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一、稅收執法風險的概念
所謂執法風險,就是具執法資格的國家公務人員在執行法律、法規所賦予的權力或履行職責的過程中,存在有未按照或未完全按照法律、行政法規、規章要求的行為執法或履行職責,侵犯、損害了國家和人民群眾的利益,給國家或人民群眾造成一定的物質或精神上的損失以及應履行而未履行職責,所應承擔的責任。稅收執法作為國家行政執法的一部分,承擔著為國聚財,堵漏增收的重任。正是由于稅務機關是國家財政收支的關鍵部門,已越來越成為國家紀檢監察部門關注的對象。隨著國家法律、法規的不斷完善和健全,公民和法人的法律意識及自我保護意識也在不斷增強,如果我們的稅收執法人員不及時調整工作思路,轉變執法觀念,克服隨意執法的老毛病,就隨時存在著執法風險,小到經濟損失,大到觸犯刑律。
二、防范和化解稅收執法風險的意義
防范和化解稅收執法風險的意義就在于保障稅收執法部門有一個安全的稅收執法環境,起到穩定隊伍,增強凝聚力,提高戰斗力的目的,從而促進稅收工作效率,更好地維護稅法的尊嚴。防范和化解稅收執法風險,保障稅收執法安全的意義主要應有以下幾個方面:
一是維護稅收執法人員的切身利益。如果稅收執法人員的執法安全得不到應有的保障,今天這個受到紀律處分,明天那個受到法律制裁,將嚴重影響稅收執法隊伍的穩定,不利于各項稅收工作的開展。因此,防范和化解稅收執法風險,保障稅收執法安全是保護同志、穩定隊伍的基礎,是內樹正氣、外樹形象的關鍵。
二是樹立稅收執法機關的良好形象。如果我們的稅收執法人員能夠時刻保持執法風險意識,做到正確執法,文明執法,同時做好稅收服務,努力化解征納矛盾,不僅能夠降低執法風險,而且能夠很好地樹立自身以及整個稅收執法隊伍的形象。反之,如果執法方式簡單,執法手段粗暴,就會造成征納關系緊張,降低自身執法安全系數,增大執法風險,損害執法隊伍的形象,使稅收執法工作處于被動。因此,化解稅收執法風險,保障稅收執法安全也是樹立稅收執法機關良好形象的根本。
三是確保稅收征管質量和稅收收入。如果稅收執法人員能夠始終保持執法風險意識,就能確保政令暢通,使各項稅收方針政策及規章制度得到很好地落實,提高執法人員的工作責任心,克服麻痹心理,確保盡職盡責,應收盡收。
三、稅收執法風險的表現形式
一是執法不嚴被追究責任的風險。主要表現為不能嚴格依法治稅,執法隨意性大,疏于管理、、推諉扯皮、處罰不當、違法不究等行政不作為問題。如某稅收管理員在日常稅收管理中未深入實地進行稅源巡查,工作蜻蜓點水、敷衍了事,從而造成多起納稅人采取假停業、假轉非手段偷稅的事件,被群眾舉報后受到行政處分。
二是執法水平低引發執法風險。主要表現為:一方面是部分執法人員素質不高,執法程序不清,使用稅務文書及引用法律條文錯誤,職責履行不到位;另一方面是粗心麻痹,工作不細致。如納稅人的稅款已繳納而稅收保全和強制執行措施卻未及時解除而造成執法過錯。又如某稅務所在采取稅收保全措施時,一名稅務人員一時沖動拉下了動力電閘,使企業正常生產突然中斷而造成經濟損失,經行政訴訟敗訴而被判行政賠償。
三是執法腐敗,被處罰。主要表現為一些干部依法行政的意識淡薄,不嚴于律己,執法不公等問題。如某稅收管理員亂拿商戶的商品被舉報受到行政處分;又如某稅收管理員超標準收取稅務登記證工本費而被查處。
四是執法不文明引發執法風險。表現為執法方式簡單、執法手段粗暴,誘使征納雙方矛盾激化,惡化執法環境等問題。如原項城市公安局駐國稅局公安特派室干警李某在協助某稅務所工作時,因酒后出警被檢察機關查處。
四、稅收執法風險的類型
就稅收執法風險的類型而言,筆者認為,分為刑事責任風險和行政責任風險兩個方面。
(1)刑事責任風險
所謂刑事責任風險,就是指執法人員的執法過錯較為嚴重,應承擔刑事責任的風險。對稅收執法人員而言,可能承擔刑事責任的執法行為主要有以下7個方面:
1、。是指國家機關工作人員超越職權,違法決定、處理其無權決定、處理的事項,或者違法處理公務,致使公共財產、國家和人民的利益遭受損失的行為。過去有“小小專管員,權力大無邊”的說法,就是納稅人對部分稅務干部越權執法行為的不滿意看法。這種行為目前在極個別同志身上仍然存在。
2、。是指國家工作人員嚴重不負責任,不履行職責或不認真履行職責,致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。稅務人員一般是指不征少征應征稅款,不檢查納稅的情況,遇有征稅阻力不采取措施、不向上級報告等。這部分人往往因為缺乏一定的事業心和責任感,不求上進,飽食終日,無所用心,馬虎行事。一時失足將造成千古恨。
3、索賄受賄。是指國家工作人員利用職務上的便利,索取他人財物或非法收受他人財物,為他人謀利益的行為。受賄有大有小、有輕有重,利用職務之便,隨意索取納稅人錢物,有的甚至要人一條香煙、一雙皮鞋、一件飲料等,其結果就容易釀成大禍。這在一線執法人員中不敢說沒有。
4、不移交刑事案件。是指行政執法人員徇私情、私利,偽造材料,隱瞞情況,弄虛作假,對依法應當移交司法機關追究刑事責任的案件不移交。應移交而未移交的涉稅案件除了得到納稅人的好處不移交外,往往是因為納稅人認錯態度較好,并且愿意接受處罰或說情求饒等因素,使部分法律意識淡薄稅務人員認為,只要補稅、罰款能順利入庫便萬事大吉,容易放棄對這些犯罪行為予以嚴厲的法律制裁,以儆效尤。
5、幫助犯罪分子逃避處罰。是指有查禁犯罪活動職責的司法、公安、安全、海關、稅務等國家機關的工作人員向犯罪分子通風報信、提供便利、幫助犯罪分子逃避處罰的行為。大量的涉稅案件證實,如果沒有稅務人員的參與或出謀劃策、,像虛開增值稅專用發票、農副產品收購發票、廢舊物資發票等行為又怎能輕易屢屢成功呢?其事實令人震驚,其教訓無比慘痛。
6、、不征少征稅款。是指稅務人員為徇私情、私利,對納稅人依法應當繳納的稅款不征少征。
7、發售發票、抵扣稅款、出口退稅。是指稅務人員違反法律法規的規定,在辦理發售發票、抵扣稅款、出口退稅工作中。
以上這些錯誤的執法行為如果給國家和人民造成重大損失或情節嚴重的,就會被追究刑事責任,承擔刑事責任風險。
(2)行政責任風險
所謂行政責任風險,就是指執法人員的執法過錯較輕,尚未觸及刑罰,但應受到系統內部黨、政紀處分或經濟處罰的風險。因此,行政責任風險主要包括黨、政紀處分和經濟處罰兩種類型。
1、黨、政紀處分。黨紀處分包括警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、、5種形式。政紀處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除6種形式。
黨、政紀處分雖然不存在限制人身自由的風險,但卻足于影響個人的政治前途及人生命運。如有一位稅務干部,工作積極認真、工作業績也很突出,就在上級考慮擬對他進行提拔重用的時候,該同志卻不慎遺失了一份空白完稅證而受到警告處分,同時上級也取消了擬對他認命的決定。
2、經濟處罰
經濟處罰很簡單,就是讓出現執法過錯的人員遭受一定的經濟損失作為懲罰來刺激人員的工作責任心。近年來,國稅部門通過大量的工作實踐并依靠計算機信息技術的飛速發展,摸索出了一套行之有效的“機制管人”措施?!度珕T崗位責任目標考核》和《稅收執法責任制》就是這套機制的核心內容。它通過對每一位人員及每一個崗位的合理劃分,明確了詳細的工作職責和工作標準,對照每一項工作職責和工作標準對工作任務的影響程度,設定相應的分值及款項。對應盡而未盡到的職責和未完成工作目標的人員給予相應的扣分扣款。
由此可以看出,行政責任風險主要為政治風險和經濟風險。
五、執法風險產生的根源
一是政策因素引起的執法風險。政策性風險主要表現在規范性文件的制定上。各級單位為了更好地落實好上級文件精神,往往都會結合本地實際制定更加詳細、更加具體的操作辦法和規定。這些辦法和規定雖然對提高稅收征管質量和稅務人員的工作積極性起到一定的作用,但卻忽視了對本系統人員的法律保護,一旦出了問題,也為司法機關追究稅務人員的責任提供了依據。如目前大力推行的納稅評估方式,既沒有明確的法律定位,又缺乏規范的操作規程,就是國家稅務總局臨時制定的《納稅評估管理辦法》,其操作性也不是很強。各基層單位在實際操作中方式各不相同,管理不像管理,稽查不像稽查,隱患較大。像納稅評估稅款的定性及入庫問題,在當前使用的“綜合征管軟件V2.0”中就沒有這一模塊,如果按“查補稅款”入庫,就變成了稽查模式;如果按一般申報入庫,又變成了征管模式。有些稅務機關為了取得納稅人的配合,向納稅人宣傳納稅評估是稅務機關開展的一項優化服務措施,在納稅評估中發現的偷稅行為也不轉交稽查處理。又如稅務機關為了方便管理制定了各種納稅管理辦法,像《停歇業管理辦法》、《轉非、注銷管理辦法》等,這些在法律上應視同稅務機關向納稅人發出的約束雙方的要約式行為,在實際執行中,稅務機關往往根據自身需要而隨意朝令夕改,已經形成了事實上的毀約。這些問題如果得不到及時的解決,一旦被司法機關抓住把柄,就會帶來嚴重的執法風險。
二是內部因素引起的執法風險。一是稅收執法人員業務不熟,違反執法程序引起的執法風險。部分稅務執法人員不思進取,得到且過,不深入學習和鉆研稅收業務,不懂裝懂,憑感覺、憑經驗、憑關系執法而造成執法錯誤。二是稅收執法人員對稅法及相關法律的理解有偏差,執法質量不高。如制作稅務執法文書不嚴謹、不規范,使用文書或引用法律條文錯誤,執法中不注意收集證據或收集的證據證明力不強等,給行政相對人或司法機關追究留以口實。三是執法人員隨意執法留下風險隱患。如在進行納稅檢查或送達稅務文書時,因熟人熟臉而不出示稅務檢查證明或一人前往等。四是因惰性引起的不作為而產生的風險。如漏征漏管戶的管理跟不上。五是稅務人員、、帶來的風險。如不征或少征稅款,徇私出售發票,虛假抵扣稅款、出口退稅,得了好處不移送達到刑事標準的稽查案件等。
三是外部環境導致的執法風險。這方面主要是來自地方政府對稅收工作的干涉。在當前各地都在努力發展經濟的大環境下,部分基層地方政府把依法治稅同發展地方經濟對立起來。為了招商引資,搞活地方經濟,私自出臺各種稅收優惠政策,干預稅收執法,然而出現問題以后還要稅務機關承擔責任。另外,稅收立法與我國法律體系之間仍存在不協調,使稅法與其他法律法規的銜接不通暢,造成相關部門協稅護稅意識不強,影響了稅法的實施效力,容易形成執法風險。還有,隨著法律的逐步普及,公民、法人依法維權和自我保護意識不斷增強,使稅收執法風險的變數更大。因此,國稅部門在征管理念、執法體制、征管方式等方面的標準和要求仍需不斷改進和完善。
六、稅收執法風險的防范與化解
研究執法風險的目的就是為了防范與化解執法風險,從而有效保護執法人員的執法安全,全面提高執法效率。要防范和化解稅收執法風險,就必須圍繞著建立平安國稅、和諧國稅、陽光國稅、效能國稅而展開,主要應從以下幾個方面入手:
(一)思想上高度重視,提高防范意識
各級稅務機關都要把防范執法風險、構建平安國稅切實作為一項重要工作來抓,努力為基層執法人員創造一個良好的執法環境,確保國稅人員的執法安全性。
(二)要摒棄“權治”思想,克服“人治”意識,強化“法治”觀念
稅務機關要強化對稅務人員的“法治”教育和“執法風險”的警示教育,不斷強化稅收執法人員的“法治”觀念,提高依法行政意識,自覺地學法、遵法、守法,讓“法”深入人心,克服執法上的僥幸和麻痹心理。
(三)要規范執法行為,提高執法質量
一是要求稅務機關在法律、法規的框架內針對本系統的每一個崗位制定出相應的工作職責和工作標準及追究實施辦法,做到有章可循,理順執法規程。二是要求稅務人員在行政執法的過程中自覺依法行事,努力克服執法隨意性,盡力避免違法、違規行為的發生。從而提高執法質量,規避執法風險。
(四)要完善風險控制機制,增強自我保護意識
一是稅務機關在制定規范性文件的時候要注意文件的合法性,避免與相關法律、法規發生沖突而引起的風險。二是稅務機關在制定內部規章制度的時候,不能拍腦瓜、想當然,而要經過認真的研究、充分的論證,切實注意對稅務干部的法律保護。三是稅務人員要盡力做好本職工作,避免因自身工作失誤而引起的風險。四是稅務人員要嚴格遵守各項法律、法規,避免因違法行政而引起的風險。
(五)要加強業務培訓,提高執法人員素質
要化解稅收執法風險,稅收執法人員就必須具備一定的,能夠正確開展稅收執法活動的綜合素質。這些素質包括正確的思想觀念,端正的工作態度,必要的法律知識,熟練的業務技能和計算機操作技術以及協調能力等。因此,稅務機關應統籌兼顧,有的放矢,有針對性的加強稅務人員的政治教育和業務技能培訓,盡可能地提高稅務人員的綜合素質。
(六)要強化稅法宣傳,做好行政協調,力求社會廣泛支持,努力構筑稅務部門與社會各界及廣大納稅人的和諧關系
在稅收執法活動中,如果能做到讓納稅人或相關人員理解、支持、配合稅收工作,那么就會減少或降低執法風險,提高工作效率,完成稅收任務。要做到以上工作,稅法宣傳是必不可少的。多年來,稅務部門在進行稅法宣傳時比較注重縱向宣傳,即對納稅人的宣傳,忽視了對政府及其職能部門的橫向宣傳。在實際執法過程中,有些工作如果得不到相關部門的配合和支持,得不到有關人員的理解,就很容易使工作陷入被動或僵局,這不僅不利于稅收執法工作的開展,而且會提高執法風險系數。因此,在強練內功的同時,做好稅法宣傳,協調各方面的關系,爭取社會各界對稅收工作的理解和支持,努力構建平安國稅,創建和諧國稅,才能有效保障稅收執法和稅務干部的安全。
參考文獻:
1,中華人民共和國《稅法》
2,中華人民共和國《稅收征收管理法》
所謂行政程序,是指行政主體實施行政行為、行使行政權力過程中所遵循的步驟、順序、方式及時限的總和。稅收執法程序違法的主要表現為:第一,省略步驟。即將必須的法定步驟予以省略。第二,顛倒順序。雖然執法人員履行了全部的執法步驟,但不按各步驟先后順序履行則構成顛倒順序的程序違法。第三,改變方式。例如,《稅收征管法》規定采取簡易保全措施的手段僅限于扣押,如果執法人員采取了查封或者凍結的手段,就構成了改變方式的程序違法。第四,超過時限,即未按法定的時限行使稅收執法權。
二、稅收執法超越職權
在行政執法中,超越職權是指行政執法主體及其工作人員的具體行政行為,超越了法律、法規規定的權限范圍,或者實施了根本無權實施的具體行政行為。結合稅務實踐,稅務機關超越職權的主要表現形式有以下幾種:一是主體越權。又分為兩種情況:1.級別越權.指下級稅務行政主體行使了應當由上級稅務行政主體行使的職權。2.業務越權。二是管轄越權。三是職能越位。四是無委托執法。
三、稅收執法侵權
基于現代法治理念,現行稅收征管法律的一個重要特征就是規范稅收征收行為,保障納稅人的合法權益。筆者認為,近年來稅務機關在保護納稅人權益方面做了大量工作,也取得了一定成效,但還不同程度地存在以下稅收執法侵權行為:一是對納稅人的參與權、知情權缺乏充分尊重。此外,稅務機關解答納稅人的咨詢還欠缺及時準確。二是回避權未能得到很好的落實。三是侵犯納稅人的信賴利益保護權。具體表現在:對納稅人的同一行為,主管稅務機關和稽查部門往往意見不一,相互矛盾,使納稅人無所適從;對于下級稅務機關的執法行為,上級稅務機關在檢查工作時,往往以糾正錯誤為名進行“秋后算賬”,讓納稅人感到稅務機關出爾反爾,這既損害了納稅人的信賴利益,又影響了稅務機關的誠信執法形象。
四、稅收執法依據錯誤
一是違背合法行政原則要求,在稅收執法中,不依據法律、法規和規章的有關規定,只依據規范性文件的有關規定,由于規范性文件對人民法院不具有法律上的約束力,因而在行政訴訟中稅務機關存在敗訴的風險。二是法律適用錯誤。本應引用A法的有關規定,但卻錯誤地引用了B法的有關規定。三是條款引用“張冠李戴”。有的稅收執法人員,不懂得如何正確識別法律的條、款、項,導致具體法律條文引用錯誤.本應屬于“項”的規定,卻錯誤地作為“款”予以引用。四是忽視法律的立、改、廢。在稅收執法中,引用了過時的、已被廢止、撤銷或尚未生效的法律、法規和規章,而未引用現行有效的法律、法規和規章。五是違背“法不溯及既往”原則,作出了不利于行政管理相對人的處理、處罰決定。
五、稅務案件定性不當
一是違反稅權法定、法律保留和法律優位原則,當稅法無明文規定時,錯誤地采取了權力本位觀,作出了影響納稅人權利和義務的決定。二是案件定性不準。例如,虛開發票偷稅行為,同時構成違反發票管理法規和《稅收征管法》,根據規定,應按偷稅行為處罰,但執法人員卻定性為未按規定開具發票或者按偷稅和未按規定開具發票并罰。三是定性時未充分考量全案情況,作出了片面的認定。六、證據收集不充分、不合法
稅收行政執法證據指的是稅收行政執法主體在對稅務行政管理相對人實施法律、法規、規章的措施和手段時所依據的事實和材料。在日常稅收執法中,證據收集風險主要有:一是不收集證據,憑經驗執法。二是證據收集不充分或者違背證據的“關聯性”要求,所收集的證據與處理、處罰決定中闡述的違法事實不存在因果關系。三是證據收集方式不合法。四是先處理,后取證。在作出處理、處罰決定后才補充收集證據。五是證據制作不規范,未嚴格執行《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》中有關證據收集、制作的規范化要求。
七、自由裁量權濫用
現行稅收征管法律、法規、規章賦予了稅務機關及其執法人員寬泛的自由裁量權。但在實際操作中,由于稅收執法人員千差萬別,個人素質和價值取向的不同會導致對法律規范的理解偏差,從而產生自由裁量權濫用的執法風險。行使自由裁量權錯誤主要表現在:一是違反比例法則。即行政處理手段與違法行為造成的危害性不成比例,在稅務行政處罰上體現為違反“過罰相當原則”。二是有多種行政手段能達到行政目的時,采取了損害納稅人權益的方式。三是考慮了錯誤的和不相干的因素。例如,執法人員因納稅人陳述申辯而錯誤地認為納稅人態度不好,從而對納稅人實施了加重處罰。四是背離既定的慣例。五是行使自由裁量權未說明理由。當前,稅務機關及其執法人員在行使自由裁量權時,普遍存在的問題是作出處罰決定沒有詳細陳述理由,即沒有對納稅人的違法行為、違法情節、方法和手段、社會危害程度、主觀惡性和陳述申辯內容等進行綜合分析評價,因而,行政處罰決定讓納稅人難以信服。
八、行政復議處理不當
一是不作為。包括:無正當理由不受理,不審查、不答復,無正當理由超期不作復議決定、不在合理期限內確認復議擔保的效力性等。二是復議機關未全面客觀調查取證。僅從證明被申請人具體行政行為的合法性角度收集證據。三是復議決定未準確告知申請人提訟的時間和具體對象,引發訴訟時效爭議。四是復議機關在避免當被告心理的驅動下,違法作出復議決定。
九、稅務執行不到位
關鍵詞:稅收執法風險防范
一、稅收執法風險的概念
所謂執法風險,就是具執法資格的國家公務人員在執行法律、法規所賦予的權力或履行職責的過程中,存在有未按照或未完全按照法律、行政法規、規章要求的行為執法或履行職責,侵犯、損害了國家和人民群眾的利益,給國家或人民群眾造成一定的物質或精神上的損失以及應履行而未履行職責,所應承擔的責任。稅收執法作為國家行政執法的一部分,承擔著為國聚財,堵漏增收的重任。正是由于稅務機關是國家財政收支的關鍵部門,已越來越成為國家紀檢監察部門關注的對象。隨著國家法律、法規的不斷完善和健全,公民和法人的法律意識及自我保護意識也在不斷增強,如果我們的稅收執法人員不及時調整工作思路,轉變執法觀念,克服隨意執法的老毛病,就隨時存在著執法風險,小到經濟損失,大到觸犯刑律。
二、防范和化解稅收執法風險的意義
防范和化解稅收執法風險的意義就在于保障稅收執法部門有一個安全的稅收執法環境,起到穩定隊伍,增強凝聚力,提高戰斗力的目的,從而促進稅收工作效率,更好地維護稅法的尊嚴。防范和化解稅收執法風險,保障稅收執法安全的意義主要應有以下幾個方面:
一是維護稅收執法人員的切身利益。如果稅收執法人員的執法安全得不到應有的保障,今天這個受到紀律處分,明天那個受到法律制裁,將嚴重影響稅收執法隊伍的穩定,不利于各項稅收工作的開展。因此,防范和化解稅收執法風險,保障稅收執法安全是保護同志、穩定隊伍的基礎,是內樹正氣、外樹形象的關鍵。
二是樹立稅收執法機關的良好形象。如果我們的稅收執法人員能夠時刻保持執法風險意識,做到正確執法,文明執法,同時做好稅收服務,努力化解征納矛盾,不僅能夠降低執法風險,而且能夠很好地樹立自身以及整個稅收執法隊伍的形象。反之,如果執法方式簡單,執法手段粗暴,就會造成征納關系緊張,降低自身執法安全系數,增大執法風險,損害執法隊伍的形象,使稅收執法工作處于被動。因此,化解稅收執法風險,保障稅收執法安全也是樹立稅收執法機關良好形象的根本。
三是確保稅收征管質量和稅收收入。如果稅收執法人員能夠始終保持執法風險意識,就能確保政令暢通,使各項稅收方針政策及規章制度得到很好地落實,提高執法人員的工作責任心,克服麻痹心理,確保盡職盡責,應收盡收。
三、稅收執法風險的表現形式
一是執法不嚴被追究責任的風險。主要表現為不能嚴格依法治稅,執法隨意性大,疏于管理、、推諉扯皮、處罰不當、違法不究等行政不作為問題。如某稅收管理員在日常稅收管理中未深入實地進行稅源巡查,工作蜻蜓點水、敷衍了事,從而造成多起納稅人采取假停業、假轉非手段偷稅的事件,被群眾舉報后受到行政處分。
二是執法水平低引發執法風險。主要表現為:一方面是部分執法人員素質不高,執法程序不清,使用稅務文書及引用法律條文錯誤,職責履行不到位;另一方面是粗心麻痹,工作不細致。如納稅人的稅款已繳納而稅收保全和強制執行措施卻未及時解除而造成執法過錯。又如某稅務所在采取稅收保全措施時,一名稅務人員一時沖動拉下了動力電閘,使企業正常生產突然中斷而造成經濟損失,經行政訴訟敗訴而被判行政賠償。
三是執法腐敗,被處罰。主要表現為一些干部依法行政的意識淡薄,不嚴于律己,執法不公等問題。如某稅收管理員亂拿商戶的商品被舉報受到行政處分;又如某稅收管理員超標準收取稅務登記證工本費而被查處。
四是執法不文明引發執法風險。表現為執法方式簡單、執法手段粗暴,誘使征納雙方矛盾激化,惡化執法環境等問題。如原項城市公安局駐國稅局公安特派室干警李某在協助某稅務所工作時,因酒后出警被檢察機關查處。
四、稅收執法風險的類型
就稅收執法風險的類型而言,筆者認為,分為刑事責任風險和行政責任風險兩個方面。
(1)刑事責任風險
所謂刑事責任風險,就是指執法人員的執法過錯較為嚴重,應承擔刑事責任的風險。對稅收執法人員而言,可能承擔刑事責任的執法行為主要有以下7個方面:
1、。是指國家機關工作人員超越職權,違法決定、處理其無權決定、處理的事項,或者違法處理公務,致使公共財產、國家和人民的利益遭受損失的行為。過去有“小小專管員,權力大無邊”的說法,就是納稅人對部分稅務干部越權執法行為的不滿意看法。這種行為目前在極個別同志身上仍然存在。
2、。是指國家工作人員嚴重不負責任,不履行職責或不認真履行職責,致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。稅務人員一般是指不征少征應征稅款,不檢查納稅的情況,遇有征稅阻力不采取措施、不向上級報告等。這部分人往往因為缺乏一定的事業心和責任感,不求上進,飽食終日,無所用心,馬虎行事。一時失足將造成千古恨。
3、索賄受賄。是指國家工作人員利用職務上的便利,索取他人財物或非法收受他人財物,為他人謀利益的行為。受賄有大有小、有輕有重,利用職務之便,隨意索取納稅人錢物,有的甚至要人一條香煙、一雙皮鞋、一件飲料等,其結果就容易釀成大禍。這在一線執法人員中不敢說沒有。
4、不移交刑事案件。是指行政執法人員徇私情、私利,偽造材料,隱瞞情況,弄虛作假,對依法應當移交司法機關追究刑事責任的案件不移交。應移交而未移交的涉稅案件除了得到納稅人的好處不移交外,往往是因為納稅人認錯態度較好,并且愿意接受處罰或說情求饒等因素,使部分法律意識淡薄稅務人員認為,只要補稅、罰款能順利入庫便萬事大吉,容易放棄對這些犯罪行為予以嚴厲的法律制裁,以儆效尤。
5、幫助犯罪分子逃避處罰。是指有查禁犯罪活動職責的司法、公安、安全、海關、稅務等國家機關的工作人員向犯罪分子通風報信、提供便利、幫助犯罪分子逃避處罰的行為。大量的涉稅案件證實,如果沒有稅務人員的參與或出謀劃策、,像虛開增值稅專用發票、農副產品收購發票、廢舊物資發票等行為又怎能輕易屢屢成功呢?其事實令人震驚,其教訓無比慘痛。
6、、不征少征稅款。是指稅務人員為徇私情、私利,對納稅人依法應當繳納的稅款不征少征。
7、發售發票、抵扣稅款、出口退稅。是指稅務人員違反法律法規的規定,在辦理發售發票、抵扣稅款、出口退稅工作中。
以上這些錯誤的執法行為如果給國家和人民造成重大損失或情節嚴重的,就會被追究刑事責任,承擔刑事責任風險。
(2)行政責任風險
所謂行政責任風險,就是指執法人員的執法過錯較輕,尚未觸及刑罰,但應受到系統內部黨、政紀處分或經濟處罰的風險。因此,行政責任風險主要包括黨、政紀處分和經濟處罰兩種類型。
1、黨、政紀處分。黨紀處分包括警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、、5種形式。政紀處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除6種形式。
黨、政紀處分雖然不存在限制人身自由的風險,但卻足于影響個人的政治前途及人生命運。如有一位稅務干部,工作積極認真、工作業績也很突出,就在上級考慮擬對他進行提拔重用的時候,該同志卻不慎遺失了一份空白完稅證而受到警告處分,同時上級也取消了擬對他認命的決定。
2、經濟處罰
經濟處罰很簡單,就是讓出現執法過錯的人員遭受一定的經濟損失作為懲罰來刺激人員的工作責任心。近年來,國稅部門通過大量的工作實踐并依靠計算機信息技術的飛速發展,摸索出了一套行之有效的“機制管人”措施。《全員崗位責任目標考核》和《稅收執法責任制》就是這套機制的核心內容。它通過對每一位人員及每一個崗位的合理劃分,明確了詳細的工作職責和工作標準,對照每一項工作職責和工作標準對工作任務的影響程度,設定相應的分值及款項。對應盡而未盡到的職責和未完成工作目標的人員給予相應的扣分扣款。
由此可以看出,行政責任風險主要為政治風險和經濟風險。
五、執法風險產生的根源
一是政策因素引起的執法風險。政策性風險主要表現在規范性文件的制定上。各級單位為了更好地落實好上級文件精神,往往都會結合本地實際制定更加詳細、更加具體的操作辦法和規定。這些辦法和規定雖然對提高稅收征管質量和稅務人員的工作積極性起到一定的作用,但卻忽視了對本系統人員的法律保護,一旦出了問題,也為司法機關追究稅務人員的責任提供了依據。如目前大力推行的納稅評估方式,既沒有明確的法律定位,又缺乏規范的操作規程,就是國家稅務總局臨時制定的《納稅評估管理辦法》,其操作性也不是很強。各基層單位在實際操作中方式各不相同,管理不像管理,稽查不像稽查,隱患較大。像納稅評估稅款的定性及入庫問題,在當前使用的“綜合征管軟件V2.0”中就沒有這一模塊,如果按“查補稅款”入庫,就變成了稽查模式;如果按一般申報入庫,又變成了征管模式。有些稅務機關為了取得納稅人的配合,向納稅人宣傳納稅評估是稅務機關開展的一項優化服務措施,在納稅評估中發現的偷稅行為也不轉交稽查處理。又如稅務機關為了方便管理制定了各種納稅管理辦法,像《停歇業管理辦法》、《轉非、注銷管理辦法》等,這些在法律上應視同稅務機關向納稅人發出的約束雙方的要約式行為,在實際執行中,稅務機關往往根據自身需要而隨意朝令夕改,已經形成了事實上的毀約。這些問題如果得不到及時的解決,一旦被司法機關抓住把柄,就會帶來嚴重的執法風險。
二是內部因素引起的執法風險。一是稅收執法人員業務不熟,違反執法程序引起的執法風險。部分稅務執法人員不思進取,得到且過,不深入學習和鉆研稅收業務,不懂裝懂,憑感覺、憑經驗、憑關系執法而造成執法錯誤。二是稅收執法人員對稅法及相關法律的理解有偏差,執法質量不高。如制作稅務執法文書不嚴謹、不規范,使用文書或引用法律條文錯誤,執法中不注意收集證據或收集的證據證明力不強等,給行政相對人或司法機關追究留以口實。三是執法人員隨意執法留下風險隱患。如在進行納稅檢查或送達稅務文書時,因熟人熟臉而不出示稅務檢查證明或一人前往等。四是因惰性引起的不作為而產生的風險。如漏征漏管戶的管理跟不上。五是稅務人員、、帶來的風險。如不征或少征稅款,徇私出售發票,虛假抵扣稅款、出口退稅,得了好處不移送達到刑事標準的稽查案件等。
三是外部環境導致的執法風險。這方面主要是來自地方政府對稅收工作的干涉。在當前各地都在努力發展經濟的大環境下,部分基層地方政府把依法治稅同發展地方經濟對立起來。為了招商引資,搞活地方經濟,私自出臺各種稅收優惠政策,干預稅收執法,然而出現問題以后還要稅務機關承擔責任。另外,稅收立法與我國法律體系之間仍存在不協調,使稅法與其他法律法規的銜接不通暢,造成相關部門協稅護稅意識不強,影響了稅法的實施效力,容易形成執法風險。還有,隨著法律的逐步普及,公民、法人依法維權和自我保護意識不斷增強,使稅收執法風險的變數更大。因此,國稅部門在征管理念、執法體制、征管方式等方面的標準和要求仍需不斷改進和完善。
六、稅收執法風險的防范與化解
研究執法風險的目的就是為了防范與化解執法風險,從而有效保護執法人員的執法安全,全面提高執法效率。要防范和化解稅收執法風險,就必須圍繞著建立平安國稅、和諧國稅、陽光國稅、效能國稅而展開,主要應從以下幾個方面入手:
(一)思想上高度重視,提高防范意識
各級稅務機關都要把防范執法風險、構建平安國稅切實作為一項重要工作來抓,努力為基層執法人員創造一個良好的執法環境,確保國稅人員的執法安全性。
(二)要摒棄“權治”思想,克服“人治”意識,強化“法治”觀念
稅務機關要強化對稅務人員的“法治”教育和“執法風險”的警示教育,不斷強化稅收執法人員的“法治”觀念,提高依法行政意識,自覺地學法、遵法、守法,讓“法”深入人心,克服執法上的僥幸和麻痹心理。
(三)要規范執法行為,提高執法質量
一是要求稅務機關在法律、法規的框架內針對本系統的每一個崗位制定出相應的工作職責和工作標準及追究實施辦法,做到有章可循,理順執法規程。二是要求稅務人員在行政執法的過程中自覺依法行事,努力克服執法隨意性,盡力避免違法、違規行為的發生。從而提高執法質量,規避執法風險。
(四)要完善風險控制機制,增強自我保護意識
一是稅務機關在制定規范性文件的時候要注意文件的合法性,避免與相關法律、法規發生沖突而引起的風險。二是稅務機關在制定內部規章制度的時候,不能拍腦瓜、想當然,而要經過認真的研究、充分的論證,切實注意對稅務干部的法律保護。三是稅務人員要盡力做好本職工作,避免因自身工作失誤而引起的風險。四是稅務人員要嚴格遵守各項法律、法規,避免因違法行政而引起的風險。
(五)要加強業務培訓,提高執法人員素質
要化解稅收執法風險,稅收執法人員就必須具備一定的,能夠正確開展稅收執法活動的綜合素質。這些素質包括正確的思想觀念,端正的工作態度,必要的法律知識,熟練的業務技能和計算機操作技術以及協調能力等。因此,稅務機關應統籌兼顧,有的放矢,有針對性的加強稅務人員的政治教育和業務技能培訓,盡可能地提高稅務人員的綜合素質。
(六)要強化稅法宣傳,做好行政協調,力求社會廣泛支持,努力構筑稅務部門與社會各界及廣大納稅人的和諧關系
在稅收執法活動中,如果能做到讓納稅人或相關人員理解、支持、配合稅收工作,那么就會減少或降低執法風險,提高工作效率,完成稅收任務。要做到以上工作,稅法宣傳是必不可少的。多年來,稅務部門在進行稅法宣傳時比較注重縱向宣傳,即對納稅人的宣傳,忽視了對政府及其職能部門的橫向宣傳。在實際執法過程中,有些工作如果得不到相關部門的配合和支持,得不到有關人員的理解,就很容易使工作陷入被動或僵局,這不僅不利于稅收執法工作的開展,而且會提高執法風險系數。因此,在強練內功的同時,做好稅法宣傳,協調各方面的關系,爭取社會各界對稅收工作的理解和支持,努力構建平安國稅,創建和諧國稅,才能有效保障稅收執法和稅務干部的安全。
參考文獻:
1,中華人民共和國《稅法》
2,中華人民共和國《稅收征收管理法》
在行政執法中,超越職權是指行政執法主體及其工作人員的具體行政行為,超越了法律、法規規定的權限范圍,或者實施了根本無權實施的具體行政行為。結合稅務實踐,稅務機關超越職權的主要表現形式有以下幾種:一是主體越權。又分為兩種情況:1.級別越權.指下級稅務行政主體行使了應當由上級稅務行政主體行使的職權。2.業務越權。二是管轄越權。三是職能越位。四是無委托執法。
二、稅收執法程序違法
所謂行政程序,是指行政主體實施行政行為、行使行政權力過程中所遵循的步驟、順序、方式及時限的總和。稅收執法程序違法的主要表現為:第一,省略步驟。即將必須的法定步驟予以省略。第二,顛倒順序。雖然執法人員履行了全部的執法步驟,但不按各步驟先后順序履行則構成顛倒順序的程序違法。第三,改變方式。例如,《稅收征管法》規定采取簡易保全措施的手段僅限于扣押,如果執法人員采取了查封或者凍結的手段,就構成了改變方式的程序違法。第四,超過時限,即未按法定的時限行使稅收執法權。
三、稅收執法侵權
基于現代法治理念,現行稅收征管法律的一個重要特征就是規范稅收征收行為,保障納稅人的合法權益。筆者認為,近年來稅務機關在保護納稅人權益方面做了大量工作,也取得了一定成效,但還不同程度地存在以下稅收執法侵權行為:一是對納稅人的參與權、知情權缺乏充分尊重。此外,稅務機關解答納稅人的咨詢還欠缺及時準確。二是回避權未能得到很好的落實。三是侵犯納稅人的信賴利益保護權。具體表現在:對納稅人的同一行為,主管稅務機關和稽查部門往往意見不一,相互矛盾,使納稅人無所適從;對于下級稅務機關的執法行為,上級稅務機關在檢查工作時,往往以糾正錯誤為名進行“秋后算賬”,讓納稅人感到稅務機關出爾反爾,這既損害了納稅人的信賴利益,又影響了稅務機關的誠信執法形象。
四、稅收執法依據錯誤
一是違背合法行政原則要求,在稅收執法中,不依據法律、法規和規章的有關規定,只依據規范性文件的有關規定,由于規范性文件對人民法院不具有法律上的約束力,因而在行政訴訟中稅務機關存在敗訴的風險。二是法律適用錯誤。本應引用A法的有關規定,但卻錯誤地引用了B法的有關規定。三是條款引用“張冠李戴”。有的稅收執法人員,不懂得如何正確識別法律的條、款、項,導致具體法律條文引用錯誤.本應屬于“項”的規定,卻錯誤地作為“款”予以引用。四是忽視法律的立、改、廢。在稅收執法中,引用了過時的、已被廢止、撤銷或尚未生效的法律、法規和規章,而未引用現行有效的法律、法規和規章。五是違背“法不溯及既往”原則,作出了不利于行政管理相對人的處理、處罰決定。
五、稅務案件定性不當
一是違反稅權法定、法律保留和法律優位原則,當稅法無明文規定時,錯誤地采取了權力本位觀,作出了影響納稅人權利和義務的決定。二是案件定性不準。例如,虛開發票偷稅行為,同時構成違反發票管理法規和《稅收征管法》,根據規定,應按偷稅行為處罰,但執法人員卻定性為未按規定開具發票或者按偷稅和未按規定開具發票并罰。三是定性時未充分考量全案情況,作出了片面的認定。六、證據收集不充分、不合法
稅收行政執法證據指的是稅收行政執法主體在對稅務行政管理相對人實施法律、法規、規章的措施和手段時所依據的事實和材料。在日常稅收執法中,證據收集風險主要有:一是不收集證據,憑經驗執法。二是證據收集不充分或者違背證據的“關聯性”要求,所收集的證據與處理、處罰決定中闡述的違法事實不存在因果關系。三是證據收集方式不合法。四是先處理,后取證。在作出處理、處罰決定后才補充收集證據。五是證據制作不規范,未嚴格執行《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》中有關證據收集、制作的規范化要求。
七、自由裁量權濫用
現行稅收征管法律、法規、規章賦予了稅務機關及其執法人員寬泛的自由裁量權。但在實際操作中,由于稅收執法人員千差萬別,個人素質和價值取向的不同會導致對法律規范的理解偏差,從而產生自由裁量權濫用的執法風險。行使自由裁量權錯誤主要表現在:一是違反比例法則。即行政處理手段與違法行為造成的危害性不成比例,在稅務行政處罰上體現為違反“過罰相當原則”。二是有多種行政手段能達到行政目的時,采取了損害納稅人權益的方式。三是考慮了錯誤的和不相干的因素。例如,執法人員因納稅人陳述申辯而錯誤地認為納稅人態度不好,從而對納稅人實施了加重處罰。四是背離既定的慣例。五是行使自由裁量權未說明理由。當前,稅務機關及其執法人員在行使自由裁量權時,普遍存在的問題是作出處罰決定沒有詳細陳述理由,即沒有對納稅人的違法行為、違法情節、方法和手段、社會危害程度、主觀惡性和陳述申辯內容等進行綜合分析評價,因而,行政處罰決定讓納稅人難以信服。
八、行政復議處理不當
一是不作為。包括:無正當理由不受理,不審查、不答復,無正當理由超期不作復議決定、不在合理期限內確認復議擔保的效力性等。二是復議機關未全面客觀調查取證。僅從證明被申請人具體行政行為的合法性角度收集證據。三是復議決定未準確告知申請人提訟的時間和具體對象,引發訴訟時效爭議。四是復議機關在避免當被告心理的驅動下,違法作出復議決定。
九、稅務執行不到位
國家獲取財政收入的途徑很多,如增發貨幣、罰沒財務、收取費用等,因上述方法存在固有的缺陷,因此,現代國家通常將稅收作為國家財政來源的最重要途徑,從經濟意義上講,稅收是實現現代國家職能,提高人民福利的基礎和前提,是影響國家和私人物質利益分配的重要因素,從法律意義上講,國家立法、執法、司法等職能的有機配合和制衡,是保證國家稅收的重要手段,在稅法既定前提下,如何保證政府依法征稅,納稅主體依法納稅,是稅收執法工作需要高度重視的問題,而誠實信用則是稅收執法中的核心問題之一。
一、稅收的必要性
從經濟意義方面講,國家的職能就是做私人不能做或不愿做的事情,為公眾提供公共物品,具體包括國防、外交等純公共物品,也包括教育、醫療、交通、救濟等準公共物品,同時還包括統一的市場體系、競爭規則等。國家為社會提供公共物品,需要強有力的財政做后盾,因國家是若干單元自愿組成的實體,其本身不直接從事經營活動,不直接創造財富,因此,只能通過直接或間接的方法從私人那里取得財富,從而形成國家財政,征稅即是現代國家獲取財富的重要手段。我們國家是世界上最大的發展中國家,人口眾多,幅員遼闊,地區發展不均衡,貧富懸殊差距大,國家需要為大眾提供大量的物品,為保證稅收穩定,創造良好的稅收執法環境,保證稅收主體依法征稅,納稅主體依法納稅是非常必要的。
從稅收的職能方面講,國家通過征稅和再分配稅收,可以實現重新分配社會財富,調節私人主體的貧富差距,更好的實現救濟、總體平衡等國家職能;通過稅收手段,參與社會再分配,對各類主體的實際收入及運行發生重大影響,影響收入和儲蓄結構、資產和產業結構的調整,影響各類資源的配置,從而實現國家宏觀調空的職能。正是稅收具有收入分配和宏觀調控等職能,能夠解決社會分配不公等一系列社會問題,有助于提高經濟運行效率,解決經濟公平和社會公平問題,因此,稅收有助于保障經濟和社會的穩定。
二、誠實信用的作用
誠實信用原則最早源自于羅馬法,被民法學界奉為帝王條款,但其并非民法所獨有的原則,而是公法和私法共通的基本原則,它要求稅收征納雙方在履行各自義務時,都應講求信用,誠實的履行義務,而不得違背對方的合理期待和信賴,也不得以許諾錯誤為由而反悔[1].
誠實信用是稅收法律關系主體應當嚴格遵守的道德和倫理準則,也是其享有權利和履行義務的基本原則,其功能和作用表現為:
1、解釋法律,彌補法律漏洞功能
法律具有歸納性和抽象性特點,這些特點決定了執法者在應用抽象的法律規范解決一般的具體現實問題時,首先需要正確解釋和理解法律的含義;法律不可能包羅所有社會現象,都是對過去經驗的總結和歸納,對未來社會現象的預測總是存在一定的局限性,而社會總是在變化和發展的,這就決定了法律具有滯后性特點,該特點要求執法者在應用既定法律解決新出現的復雜社會問題時,更加需要正確解釋和理解法律。解釋法律就必須堅持一定的原則,符合立法的宗旨目的,符合最低限度的法律價值,因此,選擇解釋法律的基本原則就顯的尤為重要,誠實信用原則集中體現了公平正義的法律價值,因此,可以很好的起到指導解釋法律的作用。
2、降低執法成本,提高執法效益功能
誠實信用是一種道德和倫理觀念,是民法的一項基本原則,也是構建理想稅收執法環境的基石。在稅收執法中,最有效率的稅收執法活動,是在稅收法律關系主體彼此信任的基礎上,迅速完成征稅和納稅工作,反之,則會增加稅收的成本,浪費有限的社會資源。隨著現代經濟的發展,稅收的數量在日益增大,稅收法律關系日趨復雜,如何降低稅收成本成為人們越來越關注的問題,解決降低稅收成本問題的很重要的方法,就是要求稅收當事人本著誠實信用精神做出具體行為,按照誠實信用原則構建稅收執法法律關系。
三、誠實信用對稅收執法的要求
稅收法律關系包括征稅和納稅兩個主體,其對征稅和納稅主體的要求是不完全相同的。
(一)誠實信用對征稅主體的要求
1、稅收執法形式合法
稅收執法程序合法。應當按照稅收程序法的規定,依法開展稅收征收工作,在強調稅收執法主動性特點的同時,不得逾越或違反程序,如按照規定著裝,出具完稅憑證、收據等法律文書,依法行使征收、查驗、處罰等職能;充分保護納稅人的合法權益,不得非法限制或剝奪納稅人的申辯、復議、訴訟等權利,保證納稅人在其合法權益受到侵害時可以得到法律救濟,使稅收執法在程序方面體現正義和公平精神。
2、稅收執法實質合法
主體合法。執法主體只能是稅務機關和工作人員或法律授權的組織,同時法律授權的組織應當符合法律的規定條件,非執法主體不得從事稅收執法活動。
權限和內容合法。稅務執法主體應當在法律規定的范圍開展執法活動,不得超越職權和開展稅收執法活動,擅自做出開征、停征、減稅、免稅等不符合法律規定的決定,不得與納稅主體協商納稅事項,同時也不得消極對待稅務執法,該征收的稅款不征收或不及時征收,該處罰的不處罰。
依據合法。依據包括實體法和程序法,稅務執法主體應當在執行大量實體稅收行政法規的同時,嚴格按照《中華人民共和國稅收征管法》、《中華人民共和國行政處罰法》及相關行政法規等程序性規范要求,依法開展稅收執法工作,
3、稅收執法具有合理性
合理性是指行政行為的內容應當合理、適度,合乎理性[2],使正常理智的人根據一般理性能夠理解和接受。因為稅收執法是行政行為,行政行為的特點決定了稅收執法具有合理性。
4、轉變執法意識
稅收的強制性、無償性等特征突出的強調了稅收執法的國家意志性,由于長期受國家意志至上,個體意志服從國家意志觀念的影響,稅務執法主體常常以主宰者的地位凌駕于納稅主體之上,這是與現代的服務性政府的理念相違背的,有鑒于此,轉變稅收執法主體的執法理念,使執法主體平等的對待納稅主體,在實現稅收執法職能的同時,發揮稅務執法的服務職能,使稅務執法更多地體現理性化特征就顯得尤為重要,如告知納稅主體應當享有地權利、披露稅收的用途、保障納稅主體權利的救濟方法等。
5、改善稅收執法環境
加強制度建設,完善財稅體制,理順中央和地方的分配關系,提高稅收機關的執法地位,賦予稅收機關更大的權力和獨立性,與此同時,要求相關政府機關建立和完善財政支出信息披露制度,使納稅主體能夠切身體會到納稅的成就感和責任感,充分享受公共福利,監督政府依法支出財政收入,減少鋪張浪費,杜絕“豆腐渣”工程,提高行政效能,降低行政成本,使納稅主
體在了解稅收行政的基礎上,進一步增強依法納稅的意識。
(二)誠實信用對納稅主體的要求
納稅主體總是追求個體利益的最大化,總是存在減輕或免除自己納稅義務的動機,而較少考慮稅收執法對公眾利益的影響,征稅和納稅始終是一對難以調和的矛盾,這種現象不僅在中國,而且在全世界都普遍存在著。因此,從納稅主體角度講,誠實信用要求,納稅主體根據相關稅收法律的規定強調自身權利的同時,應增強依法納稅的意識,與征稅主體共同完成稅收執法工作,如了解國家的稅收法律,依法辦理稅務登記、申報納稅、建立帳冊、不偷逃應納稅額、不惡意轉移定價等。
關鍵詞:稅收執法風險防范
一、稅收執法風險的概念
所謂執法風險,就是具執法資格的國家公務人員在執行法律、法規所賦予的權力或履行職責的過程中,存在有未按照或未完全按照法律、行政法規、規章要求的行為執法或履行職責,侵犯、損害了國家和人民群眾的利益,給國家或人民群眾造成一定的物質或精神上的損失以及應履行而未履行職責,所應承擔的責任。稅收執法作為國家行政執法的一部分,承擔著為國聚財,堵漏增收的重任。正是由于稅務機關是國家財政收支的關鍵部門,已越來越成為國家紀檢監察部門關注的對象。隨著國家法律、法規的不斷完善和健全,公民和法人的法律意識及自我保護意識也在不斷增強,如果我們的稅收執法人員不及時調整工作思路,轉變執法觀念,克服隨意執法的老毛病,就隨時存在著執法風險,小到經濟損失,大到觸犯刑律。
二、防范和化解稅收執法風險的意義
防范和化解稅收執法風險的意義就在于保障稅收執法部門有一個安全的稅收執法環境,起到穩定隊伍,增強凝聚力,提高戰斗力的目的,從而促進稅收工作效率,更好地維護稅法的尊嚴。防范和化解稅收執法風險,保障稅收執法安全的意義主要應有以下幾個方面:
一是維護稅收執法人員的切身利益。如果稅收執法人員的執法安全得不到應有的保障,今天這個受到紀律處分,明天那個受到法律制裁,將嚴重影響稅收執法隊伍的穩定,不利于各項稅收工作的開展。因此,防范和化解稅收執法風險,保障稅收執法安全是保護同志、穩定隊伍的基礎,是內樹正氣、外樹形象的關鍵。
二是樹立稅收執法機關的良好形象。如果我們的稅收執法人員能夠時刻保持執法風險意識,做到正確執法,文明執法,同時做好稅收服務,努力化解征納矛盾,不僅能夠降低執法風險,而且能夠很好地樹立自身以及整個稅收執法隊伍的形象。反之,如果執法方式簡單,執法手段粗暴,就會造成征納關系緊張,降低自身執法安全系數,增大執法風險,損害執法隊伍的形象,使稅收執法工作處于被動。因此,化解稅收執法風險,保障稅收執法安全也是樹立稅收執法機關良好形象的根本。
三是確保稅收征管質量和稅收收入。如果稅收執法人員能夠始終保持執法風險意識,就能確保政令暢通,使各項稅收方針政策及規章制度得到很好地落實,提高執法人員的工作責任心,克服麻痹心理,確保盡職盡責,應收盡收。
三、稅收執法風險的表現形式
一是執法不嚴被追究責任的風險。主要表現為不能嚴格依法治稅,執法隨意性大,疏于管理、、推諉扯皮、處罰不當、違法不究等行政不作為問題。如某稅收管理員在日常稅收管理中未深入實地進行稅源巡查,工作蜻蜓點水、敷衍了事,從而造成多起納稅人采取假停業、假轉非手段偷稅的事件,被群眾舉報后受到行政處分。
二是執法水平低引發執法風險。主要表現為:一方面是部分執法人員素質不高,執法程序不清,使用稅務文書及引用法律條文錯誤,職責履行不到位;另一方面是粗心麻痹,工作不細致。如納稅人的稅款已繳納而稅收保全和強制執行措施卻未及時解除而造成執法過錯。又如某稅務所在采取稅收保全措施時,一名稅務人員一時沖動拉下了動力電閘,使企業正常生產突然中斷而造成經濟損失,經行政訴訟敗訴而被判行政賠償。
三是執法腐敗,被處罰。主要表現為一些干部依法行政的意識淡薄,不嚴于律己,執法不公等問題。如某稅收管理員亂拿商戶的商品被舉報受到行政處分;又如某稅收管理員超標準收取稅務登記證工本費而被查處。
四是執法不文明引發執法風險。表現為執法方式簡單、執法手段粗暴,誘使征納雙方矛盾激化,惡化執法環境等問題。如原項城市公安局駐國稅局公安特派室干警李某在協助某稅務所工作時,因酒后出警被檢察機關查處。
四、稅收執法風險的類型
就稅收執法風險的類型而言,筆者認為,分為刑事責任風險和行政責任風險兩個方面。
(1)刑事責任風險
所謂刑事責任風險,就是指執法人員的執法過錯較為嚴重,應承擔刑事責任的風險。對稅收執法人員而言,可能承擔刑事責任的執法行為主要有以下7個方面:
1、。是指國家機關工作人員超越職權,違法決定、處理其無權決定、處理的事項,或者違法處理公務,致使公共財產、國家和人民的利益遭受損失的行為。過去有“小小專管員,權力大無邊”的說法,就是納稅人對部分稅務干部越權執法行為的不滿意看法。這種行為目前在極個別同志身上仍然存在。
2、。是指國家工作人員嚴重不負責任,不履行職責或不認真履行職責,致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。稅務人員一般是指不征少征應征稅款,不檢查納稅的情況,遇有征稅阻力不采取措施、不向上級報告等。這部分人往往因為缺乏一定的事業心和責任感,不求上進,飽食終日,無所用心,馬虎行事。一時失足將造成千古恨。
3、索賄受賄。是指國家工作人員利用職務上的便利,索取他人財物或非法收受他人財物,為他人謀利益的行為。受賄有大有小、有輕有重,利用職務之便,隨意索取納稅人錢物,有的甚至要人一條香煙、一雙皮鞋、一件飲料等,其結果就容易釀成大禍。這在一線執法人員中不敢說沒有。
4、不移交刑事案件。是指行政執法人員徇私情、私利,偽造材料,隱瞞情況,弄虛作假,對依法應當移交司法機關追究刑事責任的案件不移交。應移交而未移交的涉稅案件除了得到納稅人的好處不移交外,往往是因為納稅人認錯態度較好,并且愿意接受處罰或說情求饒等因素,使部分法律意識淡薄稅務人員認為,只要補稅、罰款能順利入庫便萬事大吉,容易放棄對這些犯罪行為予以嚴厲的法律制裁,以儆效尤。
5、幫助犯罪分子逃避處罰。是指有查禁犯罪活動職責的司法、公安、安全、海關、稅務等國家機關的工作人員向犯罪分子通風報信、提供便利、幫助犯罪分子逃避處罰的行為。大量的涉稅案件證實,如果沒有稅務人員的參與或出謀劃策、,像虛開增值稅專用發票、農副產品收購發票、廢舊物資發票等行為又怎能輕易屢屢成功呢?其事實令人震驚,其教訓無比慘痛。
6、、不征少征稅款。是指稅務人員為徇私情、私利,對納稅人依法應當繳納的稅款不征少征。
7、發售發票、抵扣稅款、出口退稅。是指稅務人員違反法律法規的規定,在辦理發售發票、抵扣稅款、出口退稅工作中。
以上這些錯誤的執法行為如果給國家和人民造成重大損失或情節嚴重的,就會被追究刑事責任,承擔刑事責任風險
(2)行政責任風險
所謂行政責任風險,就是指執法人員的執法過錯較輕,尚未觸及刑罰,但應受到系統內部黨、政紀處分或經濟處罰的風險。因此,行政責任風險主要包括黨、政紀處分和經濟處罰兩種類型。
1、黨、政紀處分。黨紀處分包括警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、、5種形式。政紀處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除6種形式。
黨、政紀處分雖然不存在限制人身自由的風險,但卻足于影響個人的政治前途及人生命運。如有一位稅務干部,工作積極認真、工作業績也很突出,就在上級考慮擬對他進行提拔重用的時候,該同志卻不慎遺失了一份空白完稅證而受到警告處分,同時上級也取消了擬對他認命的決定。
2、經濟處罰
經濟處罰很簡單,就是讓出現執法過錯的人員遭受一定的經濟損失作為懲罰來刺激人員的工作責任心。近年來,國稅部門通過大量的工作實踐并依靠計算機信息技術的飛速發展,摸索出了一套行之有效的“機制管人”措施?!度珕T崗位責任目標考核》和《稅收執法責任制》就是這套機制的核心內容。它通過對每一位人員及每一個崗位的合理劃分,明確了詳細的工作職責和工作標準,對照每一項工作職責和工作標準對工作任務的影響程度,設定相應的分值及款項。對應盡而未盡到的職責和未完成工作目標的人員給予相應的扣分扣款。
由此可以看出,行政責任風險主要為政治風險和經濟風險。
五、執法風險產生的根源
一是政策因素引起的執法風險。政策性風險主要表現在規范性文件的制定上。各級單位為了更好地落實好上級文件精神,往往都會結合本地實際制定更加詳細、更加具體的操作辦法和規定。這些辦法和規定雖然對提高稅收征管質量和稅務人員的工作積極性起到一定的作用,但卻忽視了對本系統人員的法律保護,一旦出了問題,也為司法機關追究稅務人員的責任提供了依據。如目前大力推行的納稅評估方式,既沒有明確的法律定位,又缺乏規范的操作規程,就是國家稅務總局臨時制定的《納稅評估管理辦法》,其操作性也不是很強。各基層單位在實際操作中方式各不相同,管理不像管理,稽查不像稽查,隱患較大。像納稅評估稅款的定性及入庫問題,在當前使用的“綜合征管軟件V2.0”中就沒有這一模塊,如果按“查補稅款”入庫,就變成了稽查模式;如果按一般申報入庫,又變成了征管模式。有些稅務機關為了取得納稅人的配合,向納稅人宣傳納稅評估是稅務機關開展的一項優化服務措施,在納稅評估中發現的偷稅行為也不轉交稽查處理。又如稅務機關為了方便管理制定了各種納稅管理辦法,像《停歇業管理辦法》、《轉非、注銷管理辦法》等,這些在法律上應視同稅務機關向納稅人發出的約束雙方的要約式行為,在實際執行中,稅務機關往往根據自身需要而隨意朝令夕改,已經形成了事實上的毀約。這些問題如果得不到及時的解決,一旦被司法機關抓住把柄,就會帶來嚴重的執法風險。
二是內部因素引起的執法風險。一是稅收執法人員業務不熟,違反執法程序引起的執法風險。部分稅務執法人員不思進取,得到且過,不深入學習和鉆研稅收業務,不懂裝懂,憑感覺、憑經驗、憑關系執法而造成執法錯誤。二是稅收執法人員對稅法及相關法律的理解有偏差,執法質量不高。如制作稅務執法文書不嚴謹、不規范,使用文書或引用法律條文錯誤,執法中不注意收集證據或收集的證據證明力不強等,給行政相對人或司法機關追究留以口實。三是執法人員隨意執法留下風險隱患。如在進行納稅檢查或送達稅務文書時,因熟人熟臉而不出示稅務檢查證明或一人前往等。四是因惰性引起的不作為而產生的風險。如漏征漏管戶的管理跟不上。五是稅務人員、、帶來的風險。如不征或少征稅款,徇私出售發票,虛假抵扣稅款、出口退稅,得了好處不移送達到刑事標準的稽查案件等。
三是外部環境導致的執法風險。這方面主要是來自地方政府對稅收工作的干涉。在當前各地都在努力發展經濟的大環境下,部分基層地方政府把依法治稅同發展地方經濟對立起來。為了招商引資,搞活地方經濟,私自出臺各種稅收優惠政策,干預稅收執法,然而出現問題以后還要稅務機關承擔責任。另外,稅收立法與我國法律體系之間仍存在不協調,使稅法與其他法律法規的銜接不通暢,造成相關部門協稅護稅意識不強,影響了稅法的實施效力,容易形成執法風險。還有,隨著法律的逐步普及,公民、法人依法維權和自我保護意識不斷增強,使稅收執法風險的變數更大。因此,國稅部門在征管理念、執法體制、征管方式等方面的標準和要求仍需不斷改進和完善。
六、稅收執法風險的防范與化解
研究執法風險的目的就是為了防范與化解執法風險,從而有效保護執法人員的執法安全,全面提高執法效率。要防范和化解稅收執法風險,就必須圍繞著建立平安國稅、和諧國稅、陽光國稅、效能國稅而展開,主要應從以下幾個方面入手:
(一)思想上高度重視,提高防范意識
各級稅務機關都要把防范執法風險、構建平安國稅切實作為一項重要工作來抓,努力為基層執法人員創造一個良好的執法環境,確保國稅人員的執法安全性。
(二)要摒棄“權治”思想,克服“人治”意識,強化“法治”觀念
稅務機關要強化對稅務人員的“法治”教育和“執法風險”的警示教育,不斷強化稅收執法人員的“法治”觀念,提高依法行政意識,自覺地學法、遵法、守法,讓“法”深入人心,克服執法上的僥幸和麻痹心理。
(三)要規范執法行為,提高執法質量
一是要求稅務機關在法律、法規的框架內針對本系統的每一個崗位制定出相應的工作職責和工作標準及追究實施辦法,做到有章可循,理順執法規程。二是要求稅務人員在行政執法的過程中自覺依法行事,努力克服執法隨意性,盡力避免違法、違規行為的發生。從而提高執法質量,規避執法風險。
(四)要完善風險控制機制,增強自我保護意識
一是稅務機關在制定規范性文件的時候要注意文件的合法性,避免與相關法律、法規發生沖突而引起的風險。二是稅務機關在制定內部規章制度的時候,不能拍腦瓜、想當然,而要經過認真的研究、充分的論證,切實注意對稅務干部的法律保護。三是稅務人員要盡力做好本職工作,避免因自身工作失誤而引起的風險。四是稅務人員要嚴格遵守各項法律、法規,避免因違法行政而引起的風險。
(五)要加強業務培訓,提高執法人員素質
要化解稅收執法風險,稅收執法人員就必須具備一定的,能夠正確開展稅收執法活動的綜合素質。這些素質包括正確的思想觀念,端正的工作態度,必要的法律知識,熟練的業務技能和計算機操作技術以及協調能力等。因此,稅務機關應統籌兼顧,有的放矢,有針對性的加強稅務人員的政治教育和業務技能培訓,盡可能地提高稅務人員的綜合素質。
(六)要強化稅法宣傳,做好行政協調,力求社會廣泛支持,努力構筑稅務部門與社會各界及廣大納稅人的和諧關系
在稅收執法活動中,如果能做到讓納稅人或相關人員理解、支持、配合稅收工作,那么就會減少或降低執法風險,提高工作效率,完成稅收任務。要做到以上工作,稅法宣傳是必不可少的。多年來,稅務部門在進行稅法宣傳時比較注重縱向宣傳,即對納稅人的宣傳,忽視了對政府及其職能部門的橫向宣傳。在實際執法過程中,有些工作如果得不到相關部門的配合和支持,得不到有關人員的理解,就很容易使工作陷入被動或僵局,這不僅不利于稅收執法工作的開展,而且會提高執法風險系數。因此,在強練內功的同時,做好稅法宣傳,協調各方面的關系,爭取社會各界對稅收工作的理解和支持,努力構建平安國稅,創建和諧國稅,才能有效保障稅收執法和稅務干部的安全。
參考文獻:
1,中華人民共和國《稅法》
2,中華人民共和國《稅收征收管理法》
一、需要以良好的思想認識作為基礎
從認識上進行統一,站在思想上的高度來重視每一項工作是做好各項工作的重要前提。大量的事實充分證明,一些腐敗現象之所以屢禁不止,其主要的關鍵就在于監督內控上的不力。必須要讓全體稅務干部夠能夠認識到加強稅收執法內控機制建設是基于在現實中對干部實施保護的需要,是加強監督的需要,通過對稅收執法失誤、行政管理腐敗行為進行有效的防止、糾正或回避,更好的起到保護、愛護干部的作用,改變少數國稅干部,把接受執法監督當成一種負擔,把監督看作是對自己的不信任,自覺不自覺產生的抵觸情緒轉化為積極的、歡迎姿態。[2]其次是必須要能夠充分認識到稅收執法內控機制是保障國家稅收法律、法規、規章制度能夠正確貫徹執行的重要途徑。然后,必須要能夠充分的認識到建立稅收執法內控機制,是保證稅務部門健康有序的發展和自我完善的重要方法。任何事物都有一個產生和在實踐中不斷發展并完善的過程,稅務工作也是如此,只有建立起有效的稅收執法內控機制,及時的糾正工作中出現的偏差,認真分析研究并找出行政執法行為中的普遍存在的問題,及時建立起健全各項規章制度,才能保證稅務部門健康有序的發展和自我完善。
二、建立起一套完善的稅收執法風險控制防范體系
稅收執法風險指的是稅務機關在實施稅收管理、稅款征收、行政處罰等各種稅收執法過程中,因其執法行為被認定是違法或犯罪而遭到追究行政責任甚至是刑事責任的可能性。如今,隨著納稅人法律意識的不斷提高和外部監督力度的不斷增強,稅收執法風險也是日益凸顯,這就使得防范稅收執法風險成為了必要。要想防范稅收執法風險,不僅僅要建立起一套科學合理的、完善的稅收執法工作機制,對稅收執法的外部環境進行不斷地改進,不斷地增強稅收執法人員自身的風險防范意識,還必須要建立起一套完善的稅收執法監督制約機制。要建立起一個多部門參與,各部門協同一致的監督制約體制。要樹立起“事前防范為主、以事中化解和事后補救為輔”的觀念[2],并積極的對各種稅收法律風險進行評估、控制、監控與處理。要加強對稅收執法過程中的稅收執法風險的高發環節實施監控,對那些可能會發生的稅收執法違法行為和執法過錯進行提前預警,并以此來增強對稅收執法風險控制。同時還應該要以稅收執法崗責體系為基礎,并根據各種職能需求進行能分離和制約,明確稅收執法每個環節中執法人員所具有的權利和義務以及他們行使執法權的具體方法、步驟、時限等,并且還必須要進一步明確稅收執法權的行使界限,要盡可能的減少自由裁量權行使空間,以此來防止各種越權執法或濫用執法權的行為,并要及時的發現并修補稅收執法中可能出現的漏洞。
三、建設高素質執法監督隊伍,充分發揮各級監督部門糾錯防偏、防微杜漸的職能
稅收執法人員素質的高低將會直接的關系到稅收執法的效果,關系到依法治稅能否真正貫徹實施。內部監控就是在突破以往稅收管理工作重點的基礎上,通過構建稅收監控管理這一職能,將工作重心放在對稅收權力運作全過程、全方位的監控管理上,將監督直接切入到在每個環節、每個崗位工作的稅務干部上,要把工作過程監控與執法行為監控、紀檢監察統一起來;把分散的、主要注重結果的監控變成集中統一的、既注重結果,又注重過程管理的監控;把對人的監督發展為對人所具體從事的工作的監督,轉換監控主體,擴大監控范圍,從而使稅收管理工作過程的任何一項紕漏和違規違紀行為都會適時的在內部監控體系中顯現,任何人都無法掩蓋和回避,確保在保護干部、愛護干部問題上收到事半功倍的效果。