理，互聯網融資平臺面對的就是特定的合格投資者，避免向不特定對象公開宣傳的法律風險。
2.構建資金第三方托管機制，避免集合資金?；ヂ摼W非正規金融的融資領域，無論是P2P借貸還是眾籌，其扮演的都應是信息中介而非資金中介角色，在業務中都不應承擔任何中轉客戶資金的角色，資金池模式更應成為，否則，互聯網融資臺將成為非法集資工具。實行資金大三房托管制度有利于解決這一問題。有了第三方托管后，借款人的資金進出根據用戶指令發出，且每筆資金的劉董都需要有用途和記錄，這樣就能有效防范借貸平臺挪用客戶資金或者卷款跑路的風險。
3.構建簡易信息披露制度，保護投資人權益。P2P借貸和眾籌融資與證券發行交易具有類似性，都屬于直接融資的概念范疇，但在監管方面，目前P2P借貸和眾籌融資基本毫無規則制度可言，而證券市場的運行則具有一套縝密的制度安排，而其中信息披露制度在證券制度中處于核心地位?；ヂ摼W融資平臺作為信息中介，融資人作為資金使用方，都具有如實披露融資信息的義務，以確保投資人做出投資決策之前有獲取真實、準確信息的機會。
4.構建信息安全保護制度，保護合法權益?；ヂ摼W融資平臺作為信息的交互平臺，存在大量身份和交易數據，涉及融資人、擔保人、投資人等各互聯網融資參與方。構建信息安全保護制度，目的是進一步保護參與個人的隱私和參與企業的商業秘密。保護互聯網融資參與各方的信息安全，可充分借鑒央行的做法，構建具體的適應互聯網融資活動特點的信息安全保護監管機制，進一步明確參與方，特別是融資平臺的信息安全保護義務。
