時間：2023-03-21 17:12:55
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我國對環境的監管方式主要有三種：一是環境監督檢查；二是環境行政許可；三是環境行政處罰。
1.2我國環境監管的法律體系
我國環境監管的法律體系由以下各部分組成：一是《中華人民共和國憲法》第26條第1款關于環境保護的規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”；二是環境保護基本法，即1989年頒布實施的《中華人民共和國環境保護法》；三是環境保護單行法和相關法，數量有幾十部；四是環境保護行政法規，數量有25個；五是數百個環境保護部門規章；六是700多個環境保護地方性法規及規章；七是1300多項環境標準；八是50多個我國加入或簽署的環境保護國際公約[2]。上述部分構成了我國環境監管的法律體系。
2我國環境監管中的問題
2.1環?！暗谝粚徟鷻唷蔽绰鋵?，建設項目未嚴格執行環境影響評價制度
環境影響評價制度是我國貫徹"預防為主"方針、控制新污染的一項主要制度，它在保證建設項目選址的合理性上起了巨大的作用。然而，以下三種情形導致環?！暗谝粚徟鷻唷蔽绰鋵?，造成老的污染還在治理，新的污染源又產生的惡性循環。一是在經濟增長仍然是衡量和考核各級政府和領導政績的主要標準情況下，容易導致一些地方政府看重短期利益，片面追求GDP增長，以犧牲環境換取經濟增長，在招商引資過程中降低環保準入門檻，未經環保部門審批就開工建設，未配套污染防治設施就投入生產，甚至有的地方還出臺一些有悖于環境保護的“土政策”；二是建設項目相關審批部門各自為政，忽視或淡化環保審批，只要申報本部門的資料齊全就給予通過，導致大量建設項目跳過環保部門取得了后期相關證照，直至污染問題發生環保部門才知曉，加大了監管的難度；三是一些違法企業不重視環保審批，有意繞開監管，“先上車、后補票、甚至不補票”的現象大量存在，給當地的環境造成了極大污染和破壞[3]。
2.2建設項目分級管理，環保“三同時”監管存在漏洞
我國建設項目實行分級環境管理制度，國家、省、市、縣四級環保部門按照權限的劃分，分別負責對應行業和對應規模的建設項目環評審批、“三同時”監管和環保設施竣工驗收。這種情形將造成“三同時”監管兩方面的漏洞，一是有審批權的上級環保部門因地域原因對項目的實際不太清楚，提出的審批要求可能與實際不符，后期也不好對項目進行“三同時”跟蹤監管；另一方面，項目當地基層環保部門由于缺乏項目信息，對項目的環保審批要求、建設工期、試生產情況不了解，無法跟蹤進行“三同時”監管，導致一些企業長期打著“正在建設”、“試生產”等旗號，長期建設、久試不驗，游離于“三同時”監管之外，等到發現問題時，已錯過了改正的有利時機。帶來的后果就是大量建設項目達不到環評要求，使環境影響評價成為一種形式，未能發揮"防治污染"的指導作用，形成項目重審批、輕監管，審批數量高、而驗收比例低的尷尬局面[4]。
2.3環保部門與分管部門之間職能交叉、權責分散，致使行政管理效率低下
我國實行的是環保統管與其他部門分管相結合的監管體制，可環保部門如何統一監管，分管部門之間如何相互配合，法律并沒有明確具體的規定，造成環境保護在一定范圍內存在有利的事情搶著辦、無利的事情推著辦的現象。執法主體林立、管理職能交叉、權責分散，部門協調難、執法成本高成為推諉扯皮、行政效率低下的主要根源，環保部門的統管地位在實踐中不過是一紙空文。一旦發生環境問題，首先想到交給環保部門處理，而其他分管部門能推就推、能拖就拖；而當環保部門解決環境問題需要其他分管部門配合時，其他分管部門可能因為管轄權益的原因有可能配合、也有可能不配合，因為大家的執法地位平等，環保部門就只能與其他分管部門協商，而在協商過程中，極有可能延誤了解決問題的有利時機。
2.4法律可操作性不強，執法手段軟弱無力
長期以來環保法律一直被稱為豆腐法，其原因：一是法律操作性不強，立法領域存在空白，有的方面無法可依、有的法律條文之間互相沖突、有的規定過于粗略，在實際工作中可操作性差，法律條款無法得到有效執行；二是法律規定“軟”，要求或禁止的環境違法行為沒有對應的法律責任條款支撐，致使環境監管部門面對違法行為時常常束手無策；三是權力小，環保部門缺乏查封、凍結、扣押等行政強制手段，而申請法院強制執行往往不容易得到落實；四是違法處罰輕，對環境違法行為的處罰相對于環境受到的嚴重損害來說實在是微不足道，導致“違法成本低、守法成本高”，很難起到警示和遏制污染的作用；五是執行周期長、程序復雜，對屢查屢犯難以執行到位[5]。這些原因導致環境執法不到位、難到位，難以對環境違法行為形成有效的震懾。
2.5單一薄弱的監管力量無法適應日益增長的環境管理需要
我國對環境的監管部門雖然有十多個，但對環境的真正監管主要還是依靠環保部門，環保部門對環境的監管則主要依靠環境監察機構現場監督檢查?，F場監督檢查具有點多、面廣、量大、任務重、要求高等工作特點，基層環保部門機構不完善、人員少、專業人才缺乏、經費難以保障等現實問題，造成監管能力明顯不足，普遍存在“小馬拉大車”的現象，幾名環境監察人員就要負責一個縣級行政區域成百上千家企業的現場監督檢查，經常是疲于奔命、被動應付，工作常年處于超負荷狀態，單一薄弱的環境監管力量與日益增長的環境管理需求之間的矛盾越來越加突出。
3對策建議
3.1落實環?！暗谝粚徟鷻唷钡膶Σ呓ㄗh
一是扭轉地方政府不顧資源、環境承載能力，盲目發展的觀念，建立綠色GDP核算評價體系，改革傳統的政績考核制度，將考核政府和官員的環保責任作為其中一項重要內容，樹立科學的發展觀與正確的政績觀，促使政府職能從主抓經濟轉變為主抓公共事務，真正解決重經濟、輕環保的本源問題；二是建立有效的問責機制，對不執行環?！暗谝粚徟鷻唷钡膯挝缓拖嚓P責任人員，依法追究其法律責任，使之得到應有的處罰；三是在項目審批中加強環保審查，將環保審批作為工商登記、稅務登記和用地審批、采礦許可等的前置條件，凡是沒有經過環保審批的建設項目，一律不予辦理任何審批手續[6]。
3.2完善“三同時”監管漏洞的對策建議
一是建立建設項目環評、“三同時”監管與驗收全過程、上下聯動的管理機制，一方面，具有項目審批權的上級環保部門在環評審查時應征求基層環保部門的管理意見，而基層環保部門應就項目所在環境提出切實可行的污染防控措施；另一方面，建設項目試生產和驗收申請時，審批該項目的上級環保部門應聽取基層環保部門對建設項目執行“三同時”全過程監管情況的反饋，而基層環保部門應積極加強與上級環保部門的溝通聯系和信息共享；二是建立建設項目動態管理臺帳，加強對建設項目“三同時”執行情況的全過程監管，定期清理建設周期長、長期以試生產名義違法生產的企業；三是加大項目驗收，改變長期以來“重審批、輕驗收”的現象，對未按要求執行“三同時”制度的項目，依法進行嚴肅查處。
3.3杜絕部門之間推諉扯皮的對策建議
一是提高環保部門在環境保護中的主導地位，賦予環保部門對于分管部門涉及環境保護工作法定的監督管理權，真正使環保部門在環境保護監管中發揮主導和牽頭的作用；二是從有利于環境管理的角度，將各分管部門分散的環保職權集中給環保行政主管部門，從而提高環境管理的效率；三是完善環保部門與分管部門之間的協調管理機制，理順關系，解決各部門之間的不協調問題[7]。
3.4解決環保執法軟弱無力的對策建議
一是從立法角度盡快修訂和完善環保法律法規，填補法律空白，提高對環境違法行為的處罰標準，從根本上解決“違法成本低、守法成本高”的倒置現象，要罰得違法者感到“切膚之痛”，罰得買不起單，才能對環境違法行為有震懾力；二是要賦予環保部門查封、凍結、扣押等必要的強制執行權力，只有構建起強而有力的環境執法機構，才能擔當確保祖國河清海晏的重任[8]；三是通過行政與司法的聯合懲處環境違法行為，司法部門要加大對環境違法者的法律責任追究，使之成為違法者頭上的一道弦，時刻警鐘長鳴。
3.5彌補監管力量單一薄弱的對策建議
一是加大環境監管能力的基礎保障與人才隊伍建設，改善環境監管的基礎設施和裝備，打造一支規模相當、素質優良、結構合理的環保人才隊伍；二是推進污染源自動監控系統的應用，實時監控企業的污染物排放量和排污行為，通過科技手段提高監管效率；三是建立部門聯合執法的長效機制，加強部門間的執法協作，解決執法手段單一和執法力度不足的問題；四是建立和完善行業自律管理體制，發揮協會在行業自律管理和服務等方面的優勢，促進企業進一步增強環保責任意識；五是強化信息披露，營造環保氛圍，動員全民參與到環境監管中來，從而構建一個政府主導、環保牽頭、部門配合、企業自律、公眾參與的多層次、多元化監管網絡[9]。
4結語
據國家相關部門的調查數據顯示：我國97.4%的縣級建設項目，都普遍存在著下述三個問題。
（一）環境影響評價缺失規范性與客觀性
雖然現行的“環境影響評價體系”，可以為環境影響評價的順利開展提供主要依據，但是由于該體系是在上世紀八十年代初，按照當時建設項目的實際情況與法律、法規建立的。所以，對于現當代的建設項目而言，其已經不具備較高的時效性與執法效力了，這就使得我們在利用該評價體系，對環境影響進行綜合評價的時候，出現了較多的問題，從而導致評價規范性與客觀性的缺失。而這些問題的出現，則是以兩種形式存在的，它們分別是：1）沒有對建設項目的實際情況進行全面的分析和探究，就一味依據書本上的知識，對環境評價進行編制。雖然由此制定出來的環保措施具有較強的理論意義，但是由于缺乏實踐經驗的積累，其在實際執行的過程當中，是不具備較高的可行性的。如此一來，也就大大降低了環保措施的執行效率，從而直接性的影響到了建設項目環境保護工作的順利開展。2）聘用委托單位，將環境評價全權交由該單位去進行。通過相關調查數據顯示：大多數委托單位在執行環境評價的整個過程當中，為了降低委托方的環保投資額，會將建設項目對環境的影響程度縮小化，從而導致委托方不能夠依照實際情況，采取有針對性的環境保護措施，來降低建設項目施工后給環境造成的影響程度。
（二）未全面落實環境監管工作
環境監管的周期與建設項目是一致的，也就是說：當建設項目在得到國家有關部門的批準之時，環境監管工作便正式開始了，直至整個建設項目完全竣工之后，其才能夠真正的得以結束。由此可見，環境監管涉及到的內容也是比較廣的，比如：建設項目施工過程的監管、施工材料的檢驗、試生產的審批、成品的驗收、施工環節的監管與環境保護的驗收等方面。然而，在大多數建設項目中，由于環境監管部門不具備較高的監管資質，再加上有些監管人員的個人素質偏低，使得其在實際的工作當中，未能嚴格依照環境監管的要求及目標去進行，導致環境保護措施的實行，不能夠與建設項目實現一體化。如此一來，也就在很大程度上降低了建設項目環境保護效率。
（三）基層政府的環境監管意識較為淺薄
盡管國家有關部門把“綠色GDP”作為了各級政府部門的績效考核指標。但是就大多數基層政府而言，其自身具備的環境監管意識是比較淺薄的，且他們也并沒有意識到環境監管工作在建設項目中的重要性，從而導致建設項目環境監管工作無法正常開展，進而直接性的降低了建設項目的環保意義。其次，有些政府部門為了能夠為其自身謀取更多的利益，不顧后果的借助各種行政手段，對建設項目中的環境保護工作進行干預，使得建設項目出現了環保不符合國家相關規定等問題，且類似于這種存在著環保問題的建設項目一經投入使用，不僅會給本地的自然環境帶來嚴重的負面影響，還會給廣大市民的身體健康造成威脅，從而更進一步的加劇了我國環境污染問題的嚴重程度。
二、探析縣級建設項目環境監管的對策
（一）依照相關要求及標準，嚴格執行環境影響評價工作
建立“考評機制”，定期對環境影響評價部門進行綜合性的考評，針對那些不能夠嚴格依照國家相關要求以及法律法規，對建設項目進行環境影響評價的部門，應當向其提出拒絕其成為本次建設項目環境影響評價的主要單位，比如：1）沒有充分考慮到項目在建設的整個過程當中，可能會出現的環境污染風險，使得環境影響評論出錯，讓環保部門無法提出針對性較高的環保措施，來對這些可能出現的風險進行嚴格的控制，導致環保措施失效的單位；2）沒有嚴格依照建設單位的實際要求與建設標準，編纂環境影響評價，導致環境影響評價不具備較高的準確性與針對性，從而讓由此提出來的環保措施，不能夠有效的對環境污染風險進行合理規避與控制的單位。與此同時，面對這些從業資質不高，且不具備較高綜合素質的環境影響評價單位，我們還應當積極的向國家有關部門進行舉報，以肅清我國環境影響評價行業的紀律，提高環境影響評價的執行效率。
（二）建立完善的環境監管體系
為了盡可能的提高環境監管工作的質量，我們應當在建設項目獲得審批之后，按照項目建設的要求及標準，同時結合國家相關部門頒發的各種文件，建立一個完善的環境監管體系，并讓監管部門在該體系的帶領之下，實現對建設項目進行高效率的環境監管。其次，面對項目建設中有可能出現的環境污染風險，環保部門還應當及時的采取可行性較高的保護措施，對這些風險進行科學的預防，以降低其的出現給環境造成的影響程度。另外，針對項目建設中需要排放出去的污染物，還應當嚴格依照國家的相關標準，確定污染物的最適排放量范圍，避免污染物過度排放，造成的環境污染問題。
（三）做好基層政府環保意識的教育工作
深入基層環境中，向基層政府的有關人員宣傳環保知識，并通過實例的講解，讓他們全面認識到環境保護的重要性及其對我國整體經濟水平的提升所起到的促進作用，從而讓他們能夠自覺的培養起環保意識。如此一來，也就能夠有效改善基層政府環境保護工作實施不到位的現狀。另一方面，建設單位在進行招商引資的過程當中，還應當積極聽取并采納環保部門的相關意見，防止出現“因小利而失大利”的現象。這樣，也就可以大大降低項目建設后期出現環境污染問題的概率，從而進一步提高了建設項目的“生態性”與“經濟適用性”。
三、結束語
2009年重慶市環保局機構改革，將環評審批及監管職責從原建管處剝離出去，確定新建管處擔負建設項目環?！叭瑫r”管理職責。自此以來，通過建立機制制度，規范管理行為，強化過程監管，加大工作力度，促使市和區縣審批的建設項目竣工環保驗收率分別由2009年的50%和30%左右提升至現在的90%和70%左右。可以說，全市建設項目環?！叭瑫r”管理取得了長足進展，這歸結于我們始終致力于在管理機制、制度等方面進行不斷地探索和創新，并經過實踐的檢驗，是切合實際、行之有效的。但我們也應看到當前建設項目環境監管工作中還面臨一些問題和瓶頸：一是觀念落后。不少環保部門建設項目“重審批、輕監管”的觀點沒有根本改變，對建設項目環評一批了之，缺乏事后監管；即使日常監管也范圍小頻次少質量差，且缺乏主動發現問題的積極性和可能出現問題的預見性，存在“坐等辦事”的現象。二是機制欠缺?，F在建設項目環保“三同時”的日常監管的任務往往是由環保局的主管部門一肩獨挑，一方面造成主管部門任務繁重，不堪重負，同時也導致監管不到位，情況不出主管部門之門，造成環保系統相關部門配合不好，執行力差。三是能力不足。環保局主管部門人員數量不合理，其事多人少，與從事的工作不匹配；管理人員的能力參差不齊，人員素質與管理的要求存在差距，業務不熟悉的人員占較大比重；監管裝備水平普遍較差，信息化水平低的問題日益凸顯。為此，要突破目前建設項目環境監管的瓶頸，改變不適應發展要求的被動局面，迫切需要改革創新的觀念意識和身體力行的真抓實干?！敖ㄔO項目環境監管全覆蓋”要求必須創新管理機制，將執法關口前移，實現全方位全過程監管，變消極管理為積極管理，變被動管理為主動管理，即環保局各相關部門，在對轄區建設項目狀況說得清、道得明的基礎上，強化執法意識，找準監管重點和難點，充分發揮主觀能動性，及時發現問題苗頭，積極指導、督促、處罰等，把問題解決在萌芽狀態。
二、加快實現建設項目環境監管全覆蓋的思路和舉措
切實轉變傳統觀念，樹立新型監管理念一是轉變重事前審批、輕事后監管的觀念，強化全過程監管的理念。增強建設項目環境監管的主動性、預見性和防范性，把問題解決在萌芽中，提高建設項目環境監管執行力。二是轉變建設項目環保主管部門“單打獨斗”的觀念，推行聯動大執法的理念。加強建設項目環保主管部門與環境監察等相關部門的溝通協調，形成長效聯動機制，強化逆向執法及其對正向監管的反饋作用，努力構建環保各職能部門齊抓共管的大執法模式。三是轉變偏重工業項目、大型項目，忽視其他項目監管的觀念，樹立統籌兼顧的理念。加大對非工業項目和有環境風險隱患的中小項目的監管力度，適當增加這些項目的監管頻次，防止顧此失彼，出現監管盲區。
三、強化制度建設，增強監管執行力和有效性
第一，完善“環保告知”制度。完善現行的建設項目環保“三同時”告知制度，補充有關環境風險應急預案備案及程序等內容，促使建設單位真正做到變“事后整改”為“事前知曉”，變被動接受監管為主動履責。
第二，深化現場檢查制度。準確把握輕重緩急，完善對建設項目分類監管的規定。對重點監管行業和企業加大執法力度，通過日常檢查督促其落實環保要求；對發現的問題提早介入，查得清楚，處罰到位，確保每一次檢查的成效；對未納入重點監管的一般項目，也要根據具體情況制定相應的檢查計劃并付諸實施。
第三，細化環保設計備案制度。結合實際，對現行的環保設計方案備案項目的名錄和設計方案編制技術規定進行修改，該強化的強化，簡化的應簡化，能豁免的就豁免，提高環保設計備案制度的可操作性。
第四，健全協調聯動機制。對已建立的協調機制的適用性進行評估分析，查找并解決不溝通、不配合、不協調的問題，增強與環評、監察等部門以及市和區縣及鎮街三級環保部門之間的合力，形成各自履責、相互協調、齊抓共管的局面。
第五，強化檢查督查機制。加強區縣建設項目環境監管工作的檢查頻次，有針對性地對區縣進行抽查，及時發現問題，加以指導和解決，不斷提升質量和水平。
四、積極探索管理創新，著力實現五大突破
第一，在立法建制上有所突破。抓住制定《重慶市建設項目環境保護管理辦法》的時機，全面理順和規范管理行為，使其成為閉合完整的鏈，強化建設、監管及技術服務等單位的主體責任并真正落到實處，切實做到新污染得到有效控制；實施建設項目施工期排污許可證制度，將日常監督管理前移，給建設項目施工期發放排污許可證；把握重慶市環境監理全國試點的契機，探索環境監理的模式體系、制度機制和方式方法，制定環境監理的管理辦法并完善與之相配套的技術規定規范，將環境監理作為技術監督納入建設項目環境監管的全過程；推行全市環保系統建設項目行政管理人員持證上崗制度，凡是從事建設項目環境管理的行政管理人員，經考核合格方可持證上崗。
第二，在監管模式上有所突破。要探索監管職責到位，企業主體責任明確，社會監督充分的“三元一體”的監管體系，以此形成強大的監管合力。積極構建縱向到底，橫向到邊的網絡化管理模式，即市和區縣及鎮街環保部門要按照“聯動式執法，全方位覆蓋、網絡化定位、高標準績效”的要求把管轄區域范圍的建設項目劃分為若干網絡，按級分別將工作任務和具體責任要求分解到各相關部門，細化到每個崗位，量化到每個項目，使所監管的建設項目執行環保法律和要求的情況能夠隨時掌握，存在的環保問題能夠及時發現和有效解決，違法違規行為能夠得到應有懲處。
第三，在能力建設上有所突破。要加快推進建設項目環境管理能力標準化建設，通過兩、三年的努力，市和區縣及鎮街三級環保部門建設項目環境監管在機構設置、人員素質、機制制度及裝備水平等方面實現標準化和規范化，形成較為完善的全市建設項目環境管理標準化體系，打造一支人員素質高、業務技術強、監管績效好的監管隊伍。
第四，在評價標準體系機制上有所突破。將建設單位自覺守法意識、污染防治情況及對社會貢獻率和環保部門履行職責、環境監管水平及人民群眾的滿意度等方面作為評價考核指標，并進行量化，綜合評定建設項目環境監管工作取得的成效，發現存在的問題和差距，促使其持續改進。與此同時，將評價的結果作為考核及獎懲的依據。
1.1運行不順暢缺乏監管效力。
根據多年實踐表明規有的環境監管體制存在著以下三個方面的問題:)l各地方環保部門在實際工作中受到國家環保部以及當地政府兩個方面的限制致使很多工作根本無法正常開展2)各級政府在采取措施對環境進行保護的過程中，一般都會將責任分給多個部門而這些部門在實際工作中關系并不明晰，這就在很大程度上加大了政府的管理難度，無法提高環境監督管理工作的效率與質量為目前我國現行的環境監管體制中，對于環境監管工作中如何處置不履行職責的部分并沒有進行明確的規定再加上還有一些規定制度與分管部門的職責之間存在著一些矛盾這嚴重影響到環保部門的統一管理不利于環境監管的質量與效率。
1.2環境監管體系過于僵化缺乏監管活力。
一般來說環境保護監督管理體制在立法確認過程中應該將統一監督管理與分部門監督管理兩個方面有機的結合起來從而保證環境監管體系的健全性。但是從實際情況來看政府在實施環境監管體系的過程中并沒有將群眾的意見進行充分考慮致使其管理處于一個壟斷的狀態這就導致其監管成本過高達不到理想的監管效果。從整體上看肖前現行的監管體系過于呆板缺乏人民群眾的參與致使其缺乏一定的活力。
1.3環境監管主體龐雜缺乏監管合力。
在我國現行的環境監管體制中，一般會將責任分派給各個部門進行管理，再由專門的環境機關進行管理但是在管理過程中，由于各個部門之間的關系不夠清楚法律地位不明確因此在實際監管過程中洛個部門都相對獨立環境監管活動無法有效開展。
2立體化環境監管模式的創建
針對上述我國現行的環境監管體制在運行過程中存在的問題朧們必須要在其基礎上不斷完善監管體制這樣才能夠提高環境監管的質量與效率從而適應現代化社會發展的要求。
2.1建立“一體兩翼”的環境監管體制模式。
在建立這一環境監管體制模式的過程中，相關部門的工作人員應該從我國國情出發，聯系環保工作的實際情況進行建立，“一體兩翼”環境監管體制也就是將行政區域監管作為主體而流域監管與局域監管作為兩翼的管理模式。政府在建立“一體兩翼”環境監管體制的過程中首先應正確處理好各部門之間的建立關系，通過實際情況劃分環境監管區域避免在管理過程中出現空白從而提高其監管質量與效率達到理想的監管效果。
2.2建立剛柔相濟、內外結合的環境監管措施模式。
為了應對環境危機洛地在環境監管措施模式上進行了較多的探索，就單一的模式而言作用有限缺乏系統性和協調性。因此政府可以建立剛柔相濟、內外結合的環境監管措施模式。所謂剛柔相濟、內外結合的環境監管措施模式是指集政府監管、協議監管、社會監管、自我監管的優長與互補形成有機共生的環境監管措施體系。
3立體化環境監管模式的運行
立體化環境監管模式要發揮效用必須建立在運行可能的基礎上。為此周繞著體制模式和措施模式的運行至少要做到以下幾點。
3.1深化改革調整環境監管機構的設置。
管理體制本身的科學性直接影響到管理的效率加強環保機構的組織法建設，是真正實現環保機構設置、職責權限配置的規范化和法制化的不可或缺的措施和手段;同時池是衡量一個國家環保機構的設置是否科學、環保執法的職責與權限配置是否合理、環保執法的運行機制是否高效的基本標志。在“一體兩翼”環境監管體制模式的構想中環保機構的隸屬及其職能劃分矛盾更為突出了清況更為復雜，尤其要理順關系朋確職責。
3.2加大宣傳完善公眾參與監管的機制。
良好的運行機制是環境監管模式得以落實并能最大限度地發揮效應的保障。目前應當在借鑒國外經驗和總結本國實踐的基礎上努力探索出一整套環境監管運行機制其中公眾參與機制是重中之重。主要應從以下方面入手片是公開環境信息保障公眾環境知情權這是公眾參與環境保護的重要前提二是建立健全公眾參與環境保護的渠道和相應的制度措施。通過聽證會、說明會等形式接受公眾質詢，征求意見和建議;三是加強環保教育提高全民環境意識形成全社會都關心和參與環境保護的良好社會風氣。
3.3增強激勵挖掘企業主動監管的潛能。
近十余年來,我國社會經濟的快速發展,環境保護工作日益受到重視。為環境管理提供技術支撐的環境監測工作壓力越來越大,監測業務量急速增加,環保部門監測力量不足的問題日益突出,已經逼近承受底線。環境監測機構資源的增長遠遠跟不上監測工作量的增長,資源的投入又存在不平衡現象,一些地方甚至出現了新配置的儀器無人使用的現象。人員不足已經普遍成為各級環境監測機構的發展瓶頸,嚴重影響監測工作質量。在這種背景下,環境監測業務引入社會環境檢測機構的需求尤為迫切。國內多個省市開展了社會環境檢測機構引入環境監測市場的試點工作。
2社會環境檢測機構監管存在的問題
一些社會化環境檢測機構以不同方式進入環境監測市場,由于缺乏監管,監測質量參差不齊,給環境管理帶來一定影響。目前國家有關環保法律法規對社會環境檢測機構的管理制度還存在空白,增加了監管的難度。
2.1社會環境檢測機構從業人員持證上崗管理缺乏制度設計環境監測技術涉及環境要素多,覆蓋學科門類廣,監測項目多,質量保證要求嚴格、故對執業人員的技術要求較高。所以,長期以來,環保系統所屬環境監測機構已經形成了一套較為嚴密的持證上崗考核制度,對崗位培訓和自認定考核、理論考試、操作考核、定期換證等環節均有嚴格的制度。社會環境檢測機構正處于培育階段,技術隊伍剛開始組建,人員技術能力相對薄弱,持證上崗工作更是無據可依,缺乏一套適應社會檢測機構運作模式的持證上崗管理制度。
2.2社會環境檢測機構監管難度大長期以來,數據質量視為環境監測工作的生命線。數據質量不過關,不僅將直接動搖環境監測為環境管理服務的基礎,而且影響環境執法的公正性和嚴肅性、政府環境決策的科學性。環境監測工作存在技術要求高、精細程度高、工作環境惡劣復雜以及行政干預等因素,所以質量管理一直是環境監測工作的重點,更是難點。而社會檢測機構除了以上因素外,以追逐經濟利潤為主要目標,兼之國內市場誠信體系尚不完備。所以對社會檢測機構的監管難度更大,關系到環境監測市場化的進程和成效,亟需探索建立一套適合社會檢測機構運作模式的有效監管機制。
2.3質量監管力量不足,缺乏有效手段目前,對環境監測質量監管的手段大都是側重技術層面,如檢查報告記錄臺帳、儀器設備、人員持證上崗、操作規范性、標樣考核、能力驗證等等,這些監督活動主要核查的監測機構是否具備相應的監測能力。而對于經濟利益驅動、行政干預等深層次因素導致的質量問題往往缺乏有效手段。近年來,對數據質量的要求越來越高,環境監測業務的不斷擴展,現有環境監測管理部門受人員、經費的限制,對于原有監測工作的質量管理已疲于應付,不勝負荷,已無足夠精力對大量涌入的社會檢測機構進行拉網式、全過程的質量監督。
3社會環境檢測機構監管對策建議
3.1制訂社會環境檢測機構從業人員持證上崗管理辦法應當通過對不同區域、不同類型的社會環境檢測機構的人員、儀器設備、實驗室規模、監測能力、管理體系等基本要素的研究,以嚴格技術門檻,優化評審管理程序效能為目標,制訂適合實際情況的、切實可行的社會檢測機構從業人員管理辦法。持證上崗考核應包括理論考核和操作考核。操作考核內容包括:布點、采樣、試劑配制、常用分析儀器的規范化操作、儀器校準、質量保證和質量控制措施、數據記錄和處理、校準曲線制作、實際樣品測試以及盲樣考核等。
3.2建立社會環境檢測機構監管模式和信任評估體系通過對社會環境檢測機構試點工作中業務類型、工作流程、質量問題研究,識別出質量監管的關鍵環節,總結有效的監管模式,放大質量監管效應。通過環境檢測機構信任評估體系研究,制訂社會環境檢測機構監管模式和信任評估辦法。建立起有效的、適合我省社會檢測機構運作模式的監管制度,并建立信用監控體系,為監測行為符合質量管理要求提供制度保障,從自律和監管兩個層面引導環境監測市場健康發展。
3.3開發社會化檢測機構管理系統和業務申報登記系統依托信息技術,通過監測業務規定申報,收集社會檢測機構業務行為信用信息,建立基礎信息庫,對監測任務管理實現提前預知,隨機抽查,項目及時跟蹤,規避了事后記錄跟蹤的局限性。實現社會化檢測機構管理信息化、網絡化。系統以環保主管部門網站作為門戶入口,主要包括三個功能模塊。(1)檢測人員管理:建立人員基本信息錄入、持證上崗考核情況、審核、查詢與注銷功能;人員的獎罰等公告的生成、功能;上崗證書自動生成等功能。(2)檢測機構管理:建立機構資質技術評審情況錄入,公司基本信息,換證信息,檢測能力信息,信用信息,客戶評價信息的錄入和查詢功能。(3)業務申報和監管信息管理:實現兩大功能,一是實現各檢測公司在開展各次檢測活動前網上行程報備;二是各地監測站在執行現場或實驗室檢查后進行結果信息和證據的登記。
4結語
（一）環境影響評價缺失規范性與客觀性
1）沒有對縣級建設項目的實際情況進行全面的分析和探究，就一味依據書本上的知識，對環境評價進行編制。雖然由此制定出來的環保措施具有較強的理論意義，但是由于缺乏實踐經驗的積累，其在實際執行的過程當中，是不具備較高的可行性的。如此一來，也就大大降低了環保措施的執行效率，從而直接性的影響到了建設項目環境保護工作的順利開展。
2）聘用委托單位，將環境評價全權交由該單位去進行。通過相關調查數據顯示：大多數委托單位在執行環境評價的整個過程當中，為了降低委托方的環保投資額，會將建設項目對環境的影響程度縮小化，從而導致委托方不能夠依照實際情況，采取有針對性的環境保護措施，來降低建設項目施工后給環境造成的影響程度。
（二）未全面落實環境監管工作
環境監管的周期與建設項目是一致的，也就是說：當建設項目在得到國家有關部門的批準之時，環境監管工作便正式開始了，直至整個建設項目完全竣工之后，其才能夠真正的得以結束。由此可見，環境監管涉及到的內容也是比較廣的，比如：建設項目施工過程的監管、施工材料的檢驗、試生產的審批、成品的驗收、施工環節的監管與環境保護的驗收等方面。然而，在大多數建設項目中，由于環境監管部門不具備較高的監管資質，再加上有些監管人員的個人素質偏低，使得其在實際的工作當中，未能嚴格依照環境監管的要求及目標去進行，導致環境保護措施的實行，不能夠與建設項目實現一體化。如此一來，也就在很大程度上降低了建設項目環境保護效率。
（三）基層政府的環境監管意識較為淺薄
盡管國家有關部門把“綠色GDP”作為了各級政府部門的績效考核指標。但是就大多數基層政府而言，其自身具備的環境監管意識是比較淺薄的，且他們也并沒有意識到環境監管工作在建設項目中的重要性，從而導致建設項目環境監管工作無法正常開展，進而直接性的降低了建設項目的環保意義。其次，有些政府部門為了能夠為其自身謀取更多的利益，不顧后果的借助各種行政手段，對建設項目中的環境保護工作進行干預，使得建設項目出現了環保不符合國家相關規定等問題，且類似于這種存在著環保問題的建設項目一經投入使用，不僅會給本地的自然環境帶來嚴重的負面影響，還會給廣大市民的身體健康造成威脅，從而更進一步的加劇了我國環境污染問題的嚴重程度。
二、探析縣級建設項目環境監管的對策
（一）依照相關要求及標準，嚴格執行環境影響評價工作
建立“考評機制”，定期對環境影響評價部門進行綜合性的考評，針對那些不能夠嚴格依照國家相關要求以及法律法規，對建設項目進行環境影響評價的部門，應當向其提出拒絕其成為本次建設項目環境影響評價的主要單位，比如：
1）沒有充分考慮到項目在建設的整個過程當中，可能會出現的環境污染風險，使得環境影響評論出錯，讓環保部門無法提出針對性較高的環保措施，來對這些可能出現的風險進行嚴格的控制，導致環保措施失效的單位；
2）沒有嚴格依照建設單位的實際要求與建設標準，編纂環境影響評價，導致環境影響評價不具備較高的準確性與針對性，從而讓由此提出來的環保措施，不能夠有效的對環境污染風險進行合理規避與控制的單位。與此同時，面對這些從業資質不高，且不具備較高綜合素質的環境影響評價單位，我們還應當積極的向國家有關部門進行舉報，以肅清我國環境影響評價行業的紀律，提高環境影響評價的執行效率。
（二）建立完善的環境監管體系
為了盡可能的提高環境監管工作的質量，我們應當在建設項目獲得審批之后，按照項目建設的要求及標準，同時結合國家相關部門頒發的各種文件，建立一個完善的環境監管體系，并讓監管部門在該體系的帶領之下，實現對建設項目進行高效率的環境監管。其次，面對項目建設中有可能出現的環境污染風險，環保部門還應當及時的采取可行性較高的保護措施，對這些風險進行科學的預防，以降低其的出現給環境造成的影響程度。另外，針對項目建設中需要排放出去的污染物，還應當嚴格依照國家的相關標準，確定污染物的最適排放量范圍，避免污染物過度排放，造成的環境污染問題。做好基層政府環保意識的教育工作深入基層環境中，向基層政府的有關人員宣傳環保知識，并通過實例的講解，讓他們全面認識到環境保護的重要性及其對我國整體經濟水平的提升所起到的促進作用，從而讓他們能夠自覺的培養起環保意識。如此一來，也就能夠有效改善基層政府環境保護工作實施不到位的現狀。另一方面，建設單位在進行招商引資的過程當中，還應當積極聽取并采納環保部門的相關意見，防止出現“因小利而失大利”的現象。這樣，也就可以大大降低項目建設后期出現環境污染問題的概率，從而進一步提高了建設項目的“生態性”與“經濟適用性”。
三、結束語
中國畜禽養殖污染呈現量大面廣、點面共存、多要素疊加、區域差異等特征，污染防治與環境監管面臨前所未有的困難。一是污染物產排量大、比重高，2012年環統數據顯示，規?；笄蒺B殖業化學需氧量和氨氮排放分別為1099和63萬噸，分別占全國總量的45%和25%。二是污染區域差異明顯，山東、黑龍江、河北、遼寧、河南、內蒙古等6個省份養殖業COD排放量占到全國的50%以上。三是污染點源面源共存，規模化畜禽養殖場糞便和污水的有組織排放造成水體污染，糞便長期過量還田對農田土壤造成面源污染。四是多要素綜合污染，畜禽養殖造成了水體、大氣和土壤的立體綜合環境污染，增加了社會不穩定因素。
2中國畜禽養殖環境監管基礎與問題
一是法律法規體系建設加快，但執行力普遍較弱。中國已經形成了以《條例》為核心，覆蓋行政、財稅、經濟、產業等各個方面的法規體系，然而執行力普遍較弱，畜禽養殖環境監察執法手段單一、能力不足、執法不嚴。二是技術管理體系逐步完善，但指導性、指導性不足。國家層面建立了涵蓋環境標準基準、環境技術政策和環境工程規范三大體系，然而地方政府更具操作層面的技術管理文件較為缺失，技術可適性分析、技術應用研究、技術推廣機制等配套工作滯后。三是環境監管基礎不斷夯實，但引導性政策缺失。中國探索實施了污染源普查及更新、污染物總量減排制度、專項執法檢查制度、環境影響評價制度、禁養區劃定管理制度等環境監管手段，但都偏向于管理，缺乏投融資政策、產業激勵政策、市場化引導政策等偏向于引導性的政策。四是財政投入逐年加大，但造血機制仍未建立。中央財政專項資金名錄廣泛，“輸血型”政策仍占據主導地位，尚未建立以“造血型”產業投融資機制為主的政策體系。
3歐盟畜禽養殖環境監管經驗
3.1完備的法律法規體系
歐盟畜禽養殖污染防治法律法規涉及到行政處罰、農田生產操作規范、化肥稅收、財政補貼獎勵等多個方面，政策內容細致、可操作性較強。2000年以來，歐盟制定的控制農業污染相關法律主要有:《歐盟水體系指令》、減少農業面源污染的《硝酸鹽指令(91/676)》、控制殺蟲劑最大使用量的《殺蟲劑法(91/414/eec)》、限制水中殺蟲劑殘留的措施及為保護魚種貝類安全而制定的《水清潔的共同體措施》等;2006年歐洲理事會通過了《農村發展戰略指南(2007年－2013年)》，提出理性的土地利用和環境保護政策，規定經過批準的項目和計劃所需資金主要由歐洲農業發展基金提供，其中農業環保支付金額占全部農村發展項目/措施支付額的22%。
3.2有效的財政補貼政策
歐盟將畜禽糞便密度堅定地確立為歐盟農業管理的中心目標，絕大多數農業環保計劃的專項資金來自歐盟財政，各成員國負責具體實施這些計劃。歐盟每年用于農業環保計劃的總支出約為16億美元(2012年數據)，占歐盟農業總支出的4%，各歐盟國家聯邦政府、地方政府還有各自的相應投入，各級財政補貼都按照歐盟及成員國要求實行交叉遵守的補貼制度，將農民獲取政府補貼與遵守農業環境保護義務實行強制性的掛鉤。歐盟在2007－2013財政規劃中進一步將補貼用于整個農村大環境的綜合保護與治理，養殖場為農業生態建設投入越多，其獲得的補貼也就越多。
3.3精準的肥料總量控制政策
歐盟各國在征收高額化肥稅的同時，實施了對化肥和動物糞肥的生產、運輸、銷售、使用的全程管控政策，限制生產和施入農田的肥料總量。歐盟頒布實施《硝酸鹽指令》，保證畜禽糞便施用量要與農田消納和利用能力相適應，并對最大施肥量、施氮磷量、施肥時間、施肥方法等也進行了限制，以保證在糞便施用過程中不造成對地面水域及地下水水質污染、不破壞土壤的正常自凈過程、不造成農作物品質的異常惡化、保證提高農作物產量和質量、最大限度地利用資源。
3.4高額的化肥稅收政策
歐盟各國通過實施高額的化肥稅收政策，降低化肥生產企業的積極性，控制化肥行業規模和市場流通量，減少肥料中化肥的比重，間接提高農場利用動物糞肥的積極性。如荷蘭MINAS(MineralAccountingSystem)系統記錄每個農民的養分投入和產出情況，肥料用量如果在標準之內無需交稅，如果超出標準需要繳納較高的稅額。瑞典從1984年開始征收化肥稅，稅率為0.60瑞典克郎/公斤磷，使磷肥售價上漲了5%。
3.5適度的產業限制政策
歐盟各國為降低區域糞污消納壓力，在提高生產補貼的同時，對區域養殖區域、養殖結構、養殖規模予以限制，強化環境管理要求，從源頭避免環境污染事故的發生。20世紀90年代，歐盟各成員國通過了新的環境法，規定了每公頃動物單位(載畜量)標準、畜禽糞便廢水用于農用的限量標準和動物福利，鼓勵進行粗放式畜牧養殖，限制養殖規模的擴大。如荷蘭從1984年起，不再允許養殖場和養殖戶擴大經營規模，并通過立法規定每公頃2.5個畜單位(奶牛)，超過該指標農場主必須交納糞便費。英國立法限制建立大型畜牧場，規定單位畜牧場最高養殖規模奶牛200頭、肉牛1000頭、種豬500頭、肥豬3000頭、綿羊1000只和蛋雞7000只。
3.6精細的環境技術政策
歐盟制訂的環境友好技術政策以“糞便營養物質綜合利用”的物質循環理念為根本，其可行性技術指南目錄主要針對清潔生產技術、生產管理技術和廢棄物綜合技術，具有較強的可操作性。歐盟《污染綜合防治指令》對采用科技方法控制污染作了具體而明確的規定，首先是通過實用技術控制溫室氣體排放閾值，如廠房設置、糞便收集系統建設、通風系統建設采用的技術都是用來減少營養元素以氣態形式的排放量，減少N、C元素的流失;其次是通過廢棄物資源化利用技術，充分利用農業生態循環系統物質流和能量流，如沼氣發電技術、沼液微生物生物質提取技術、干糞生物制肥技術等，最大程度實現廢棄物綜合利用。
4歐盟經驗對我國啟示與建議
歐盟是世界畜禽養殖污染防治的領跑者，在清潔生產技術政策、循環農業發展模式、污染防治監管手段等方面沉淀了大量成功經驗。針對中國畜禽養殖污染嚴重態勢，以及當前畜禽養殖環境監管問題和治理需求，本文研究提出健全塔式法律法規體系、完善獎懲結合型政策體系、實施系統化總量減排、建立全程化環境監管體系和營造良好輿論氛圍等建議，以期為下一步落實《畜禽規模養殖污染防治條例》要求，統籌設計中國畜禽養殖污染環境監管體系提供借鑒。
4.1把握契機、落實《條例》，健全塔式法律法規體系
中央政府進一步強化《條例》宣貫工作，制定《條例》實施細則，建立差異化、塔式法律法規和技術規范體系;省級人民政府應以此為契機，結合區域污染特征和管理需求，加快推動省級畜禽養殖污染防治立法工作，突出省級法律法規的宏觀性、原則性和承接性;各縣級人民政府應頒布實施畜禽養殖污染防治工作意見或計劃，將條例中確定的綜合利用工程、激勵獎勵政策、環境監管要求細致化落地。
4.2疏堵結合、雙管齊下，完善獎懲結合型政策體系
嚴格環境監管制度，形成畜禽禁養區、環境影響評價、污染物排放標準、污染物排放總量、環境監察執法的管控體系，強對企業違法違規的處罰力度，將污染治理考核與生產經營許可、農業生產補貼政策結合，倒逼規?；B殖場減少污水排放量、實施廢棄物綜合利用;出臺有利于養殖廢棄物綜合利用產業發展的企業優惠稅收、綠色金融信貸和環保投融資政策，積極支持地方政府出臺畜禽養殖環保投融資政策，拓寬治污設施建設與管理資金來源，引導社會資本投入畜禽養殖污染治理。
4.3種養平衡、以地定畜，優化總量減排理念方法
采用系統減排理念，將畜禽養殖污染物總量控制端口延伸到大氣和土壤，突出水－氣－土壤綜合生態系統的減排效力，研究制定復合生態系統的面源污染總量控制技術核算方法，制定全要素的系統化污染物排放標準，對綜合利用產生的CO2等溫室氣體的排放，動物糞肥施入農田的量(包括有機質總量、N/P總量、微生物菌群量等)進行控制，并逐步完善相關技術標準、技術規范、工程規范、操作規程體系。
4.4利用優先、防治結合，建立全程化環境監管體系
從資源化利用、循環經濟、可持續發展角度，通過發展循環農業，將牧草種植、畜禽養殖、能源生產、微生物培養和加工等子系統有機結合，推進畜禽糞便、秸稈等農業生產廢棄物的能源化和肥料化;實施全程化、精細化環境管理，逐步實現飼料配方、品種選擇、習性馴化、圈舍建設等前端環節管理，個體單獨管理、量化時間管理、量化飼養、清潔生產技術應用等生產環節管理，糞污綜合利用技術、排放標準控制、土壤氮磷施入量控制等污染治理環節的全過程管控，制定詳細全過程技術、工程指南，規范和指導養殖場開展系統化污染防治。
4.5企業為主、多方共舉，營造積極良好輿論氛圍
