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關鍵詞：公民參與；公共政策；民主
隨著社會主義市場經濟和政治民主的迅速發展，公共政策已經成為政府調控現代市場經濟和進行社會管理不可或缺的重要手段。然而，由于政府自身的缺陷和公共事務的復雜等因素，公共政策往往并不像人們所想象和期望的那樣有效。為了制定出科學、合理、公正的公共政策，人們不斷地從多方視角、通過多種途徑進行探討及實踐。本文從“公民參與”視角出發，從原因和背景、功能、爭議及存在問題和對策幾個方面論述了公共政策中的公民參與，以期為公民參與乃至政策科學的發展“添一把薪”。
一、公民參與的原因及背景解析
1.公共政策的整個運行過程都以社會民眾為基礎
首先，政策的需求信息來自社會民眾或團體（利益集團）。任何一項政策的實際需求總是來自社會的實際需要，代表公眾實際利益和要求的政策總是從民間社會首先萌發。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應是以保護他們的起碼利益為目的的。其次，民眾也是公共政策運行的主體，公共政策的執行常常需要施政者與影響對象之間的密切合作。如果后者是被動的、消極的，那么政策的效果會大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考慮到政策相對人的態度、利益得失，才能夠制定出最符合社會需要、最能為社會公眾所接受的公共政策。
2.社會主義市場經濟促進公民參與的發展
首先，社會主義市場經濟將喚起公眾的參與意識。社會主義市場經濟體制，其深刻性、廣泛性、艱巨性都表明，它需要全體社會成員的積極投入，廣泛參與。只有充分發揚民主，使公眾有更多的參與機會、參與條件、參與渠道，社會公眾才會真正樹立起高度的主人翁責任感，鼓動起人們的政治熱情。其次，社會主義市場經濟將激發公眾的政治參與愿望。市場經濟體制的構筑過程也就是利益關系不斷調整的過程，公民在爭取自己的利益的過程中，必然要求過問和參與與自己利益關系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關系重大的問題向政府討價還價，施加壓力。再次，社會主義市場經濟將為公民參與提供條件，如產權保證、物質和必要的設備保障等。
3.政治現代化促進公民參與公共政策
我國社會主義由傳統型向現代型轉變，政治過程必須向民主化和法制化方向發展。從民主化角度來看，人民越來越強烈地意識到，作為國家和社會的主人，在公共政策過程中就應當強化自己的主體地位。公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體（對象）而存在，被動地認可和接受政府的公共政策方案，而是強烈地要求向公共政策系統表達自己的意愿，具體過問公共政策制定、執行和反饋的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。
二、公民參與公共政策的功能
公民參與公共政策已得到越來越多人的支持。認為公民參與，具有極其重要的功能，是貫徹民主信念的進一步落實，可以發揮集體智慧去解決社會問題，它可以發動社區資源或公民來推動發展計劃，也可以使更多公民通過參與的過程認識政府政策的制定和執行。
1.集體參與，可減少政策上的流弊與個人的私欲，進而確保一個更可行及公平的決策?；诿總€人知識有限，思維的方法不同，群體智慧對于決策來說相信是比較優越和可靠的，因為這是經過眾人參與，互補長短的情況下得出來的。其次，通過意見的交流和不同觀點的沖擊，不但可以使個人的眼界得以開闊，而且個人的私欲亦得到調適，使政策依據群體的意愿而做出。
2.大眾的關注和參與，對于一個政策的成敗起著決定性的影響。首先，公民參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民參與，可以減低執行時遇到的困難，有利于政策的有效執行。
3.公民參與，促進了政策相對人主體地位的確立。這有助于提醒政策執行主體尊重政策相對人的人格，并注意激發政策相對人對公共政策的認同感和接受主動性，減少政策執行中的阻力和實際存在的強迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結合的雙重視角，擴大政策研究和咨詢的領域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務。
三、實踐公民參與的爭議與反思
“公民參與”是很理想的理念和正面的行為，但在實踐方面，要鼓勵一個人去參與社會事務，要求他或她不單是只顧個人的利益，而是采取利他人的傾向，關注公共事務，從而介入參與和協助、表示意見、推廣活動和參與決策，這是不容易的。所以一些學者就政策中的公民參與問題也提出了質疑。
第一，很難確定公民大眾的真正意愿，持這種觀點的認為一般公民沒有空余時間去關注或去認識政策問題；那些有時間和有興趣的，未必有足夠的專業知識去理解；很多沒有參與組織的公民都是較沉默、被動，對社會上的政策很少有自己的獨立見解；很難確立公民意愿。第二，批評公民意見多屬短視，一般公民的意見常被指為只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多屬狹隘的利益，而忽略社會全局性的發展。第三，公民參與效率低、耗時和昂貴，而且使政府部門內的專業及行政人才難以發揮其知識及經驗，不能采取果斷措施，令工作效率降低，未能應付瞬間萬變的現代化社會形勢。最后，公民參與會導致社會不滿及不安。現代社會的物質生活不斷改善，一般市民的期望亦相對地不斷膨脹，常常提出過高要求和不切實際的論調，而當這些要求未能適當地被滿足時，這些公民的內心很是不滿，對政府及社會產生不信任和不安。
與此不同的是，對公民參與持贊同觀點的學者卻提出不同的觀點：第一，指出多數公民較被動，對一般政策很少有自己的意見，是符合實況的。但要求那些有見識、有意見、有親身體驗、有切身利益的基層公民，積極參與，發表意見，對公共政策的制定總是有裨益的。至于專業知識和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的機會參與，他們的認識便會加深，而且他們作為受益者的切身感受和不受部門領導的位置影響，對專業和官員能起到互為補充的作用。第二，公民意見是否屬短視，在未有機會參與和發表時，在未有比較和分析時，實難先驗地下判斷。第三，公民參與是否耗時和昂貴，很難有定論。很多政策都是涉及廣大公民的生活和利益的，且有長遠影響，只有深入和詳盡的反復研討才可減少日后出錯時所帶來的失誤和浪費。第四，隨著社會的發展，尤其是近年公民受教育水平上升，通過傳媒而接觸世事日多，對生活質量及政治權利的要求不斷提高。
四、公民參與的現實問題及對策思考
雖然在公共政策中的公民參與問題存在公民參與公共政策的總體水平較低，存在著公民參與的主動性和自覺性較低、公民參與的理性化程度較低、公民參與的能力不足、公民參與的制度化較低、政府官員的錯誤觀念等諸多現實問題。但近年來公民參與已得到愈來愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策發展的必然趨勢。所以，總結經驗、揚長避短對政策中公民參與及政策科學的發展意義重大。
1.加強公民參與的制度化建設。就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，對公民參與的內容、方式、途徑作出明確的規定，使其可以按一定的程序實際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依，依法參與，使公民參與經?；?、制度化。
2.建立、健全公民參與的方法和渠道。一方面，為了進一步推廣公民參與，政策制定者可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓練、基層意見搜集法、價值取向法等；另一方面，更為重要的是，公民自己應懂得運用不同渠道去影響公共政策的制定，如個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與渠道，這是較為積極和主動的做法。
3.營造有利于我國公民參與的政治文化，為公民參與創造良好的政治心理背景。一般來說，有利于公民參與發展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀念；二是廣泛的自主意識；三是強烈的責任感；四是法制原則。為此，必須克服傳統政治文化造成的參與中的冷漠和急噪情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。
4.樹立政府官員的正確理念。政府部門是公共政策的主要制定者和執行者，政府官員對待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發揮。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權利，承認公眾在公共政策整個運行中的主體地位，積極推進公民參與公共政策。
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1.觀望式執行研究表明，當一種政策實施有損執行主體利益，而政策決策者又沒有運用恰當的手段制約和監督執行主體的執行活動時，公共政策執行主體往往會采取觀望式態度執行政策，進而造成政策執行效果不明顯。所謂觀望，就是一種被動的、坐壁上觀的心態。觀望式執行實際是指公共政策執行主體在“執行”與“不執行”某一政策之間搖擺不定，在政策執行活動中采取“軟拖”“硬泡”的對策。
2.象征式執行所謂象征式執行，也叫政策敷衍，是指在政策實施過程中，執行主體僅在表面上做文章，建設“形象工程”，在執行活動中往往只做宣傳而不務實際，或者前緊后松，或者陽奉陰違，而規避可操作性的政策措施。在這種執行模式中，執行主體的具體措施在于口頭上支持政策決策，或以書面形式表態，但卻沒有按照決策者的期望做任何事情。簡單地說，就是將政策束之高閣而不予執行。它的欺騙性特點，往往會導致“錯失政策執行的最佳時間，影響政策目標的實現，同時不可避免地造成政策資源的浪費”。
3.上有政策，下有對策在公共政策執行領域，執行不力最常見一種表現就是富含替代性執行特點的“上有政策，下有對策”。事實上，這種表現所體現的是上級政府與下級政府之間的一種利益博弈：當上級決策符合下級利益時，下級會設法擴大利益范圍；當上級決策與下級利益不符時，下級會努力使上級決策盡量滿足下級的利益需求；而當上級決策約束下級行為時，下級往往會尋找替代辦法規避約束或打政策的“球”。在這個利益博弈的框架中，形成的不良后果既包括導致政策既定目標無法實現，更重要的是會損害中央政府的形象，進而降低政策決策的社會認同。在這種模式下，政策執行往往會出現執行腐敗。
4.機械式執行機械式政策執行是公共政策執行中常見的一種現象。所謂機械執行，是指在政策執行過程中，執行主體對上級下達的政策機械地照搬照抄，包括只講原則，不講靈活；只顧上情，不顧實情；明知政策有漏洞，也不補救；明知政策執行起來會有偏差，也不糾正。實質上，這嚴重違背了理論聯系實際的哲學規律?！斑@種呆板地執行政策的做法不但不能解決實際問題，還容易出現責任推諉，把過錯歸咎于政策本身，認為問題之所以沒有解決是政策的質量問題?！本C上所述，公共政策執行不力的表現形式是多種多樣的。但是，這些政策執行不力的表象，無一例外地突出了政策執行主體在政策執行過程中存在著主客觀因素制約的問題。公共政策執行不力，是主觀因素與客觀因素共同作用的結果。所謂主觀因素，主要包括政策執行者的自身利益和需求、執行者的素質缺陷、執行機構的管理缺陷以及政策宣傳過程中存在的缺陷等?？陀^因素則主要包括政策本身的質量問題、政策環境的變化、目標群體所施加的壓力、政策執行經費供給的缺位及相應法制不全、方法不當等造成的對政策執行行為監督缺位與乏力。
二、對策四位一體機制構建
1.1政策偏向于損害老實人的利益
鄰避效應一般發生在城市內部之中，與城市居民息息相關。沒有人希望鄰避設施建在自己家門附近，雖然它會為大部分人們帶來很多的正外部性，但對設施所在地的居民會帶來一定的負面影響，具有犧牲某個地方的利益，以換取大眾方便的特點，往往會導致地方民眾的排斥。垃圾處理是每個城市都不可逃避的責任，諸如垃圾場這類服務廣大地區的民眾，可以有效緩解城市的垃圾問題，但同時垃圾焚燒廠的建設將會帶來一系列問題，比如臭氣、蚊蠅、滲濾液污染等等負外部性。這些負外部性問題給附近居民的生活帶來了很多不便，甚至會對居民的健康與生命財產造成威脅，以至于民眾都希望不要設施建設在自己的住所附近。更有已建好的鄰避設施帶來的不良影響，導致民眾產生不良的刻板印象，凡鄰避設施的建設都會帶來一定的污染。比如由廣州市政府全資投入的李坑垃圾焚燒發電廠是當地的“環保樣本工程”，然而生活在附近的村民卻有著截然不同的感受，所以李坑的村民從來沒有停止投訴垃圾焚燒發電廠對村民生活環境、空氣的污染造成的影響。面對這樣的鄰避效應，政府為了將既定的政策執行下去，堅持鄰避設施所發揮的正外部性，同時又要應付當地人們的強烈反對，往往權衡利益后，容易作出讓步。既然在東邊無法實施方案，那就把方案移植到西邊，再不行就轉到南邊或者北邊，反正方案是不能放棄的，所以只能選擇成本最小化處理，將設施移到反對聲最少的地方。所以最終很容易演變為哪里的反對聲音最小，就會在誰家落地生根。而往往反對聲較少的地方一般都是發展相對落后，公民維權意識的不高，最終只是虧了老實人，讓老實人承擔鄰避設施帶來的負面影響。
1.2導致政策擱置或無法執行
出發點再好的政策，沒有大眾的支持，都難以實現其真正的效果。因此政策執行在整個政策實施過程中起著十分關鍵的作用。一旦離開了執行，就成了空中樓閣；離開了貫徹執行，也就失去了意義。政策實施的結果總會造成一些人受益，而另一些人受損。而公共政策遭到鄰避效應的影響，即遭到附近居民的反對呼聲，居民為了追求自身效用的最大化，當自身利益受到損害或不公平對待的時候，會通過一定的渠道、采取一定的方式進行抗爭，“只要不建在我的后院就行”、“憑什么由我們來承擔應該整個社會承擔的后果”等等激烈的情緒籠罩著選址點的周圍。此時普通民眾團結起來，共同反抗鄰避設施的建設。這些表面看似是缺乏社會責任感的人們發出的狹隘觀點，但只要我們設身處地地站在當地人的角度上考慮，就不能僅僅用自私二字可以涵蓋他們的行為了。在落實政府政策、建設鄰避設施過程中，周邊的居民很容易產生強烈的受害意識，從而產生反抗運動，導致政府與公眾的關系不斷惡化。所以這種情況下，多數政府是不敢貿然繼續堅定執行原定的方案，不能與公眾的意愿公然違背，否則將會演變成更激烈的反抗運動，帶來嚴重的社會后果。最終導致政府多數選擇擱置原定的方案，以平緩大眾的激烈反抗情緒，從而致使所定的方案無法實施。比如廣州番禺垃圾焚燒項目啟動后，發出通告決定在番禹區大石街建立一座焚燒發電廠。這個決定遭到附近樓盤居民集體的強烈反對，迫于壓力輿論之下，最后決定停建。
1.3延誤政策進度，加大政策成本
公共政策在制定的過程中，要廣泛聽取大眾的意見，進行科學的決策，只有這樣，公共政策在執行的過程中才可以得到大眾的支持，從而順利完成政策的實施。而公共政策在制定與執行中，遭到鄰避效應的阻礙，說明政策沒有真正得到大眾的支持，也就是存在不合理的地方。最終導致的結果只能是延誤工程的進行，甚至會使政策被，從而政策前期的準備工作與政府所花費的精力白白浪費，進而再重新制定新的方案，加大政策的成本。比如番禺垃圾焚燒廠在公布啟動項目前，政府已經派專家對選址點進行一定的調查與研究，花費了一定的資金與人力。而在公布決定后卻遭到大眾的反對，不得不重新遵循民意，重新進行選址論證，再次進行環境評估，再花費一定的人力物力，大大加重了垃圾焚燒廠建設的決策成本。
2正視鄰避效應，促進公共政策的制定與執行
第一，加強公眾參與，充分尊重民意。隨著中國經濟與社會的快速發展，民主制度不斷得到完善，公民的權利意識也在不斷增強，所以在公共政策的制定與執行中難免會遇到鄰避效應。因此，在建設鄰避設施之前，必須保證公共政策的信息公開，提高公眾的參與度，讓更多人表達自己的意見與建議，共同討論，共同參與政策的制定，加強政策執行的監督，從而保證政策的科學性。比如，面對番禺垃圾焚燒廠的建設，政府先斬后奏的做法引起居民的強烈反對。后來政府認真聽取民意，遵循公開透明的原則，與廣大市民一起討論研究建設選址的合理性與可行性，最后共同達成一致認識。
第二，采取協商策略，及時化解矛盾。鄰避設施的建設是為了滿足社會中大多數人的利益，或者解決社會中存在的某個問題，它是社會所需要的，但同時也會造成消極的影響，無可厚非會遭到一部分人的否定。當公共政策引起鄰避效應時，政策的執行者與公眾產生矛盾，這個時候各個利益群體都可以公開言說，發表意見與想法，從而使問題透明化。在面對公眾的意見，面對他們的合法維權時，政府應該及時消除公眾的疑慮，用充分的論證、以科學的數據說服公眾。同時也應該充分考慮民意，積極主動地吸取合理的建議，以便改進方案，贏得公眾支持。
第三，保證政策公平，強化科學決策。公共政策制定的根本原則一定是站在大眾利益之上，不能摻雜其他的利益集團紛爭。所以當鄰避設施遭到當地居民的反對時，政府應該根據民意改進方案，同時也應該根據科學的數據以理服人，實現公眾利益最大化。如果根據專家的調查與研究結果，某個選址的大部分條件都符合設施的建設，可以實現政策最優化，這時政府應該尊重科學依據，在民眾的不理解或者反對呼聲中，積極主動做好政策宣傳，耐心對民眾進行解說，同時盡可能讓當地居民的損失最小化，加大技術的投入，輔助以相適當的補償減輕他們的心理排斥感。不能一味采取哪里反對聲小，就把政策移植到哪里的不公平做法，適當的時候也可以考慮借用制度的權威把最優方案執行到底。
意義完善公共政策民眾評估制度，有著非常重要的意義:有利于加大公民權利保護力度評估的前提是全面了解，建立健全公共政策民眾評估制度有利于進一步保障民眾的知情權，督促政府及時政策信息，并為民眾答疑，讓政策更透明，民眾更知情。同時，評估強調民眾對公共政策的參與，保護民眾的政治參與，讓民眾當家作主，有機會有力量對政府說“不”，積極保護自身利益。加快打造陽光、服務型政府政府作為掌握行政權力的機關，不能拍腦袋決策。把政府置于民眾目光的監督之下，有利于政府權力濫用，避免權錢交易，還可以優化政府績效外部評估，打造廉潔政府、陽光型政府。目前政府決策之前多咨詢專家意見，很少大范圍的征詢民眾意見。完善民眾評估制度將讓政府更多的傾聽民眾的聲音。做出更貼合民眾心意的正確決策，打造成親民政府、服務性政府。促進社會的穩定、和諧建立健全公共政策民眾評估制度有利于規范政府決策程序，進而減少大型，以保證社會穩定與安寧。同時該制度的進一步完善也將調和政府與民眾的矛盾，政府傾聽人民的聲音，人民對政府更加信任，從而調和社會矛盾，促進社會和諧。
二、民眾參與公共政策評估的制約因素
1.民眾能力素質參差不齊隨著我國經濟的飛速發展，人民生活水平與文化水平不斷地提高，民眾參與政治和社會生活的意識逐漸增強。但由于受到傳統政治文化的影響，部分國民仍然缺乏獨立的判斷力和辨別力。除此之外，公民個人的受教育程度、家庭環境、經濟條件等不同，導致每個公民參與能力不盡相同。有的公民受過良好的教育，知識水平較高，學習能力強，有強烈參與評估的欲望;而有的公民可能受教育的程度比較低，接受能力較差，參與的積極性不高對評估的方式也初步證據交到上一級法院，否則上一級法院不予審查。在這個過程中要注意一個前提，這個前提是同一個案件在監察系統最少兩次提出不的決定之后，被害人仍不服還可以向法院申請再一次審查。
2.實施暫緩制度不某種程度上來說是受害人的一種無奈的選擇，因為不在一定程度上會損害受害人的利益，所以不是被害人利益和社會公共利益出現矛盾時的一種抉擇。目前，在西方一些國家，尤其是發達國家，實行的都是暫緩制度。從現實情況來講，法院的力量也是有限的，其審查范圍也受到多方因素的制約，一般情況下，法院能做到的就是判斷罪犯所犯罪行的輕重，檢察官在辦案中有無違法定行為等等。其實在我國某些地方在沒有法律規定，但實踐中正在實施這種制度。當前要做的工作主要有兩大方面:一是將這種制度賦予相應的法律效力，通過立法賦予檢察機關民事調解權;二是以法院司法的監督制約機制審查為主的情況下加強對暫緩的監督。
三、結語
1價值理念的缺失
政策的出臺尤其是公共政策的出臺一定要全面考慮其出發點，遵循的價值理念既要有效率的追求又要符合公共管理的基本原則，即公共性。要以社會公共利益作為出發點，全面考慮公共政策出臺的合理性及其影響。顯然重大節假日免收小型客車通行費在當前我國并不合時宜。首先，沒有考慮效率的原則，顯然在出行的高峰時期進行免費通行進一步導致擁擠，也間接導致交通事故的增加。此外，這項政策的收益者也并非大多數的老百姓，而是有車一族。這樣，其公共政策的效率原則和公共性的價值理念都有所缺失。
2收益主體的偏失
公共政策的主體可以廣義的包含制定主體和受益主體，即政策的制定者和政策的受益者。公共政策是關乎絕大多數人的，顯然，一項公共政策的出臺應該考慮到大多數人的利益，并且在公共政策的制定上也應該盡可能的進行聽證、民調，獲取普通民眾對于政策的態度，并讓普通民眾參與到政策的制定和實施過程中去。顯然重大節假日免收小型客車通行費的這一政策并沒有考慮公共政策主體公共性的問題，而是單純的由政府制定政策，收益對象也并非絕大多數的普通百姓。
3制定-實施的系統偏差
2012年7月24日，在毫無征兆的情況下中國政府網《國務院關于批轉交通運輸部等部門重大節假日免收小型客車通行費實施方案的通知》，國務院已同意交通運輸部、發展改革委、財政部、監察部、國務院糾風辦制定的《重大節假日免收小型客車通行費實施方案》，對重大節假日免收小型客車通行費。這一政策的突然出臺顯然是部門高層探討的結果。我們姑且不討論其他方面的合理性，但就這一政策的制定、出臺而言，我們很難看到聽證、民調這樣的修飾，換句話說，這樣政策完全屬于所謂的“密室政策”，由幾個決策人或者決策部門單方面的制定了決策。同時在實施的過程中并沒有循序漸進，先進行試點再鋪開，這也不符合政策制定的邏輯，這樣的政策從制定到實施出現的單方面的行為，顯然是違背公共政策公共性的。
4利益-結果的偏差
我們強調人都是理性人，理性人的一個重要標準就是通過利益或者結果來評判行為。同樣，我們對于公共政策的公共性的評判也應考慮利益-結果這一標準，即誰獲得了實際利益，有什么樣的實際結果。重大節假日我國收費公路免費通行這一公共政策的實施就熱議不斷。毋庸置疑，這項政策的出臺是一項惠民政策，是一個好的政策，但是我們從公共管理的公共性角度而言，尤其是考慮其利益和結果后，我們發現不能如此簡單的進行評價。首先我們考慮這項政策的利益獲得者，毫無疑問是有車一族，在重大節假日普通百姓出行不會因為這一政策得到任何實惠，而普通的無車族才是這個社會的主體，相對而言卻是明顯的弱勢群體，一項政策的出臺不考慮大多數人的利益，不考慮弱勢群體的利益，而考慮少部分上層社會人士的利益，那么這項政策的出發點就值得商榷了。我們再來看這一政策導致的結果，中秋、國慶雙節疊加，道路嚴重負荷，原本的收費公路這一排他性的公共產品變成了擁擠性的公共產品，開車上路的人所獲得的效益遠遠沒有平時收費時的水平，這顯然是對公共產品規律的扭曲，一項不代表大多數人利益的、扭曲了公共產品規律的政策，其公共性已經發生了偏失。
二公共政策公共性的矯正
1價值體系的重新確立
公共政策應該始終堅持公共管理的效率原則也應不失公共性的根本。始終明確公共政策的出臺應該以社會公共利益作為第一考慮要素。在觀念層面，要樹立為人民服務的理念，促使各級政府部門和公務員個人將公共性和公共利益作為政策執行的出發點，并成為規范自由裁量行為的指導精神。
2民主參與機制與良好的政策執行途徑
公共政策制定和實施過程的公共性決定公民應該讓盡可能的參與公共政策的制定和實施過程，這就需要民主參與機制與良好的政策執行途徑。公共政策制定前可以進行聽證和立項調查，政策實施中要不斷進行反饋調查，以保證公共政策公共性不發生偏失。
3監督評估和反饋機制
一、公共政策視角下高校工會工作存在的問題
從工會政策制定的角度來看，高校工會在政策制定過程中，缺乏民主參與，尤其是常見的民主投票等流于形式，教職工缺乏參與的熱情等問題。因此往往是采取內部會議進行決策的方式，缺乏民主基礎，由此導致教職工的民主作用難以發揮，同時對于政策的認同度也不高，不利于政策的具體實施。政策監管貫穿于整個政策的制定和執行階段，是確保政策制定符合大眾利益以及政策執行不出現偏差的主要力量，但是在高校工會工作的監管上，卻并沒能發揮應有的作用。首先從監管主體來看，高校工會政策的執行的監管主體單一，主要由工會內部進行監督，也往往由于利益的一致性放松了監督，從而導致政策的監督難以發揮作用。其次，從監督的渠道來看，工會政策在制定以及執行的過程中，缺乏民主化的基礎和意識，使得教職工參與進來有一定的困難，同時監督的渠道也就相應的較少，不能發揮應有的作用。政策評估是在一項政策實施后，對該政策實施的結果加以評估，進而就該政策的效果、不足以及今后的改進方向或者是否繼續實施該政策做出評估，可以說政策的評估對于一項政策是否應該被繼續執行有著重要的參考意義，然而從工會工作來看，政策評估的作用并沒有被積極發揮出來。從評估效果上來說，工會工作在實施評估后，并沒有相應對自身今后的工作有所推動，而是作為一種形式化的東西，只是做了評估之后就置之不理，沒有發揮出政策評估對于政策本身完善功能。
二、創新和發展高校工會工作的建議
從公共政策的角度對工會工作中存在的問題進行分析，可以發現工會工作中存在著對工會工作認識不足、重視度不夠以及人才缺乏等問題，因此在今后的工作中應該注重從以下幾個方面創新和發展工會工作。意識是行動的指南，同樣的，對于工會工作來說，要想提高工作質量，就必須要正視工會工作的重要性，只有意識到了工會工作的重要作用，才能夠在工作中加強對工會工作的支持，促進工會工作的職能發揮。在工會的政策制定出來之后，如果不能對其政策實現有效的落實，只是將之作為一項工作流程敷衍應付，就會導致該政策的作用難以發揮，不能起到制定該政策的最初的目的，因此，必須要促進工會政策的有效落實。在高校工會政策執行的過程中，很容易出現工作人員個人原因或者其他客觀原因導致的政策偏差，進而使得工會政策難以達到預期目的，因此有必要對工會政策加強監督。在高校工會政策的監督上，一方面要改正內部監督的不足，適當的引進教職工參與的民主監督，通過擴大監督主體對工會政策進行全面監督；另一方面要提升負責監督工作的工作人員的能力，通過培訓等方式促使監督人員能力提升，更好的進行工會政策的監督。在對高校工會工作的執行效果進行評估后，不能將評估結果就此擱置或者只是向個別領導做個回報，而是應該根據評估結果，就高校工會政策從制定到執行這一階段存在的問題和不足進行總結，并在此基礎上，就今后高校工會政策的改進方向提出建議，并且將之具體落實，這樣，才能夠不斷的推動高校工會工作的改進和發展。
作者：王建軍 吳桂峰 單位：揚州大學
1.公共政策執行過程中的失靈。即使通過合理有序的政策制定過程產生了良性的公共政策，但如果得不到有效的執行，同樣會產生政策執行結果與政策目標的偏差乃至背離，造成公共政策的失靈。主要表現在：第一，照搬式的執行。在公共政策的執行過程中，許多執行主體無視公共政策和民族地區的特殊性，不能結合當地的具體情況因地制宜、有計劃有步驟的執行公共政策，而是生搬硬套，也就難以應對公共政策執行過程中各種新情況、新問題。第二，粗暴式的執行。在我國民族地區，尤其是在一些相對偏遠、落后的地區，仍然存在著粗暴執行公共政策的現象，主要包括行政手段的濫用、以行政命令等方式強制執行。這些都容易引起執行對象的抵制，造成干群關系緊張、暴力沖突等嚴重后果。第三，附加式政策執行。民族地區政府為了部門或個人利益而私下給政策附加內容、充值公共政策的現象屢見不鮮。民族地區政府對公共政策的人為附加，產生了公共政策執行過程中的“趨利避害”現象，即對公共政策執行主體有利的就執行，不利的就舍棄，嚴重曲解了原本合理的公共政策。第四，公共政策執行過程中的尋租。由于諸多原因，民族地區公共政策執行者的綜合素質相對較低，不能正確全面地理解公共政策，加之約束機制欠缺，交通信息閉塞，容易產生公共政策執行者利用手中掌控的權力謀求不正當利益的情況，即容易在公共政策的執行過程中違反國家法律法規，，造成公共利益的不正當分配。
2.公共政策監督過程中的失靈。公共政策的執行過程具有彈性較大的特點，容易偏離公共利益目標的實現，因此，在公共政策的任一環節，都必須有強有力的監督機制，才能保障公共政策的有效執行。當前，我國民族地區公共政策監督過程中的失靈主要表現在：第一，內部監督軟弱，流于形式。以行政監督、職能監督為主的內部監督，由于其“既是裁判員，又是運動員”的天然缺陷而顯得疲軟無力。第二，外部監督缺乏。我國民族地區大都處于邊疆、山區、寒冷、干旱的區域，地廣人稀，交通困難，環境惡劣，公共基礎設施嚴重滯后，致使民眾之間、民眾與民族自治地方政府之間、民眾與各類新聞媒體之間的溝通交流較少。因此，立法監督、審計監督、輿論監督等外部監督，在很大程度上不能充分發揮其應有的作用，也就不能實現有效的監督。正是由于監督不足，致使在制定公共政策過程中未能完全地代表最廣大人民的利益要求，在公共政策執行過程中，敷衍了事，公共政策失靈也就不可避免。
二、民族地區公共政策失靈的原因分析
民族地區的發展需要以切實可行的公共政策為基礎。為保證民族地區公共政策的有效實施，切實改善公共政策的績效，實現社會的公共利益，分析我國民族地區公共政策失靈的原因變得尤為重要。
1.從公共政策主體的角度分析。從公共政策主體的角度分析，民族地區公共政策失靈的原因主要在于：第一，公務人員的綜合素質欠缺。民族地區政策環境的特殊性，要求公務人員了解當地的民族風俗習慣，懂民族語言，實際上，只有極少部分公務人員能用民族語言與當地群眾進行交流。同時，民族地區政府公務人員的知識結構單一，水平不高，復合型人才十分缺乏。第二，以民族地區政府工作人員為主的公共政策主體的自身利益需求。公共政策主體是其利益團體的代表，而在利益團體相對缺乏的民族地區，公共政策主體往往是代表國家利益的民族地區政府工作人員。他們既是國家利益、公眾利益的代表，也是部門利益、個人利益的代表，同樣追求著個人利益的最大化。民族地區政府工作人員的雙重身份，使得公共利益部門化、部門利益個人化的現象層出不窮。第三，公民參與不足。隨著公共政策制定的科學化、民主化程度的不斷提高，公民在公共政策制定過程中有著日益重要的作用。一項公共政策的良性與否，在某種程度上取決于公共政策制定過程中公眾的參與度。長期以來，受“官本位”思想和“清官”意識的影響和制約，民族地區群眾大多認為制定政策是政府官員的事，他們只需做好自己分內的事就行了。這種意識的存在，導致民族地區群眾大多對參與公共政策的制定持冷漠的態度，加之相關參與機制不完善，政府“唱獨角戲”也就在所難免。同時，由于民族地區教育和經濟發展水平普遍較低，大多數公民缺乏參與公共政策制定的能力和驅動力。
2.從公共政策目標群體的角度分析。公共政策目標群體，又稱公共政策客體，是指公共政策直接作用和影響的客觀對象，即社會公眾和各種群眾團體。公共政策執行過程中的阻力大小，取決于公共政策目標群體對公共政策的理解和接受程度。第一，民族地區公共政策客體的特殊性。我國民族地區多處于邊疆地區，宗教問題和民族問題相互交織、錯綜復雜，各民族群眾大多有自己的，公共政策執行過程中，稍有不慎，就會演變為宗教民族問題。因此，取得各民族群眾對公共政策的理解與支持，尤為重要。第二，目標群體的知識水平較低。我國少數民族大部分聚居于較為偏僻閉塞、交通不便的農村，經濟發展比較遲緩，教育事業發展滯后且極不平衡，致使各民族群眾接受教育的機會相對較少，受教育水平低。同時，由于各民族原有社會形態發展階段的差異，各民族地區經濟文化背景的不同，各民族群眾對教育的認識和重視程度存在較大的差異，其結果，各少數民族群眾間的受教育水平極不均衡。很明顯，民族地區公共政策目標群體的知識水平低和受教育程度不均衡，將使目標群體理解公共政策的難度加大，直接造成了公共政策執行上的困難，從而引發公共政策的失靈。
3.從民族地區政策環境的角度分析。政策總是處于一定的社會環境之中，任何一項政策都會受到一定環境的制約和影響。民族地區的公共政策環境有其特殊性。第一，民族地區惡劣的自然環境對公共政策產生負面影響。一是地處偏遠，交通設施不完善，政府與各民族群眾的有效溝通存在諸多障礙，從而使得公共政策信息的傳達具有一定的滯后性。二是民族地區生態環境較為脆弱，因而，當地政府只能以減緩經濟社會發展的步伐為代價，集中精力保護生態環境，導致一些能較快帶動民族地區發展的政策無法及時有效執行，延緩了民族地區經濟社會的發展。三是民族地區地廣人稀，各民族群眾獲取公共政策信息的渠道單一，使得公共政策的宣傳和動員工作難以開展，進而影響公共政策的有效執行。第二，參與不足。由于經濟落后，財力拮據，民族地區各級政府大都無力承擔公共政策有效執行的各項需求。一是民族地區大多屬于欠發達地區，傳統的生活方式在許多民族地區居于主導地位，缺乏現代科學技術的洗禮。二是經濟落后導致的貧困，使得各民族群眾不得不將大量精力用于解決溫飽問題，致使民族地區目標群體對公共政策各環節的參與不足。即使參與，也只能是表面文章。實踐證明，只有豐衣足食的人，才會有足夠的時間和精力去做熱心公益的公民，積極參與公共政策各環節。三是經濟發展的滯后，使得民族地區的現代化水平比較低，很多現代化的方法在公共政策執行過程中難以得到有效應用。第三，民族地區特殊的民族政治關系。民族地區的政治關系，既涉及少數民族與漢族的關系，也涉及各少數民族之間的相互關系，并且，其位處邊疆的特殊的地理位置，使得這種關系具有國際化的趨勢。這種復雜的民族政治關系狀況，不利于公共政策的執行，容易引發公共政策政策的失靈。第四，民族地區的文化環境。我國各少數民族都有自己獨特的文化傳統、風俗習慣和，這些都具有復雜性和敏感性。如果認識不到位，處理不當，極易導致民族地區公共政策的失靈，進而影響民族關系和社會的和諧穩定。
三、民族地區公共政策失靈的矯正
防止公共政策失靈，充分發揮民族地區公共政策的作用，實現公共利益的目標，是提高政府公信力、實現民族地區全面健康協調發展的有效途徑，也是有效治理民族地區的客觀要求。為此，要不斷優化民族地區公共政策的每個環節和執行環境。
1.正確處理中央與民族地區的關系。中央與民族地區關系的協調，是實現民族地區公共政策目標的重要保證，是全面貫徹落實黨和囯家的方針政策及上級政府政策的前提與基礎。第一，要達成整體利益與局部利益之間的協調。在我國，國家的整體利益高于個人利益、高于民族利益，維護國家的整體利益是民族地區發展的基礎，同時，囯家要統籌兼顧民族地區的利益。第二，中央政府應該從雙贏的角度出發，考慮民族地區經濟發展落后、財力微弱、人才缺乏、交通不暢等特殊情況，繼續采取特殊的政策措施，從人力、財力、物力等各方面支持民族地區的發展，切實保證公共政策在民族地區的全面貫徹落實。為此，“要逐步建立和完善財政轉移支付制度，調整中央、自治區、自治州、自治縣級政府的財政關系，明確上級對民族地區政府財政轉移支付的責任，保證民族地區的各級政府擁有供給公共物品和公共服務的必要財力?！保?］第三，要切實保障民族地區自治權的可操作性。行使自治權是我國民族區域自治制度的核心，中央政府或上級政府在宏觀層面制定的一些公共政策可能不適應民族地區的實際情況，中央政府應當改革相關規定，賦予民族自治地方政府可操作性的變通執行權。
2.優化民族地區公共政策的制定。政策制定是政策過程的起點，優化民族地區公共政策的制定，主要包括：第一，著力提高公共政策制定主體的政策制定能力。要對參與公共政策制定過程的各類人員開展培訓。此外，還需對民族地區的各類團體、組織進行積極有效的引導與幫助，充分發揮他們在政策制定過程中作用。第二，逐步提高公共政策制定的科學化、民主化程度。推動準政府組織和民間政策研究組織的發展，促進民族地區第二部門（半官方組織）、第三部門等組織的較快發展，發揮其在民族地區公共政策制定過程中的作用。第三，強化民族地區公共政策的公開程度，提高公民在公共政策制定過程中的參與度。要讓不同的利益主體將其各自的利益訴求明確地表達出來，是利益視角下政策過程分析的重要啟示。［4］第四，健全政策制定過程中的信息溝通機制。主要包括各類信息的收集、整理，從而使得公共政策的制定主體能夠明確、清晰的對問題進行界定，幫助決策者找到正確的問題。
3.強化民族地區公共政策的執行。第一，優化民族地區公共政策的執行組織機構。在民族地區公共政策的執行過程中，因地制宜，組建精干有效的執行機構，減少不必要的層級，為公共政策的有效執行提供組織保證。第二，提高公共政策執行人員的綜合素質和能力。一方面，“筑巢引鳳”，即改善民族地區政府單位的工作條件，制定有利于人才引進的政策以招攬優秀人才。另一方面，強化對現有工作人員的培訓，盡快提高他們的業務能力和知識水平。第三，實現公共政策執行過程中的有效分權，包括縱向分權和橫向分權?？v向分權是指行政組織內部的分權，強化民族地區公共政策的執行。從民族地區的實際出發，當前應側重于橫向分權，培育各種公共組織、社會團體來承接部分公共政策的執行，實現政府、社會與公民之間的協調。
4.提高目標群體理解公共政策的能力。民族地區公共政策的目標群體主要是指各民族群眾及當地的各類團體組織?！俺晒Φ恼紊鐣軘U大對公眾的政策宣傳，增強公眾的政治參與性和政策認同感，自動傾向于接受政府制定的公共政策，積極配合政策的執行。”［5］要提高民族地區公共政策目標群體理解公共政策的能力，可從以下4個方面入手：第一，要切實把尊重民族地區的風俗習慣和作為制定公共政策的一個重要出發點。只有公共政策是符合民族風俗習慣、尊重其的，各民族群眾才有可能深入了解和認同這些公共政策，從而配合這些公共政策的執行。第二，加強對當地群眾的語言培訓。倡導漢族和各少數民族干部群眾相互學習語言，強化各少數民族干部群眾的漢語溝通能力及漢族干部群眾用少數民族語言的交流能力，加強溝通交流，才能真正促進民族地區的發展。第三，引導民族地區群眾轉變觀念。加強民族地區群眾對其他有助于自身發展的各類文化知識的培訓，取其精華，去其糟粕，用各種現代化知識武裝自己，真正理解公共政策，有效參與到公共政策的各個環節之中。第四，引導民族地區各類團體組織的健康發展。各類團體組織在民族地區發展中有不可替代的作用，民族地區各級政府應該加強與各類團體組織的聯系，重視他們的利益訴求，通過這些團體組織廣泛宣傳公共政策，充分發揮其在政府與民眾之間的中介作用。
5.完善民族地區公共政策的監督機制。民族地區要預防公共政策的失靈，關鍵在于建立、健全、規范公共政策執行的監督機制。第一，要建立健全公眾監督機制。要充分調動民族地區各民族群眾的積極性，因為公共政策與各民族群眾的切身利益緊密相關，因此，理當激發各民族群眾的監督熱情。同時，拓寬各民族群眾監督的渠道，完善各民族群眾監督公共政策執行的機制，加強政府與各民族群眾之間的互動。第二，強化民族地區各級政府內部監督的權威性和獨立性。民族地區各級政府的內部監督主要包括職能監督和審計監督，要切實保證監督機構在事權和財權上的獨立性，實現和強化監督機構的垂直管理，提高監督的權威性和有效性。第三，完善社會監督制度及相關的法律法規。民族地區各級政府應當引導建立各種社會組織、社會團體，發展當地的媒體事業，使媒體成為群眾的眼睛和政府的窗戶，完善有關社會監督的規章制度，讓社會監督有法可依、有章可循。
