時間：2023-03-22 17:45:19
序論：在您撰寫食品監管論文時，參考他人的優秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發您的創作熱情，引導您走向新的創作高度。
一般來講，中秋當晚，很多食品店和賣場中的月餅通常會撤柜。大廠家為維護自身品牌，通常會采取以極低價格論斤拋售、作為福利發放給公司員工、將月餅皮和餡料一起打碎，賣到飼料廠等3種方式處理庫存月餅。而一些不知名月餅、三無月餅常常就會流向鄉鎮的一些批發市場。通常來說，月餅保質期一般在30－50天左右，如果是7、8月份生產的月餅，放到現在已接近或超過了保質期。一些小食品廠、小作坊看到了其中的“商機”——“月餅再加工”。
月餅是極為特殊的時令商品，中秋節前受人追捧，節后身價一落千丈，賣不出去的月餅成了生產企業、銷售商手中燙手的山芋。從調查中得知，很多月餅廠采購的餡心料質量都不錯，如每公斤蓮蓉成本通常要達到20元以上，每公斤豆沙成本約為11元。但過了中秋后，一些小商販常常將回收價格壓得很低，這樣小商販就能以3成的價格拿到餡心料了。這些小食品廠、小作坊甚至還有一些糕點房看準了這一點，將從市場上回收回來的月餅進行加工——工人先將月餅的外皮和餡心分離，然后再將外皮簡單加工，將蓮蓉、豆沙、五仁等餡心進行分類，隨后外表鮮亮的“蓮蓉包”和“豆沙包”就出籠了，如此糕點有的還成為一些小飯店的點心和早茶糕點。有的甚至將回收回來的月餅連包裝都不換，通過篡改生產日期，又重新出現在市場上了。因為利潤空間大，各路神仙均在“八仙過海、各顯神通”，但未見有命案發生因而監管不力，造成監管漏洞。一些食品專家、學者通過研究也表明有些回收食品本身已經處于變質狀態，所以對消費者的危害比較明顯；另一方面，即使是一些沒有變質的食品，從其原料上來說，在經過反復加工之后，其產品品質、營養成分損失都很大，感官也會受到影響。此外，利用回收食品進行再加工的過程中還可能造成環境污染，這個污染同樣會帶進一些有害成分。所以，這樣的食品質量難以保障。這些食品存在安全隱患，極有可能對人體健康造成不利影響。
二、對季節性、假日性食品難以回收的分析
國家高度重視食品安全問題，政府正在逐步加大對“問題食品”的打擊力度，市場準入制度也在逐步推開。在發達國家，對于食品安全的控制體現在食品生產的整個產業鏈中，從源頭到食品生產的各個環節和工藝流程都要嚴格控制，哪個環節出了問題都要召回，這種方式也可以最大限度地控制浪費。但是我國還是發展中國家，人均GDP還不高，現在還做不到這一點，目前推行的市場準入和召回只能主要集中在中間環節。召回應該能為消費者的安全把關，因為目前召回的實施和監管是由各級質監部門執行。但是，由于我國針對食品安全的立法還不夠完善，一些食品的國家標準還不很高，對違法企業的懲罰力度也不夠大。
低價收購月餅、再將其加工成糕點流向市場，這也是不公開的商業秘密。通過節后對幾家月餅生產企業的回訪，發現這些企業只有個別在回收月餅。但是我們不能排除極個別企業因回收月餅較多，在一定時間內處理不完可能造成安全隱患。對這部分尚在保質期內的合格產品的處理目前是食品生產監管的一大問題。
1.食品回收缺乏相應當法律依據。.食品回收是一個涉及食品生產者、銷售者、消費者等多個利益主體，并且涵蓋法規制定、市場監管、部門協調、行業自律等多個管理環節的龐大系統。在食品回收過程中，各個利益主體以及管理部門都應當有一套非常具體的切實可行的操作規范。而目前食品的回收實際上只是停留在停止銷售某種食品的表層面，政府相關部門對此尚未引起足夠重視。
現有相關法律、法規如《食品衛生法》、《產品質量法》、《標準化法》、《標準化法實施條例》等缺乏對食品回收的相關明確規定。目前唯一能引用的是2005年9月1日由國家質檢總局頒布實施的《食品生產加工企業質量安全監督管理實施細則（試行）》，其中第十二條規定“食品生產加工企業生產加工食品所用的原材料、食品添加劑等應當符合國家有關規定。不得違反規定使用過期的、失效的、變質的、污穢不潔的、回收的、受到其他污染的食品原材料或者非食用的原輔料生產加工食品。”但這種部門文件其強制性、適用范圍均受到較大限制，尚不能滿足對食品安全的要求。當前食品的回收純屬生產者、銷售者根據市場需求采取的應對手段，還不是自覺行為。
2.食品回收成本較高，生產銷售商難以承擔。中國的文化背景決定了消費者的消費觀念，過了節氣的時令食品一般不再購買。因此食品回收的成本只能由食品的生產商、進口商和經銷商承擔?；厥帐称繁厝辉斐缮a經營者的損失。生產經營者會在回收產生的經濟損失和為提高產品質量而投入的成本之間進行權衡。在政府強制力的壓力下，生產經營者為了減少因回收造成的損失可能加強食品質量管理，嚴把進貨關。因此食品回收可以督促生產經營者加強食品質量管理。由食品的生產經營者回收時令食品是把可能由公眾承擔的損失轉到生產經營者身上,即將社會成本內部化，保護消費者的合法權益，降低社會成本。從短期看，食品的回收可能造成企業負擔回收食品的各種開支，包括對回收食品的處理、物流成本等。但從長遠看,食品回收降低了可能發生的更大數額的賠償，贏得了消費者的信賴,維護了企業的良好形象。只有把消費者權益放在首位，才能最終贏得消費者信任，使企業得以長期生存和發展。政府的相關要求將給企業施加壓力,督促他們嚴把食品質量關,讓生產廠家真正重視食品的質量問題，強化食品生產經營者是食品安全第一責任人的意識。
3.監管困難。對于季節性、假日性食品的回收，一般做法是停止銷售后，許多經營者將其退回生產企業或自行銷毀，經營者是否確實將這些食品退回生產企業或集中銷毀缺乏監督、生產企業是否確實將回收的食品進行合理處理同樣缺乏引導、監督。如幾年前發生的南京冠生園食品廠使用陳年月餅餡加工月餅被新聞媒體曝光后，雖經有關部門檢測產品質量合格，但已在社會上造成極壞的影響。極個別企業使用過期或即將過期的食品原料，以化整為零的方式進行加工翻新處理然后再出售，這時如果不是知情人的舉報，問題就不可能被發現。因為通過這種工藝流程加工出來的食品，經檢測有可能是合格產品。這說明目前我國對食品的生產加工過程的監管仍然是很薄弱的，很多食品的質量安全把關只能以終成產品的檢測結果來斷定。但終成品檢測合格仍然不是絕對可靠的。
經營者和生產者對回收食品的處理是目前企業和政府共同面對的難題?；厥盏氖称纷罱K回到生產企業后，生產企業對回收食品的處理缺乏正確引導和行政執法部門的監督。
4.食品溯源困難。我市食品企業規模小且分散，進入市場的食品來源不一、渠道不同，導致食品難以溯源。食品回收必須要有食品溯源制度作為保障才能順利實施。但極個別非正規的企業、作坊，生產的食品有的連最起碼的標識都沒有，或者在標識上造假，出事后廠家無法找到。換句話說，問題食品難以溯源，這在客觀上限制了食品回收的實施；同時，我國的檢驗技術手段還相對落后，這也直接關系到食品缺陷的評價問題。
三、應對措施
1.建章立制是根本。食品回收制度需要政府的高度重視，應由各地食品協調委員會會同各職能部門制定符合當地實際情況的相應辦法來作為支持和指導，來規定生產者、銷售者、進口商的權力和義務，制定食品回收程序，回收食品的處理；建立定期匯報制度，舉報獎勵制度，瞞報依法嚴懲制度以及對食品企業的經常性檢查制度等。政府應盡快出臺相關規定，填補監管的法律空白。
2.監管部門切實履行職責。相關部門在特定節日、季節過后要加強對季節性、假日性食品的管理，各職能部門應各負其責。
質監部門要加大對時令食品生產企業的巡查力度。對原料庫存進行檢查，能夠在日常生產中使用的要求企業在保質期內用完；在日常生產中不能使用的原料去向應追蹤、監督到底，尚在保質期的原料要求退回，過期的視情況銷毀或作飼料原料?；厥盏氖称纷骱侠硖幚?。全程需記錄在案備查。
工商部門應加強對流通領域的日常監督。為了防止回收的食品改頭換面后再次進入流通領域，經營者在將錯過了銷售季節的食品退回生產企業或自行銷毀后，應將相應退貨、銷毀相關信息如退貨食品的名稱、數量、供應商接收單據、銷毀方式等信息報有關政府部門備案，以備隨時抽查。
衛生部門重點防范餐飲、食堂所進食品的安全。要求餐飲業主、食堂嚴格執行進貨索證制度，定期不定期到進貨單位或生產企業實地考察，防止回收食品通過喬裝打扮混入正常渠道。
包括農業、商務、畜牧等部門，本文不一一陳述。
各職能部門在監管時發現有違反規定的行為，要責令生產經營者立即停止生產、銷售，迅速上報上級部門并向相關部門進行通報，且在相應范圍內予以公示信息。若生產企業不在本地區域，還應向生產企業所在地有關部門通報相關情況，做到不留死角。
3.從源頭避免食品回收的問題。企業不得不采取回收的方式來處理食品，暴露出企業在生產、銷售環節存在問題。企業不應當貪大求全，盲目鋪開自己的銷售渠道，而是應當量力而行，這樣就能控制在保質期內銷售良好。企業應當從產品研發、工藝本身、市場流程、內部管理控制等多方面下工夫，讓內控系統發揮作用，在規定時間內保證銷售順暢，從源頭避免食品回收的問題。
4.加大對食品生產銷售商的扶持力度，切實減輕因食品回收帶來的成本壓力。政府及相關部門應合理應用金融、稅收等經濟政策，積極為生產銷售商出謀劃策。督促企業認真做好市場預測，提高生產的計劃性，減少盲目性。
5.建立比較完善的食品回收應急機制和處理預案。針對回收食品可能存在的不安全隱患，要求執法部門通過食品安全檢測、消費者投訴、舉報、食品風險信息交流等渠道獲取大量信息，經過分析研究，針對可疑點采取相應措施，將食品安全隱患降到最低。建立并不斷完善食品回收應急機制和處理預案，不僅有助于問題的解決，還可以加強食品執法部門的隊伍建設。
6.完備生產、流通、餐飲等行業企業的食品質量安全承諾書、責任書制度，積極探索回收食品的處理方法。作食品就是做人、做良心。無論從質量還是安全的角度考慮，食品都是不應該回收的。根據國家質檢總局頒布實施的《食品生產加工企業質量安全監督管理實施細則（試行）》規定，要求企業承諾回收回來的食品不得用于食品再生產，也不得將回收回來的食品處理給明知其購買回去要重新加工制作成食品的企業、個人。對于大廠來說，時令食品一般能夠在節前售完，即使有剩余也較少，容易處理；而小廠的剩余相對較多，處理難度也較大，可能在一定時間內處理不完，對這部分尚在保質期的合格產品的處理自然成了問題。有關資料表明，一些地方正在積極探索、研究這方面的問題：如很多超市對保鮮期短、容易過期的食品，在經營上都很精心，一旦過了“最鮮”時段便打折出售，離保質期越近，價格越低。這樣，既讓消費者得到了實惠，經營者也減少了損失。更重要的是物盡其用，確保了安全，減少了浪費。又如部分地方成立專業的餐廚廢棄油脂專業處理公司，公司從全市眾多餐飲企業取得餐廚垃圾，將廢棄油脂加工成工業用油，既防止了廢棄油脂重新進入食品市場又節約了社會資源。如果能夠成立專業處理公司，將不安全食品、過期食品分類處理，將能夠重新利用的加工成飼料、工業原料；將不能再利用的進行填埋、焚燒。此外，還可仿效美國、歐洲一些國家成立“食品銀行”，收集那些超市中即將過期，賣不出去的但還能夠食用的食品、餐館和機場航班未消費掉的食品，再免費發放。政府每年可撥出一定經費予以支持。
7.建立食品監管教育宣傳體系。不容否認，有些困境僅僅從法律上是無法找到對策的，如消費者的主觀意識問題、生產銷售商追逐利潤最大化等。通過“3.15”、質量月、“12.4法制宣傳日”等不同場合不同角度的長期堅持不懈的宣傳，相信一定能逐漸改變這些思想觀念。
本文作者：王衛貝群蔡爽工作單位：十里河保健食品專營市場一角
專營市場中的商戶大部分規模較小。被調查商戶中，30家注冊資本只有10～20萬元，38家員工人數都在3人以下，只有4家員工在3～5人之間，只有2家員工在10人以上。從商戶經營狀況來看，半數商戶表示基本保本，8家商戶表示持續盈利，還有6家商戶表示年年虧損。在經營保健食品品種方面，半數以上商戶經營的保健食品不足10種。1.3專營市場中的部分商戶員工流動較大。有7家商戶的員工流動性很大，21家商戶偶有流動，16家商戶人員流動不大。專營市場商戶的經營品種情況。專營市場內商戶經營的保健食品，從劑型來看，以片劑、膠囊、沖劑和口服液為主，并以片劑和膠囊產品居多。這些企業經營的保健食品，功能多以減肥、緩解體力疲勞、改善睡眠、輔助降血糖和提高免疫力為主。多數產品來自廣東、上海或其他大中城市。專營市場內商戶被投訴者較少。在顧客投訴方面，37家商戶表示從未被投訴過，7家商戶曾被投訴但次數不多。遇到投訴，多數商戶都能按照相關規定處理。對客戶投訴不合格的產品，商戶基本都能在核實后退款召回。
從十里河保健食品專營市場和其他地方的保健食品專營市場來看，當前保健食品市場主要存在以下問題。保健食品經營者對相關法律法規知之甚少。從十里河保健食品專營市場的經營者來看，因受教育程度不高和商戶員工隊伍不夠穩定，大部分商戶經營者對保健食品的相關法律法規知之甚少，僅通過商戶自我培訓、自我提高很難達到要求。這是藥品監管部門需要加強研究和解決的問題。保健食品概念不夠清晰。當前的保健食品，大多數是用傳統中草藥加工而成，且多數是以藥食同源的中藥飲片為原料。市場上經常見到同一類產品，成分相同，卻有的是藥品，有的是保健食品，這就容易使商家炒作保健食品概念，打藥品的球。保健食品批準文號名目繁多政出多門。按照《保健食品注冊管理辦法》要求，2005年7月1日以后，保健食品的注冊審批移交到國家食品藥品監督管理局，其批準文號應為“國食健字”和“國進食健字”。但從我們對保健食品的日常監管情況來看，一些保健食品卻還有其他批準文號，審批部門有衛生部、各省市食品藥品監督管理局、衛生局等。保健食品經營環節存在諸多安全隱患一是保健食品經營者對保健食品質量把關不嚴。
調查顯示，40%的保健食品經營者是通過廠家或商的網站聯系采購產品，30%的經營者是直接與保健食品生產企業聯系等候送貨上門，只有30%的人員是通過電話、產品訂貨會等渠道采購產品。在索證索票方面，只有80%的保健食品經營者向供貨人索取產品及生產廠商資質證件，但是能夠認真核對資質材料并對產品進行驗收把關的卻只有30%的經營者。多數保健食品經營者的購銷臺賬登記不夠準確，在銷售時又不開具正規票據。二是保健食品經營人員大都沒有經過任何專業知識培訓。他們對于保健食品的了解，主要通過廠家的推薦和產品廣告，而了解保健食品風險的主要渠道應該是藥品監管部門網站以及媒體報道。三是保健食品經營者的設施設備難以保證保健食品質量。由于大多數保健食品經營者同時經營其他各類商品，往往都將保健食品與其他商品混存混放，往往達不到保健食品所需要的保存條件。保健食品包裝標簽混亂。保健食品的標簽和說明書是消費者選擇使用保健食品的主要信息來源，但許多保健食品標簽和說明書并不規范，已經成為保健食品的安全隱患。非法經營保健食品或假劣保健食品屢禁不止。包括：盜用保健食品批準文號、冒用保健食品標志、將普通食品當成保健食品進行宣傳、銷售；利用“專家咨詢”、“免費體檢”等手段誘導消費者購買保健食品等等。虛假廣告降低了保健食品的可信度。有的把保健食品功效說得神乎其神，有的廣告宣傳對專家的評審意見斷章取義，有的保健食品廣告夸大功效宣傳。更嚴重的是，有的廣告故意把保健食品當成藥品宣傳，誤導消費者?；颊呤褂昧吮＝∈称?，而沒有及時采取其他的治療手段，延誤病情，耽誤治療。保健食品經營多部門監管，導致監管體制不順、監管乏力。以十里河保健食品專營市場為例，工商部門是市場的主管部門，藥監部門是保健食品質量的監管部門，此外還涉及其他一些部門，容易形成人人都在管、人人管不到位的情況。
關鍵詞：節后假日；食品監管；月餅市場
峨眉山質量技術監督局粟勝欣
“春節”、“端午”、“中秋”……中華大地傳承了五千年的民風民俗，給千家萬戶帶來了歡樂、祥和。此時季節性、假日性熱銷食品如元宵、粽子、月餅……在大量上市。人們在飲食文化的品嘗中領略和寄托了中華民族的遠古文明。
一、節后月餅市場現狀
一般來講，中秋當晚，很多食品店和賣場中的月餅通常會撤柜。大廠家為維護自身品牌，通常會采取以極低價格論斤拋售、作為福利發放給公司員工、將月餅皮和餡料一起打碎，賣到飼料廠等3種方式處理庫存月餅。而一些不知名月餅、三無月餅常常就會流向鄉鎮的一些批發市場。通常來說，月餅保質期一般在30－50天左右，如果是7、8月份生產的月餅，放到現在已接近或超過了保質期。一些小食品廠、小作坊看到了其中的“商機”——“月餅再加工”。
月餅是極為特殊的時令商品，中秋節前受人追捧，節后身價一落千丈，賣不出去的月餅成了生產企業、銷售商手中燙手的山芋。從調查中得知，很多月餅廠采購的餡心料質量都不錯，如每公斤蓮蓉成本通常要達到20元以上，每公斤豆沙成本約為11元。但過了中秋后，一些小商販常常將回收價格壓得很低，這樣小商販就能以3成的價格拿到餡心料了。這些小食品廠、小作坊甚至還有一些糕點房看準了這一點，將從市場上回收回來的月餅進行加工——工人先將月餅的外皮和餡心分離，然后再將外皮簡單加工，將蓮蓉、豆沙、五仁等餡心進行分類，隨后外表鮮亮的“蓮蓉包”和“豆沙包”就出籠了，如此糕點有的還成為一些小飯店的點心和早茶糕點。有的甚至將回收回來的月餅連包裝都不換，通過篡改生產日期，又重新出現在市場上了。因為利潤空間大，各路神仙均在“八仙過海、各顯神通”，但未見有命案發生因而監管不力，造成監管漏洞。一些食品專家、學者通過研究也表明有些回收食品本身已經處于變質狀態，所以對消費者的危害比較明顯；另一方面，即使是一些沒有變質的食品，從其原料上來說，在經過反復加工之后，其產品品質、營養成分損失都很大，感官也會受到影響。此外，利用回收食品進行再加工的過程中還可能造成環境污染，這個污染同樣會帶進一些有害成分。所以，這樣的食品質量難以保障。這些食品存在安全隱患，極有可能對人體健康造成不利影響。
二、對季節性、假日性食品難以回收的分析
國家高度重視食品安全問題，政府正在逐步加大對“問題食品”的打擊力度，市場準入制度也在逐步推開。在發達國家，對于食品安全的控制體現在食品生產的整個產業鏈中，從源頭到食品生產的各個環節和工藝流程都要嚴格控制，哪個環節出了問題都要召回，這種方式也可以最大限度地控制浪費。但是我國還是發展中國家，人均GDP還不高，現在還做不到這一點，目前推行的市場準入和召回只能主要集中在中間環節。召回應該能為消費者的安全把關，因為目前召回的實施和監管是由各級質監部門執行。但是，由于我國針對食品安全的立法還不夠完善，一些食品的國家標準還不很高，對違法企業的懲罰力度也不夠大。
低價收購月餅、再將其加工成糕點流向市場，這也是不公開的商業秘密。通過節后對幾家月餅生產企業的回訪，發現這些企業只有個別在回收月餅。但是我們不能排除極個別企業因回收月餅較多，在一定時間內處理不完可能造成安全隱患。對這部分尚在保質期內的合格產品的處理目前是食品生產監管的一大問題。
1.食品回收缺乏相應當法律依據。.食品回收是一個涉及食品生產者、銷售者、消費者等多個利益主體，并且涵蓋法規制定、市場監管、部門協調、行業自律等多個管理環節的龐大系統。在食品回收過程中，各個利益主體以及管理部門都應當有一套非常具體的切實可行的操作規范。而目前食品的回收實際上只是停留在停止銷售某種食品的表層面，政府相關部門對此尚未引起足夠重視。
現有相關法律、法規如《食品衛生法》、《產品質量法》、《標準化法》、《標準化法實施條例》等缺乏對食品回收的相關明確規定。目前唯一能引用的是2005年9月1日由國家質檢總局頒布實施的《食品生產加工企業質量安全監督管理實施細則（試行）》，其中第十二條規定“食品生產加工企業生產加工食品所用的原材料、食品添加劑等應當符合國家有關規定。不得違反規定使用過期的、失效的、變質的、污穢不潔的、回收的、受到其他污染的食品原材料或者非食用的原輔料生產加工食品?！钡@種部門文件其強制性、適用范圍均受到較大限制，尚不能滿足對食品安全的要求。當前食品的回收純屬生產者、銷售者根據市場需求采取的應對手段，還不是自覺行為。
2.食品回收成本較高，生產銷售商難以承擔。中國的文化背景決定了消費者的消費觀念，過了節氣的時令食品一般不再購買。因此食品回收的成本只能由食品的生產商、進口商和經銷商承擔?；厥帐称繁厝辉斐缮a經營者的損失。生產經營者會在回收產生的經濟損失和為提高產品質量而投入的成本之間進行權衡。在政府強制力的壓力下，生產經營者為了減少因回收造成的損失可能加強食品質量管理，嚴把進貨關。因此食品回收可以督促生產經營者加強食品質量管理。由食品的生產經營者回收時令食品是把可能由公眾承擔的損失轉到生產經營者身上,即將社會成本內部化，保護消費者的合法權益，降低社會成本。從短期看，食品的回收可能造成企業負擔回收食品的各種開支，包括對回收食品的處理、物流成本等。但從長遠看,食品回收降低了可能發生的更大數額的賠償，贏得了消費者的信賴,維護了企業的良好形象。只有把消費者權益放在首位，才能最終贏得消費者信任，使企業得以長期生存和發展。政府的相關要求將給企業施加壓力,督促他們嚴把食品質量關,讓生產廠家真正重視食品的質量問題，強化食品生產經營者是食品安全第一責任人的意識。
3.監管困難。對于季節性、假日性食品的回收，一般做法是停止銷售后，許多經營者將其退回生產企業或自行銷毀，經營者是否確實將這些食品退回生產企業或集中銷毀缺乏監督、生產企業是否確實將回收的食品進行合理處理同樣缺乏引導、監督。如幾年前發生的南京冠生園食品廠使用陳年月餅餡加工月餅被新聞媒體曝光后，雖經有關部門檢測產品質量合格，但已在社會上造成極壞的影響。極個別企業使用過期或即將過期的食品原料，以化整為零的方式進行加工翻新處理然后再出售，這時如果不是知情人的舉報，問題就不可能被發現。因為通過這種工藝流程加工出來的食品，經檢測有可能是合格產品。這說明目前我國對食品的生產加工過程的監管仍然是很薄弱的，很多食品的質量安全把關只能以終成產品的檢測結果來斷定。但終成品檢測合格仍然不是絕對可靠的。
經營者和生產者對回收食品的處理是目前企業和政府共同面對的難題?；厥盏氖称纷罱K回到生產企業后，生產企業對回收食品的處理缺乏正確引導和行政執法部門的監督。
4.食品溯源困難。我市食品企業規模小且分散，進入市場的食品來源不一、渠道不同，導致食品難以溯源。食品回收必須要有食品溯源制度作為保障才能順利實施。但極個別非正規的企業、作坊，生產的食品有的連最起碼的標識都沒有，或者在標識上造假，出事后廠家無法找到。換句話說，問題食品難以溯源，這在客觀上限制了食品回收的實施；同時，我國的檢驗技術手段還相對落后，這也直接關系到食品缺陷的評價問題。
三、應對措施
1.建章立制是根本。食品回收制度需要政府的高度重視，應由各地食品協調委員會會同各職能部門制定符合當地實際情況的相應辦法來作為支持和指導，來規定生產者、銷售者、進口商的權力和義務，制定食品回收程序，回收食品的處理；建立定期匯報制度，舉報獎勵制度，瞞報依法嚴懲制度以及對食品企業的經常性檢查制度等。政府應盡快出臺相關規定，填補監管的法律空白。
2.監管部門切實履行職責。相關部門在特定節日、季節過后要加強對季節性、假日性食品的管理，各職能部門應各負其責。
質監部門要加大對時令食品生產企業的巡查力度。對原料庫存進行檢查，能夠在日常生產中使用的要求企業在保質期內用完；在日常生產中不能使用的原料去向應追蹤、監督到底，尚在保質期的原料要求退回，過期的視情況銷毀或作飼料原料?；厥盏氖称纷骱侠硖幚怼Ｈ绦栌涗浽诎競洳?。
工商部門應加強對流通領域的日常監督。為了防止回收的食品改頭換面后再次進入流通領域，經營者在將錯過了銷售季節的食品退回生產企業或自行銷毀后，應將相應退貨、銷毀相關信息如退貨食品的名稱、數量、供應商接收單據、銷毀方式等信息報有關政府部門備案，以備隨時抽查。
衛生部門重點防范餐飲、食堂所進食品的安全。要求餐飲業主、食堂嚴格執行進貨索證制度，定期不定期到進貨單位或生產企業實地考察，防止回收食品通過喬裝打扮混入正常渠道。
包括農業、商務、畜牧等部門，本文不一一陳述。
各職能部門在監管時發現有違反規定的行為，要責令生產經營者立即停止生產、銷售，迅速上報上級部門并向相關部門進行通報，且在相應范圍內予以公示信息。若生產企業不在本地區域，還應向生產企業所在地有關部門通報相關情況，做到不留死角。
3.從源頭避免食品回收的問題。企業不得不采取回收的方式來處理食品，暴露出企業在生產、銷售環節存在問題。企業不應當貪大求全，盲目鋪開自己的銷售渠道，而是應當量力而行，這樣就能控制在保質期內銷售良好。企業應當從產品研發、工藝本身、市場流程、內部管理控制等多方面下工夫，讓內控系統發揮作用，在規定時間內保證銷售順暢，從源頭避免食品回收的問題。
4.加大對食品生產銷售商的扶持力度，切實減輕因食品回收帶來的成本壓力。政府及相關部門應合理應用金融、稅收等經濟政策，積極為生產銷售商出謀劃策。督促企業認真做好市場預測，提高生產的計劃性，減少盲目性。
5.建立比較完善的食品回收應急機制和處理預案。針對回收食品可能存在的不安全隱患，要求執法部門通過食品安全檢測、消費者投訴、舉報、食品風險信息交流等渠道獲取大量信息，經過分析研究，針對可疑點采取相應措施，將食品安全隱患降到最低。建立并不斷完善食品回收應急機制和處理預案，不僅有助于問題的解決，還可以加強食品執法部門的隊伍建設。
6.完備生產、流通、餐飲等行業企業的食品質量安全承諾書、責任書制度，積極探索回收食品的處理方法。作食品就是做人、做良心。無論從質量還是安全的角度考慮，食品都是不應該回收的。根據國家質檢總局頒布實施的《食品生產加工企業質量安全監督管理實施細則（試行）》規定，要求企業承諾回收回來的食品不得用于食品再生產，也不得將回收回來的食品處理給明知其購買回去要重新加工制作成食品的企業、個人。對于大廠來說，時令食品一般能夠在節前售完，即使有剩余也較少，容易處理；而小廠的剩余相對較多，處理難度也較大，可能在一定時間內處理不完，對這部分尚在保質期的合格產品的處理自然成了問題。有關資料表明，一些地方正在積極探索、研究這方面的問題：如很多超市對保鮮期短、容易過期的食品，在經營上都很精心，一旦過了“最鮮”時段便打折出售，離保質期越近，價格越低。這樣，既讓消費者得到了實惠，經營者也減少了損失。更重要的是物盡其用，確保了安全，減少了浪費。又如部分地方成立專業的餐廚廢棄油脂專業處理公司，公司從全市眾多餐飲企業取得餐廚垃圾，將廢棄油脂加工成工業用油，既防止了廢棄油脂重新進入食品市場又節約了社會資源。如果能夠成立專業處理公司，將不安全食品、過期食品分類處理，將能夠重新利用的加工成飼料、工業原料；將不能再利用的進行填埋、焚燒。此外，還可仿效美國、歐洲一些國家成立“食品銀行”，收集那些超市中即將過期，賣不出去的但還能夠食用的食品、餐館和機場航班未消費掉的食品，再免費發放。政府每年可撥出一定經費予以支持。
近年來接二連三爆出社會食品安全問題，盡管監管部門針對問題迅速采取行動，但一波未平，一波又起，問題層出不窮。有人戲稱廠家關于毒食品的創意“沒有最好，只有更好”。我國正處于食品安全風險高發期和問題多發期。我們有必要對此問題進行研究采取相應措施，加強食品安全監管，切實保障人民群眾的身體健康和生命安全。
二、食品監管中存在的問題
目前監管體制雖然在我國已經形成，但在監管的執行中仍然存在著一些問題：
1.食品安全監管法律標準體系有待健全
當前，我國食品安全法制建設問題開始凸顯，一是有些急需制定或修訂的配套法規規章尚未出臺，而且某些領域的食品安全監管制度過于原則、粗放，疏于精雕細琢，缺乏可操作性，急需進一步細化充實。二是食品安全法律責任與食品安全形勢不適應。有效遏制重大食品安全事件，必須堅持重點治亂。
2.食品安全監管體制有待完善
隨著經濟社會的發展進步，食品產業的蓬勃發展，食品安全事件屢見不鮮。為了保障人名群眾的切身利益，我國圍繞食品安全監管體制進行了積極探索和實踐。目前，國務院食品安全委員會成員單位有20多個。從表面看，這種體制似乎可以強化多重協同保障。但實際操作中往往因職責不清導致監管重復或空白，效率低下。
3.食品安全科學監管能力有待強化
我國的食品安全風險監測和風險評估處于起步探索階段?！氨O管部門總是慢一拍”的印象在公眾心目中尚未根本改變。食品安全風險評估工作仍處于起步探索階段，許多領域亟待拓展和加強。由于違法成本過低、代價較小，法律的震懾作用還沒有得到充分發揮。
4.食品違法犯罪行為懲處力度有待加大
雖然對食品違法犯罪行為的懲處力度較之前加大了。但總體上看，食品安全違法犯罪的處罰力度還是偏輕。法律關于食品安全的規定有很多，比如有違法所得的沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷營業執照等。法律雖有上述規定，但在實際執法中，由于地方保護、行政執法人員失職、瀆職等原因，有些案件往往是以罰款等處罰力度較小的形式結案。
三、強化我國食品安全監管對策
1.強化法制建設
食品安全法制建設應立足于長效機制建設，完善我國食品安全法律法規體系建設，推動食品安全監管步入制度化、法治化軌道。隨時關注經濟社會中出現的新情況、新問題，對《食品安全法》進行適時修訂和完善。為了社會經濟的健康發展，改進產品質量，提高社會經濟效益，維護國家和人民的利益，對需要在全社會范圍內統一的技術要求，應當制定國家標準。
2.加快構建相對集中的食品安全監管體制
全面快速提升食品安全水平，必須加快建立科學、統一、權威、高效的食品安全監管體制，對食品安全實行強有力的監管。探索建立扁平化監管體制，實行“條塊結合、以塊為主、重在基層”的監管體制；進一步理順中央和地方關系，合理劃分事權。建立健全“各級政府負總責、相關部門負專責、企業負首責”的監管責任體系。
3.加強能力建設
政府應加強自身能力建設，包括頂層設計和制度建設能力，政府權力資源整合能力，技術支撐、保障能力，應急處置能力、社會穩定能力，基層監督能力等。一是頂層設計和制度建設能力。政府應關注經濟社會發展的動態，分析食品安全形勢，研究部署、統籌指導食品安全工作。二是政府權力資源的整合。合理劃分事權，明確政府各部門的職責。三是加強基層監管網絡的建設。加大對基層監管的人、財、物的投入，使基層食品安全監管全覆蓋。四是技術支撐能力建設。加快建立獨立的食品安全檢驗體系，食品檢驗檢測是食品安全監管的重要技術支撐。
4.建設行業自理機制
鑒于行業自律機制是政府對行業、對市場實現延伸管理的重要途徑，所以，強化行業自律機制建設應當從以下方面入手。一是“去行政化”。政府應真正從不該管的事情中退出，積極引導行業協會的建設和發展，并給予財政、政策等方面的支持和幫助。二是“小型化”。堅持就近就便、社區化、微觀化原則，形成分治性組織布局。三是“全覆蓋化”。不論哪個行業、不論誰從業，只要進入市場，都要就近納入一個行業協會中，接受行業協會的管理，遵守行業協會制定的標準和規章。四是“權責化”。政府應實行權力轉移，賦予行業協會實體化的責、權、利。使其在管理中更有權威，管理更有效。
5.提升產業素質
一、節后月餅市場現狀
一般來講，中秋當晚，很多食品店和賣場中的月餅通常會撤柜。大廠家為維護自身品牌，通常會采取以極低價格論斤拋售、作為福利發放給公司員工、將月餅皮和餡料一起打碎，賣到飼料廠等3種方式處理庫存月餅。而一些不知名月餅、三無月餅常常就會流向鄉鎮的一些批發市場。通常來說，月餅保質期一般在30－50天左右，如果是7、8月份生產的月餅，放到現在已接近或超過了保質期。一些小食品廠、小作坊看到了其中的“商機”——“月餅再加工”。
月餅是極為特殊的時令商品，中秋節前受人追捧，節后身價一落千丈，賣不出去的月餅成了生產企業、銷售商手中燙手的山芋。從調查中得知，很多月餅廠采購的餡心料質量都不錯，如每公斤蓮蓉成本通常要達到20元以上，每公斤豆沙成本約為11元。但過了中秋后，一些小商販常常將回收價格壓得很低，這樣小商販就能以3成的價格拿到餡心料了。這些小食品廠、小作坊甚至還有一些糕點房看準了這一點，將從市場上回收回來的月餅進行加工——工人先將月餅的外皮和餡心分離，然后再將外皮簡單加工，將蓮蓉、豆沙、五仁等餡心進行分類，隨后外表鮮亮的“蓮蓉包”和“豆沙包”就出籠了，如此糕點有的還成為一些小飯店的點心和早茶糕點。有的甚至將回收回來的月餅連包裝都不換，通過篡改生產日期，又重新出現在市場上了。因為利潤空間大，各路神仙均在“八仙過海、各顯神通”，但未見有命案發生因而監管不力，造成監管漏洞。一些食品專家、學者通過研究也表明有些回收食品本身已經處于變質狀態，所以對消費者的危害比較明顯；另一方面，即使是一些沒有變質的食品，從其原料上來說，在經過反復加工之后，其產品品質、營養成分損失都很大，感官也會受到影響。此外，利用回收食品進行再加工的過程中還可能造成環境污染，這個污染同樣會帶進一些有害成分。所以，這樣的食品質量難以保障。這些食品存在安全隱患，極有可能對人體健康造成不利影響。
二、對季節性、假日性食品難以回收的分析
國家高度重視食品安全問題，政府正在逐步加大對“問題食品”的打擊力度，市場準入制度也在逐步推開。在發達國家，對于食品安全的控制體現在食品生產的整個產業鏈中，從源頭到食品生產的各個環節和工藝流程都要嚴格控制，哪個環節出了問題都要召回，這種方式也可以最大限度地控制浪費。但是我國還是發展中國家，人均GDP還不高，現在還做不到這一點，目前推行的市場準入和召回只能主要集中在中間環節。召回應該能為消費者的安全把關，因為目前召回的實施和監管是由各級質監部門執行。但是，由于我國針對食品安全的立法還不夠完善，一些食品的國家標準還不很高，對違法企業的懲罰力度也不夠大。
低價收購月餅、再將其加工成糕點流向市場，這也是不公開的商業秘密。通過節后對幾家月餅生產企業的回訪，發現這些企業只有個別在回收月餅。但是我們不能排除極個別企業因回收月餅較多，在一定時間內處理不完可能造成安全隱患。對這部分尚在保質期內的合格產品的處理目前是食品生產監管的一大問題。
1.食品回收缺乏相應當法律依據。.食品回收是一個涉及食品生產者、銷售者、消費者等多個利益主體，并且涵蓋法規制定、市場監管、部門協調、行業自律等多個管理環節的龐大系統。在食品回收過程中，各個利益主體以及管理部門都應當有一套非常具體的切實可行的操作規范。而目前食品的回收實際上只是停留在停止銷售某種食品的表層面，政府相關部門對此尚未引起足夠重視。
現有相關法律、法規如《食品衛生法》、《產品質量法》、《標準化法》、《標準化法實施條例》等缺乏對食品回收的相關明確規定。目前唯一能引用的是2005年9月1日由國家質檢總局頒布實施的《食品生產加工企業質量安全監督管理實施細則（試行）》，其中第十二條規定“食品生產加工企業生產加工食品所用的原材料、食品添加劑等應當符合國家有關規定。不得違反規定使用過期的、失效的、變質的、污穢不潔的、回收的、受到其他污染的食品原材料或者非食用的原輔料生產加工食品?！钡@種部門文件其強制性、適用范圍均受到較大限制，尚不能滿足對食品安全的要求。當前食品的回收純屬生產者、銷售者根據市場需求采取的應對手段，還不是自覺行為。
2.食品回收成本較高，生產銷售商難以承擔。中國的文化背景決定了消費者的消費觀念，過了節氣的時令食品一般不再購買。因此食品回收的成本只能由食品的生產商、進口商和經銷商承擔?；厥帐称繁厝辉斐缮a經營者的損失。生產經營者會在回收產生的經濟損失和為提高產品質量而投入的成本之間進行權衡。在政府強制力的壓力下，生產經營者為了減少因回收造成的損失可能加強食品質量管理，嚴把進貨關。因此食品回收可以督促生產經營者加強食品質量管理。由食品的生產經營者回收時令食品是把可能由公眾承擔的損失轉到生產經營者身上,即將社會成本內部化，保護消費者的合法權益，降低社會成本。從短期看，食品的回收可能造成企業負擔回收食品的各種開支，包括對回收食品的處理、物流成本等。但從長遠看,食品回收降低了可能發生的更大數額的賠償，贏得了消費者的信賴,維護了企業的良好形象。只有把消費者權益放在首位，才能最終贏得消費者信任，使企業得以長期生存和發展。政府的相關要求將給企業施加壓力,督促他們嚴把食品質量關,讓生產廠家真正重視食品的質量問題，強化食品生產經營者是食品安全第一責任人的意識。
3.監管困難。對于季節性、假日性食品的回收，一般做法是停止銷售后，許多經營者將其退回生產企業或自行銷毀，經營者是否確實將這些食品退回生產企業或集中銷毀缺乏監督、生產企業是否確實將回收的食品進行合理處理同樣缺乏引導、監督。如幾年前發生的南京冠生園食品廠使用陳年月餅餡加工月餅被新聞媒體曝光后，雖經有關部門檢測產品質量合格，但已在社會上造成極壞的影響。極個別企業使用過期或即將過期的食品原料，以化整為零的方式進行加工翻新處理然后再出售，這時如果不是知情人的舉報，問題就不可能被發現。因為通過這種工藝流程加工出來的食品，經檢測有可能是合格產品。這說明目前我國對食品的生產加工過程的監管仍然是很薄弱的，很多食品的質量安全把關只能以終成產品的檢測結果來斷定。但終成品檢測合格仍然不是絕對可靠的。
經營者和生產者對回收食品的處理是目前企業和政府共同面對的難題?；厥盏氖称纷罱K回到生產企業后，生產企業對回收食品的處理缺乏正確引導和行政執法部門的監督。
4.食品溯源困難。我市食品企業規模小且分散，進入市場的食品來源不一、渠道不同，導致食品難以溯源。食品回收必須要有食品溯源制度作為保障才能順利實施。但極個別非正規的企業、作坊，生產的食品有的連最起碼的標識都沒有，或者在標識上造假，出事后廠家無法找到。換句話說，問題食品難以溯源，這在客觀上限制了食品回收的實施；同時，我國的檢驗技術手段還相對落后，這也直接關系到食品缺陷的評價問題。
三、應對措施
1.建章立制是根本。食品回收制度需要政府的高度重視，應由各地食品協調委員會會同各職能部門制定符合當地實際情況的相應辦法來作為支持和指導，來規定生產者、銷售者、進口商的權力和義務，制定食品回收程序，回收食品的處理；建立定期匯報制度，舉報獎勵制度，瞞報依法嚴懲制度以及對食品企業的經常性檢查制度等。政府應盡快出臺相關規定，填補監管的法律空白。
2.監管部門切實履行職責。相關部門在特定節日、季節過后要加強對季節性、假日性食品的管理，各職能部門應各負其責。
質監部門要加大對時令食品生產企業的巡查力度。對原料庫存進行檢查，能夠在日常生產中使用的要求企業在保質期內用完；在日常生產中不能使用的原料去向應追蹤、監督到底，尚在保質期的原料要求退回，過期的視情況銷毀或作飼料原料?；厥盏氖称纷骱侠硖幚怼Ｈ绦栌涗浽诎競洳?。
工商部門應加強對流通領域的日常監督。為了防止回收的食品改頭換面后再次進入流通領域，經營者在將錯過了銷售季節的食品退回生產企業或自行銷毀后，應將相應退貨、銷毀相關信息如退貨食品的名稱、數量、供應商接收單據、銷毀方式等信息報有關政府部門備案，以備隨時抽查。
衛生部門重點防范餐飲、食堂所進食品的安全。要求餐飲業主、食堂嚴格執行進貨索證制度，定期不定期到進貨單位或生產企業實地考察，防止回收食品通過喬裝打扮混入正常渠道。
包括農業、商務、畜牧等部門，本文不一一陳述。
各職能部門在監管時發現有違反規定的行為，要責令生產經營者立即停止生產、銷售，迅速上報上級部門并向相關部門進行通報，且在相應范圍內予以公示信息。若生產企業不在本地區域，還應向生產企業所在地有關部門通報相關情況，做到不留死角。
3.從源頭避免食品回收的問題。企業不得不采取回收的方式來處理食品，暴露出企業在生產、銷售環節存在問題。企業不應當貪大求全，盲目鋪開自己的銷售渠道，而是應當量力而行，這樣就能控制在保質期內銷售良好。企業應當從產品研發、工藝本身、市場流程、內部管理控制等多方面下工夫，讓內控系統發揮作用，在規定時間內保證銷售順暢，從源頭避免食品回收的問題。
4.加大對食品生產銷售商的扶持力度，切實減輕因食品回收帶來的成本壓力。政府及相關部門應合理應用金融、稅收等經濟政策，積極為生產銷售商出謀劃策。督促企業認真做好市場預測，提高生產的計劃性，減少盲目性。
5.建立比較完善的食品回收應急機制和處理預案。針對回收食品可能存在的不安全隱患，要求執法部門通過食品安全檢測、消費者投訴、舉報、食品風險信息交流等渠道獲取大量信息，經過分析研究，針對可疑點采取相應措施，將食品安全隱患降到最低。建立并不斷完善食品回收應急機制和處理預案，不僅有助于問題的解決，還可以加強食品執法部門的隊伍建設。
6.完備生產、流通、餐飲等行業企業的食品質量安全承諾書、責任書制度，積極探索回收食品的處理方法。作食品就是做人、做良心。無論從質量還是安全的角度考慮，食品都是不應該回收的。根據國家質檢總局頒布實施的《食品生產加工企業質量安全監督管理實施細則（試行）》規定，要求企業承諾回收回來的食品不得用于食品再生產，也不得將回收回來的食品處理給明知其購買回去要重新加工制作成食品的企業、個人。對于大廠來說，時令食品一般能夠在節前售完，即使有剩余也較少，容易處理；而小廠的剩余相對較多，處理難度也較大，可能在一定時間內處理不完，對這部分尚在保質期的合格產品的處理自然成了問題。有關資料表明，一些地方正在積極探索、研究這方面的問題：如很多超市對保鮮期短、容易過期的食品，在經營上都很精心，一旦過了“最鮮”時段便打折出售，離保質期越近，價格越低。這樣，既讓消費者得到了實惠，經營者也減少了損失。更重要的是物盡其用，確保了安全，減少了浪費。又如部分地方成立專業的餐廚廢棄油脂專業處理公司，公司從全市眾多餐飲企業取得餐廚垃圾，將廢棄油脂加工成工業用油，既防止了廢棄油脂重新進入食品市場又節約了社會資源。如果能夠成立專業處理公司，將不安全食品、過期食品分類處理，將能夠重新利用的加工成飼料、工業原料；將不能再利用的進行填埋、焚燒。此外，還可仿效美國、歐洲一些國家成立“食品銀行”，收集那些超市中即將過期，賣不出去的但還能夠食用的食品、餐館和機場航班未消費掉的食品，再免費發放。政府每年可撥出一定經費予以支持。
一、地方食品監管大部制改革的組織現狀———對貴州省的調查
1．監管機構及職能部門設置
首先，監管機構設立方面。目前，我國各地區在食品監管中基本建立起省級到縣級的“三級機構體系”，各級政府也設立了食品安全委員會辦公室(食安辦)等協調機構，統籌協調地方食品安全監管工作。從地方大部制改革涉及的相關監管機構現狀看，農業、工商、質監、食藥監等部門均設立了食品專門監管機構，擁有較強的監管實力，并體現出一定的組織分工及專業化特點。主要體現在:縱向上，省級監管機構的專職程度高，設置了專門的食品監管機構，如食品安全監管部門，農產品質量安全監管部門、食品生產、流通監管部門等;縣級及以下監管機構多為綜合性部門(如主要由政策法規部門、綜合部門、業務部門等負責);橫向上，農業、衛生、質監、工商、食藥監等食品監管機構的設置相對完善，但只有農業、工商與衛生等部門在鄉鎮(區)設有相關責任機構。這些特點必然影響到地方食品監管大部制改革對監管機構的精簡與統一的進程。其次，職能部門設置方面。職能部門的設置體現了機構職責的貫徹與實施。大部制改革前，各機構內部根據職能分工情況設立了監管、技術與執法等職能部門。其中，食品監管部門比較獨立和統一;技術部門主要集中在衛生、農業與質監等機構，如衛生部門的疾控中心，農業部門的農產品質量安全監督檢驗檢測中心，質監部門的質量監督檢測院(所)等;工商等機構擁有完善的執法部門。從職能部門分工來看，縱向上，各機構職能部門的專業化程度從省級至縣級逐步降低，綜合性逐漸增強?？h級機構多數職能部門均為綜合性部門;橫向上，監管部門的專職程度最高，其次為技術部門，執法部門的綜合性最強。職能部門的分工特點對地方大部制改革中各機構整合以及資源剝離產生著直接影響。
2．組織職責界定與職能劃分
首先，職責界定情況。大部制改革前，地方食品安全條例及相關實施細則對各監管機構職責給予了明確界定。對監管職責的界定以食品供應鏈環節的專業分工為主要指導原則，并以此確定具體監管對象(表1)。具體而言，農業等部門負責對供應鏈前端(食用農產品)，質監等部門負責中端(加工食品)，工商、衛生、食藥監等部門負責供應鏈末端(食品銷售、餐飲等)的食品安全監管。大部制改革后，商務部門的食品監管職能歸農業部門負責，質監、工商等部門食品監管職能統一歸食藥監部門負責。對監管職責的重新界定與梳理力求涵蓋食品供應鏈整個過程及每個環節的同時，消除職責交叉，更好體現地方監管機構在食品供應鏈上的組織分工特點，以有效發揮監管機構的資源優勢。其次，職能分工狀況。根據職責界定，各職能部門具體履行行政監督、檢驗檢測以及行政執法等職能。其中，監督職能對技術與執法職能的履行起到組織與協調作用;技術與執法職能為監督職能的履行提供了必要的技術與執法支撐(圖1)。比較地方監管組織職能劃分情況，縱向上，各級機構都需履行監督職能，技術職能的履行主要集中在省級與市級機構，執法職能的執行主要集中在市級與縣級機構;橫向上，大部制改革前，農業、衛生與質監等部門承擔重要的技術職能，工商與農業等部門承擔主要執法職能。此外，由于基層監管機構多為綜合性部門，職能劃分也呈現出綜合性、多功能特點。如基層工商所同時承擔著監督、快檢以及執法等綜合職能。大部制改革后，對部門綜合職能的梳理與整合，成為新機構面臨的巨大挑戰。
3．組織協調機制及方式
分工與協調是組織的兩項基本職能。美國管理學大師明茨伯格研究指出，實現標準化協調機制(包括工作流程及技能標準化)，是組織規模得以擴張的基本要求［4］。課題組對地方食品監管組織協調機制的調查發現，目前各級地方食品監管組織內部協調水平較高，組織之間協調水平其次，而組織與外部的協調能力較弱，協調水平亟待提高。首先，地方監管組織內部主要通過統一的內部規章、監管制度，以及監管技術進行協調。通過采取規范化行政許可證制度，分級分類標準化管理方式，建設食品追溯體系及風險分析與預警體系，以及建立獨立的信息化、動態化監管平臺，使各監管組織內部活動的協調性逐步實現有法可依、有章可循，推動了地方各級監管部門內部監管流程標準化，協調手段與內容現代化(表2)。其次，監管組織之間的協調主要根據國家《食品安全法》以及地方食品安全條例關于各監管部門的協調與合作規定實現。如《食品安全法》第7章第71、72、76、80及83條，以及各地方食品安全條例等①＊，對各級政府(省、市、縣、區)監管機構之間的協調、合作與溝通等進行了具體規定。各級政府食安辦作為主要協調機構，通過工作例會、定期督查和檢查等方式，增進了地域間、機構之間監管工作的協商性，提高了信息溝通效率以及協調的針對性及有效性。第三，組織與外部的協調是目前食品監管組織協調的重點領域，也是比較薄弱的環節。由于食品安全的外部性特征與公共品特點［9］，政府食品監管組織的協調(無論是組織內部還是組織之間)必須建立在保障公眾基本權益、與公眾利益協調一致基礎之上。調查發現，目前各地方政府食品監管組織通過開展了各類食品安全及其相關知識的宣傳活動，逐步提高了公眾對食品安全的識別能力及法律意識;此外，引入合作機制，通過各種激勵手段調動民間組織及公眾參與食品安全監督活動，發掘食品安全監管中的社會正能量。如設立消費者食品安全有獎舉報制度，對發現重大線索的新聞媒體設置獎勵和表彰機制等。不僅如此，監管組織還通過協助食品行業協會制定各種激勵約束機制，引導、督促行業自律，一定程度上改善了食品行業誠信環境。
4．人員與經費等組織保障能力現狀
首先，人員配置狀況。一支數量有保證，行政經驗豐富、法律法規熟悉、業務技術精通的優秀人才及專家隊伍，對確保地方食品監管工作正常有效開展至關重要。通過對貴州省省、市、縣三級食品監管機構人員編制及結構情況的調查發現，人員編制上，調查地區2013年按所監管對象計算的監管部門人員配置比率，質監部門為7%(不包括小作坊)，食藥監部門不到1%;按全省人口計算的監管人員配置比率不足萬分之一。職能結構上，職能部門人員配置呈現明顯的技術力量重心上移(集中在省級部門)，監管與執法力量下移(集中在縣級部門)的特點。在監管人員的年齡、學歷與職稱結構上，省級部門情況明顯優于市級與縣級部門。如46歲以上人員比重，省級部門為20%，縣級為30%以上;本科及以上學歷人員比重，省級為80%，縣級僅為39%;中級及以上職稱人員比重，省級為44%，縣級僅為17%。其次，經費保障能力。食品監管機構的各項工作，包括行政監督、檢驗檢測，以及行政執法等，都需要穩定的經費支持與保障。目前，調查地區90%的地方政府已將食品安全工作經費納入財政預算，為日常監管工作提供了必要經費支持?？v向比較來看，省級、市州級監管部門的經費保障能力強于縣級監管部門。2013年縣級監管部門人均預算經費僅為市州級部門人均預算經費的1/3。職能部門預算經費結構上，技術部門的預算經費比重達到65%以上，顯著高于監管部門與執法部門(見圖2)。
二、推進地方食品監管大部制改革面臨的主要組織問題
1．監管機構縱向配置不足與橫向設置低效
首先，地方食品監管機構縱向設置不足，特別是缺乏鄉鎮(區)級監管部門。同時，機構設置欠缺對監管區域人口規模及食品行業特征及復雜性的全局統籌，使基層食品安全問題得不到及時、有效處理，加重了上級監管機構壓力和負擔;其次，職能部門橫向設置低效，監管及協調部門設置不穩定，專職與綜合管理部門并存，導致機構協調與整合難度大等。在職能部門設置中，存在技術部門重復建設，執法部門嚴重不足，技術與執法缺乏專職部門等問題。大部制改革后，盡管機構重復建設問題有望在一定程度上得以解決，但由于大部分縣級基層監管機構的技術與執法部門均為綜合性部門，同時執行多重監管任務，給大部制改革提出的剝離、集中與整合相關監管資源帶來相當大的難度。
2．大部制改革后監管職責劃分不清，職能分工缺乏整體性的問題仍然存在
首先，食品多樣化經營日益普遍，使責任邊界劃分與識別難度不斷加大。如一些大型超市等食品銷售部門同時提供加工食品;賓館、酒店等提供餐飲服務;分散、隱蔽的小餐飲、小作坊等游離于市場準入監管范圍邊緣，更加大了責任識別難度及成本。其次，目前我國食品安全法律法規對監管責任的認定存在交叉，導致職責劃分不清。如我國《農產品質量安全法》第52條、《貴州省農產品質量安全條例》第38條等關于農產品質量安全責任的規定，既按供應鏈環節又按技術規范劃分農業與工商部門監管責任，無形中造成責任交叉，使職責劃分模糊。大部制改革后，地方食藥監部門承接工商部門相關食品監管職能后，與農業部門職責劃分模糊的問題仍沒得到根本解決。此外，由于商務部門仍承擔賓館、連鎖店、特許經營店、物流配送等食品監管，與食藥監部門職責交叉仍然存在。再次，職能分工缺乏科學性與整體性考量，使資源優勢得不到充分發揮。如一些擁有優勢資源的基層監管部門(如基層動物衛生監督機構等)卻沒有被賦予相應職能及權利(如執法權)等問題仍然存在，削弱了監管效力。
3．組織協調機制不完善，協調能力弱、協調方式單一
首先，地方食品監管組織之間，特別是監管組織與外部公眾之間的協調機制仍很不完善，協調能力弱。如目前各縣級政府食安辦多為臨時性機構，缺乏穩定的行政資源保障，權威性不足，導致協調能力弱。其次，協調方式單一。當前，各級地方監管組織之間主要通過會議紀要、報告、函告、告知等傳統方式進行溝通與協調，缺乏資源共享與信息互通平臺。與外部公眾的溝通也主要采取告知等方式，對話機制與合作機制尚不完善，公眾參與度不高。例如，調查地區2012年由公眾舉報立案查處的食品安全違法違規案件，僅占當年全省立案查處經營單位數量的不足2%。由于現代食品安全問題的復雜性及關聯性，傳統協調方式已經不能適應和滿足現代監管要求，對大部制改革中監管組織協調能力提出了新挑戰。
4．人員與經費保障能力低，缺乏穩定保障機制
首先，監管人員不足是目前地方食品監管組織普遍存在的突出問題，特別是基層監管部門。調查數據顯示，2013年貴州省食品監管部門人員缺編率①＊，省級機構為12%，市州與縣級機構均超過23%。比較各機構職能部門缺編情況，縣級執法與技術部門缺編情況尤為嚴重，如縣級農業執法部門缺編率達到35%，縣級質監機構技術部門缺編率高達50%。結構上，監管人員結構不合理，特別是基層監管部門，由于對青年人才引進與培養的動力不足、激勵不足(即“引不來、留不住”人才)，導致人員年齡老化、學歷與職稱偏低。其次，監管組織缺乏穩定的經費保障。一些地區過度依賴中央和省級財政，或部門領導的“公關能力”，對食品監管經費未單獨預算，預算經費來源單一，導致地方缺乏穩定的經費保障機制。此外，地方監管經費分配不平衡現象十分嚴重。通過比較調查地區市級與縣級監管部門單列經費的地區差異水平②＊＊，2013年市級為85%，縣級則達到116%，縣級地區差異表現得尤為突出，個別地區甚至存在有編制無經費等現象。這些問題已經成為阻礙地方食品監管大部制改革順利推進的主要制約因素。
三、推進地方食品監管大部制改革的組織完善對策
1．加快推進地方食品安全立法工作，為大部制改革中監管組織再造保駕護航
加快推進地方食品安全基本法規、條例的建設工作，促進部門內部針對各項食品監管舉措的實施辦法、方案、規范、指南等的協調與整合，以便為機構及職能部門的整合提供完善的法律依據及指導。通過立法賦予各級地方政府確定食品監管組織職責的權利，以增強地方政府做好食品監管工作的責任感與使命感。此外，在地方立法中進一步深入貫徹企業作為食品安全“第一責任人”的監管理念，從法律上完善獎勵與舉報制度，明確企業、媒體、協會及公眾等社會監督力量的法律地位。
2．推進地方食品監管組織機構漸進式改革及職能部門整合
采取分層次、分階段漸進式改革步驟:省級機構按照國家對農業、食藥監局以及衛生機構改革方案，確保與上級主管部門有效對接，加強對大部制改革協調性與整體性把握;市、縣級根據具體情況，采取從機構整合到內部職能部門整合的分階段漸進式改革，以及一般推廣與典型地區實驗探索雙層推進的模式。加快監管機構服務職能的剝離，建立食品安全社會公益或經營性檢測機構，以及覆蓋全體食品經營者(包括加工、銷售、餐飲)的證照受理與審核的綜合服務機構。
3．科學界定與劃分食品安全監管職責范圍，推動政府職能轉變
首先，根據地方監管組織分工及專業化特點，農業部門應加快推進地方農產品產地標識、安全標識等食用農產品市場準出制度建設工作［10］;食藥監部門在整合質監及工商等部門相關監管職責基礎上，加強與商務部門在餐飲以及食品銷售、物流等領域的溝通與合作，全面深化食品市場準入監管;食安辦領導兩家單位成立綜合協調部門，負責協調、溝通、信息傳遞工作。其次，加強各機構內部職能部門資源及任務的整合。根據大部制改革，探索將行政監督、行政執法等職能進行整合，使食品監管部門內部職能及任務分工更加明確。再次，加快推進地方監管機構職能轉變，由直接監督或干預，向提供專業化服務、規范及標準化指導、信息及網絡化管理宣傳培訓等服務型職能轉變，使政府監管與企業自我管制形成合力，提高監管績效。
4．完善食品監管組織機構協調機制，推動協調方式創新
整合各種管理制度與管理方式，不斷提高組織內部工作流程、監管人員技能以及計劃和控制系統的標準化、規范化水平，從而有效降低食品安全監管工作的復雜性與不確定性。實施統一的市場準入許可證管理制度以及分級分類標準化管理制度。強化各級政府食安辦直接監督的協調方式，加快建立部門之間資源共享與信息互通平臺。對處于市場準入邊界的大量小規模食品經營者(如自產自銷小農戶、小餐飲、小作坊等)的監管，應加強食安辦、農業與食藥監部門三方的溝通與協作，成立聯合監督協調部門共同負責監管。加快建立并完善對話機制與合作機制，采取更加實惠、便捷方式鼓勵公眾積極參與地方政府食品安全各項監督和管理工作。
5．加強地方食品監管組織保障能力建設與保障機制的改革
創新食品檢測管理體制先進的食品安全檢測和預警體系，是為順利完成食品安全定期檢驗、專項監督性檢驗、食品安全事故應急檢驗和重大食品安全問題專項調查性檢驗任務而建立的一套先進的，完整的和符合河北實際的食品檢測的法規制度、業務管理、技術裝備、技術標準和人才保障體系。河北省應著力建設適應“質量是基礎，安全是底線”和食品安全監管所需要的現代化食品安全檢測和預警體系，必須創新和理順食品檢測管理體制和運行機制，構建科學的食品檢測管理體系。（1）理順河北省食品檢測的統一監督管理關系，加強質監系統內部的食品檢測管理。研究制定食品檢測事業發展戰略，擬訂食品檢測管理法律法規、方針政策、規劃計劃，理順省局和地方、質監與其他部門之間的檢測關系，研究解決食品檢測事業發展人、財、物保障問題等。（2）省局授權省食品檢驗院履行食品檢測技術管理職能，提高檢測技術支撐和技術抓“總”的能力和水平，加強對市、縣食品重點實驗室和相關省級站食品檢測工作的技術指導，加強食品安全預警和食品安全應急檢測能力，科學評價全省的食品安全質量狀況，真正成為全省食品檢測的技術中心、數據中心、全省檢測網中心和培訓中心，成為全省頂尖的食品檢測權威機構。（3）為了強化食品檢測工作上級對下級的監督和管理，保障食品檢測數據的準確性、代表性和及時性，可以實行食品檢驗機構在業務上的垂直管理，如省食品檢驗院對市、縣食品重點實驗室和相關省級站實行以省食品院管理為主的雙重管理體制，甚至可以實行食品檢驗機構省以下垂直管理的模式。建設和完善食品安全檢測網絡實踐證明，食品安全檢測網絡是實施食品檢測的有效組織形式和載體。目前，河北省的食品安全檢測網絡的三級構架已經初步形成，但還存在一些明顯不足。（1）食品安全檢測網絡還不健全。①現有的縣級食品檢測中心還需要認真優化梳理，更新調整，明確檢測項目和覆蓋區域；②重點監管行業和重點大型企業的食品檢測實驗室尚未納入食品檢測網絡運行；③我們建設的三級食品檢測網絡只局限于質監系統內部，尚未建立各有關部門所屬食品檢測實驗室參加的真正意義上的河北省食品安全檢測網絡。（2）食品安全檢測經費嚴重不足。《食品安全法》規定，縣級以上質監等部門在執法工作中應當對食品進行定期或者不定期的抽樣檢驗，應當購買抽取的樣品，不收取檢驗費和其他任何費用。為落實《食品安全法》這一規定，各地質監部門一方面采取有效措施解決檢驗經費問題，一方面爭取地方政府的大力支持。但是目前食品檢驗經費的保障基本都沒有納入各級政府的常態化年度財政預算支出范圍。（3）為了建設先進的食品安全檢測預警體系，食品安全檢測網絡的重點建設任務應著力于優化調整和補充完善省內各級各類食品檢測機構，滿足食品安全監管的需要，同時為掌握我省的食品質量安全狀況及其變化、了解潛在性風險因子、對突發食品安全事件進行有效預警與應急檢測作準備。大力加強食品安全檢測能力建設加強食品安全檢測技術裝備能力建設，是建設先進的食品安全檢測預警體系的重要基礎和實現食品安全監管目標的重要手段。本著“強化省級、配強市級、加強縣級”的原則，通過加快實施食品安全檢測能力建設規劃，盡快啟動“十二五”食品安全檢測能力建設規劃，全面加強和完善河北省食品安全檢測網絡保障性檢測和超前預警性檢測能力，需要重點形成以下與體系建設目標相適應的技術裝備能力：①加強我省43個重點實驗室食品安全檢測技術裝備的保障性能力建設，提升說清我省食品安全狀況的能力；②對重點監管行業和重點大型企業的食品檢測實驗室提出確實能實現“出廠檢驗”的技術裝備要求，提升企業自身的檢測能力；③全面提升與食品相關的省級站的能力建設要求；④加強食品安全預警和食品突發事件應急監測技術裝備能力，提升食品安全預警和應急檢測響應能力；⑤加強快速檢測技術裝備能力建設，提升快速檢測在食品安全檢測和監管中的應用；⑥加強食品安全檢測與統計信息技術裝備能力建設，提升食品安全檢測的信息化能力水平等。強化人才培養與隊伍建設食品安全檢測人才與隊伍是決定能否建成先進的食品安全檢測及預警體系，真正發揮食品安全檢測及預警體系作用的關鍵所在。建設先進的食品安全檢測及預警體系，必須率先大力加強食品安全檢測人才培養與隊伍建設，以準確定位、合理投入為基礎，改革創新檢測人才管理體制和用人機制，調整和優化人才結構，重點培養骨干人才，形成一支人員數量充足、結構合理、技術精湛、精神奮發的專業化食品安全檢測隊伍。全面加強食品安全檢測數據質量監督與管理食品安全檢測數據質量是食品檢測工作的生命線。數據可靠是先進的食品安全檢測及預警體系的基本要求，為了實現先進的食品安全檢測及預警體系建設目標，必須全面加強檢測數據的質量監督與管理。
信息化建設是實現食品安全科學監管的有效手段
食品企業多，監管人員少是河北省的現狀，這一現狀在短期內無法改變。目前，國家和省政府不會給予質監系統更多的資源和政策上的傾斜，但社會與公眾對食品安全的要求越來越高，對食品安全問題高度敏感，基本上是處于“零容忍”的狀態。這些使得質監系統只能迎難而上，努力探索利用先進的科技手段來實現對食品企業的“強制性”監管，讓企業的生產狀態真正處于質監系統的“全程監控”之下，同時讓食品安全監管人員和檢測人員在網格內也真正做到“盡職盡責”，只有這樣才能把發生食品安全風險的機會降到最低。信息技術的迅猛發展，為在全省構建科學的食品安全“數字監管”系統，有效提升食品安全監管水平和長效工作機制提供了可能。食品安全“數字監管”系統的建設基礎和功能食品安全“數字監管”系統基于利用國內先進的計算機網絡技術、數據庫技術、視頻技術、通訊技術和信息管理技術等集成的軟硬件產品而開發設計，借助數據和視頻的遠程傳輸實現對食品企業、食品檢測實驗室、基層監管工作的實時監控，同時能對采集的各種數據進行實時動態匯總和分析，真正實現既能說清我省的食品安全（生產、檢測、監管）狀況，又能實現食品安全風險超前預警的功能。具體地說食品安全“數字監管”系統應實現以下功能：（1）在局食品安全“數字監管”中心或任意一間辦公室，都可隨時隨地對食品安全監管工作進行遠程監控和指揮。（2）運用河北省地理信息系統（GIS）平臺和GPS全球衛星定位系統，全面掌控我?。ㄊ?、縣）食品企業、檢測機構、基層監管局等的布局和其他信息。（3）可對食品企業的生產線、原料庫、成品庫、實驗室等關鍵部位實現遠程視頻監控功能。（4）可對食品企業的基本信息、生產設備、檢測儀器、質管人員、原材料、包裝材料、添加劑、生產報表、產品（成品）信息、日常巡查、監督抽查、不合格品、委托檢測、行政處罰和生產許可等企業的信息實時進行動態數據查詢的功能。（5）可對食品企業實驗室重點儀器的使用情況和進出廠檢驗數據進行專項查詢功能。（6）可對食品檢驗機構的實驗室設備和數據進行實時查詢的功能。（7）可對基層食品安全監管人員對食品企業的日常監管狀況進行查詢和指導的功能。（8）可對采集的各種數據進行存儲并能按照各種條件要求進行匯總、報表、分析和預警的功能。（9）可對突發性食品安全事件進行應急指揮和決策處理的功能。食品安全“數字監管”系統的組成食品安全“數字監管”系統一般由兩部分組成：設在在各級質監局的食品安全“數字監管”中心主要是通過網絡訪問服務器，實現對食品企業、食品檢測機構、基層監管局的實時監控和數據采集，可對被監控服務器上自動保存的數據資料、視頻資料等數據進行調用、查詢、匯總、預警和指揮。監管中心一般設有獨立辦公室和人員，并配備安裝監控系統專用軟件的計算機組、服務器、監控液晶大屏幕等組成。監管中心必要時可配備機動的食品安全快速檢測車和專用筆記本電腦，使食品安全監管人員隨時隨地通過密鑰無線上網以掌控食品安全的動態和隨時處置食品安全突發事件。“數字監管”中心專用軟件基于河北省的電子地圖（GIS）綜合平臺，配合使用GPS全球衛星定位系統，開發為質監局（省、市、縣）三級版本和企業使用版本，設置不同的使用權限，實現自上而下的逐級監督，中心監控軟件應開發出以下子系統。（1）食品企業基本信息管理系統（2）食品安全生產遠程視頻監控系統（3）食品企業實驗室監督管理系統（4）食品檢驗機構實驗室監督管理系統（5）食品企業日常監管信息動態查詢和指揮系統（6）食品安全數據分析和預警系統（7）食品安全事故應急指揮和決策系統（8）食品安全事故信息舉報系統（9）食品安全風險因子數據庫安裝在終端的數據采集和監控等硬件設備主要實現對食品企業關鍵部位（生產關鍵控制點、實驗室、原料庫、成品庫）、檢測機構、基層監管數據庫等進行實時數據和視頻圖像的采集。一般有視頻攝像頭、實驗室數據采集終端、數據和視頻服務器等。2．3食品安全“數字監管”系統的特點和優勢食品安全“數字監管”系統符合國家質檢總局實施的“科技興檢”戰略，是省局提出的質檢機構和信息化同步提升強有力的抓手。該系統的建設是省局實現食品安全網格化監管長效工作機制的深入探索和必要補充。食品安全“數字監管”系統的建成勢必對某些企業的生產行為起到明顯的警戒作用，有利于企業自律和更加自覺地落實食品安全主體責任，同時對食品檢驗機構和基層食品安全監管人員的“勤政盡責”起到督促作用。系統的應用將為食品安全突發事件和重大事故應急預警、處置和分析提供強有力的支撐。食品安全“數字監管”系統是一項“惠企”工程，也是一項“惠民”工程，更是一項“看得見、摸得著”的政府工程，該系統的建成和應用將開創并引領全省食品安全監管工作走上一個新臺階。
