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農村最低生活保障是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的一種新型的社會救助制度。其以科學的方法確定保障線標準，避免了過去有錢多救助、無錢少救助的人為隨意性，擴大了保障對象的覆蓋面，提高了保障標準，及時有效地保障了農民的基本生活權益，體現了對農民尊嚴的尊重和社會對于生活在貧困境況下人們的責任。該制度在整個農村社會保障制度中起到了“兜底”的作用。我國農村目前還有3000萬左右的絕對貧困人口，他們是農村最低生活保障制度主要保護的對象。依照國務院頒布的《關于在全國建立最低生活保障制度的通知》，農村最低生活保障對象具體確定為四類：一是家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的農戶；二是家庭主要成員在勞動能力年齡段，但因嚴重殘疾而喪失勞動能力，家庭保障確有困難者；三是家庭成員雖在勞動能力年齡段，但因常年有病，基本或大部分喪失勞動能力，家庭保障確有困難者；四是家庭主要成員因病、因災死亡，其子女均不到勞動能力年齡段，生活特別困難者。凡符合保障條件的農戶，由本人申請。村民會議討論，村委會上報，鄉鎮政府審查，張榜公布，報請民政部門審批后實施。實施農村最低生活保障制度所需要的資金，基本由各級財政分級負擔，資金主要來源于中央下撥的救災資金和地方本級財政自然災害救濟事業費。我國最早實施農村居民最低生活保障制度的地區是上海市。1994年，上海市通過實施農村居民最低生活保障制度，探索科學有效的農村貧困群體救濟方式。1995年，民政部結合農村社會保障體系建設試點工作，分別在山西省陽泉縣、山東省煙臺市、四川省彭州市開展農村最低生活保障制度建設試點。為了加強對該項工作的指導，民政部于1996年印發了《關于加快農村社會保障體系建設的意見》和《農村社會保障制度建設指導方案》，要求把建立農村最低生活保障制度作為農村社會保障體系建設的重點來抓，認真部署，推進該制度。實施該制度的關鍵是把財政收入盡可能地向改善基本民生傾斜。至2007年，中央財政一直在加大轉移支付力度，探索建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，在更多地區推廣建立農村最低生活保障制度。2007年，中央財政安排的農村低保補助資金是30億元，這筆資金已下達。地方財政也在加大投入力度。2007年上半年，地方各級財政在農村低保和特困戶救助上已經投入了35.6億元，加上下半年的預測，地方財政投入會超過70億元，高于2006年的投入數量。截至2007年6月底，全國31個省區市都已建立了農村最低生活保障制度，覆蓋了2068萬人。把貧困農村居民全部納入農村最低生活保障體系，在今年末有望實現。此項制度作為一種解決農村貧困問題的補救機制，與只是針對部分困難戶、五保戶以及受災群眾的傳統臨時救助相比，具有很強的優越性。但目前，部分地區的農村低保制度尚未建立起來，還有部分地區雖已建立該制度，但與《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》要求的不相一致，而且在保障水平上仍有待提高。從統計數據上看，農村低保全面推行后，在主要食品價格大幅上漲的情況下，2007年全國平均的低保補助水平比2006年底反而明顯下降了(2006年底全國平均月人均低保補助為33，2元)。因此，作為一種制度化和規范化的社會救濟形式，農村居民最低生活保障制度有待完善。
二、我國農村最低生活保障存在的問題
1、農村最低生活保障制度發展緩慢。農村最低生活保障制度是比之前的特困救助更規范、層次更高的一項保障制度。因此，原先的特困救助對象應盡可能地納入到農村最低生活保障范疇。但在目前，仍以特困救助為主的黑龍江、江西、重慶、貴州、、青海等省(市)中，農村最低生活保障對象在所有救助對象中的比例低于10％，介于10％至30％的省份有安徽、湖北、廣西、云南和寧夏，介于30％－50％的省份有山西、河南、湖南，介于50％－70％的有新疆?？梢姡覈貏e是廣大中西部地區的農村最低生活保障制度發展得比較緩慢。
2、各地區之間保障水平很不平衡。雖然自1994年以來，我國就已開始了農村最低生活保障制度的試點探索，近年來也取得了令人矚目的成就，但該制度的發展水平在各地是極不平衡的。如在有的縣區，納入農村最低生活保障制度范疇的才幾十個人，有名無實。在有的縣區，最低生活保障標準很低，每年僅有百元左右，還不能按時發放。甚至在有的地區，該制度已經出現了逐步萎縮的趨勢。從東中西部地區相比較的角度看，我國東部地區94.4％的農村社會救助人口是享受低保者，而中西部地區只有37.7％的救助對象是享受低保者。但實際上，我國的大多數急需獲得最低生活保障的農村人口集中在中西部地區。據統計，到2005年底，全國農村貧困人口總數為2635萬，其中東部9省市的貧困人口總和僅為101萬，中西部地區的貧困人口為2264萬，中西部地區的貧困人口占整個貧困人口的95.7％。造成這一現象的主要原因是中西部大部分農村地區沒有可持續發展最低生活保障制度的能力，而沿海發達地區和大城市郊區有能力為這項制度的開展提供強大的財政保障。
3、農村最低生活保障制度的退出機制不健全?；谵r村最低生活保障標準的確定難度大、低保戶家庭收入動態監測困難、信息化滯后等原因，一些農村低保戶人均收入超過了低保標準線后不能及時被退出或不愿退出低保等現象時有發生。在目前的低保對象中，實際上有勞動能力的約占50％左右，由于農村最低生活保障制度的含金量日增，使一部分人形成了“福利依賴”，受助者不愿放棄福利待遇，寧可不就業或少就業，該制度雖不能使他們擺脫貧困，但至少可以不勞而獲。
4、農村最低生活保障的標準低、覆蓋面窄。由于經費短缺，需要救濟的人多，農村最低生活保障往往只能按照低標準提供福利待遇，在經濟不發達的地區，農村最低生活保障制度形同虛設，不能貫徹，甚至難以保障救助對象的基本生活。同時我國的此項制度覆蓋面較窄，相當部分貧困農民得不到救濟和補助，使得農村貧困群體的最低生活保障只是處于“零敲碎打”的小規模狀態。據統計，我國農村低保人數只占農村人口的0.36％。
5、缺乏有效的組織保障。農村最低生活保障制度是一項全新的、長期的社會救助制度，涉及數千萬人口，需要準確掌握如此龐大人群的家庭收入及其變動情況，接受低保申請和咨詢，進行情況核實與審批。上述工作客觀上要求專門機構中的高素質管理人員運用信息化的手段來實施管理，但是，目前在我國，只有部分市、縣(區)、鄉(鎮)的民政部門新設立了勞動保障與社會救助綜合管理辦公室，一般縣市都是由民政部門下屬的社會救助科室兼管，缺乏專門的管理機構。
三、我國農村最低生活保障問題的成因
1、農村最低生活保障整體上缺乏制度層面的規范。目前在我國農村實施最低生活保障制度，既無中央政府頒布的專門關于農村最低生活保障的規范性文件，更無這方面的法律法規，僅靠地方政府出臺相應政策實施。實踐中只有極少數地方出臺了操作性較強的農村最低生活保障管理辦法，大部分農村地區在提供最低生活保障時還在實行不規范、不統一、帶有很大隨意性的傳統辦法，缺乏制度化措施。這一情形造成諸多不良后果。首先，由于各方面認識不統一，缺乏必要的工作手段，致使這項工作在基層運行阻力很大。其次，由于缺乏規范統一的操作規程，管理上缺乏制約機制，個別地方甚至出現占用、挪用救助資金的現象，給農村最低生活保障制度帶來了消極影響，不少農民因此對相關制度產生了懷疑。再次，由于缺乏法律政策，又沒有穩定的籌資渠道，故在實際操作過程中，保障標準不明確，隨意性大，保障標準不能隨著物價和經濟的發展而有所提高，與日常基本生活需求之間有較大差距?？傊?，農村最低生活保障工作缺乏政策法律依據和操作管理程序的情形急需改變。
2、農村最低生活保障資金嚴重不足。在1999年農村實行稅費改革之前，農村社會救濟資金主要靠縣財政和鄉村集體經濟投入。2000年中央和國務院關于農村稅費試點工作的通知中沒有規定對農村特困戶救濟的資金來源。加之后來中央決定取消農業稅，使得鄉鎮經費大幅度減少。只依靠縣級財政提供的有限資金顯然不能保證為所有農村特困戶提供救濟，有些經費緊張的地方，農村社會救濟工作基本上處于停頓狀態。鑒于該情況，目前，我國部分有條件的省市將農村最低生活保障資金列入了財政預算。社會救助資金來源于財政資金，固然體現了政府為社會成員提供基本生活保障的責任和義務，也有效地改善了低保資金的供給狀況，這種做法是十分必要和值得稱道的，但是在實踐中，當前財政收入的邊際投資傾向較大，一些地方在安排財政預算時，更多地偏重那些能帶來經濟效益或能夠明顯展現政績的經濟建設項目，最低生活保障資金的安排次序往往靠后，農村最低生活保障資金供給仍然不足。對于一些財力薄弱的省市來說，農村低保資金納入預算都十分困難，遑論其他了。
3、農村最低生活保障對象的確定較難。農村最低生活保障對象的確定方法必須是科學可計量的標準方法，而將其運用于復雜的農村社會現實時，就會遇到種種困難。農村最低生活保障對象確定難主要表現在：一是核算有勞動能力的保障對象的隱性收入難；二是農村外出務工人員收入或臨時性收入計算難；三是確定農戶具有法定贍養、撫養關系并且在一起共同生活的全體人員收入難；四是因建房、婚嫁導致生活困難的人員是否列入保障對象操作難。
4、中央與地方之間財權與事權不對稱的現狀影響到農村最低生活保障制度的運行。目前。縣、鄉、村是擔負全國農村居民最低生活保障工作的主體，但中央與地方財權與事權嚴重不對稱的財稅體制使得基層政府財力不堪重負，致使基層政府對農村最低生活保障資金列而不支，列而少支和不列支的現象比較普遍。在一些經濟發達的農村地區，基層政府有較多的預算資金，最低生活保障制度的實施狀況較好，但對于絕大多數經濟欠發達或貧困落后的農村地區來說，需要最低生活保障的農民人數眾多，財政預算入不敷出，很難建立起最低生活保障制度。
5、現行農村土地制度讓人們對農村最低生活保障制度的理解走入誤區?，F行農村的土地制度是制約農村最低生活保障制度發展的一個重要原因。農民長期承包土地30年不變，這就意味著農民擁有長期的土地使用權，中國的農民只要一出生(具有正式戶口)，就有分配土地的權利直到死亡為止，終身享受土地保護，所以在人們的眼里農民總是有經濟保障的，這就使得政府和社會容易忽視農民的社會保障權利，從而制約了農村最低保障制度的發展。實際上，近年來隨著我國農村經濟結構的調整，城鎮化的加速推進以及加入WTO對農業的沖擊，農村土地對農民的基本生活保障功能已經出現日趨弱化的態勢。
關鍵詞：黑龍江省；最低食物需求；最低生活保障；農村低保標準
“十五”期間，黑龍江省開始啟動農村社保事業。隨著黑龍江省完善城鎮社會保障體系試點的實施，全省低保工作也取得了一定成效①。但是，作為老工業基地，黑龍江省有“國有企業多、資源型城市多、國家下放困難企業多和非農業人口比例高、國有企業從業人員比例高、高寒地區基本生活消耗高”等特點，致使低保工作出現了任務重、人數多、資金缺口大等諸多困難。全省所轄13個地市、65個縣（市）中，有5個地市、50個縣（市）靠中央和省對下轉移支付過日子。全省農村人口1935萬人，占全省總人口的一半，2006年統計低于國家確定的低保線（683元）以下的絕對貧困人口72.7萬人，占全省農村人口3.76%；2007年農村低保線（提高到800元）以下的絕對貧困人口88.3萬人，占全省農村人口4.56%。統計資料表明，目前黑龍江省接近低保邊緣的貧困農民群體150萬人，占全省農村人口7.75%。盡管近年來黑龍江省農村低保標準在逐年提高，但從目前情況看，該救助標準還是偏低，需要適當地加以調整。
一、確定農村低保標準的依據
1.維持農民最基本物質生活需要
低保標準的制訂首先要考慮能維持農民最基本的物質生活需要，主要包括兩部分，一部分是最低食品支出的費用；另一部分是最低的衣著、住房、交通、燃料、用品等生活必需品支出以及醫療、教育娛樂及服務等非食品支出的費用。
2.參考農村居民人均純收入
農村居民人均純收入也是判斷居民是否貧困的依據。當農村低保線確定之后，將兩者進行比較，如果人均純收入低于農村居民維持基本生存所必須消費的物品和服務的最低費用，則說明農村居民靠自身的努力很難維持本身的再生產。在這種情況下，農村居民的生活就是處于貧困狀況，是需要政府救助的對象。
3.考慮地方政府財政承受能力
對貧困人口進行救助是地方政府義不容辭的一項責任，但如果不考慮地方政府財政承受能力把低保標準定的過高，低保制度的實施由于得不到財政支持就會出現停滯現象，容易出現制度倒退情況。
4.考慮物價指數變化
農村低保標準的確定也要隨物價的變化作相應的調整，這就要準確測量農村貧困人口的實際生活情況，使農村貧困人口的生活不因物價的上漲而降低，收入增加要扣除物價上漲的因素。隨著我國經濟體制改革的深化，價格因素逐步成為影響人們實際生活質量改善程度的重要參數。
二、農村低保標準的構成
1.最低食物需求
馬斯洛“需求五層次論”的第一層次人的最低食物需求主要是維持正常的生命需求的要素。其中，農村居民的人均食物消費支出、相應的人均年純收入、人均年食品消費支出、恩格爾系數是主要的參照系數。
2.非食品需求
隨著社會的進步和經濟的飛速發展，貧困人口的基本生活需求也隨著經濟的發展發生了很大的變化。以往屬于消費品的，如今可能成了生活必需品。非食品支出在整個生活中所占的比例成了不可忽視的一部分，包括子女教育、基本醫療、衣著等。對于非食品需求部分，貧困人口由于生活困難，通常是能省就省。所以，貧困人口收入的絕大部分都用于生存的必要支出，而其他支出所占的比例很小。
三、黑龍江省農村低?，F狀簡析
黑龍江省農村低保標準是由區縣人民政府根據當地農村居民維持最基本生活所必須的吃、穿、住、用費用制定，并報上級人民政府備案后公布執行。各市縣根據省里規定的統一標準，同民政、財政、農業、統計、物價等部門共同協商，并參照當地經濟水平和財政承受能力，確定自己的低保標準。
由于我國未公布每個地區不同層次農村居民收入和支出情況的詳細數據，現以2006年我國不同層次農村居民收入和支出的相關數據來說明。
從理論上說，貧困線標準是指僅僅包括對食品需求的支出，我們首先從保證貧困戶溫飽問題的食品需求支出比較。
2006年，我國公布的貧困線標準為683元，從表2數據可以看出，這個標準比中等收入戶758.46元的食品需求只低75.46元；比中低收入戶食品需求支出高92.25元；比低收入戶食品需求支出高237.19元。2006年，黑龍江省公布的農村低保線標準為800元，這個標準比中等收入戶758.46元的食品需求高41.54元；比中低收入戶食品需求支出高209.25元；比低收入戶食品需求支出高354.19元。
低保線標準不僅包括食品需求的支出，還包括衣著、居住、醫療等相關支出。我們從滿足貧困戶食品、衣著、居住這三種需求支出比較。
2006年低收入戶的食品、衣著、居住這三種需求支出共751.87元，高于國家貧困線68.87元；中低收入戶這三種需求支出為947.73元，高于國家貧困線291.73元。2006年低收入戶的食品、衣著、居住共751.87元的支出，要低于我省農村低保線標準48.13元；中低收入戶的食品、衣著、居住共947.73元的支出，要高于黑龍江省農村低保線標準147.73元。
通過以上數據比較，可以說明我國的貧困線標準和黑龍江省的低保標準基本可以解決貧困戶的溫飽問題，基本滿足貧困戶對食品的需求。同時，也可以看出，國家貧困線標準除了保證基本食品需求外，對一些衣著、居住、醫療等相關需求還是不能滿足的。同時，由于低保標準在一定時期內是固定不變的，而食品和衣著、醫療的價格卻在不斷上漲，從而導致低保標準越來越捉襟見肘?？梢?，目前的低保標準低于農民實際生活需要。
四、黑龍江省農村低保標準的調整
由于人們生活必需品的內涵是逐漸擴大的，故農村低保標準也應該隨之變動，讓農民享受到經濟發展的成果。鑒于農村低保標準是依據維持農民基本生存所必需消費的物品和服務的最低費用來確定的，這就意味著農村低保標準的測定在一定的時間、空間和社會發展階段上是相對的，因此，測定和計算基本生存需求量的界定或尺度不能停留在一個永恒不變的水平上，而應當根據實際情況的變化作相應的調整。關于具體調整方法，應從黑龍江省實際情況出發，可以考慮依據ELES（擴展線性支出系統）模型和恩格爾系數法（貧困線標準應為食品支出占人均生活消費總支出的1/2），綜合考慮農民最基本的物質生活需要、農村經濟發展水平、地方財政的承受能力，每年測算一次最低生活保障標準，適時對其農村最低生活保障標準進行調整。
參考文獻：
[1]秦鳳翔，等．黑龍江省農村最低生活保障制度財政政策研究[J]．財政研究，2008，（4）：62-65.
[關鍵詞]農村生活保障；絕對貧困；相對貧困；合理界定；低保對象；低保標準；保障制度體系
農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會救濟制度。我國是一個農業大國，農村人口占全國人口的80%左右，建立農村困難群眾的低保制度，有著重要而深遠的意義。
一、對川中某市低保的調查分析
該市是四川西部成都平原一個經濟較為發達的中等城市，從2000年開始在全省率先開展農村居民最低生活保障制度，目前6個縣市區先后建立和實施了該制度。到2005年9月，農村居民享受最低生活保障的戶數達2.66萬戶，人數達5.48萬人。從該市實施情況來看，目前存在的主要問題：（1）城鄉“低?！睒藴什罹噍^大。農村居民“低?！睒藴蕛H為城市的40%，月均補差為城市的20%，城市居民低保標準最高線為年均1992元/人，低線標準為1560元/人，月均補差為59.25元/人。農村居民低保標準一類為年人均800元，二類為年人均720元，三類為年人均600元，人平補差月最高為20.33元/人，月最低僅10.10元/人，全市農村“低?！比司卵a差僅有10.98元。這點錢只能買少量生活必須品，解決群眾困難的作用十分有限，現行低保政策與實行農村低保的初衷距離存在不小差距。（2）農村居民低保標準低。2004年，該市314.3萬農業人口中，實際收入水平低于國家扶貧辦核定的年人均純收入627元特困戶標準的農戶1135戶，農村居民68136人。按目前該市農村低保標準，全市70.58%的低保戶，人口享受的低保標準低于年人均純收入627元的絕對貧困標準，僅按627元標準，已保戶數僅占應保數的83.38%，而應保數僅占該保人數的79.41%.（3）農村低保資金投入不足。農村低保尚處于地方試點階段，中央和省財政的轉移支付力度很小，根據對該市的調查報告得知，該市、縣（市、區）財政安排的農村低保資金投入僅700余萬元，占財政支出的比例較低。近年來稅收體制調整后，縣市區級財政收入增長慢于支出增長，嚴重制約了對農村低保資金投入的增長，使農村低保仍然處于低標準的水平。一些丘陵縣債務沉重、工商稅收不足，農業稅免征后，財政更加困難，對低保投入就更難確保長期落實到位。（4）農村最低生活保障對象確定難。雖然該市制定了《農村居民最低生活保障制度暫行辦法》，但在實際操作中仍存在以下問題：一是對低收入家庭的房產、儲蓄、有價證券、隱性收入等難以合理核定；二是有勞動能力的保障對象的隱性收入核算難；三是農戶外出務工收入或臨時性收入計算難；四是確定農戶具有法定贍養、撫養關系且在一起共同生活的全體人員收入難；五是因危房基本改建導致生活困難的人員是否列入保障對象不明確。
上述的個案，也是全國普遍存在的問題。從目前全國大多數實施的來看，還存在幾個突出的問題：（1）農村低保覆蓋的面太小。據統計，截至2004年我國有2610萬農村人口年人均收入不足668元，生活在絕對貧困線以下，還有4977萬農村人口年人均收入不足924元，屬于相對貧困。[1]目前已有581.3萬農村居民享受最低生活保障，約占農業人口0.6%，與全國實際特貧人口3000萬人相比，差距仍然很大。[2]（2）農村基層負擔重。中央財政在農村最低生活保障上投入少，各地實際采取的都是地方財政和鄉村集體共同負擔的辦法，具體分擔比例視當地經濟情況而定，鄉村經濟條件好則分擔比例大一些，鄉村經濟比較差的則由縣級財政負擔大頭，基層的負擔重。因此，需要在深入調查和分析的基礎上，更加系統科學地構建我國農村居民最低生活保障制度體系。
二、建立和完善農村居民最低生活保障制度
建立農村最低生活保障制度，是消除城鄉差別、構建和諧社會的重要舉措，是貫徹“建設社會主義新農村”重要思想的根本體現，是實現農民國民待遇和社會公平的基本要求。讓人高興的是2004年農村家庭得到最低生活保障的多達228.7萬戶，比上年同期增長39.4%；[3]截止2005年10月，全國有15個省，2000多個縣市建立了農村最低生活保障制度，[2]但是，還需要不斷對這一制度進行補充和完善。
1、合理界定低保對象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平低于或等于國家公布的最低生活水平的人群，一般是以家庭人均年收入指標為標準來界定低保對象。具體來講：（1）家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的無勞戶，如沒有依靠、沒有生活來源的老年人、殘疾人、未成年人等；（2）因災、因病及殘疾致貧的家庭；（3）由突發性自然災害造成生活一時困難或因農產品市場的激烈競爭生產經營不善而面臨困境的農村居民；（4）有一定的收入來源，但是生活水平低于或等于國家規定的最低生活水平標準的農村居民。農村低保對象界定標準上確有一定困難，如收入難以貨幣化、收入的不穩定性等因素，因此在界定時，農村最低生活保障對象要以通過最大努力，仍達不到最低生活保障線為衡量標準，在較為全面調查了解掌握貧困家庭的成員結構、收入狀況、生活費列出、致貧原因等情況的基礎上，結合最低生活保障線標準的確定，分類別、分情況制定出屬于保障對象的條件與范圍，防止“搭便車”的行為。
2、科學確定低保標準。要發揮最低保障制度應有的功能，重要的在于要科學制定最低生活標準。世界各國大都以恩格爾定律為依據制定各自的最低生活標準。在確定時要考慮以下幾方面：（1）力爭低標準、廣覆蓋，既發揮效益，實現滿足困難群眾最基本的生活需要這一低保制度功能，又體現社會公平與公正。（2）根據地域和發展的不平衡，允許存在層次性和差別性。（3）對于一些情況特殊的低保對象，如孤寡老人和孤兒以及單親家庭可以考慮適當提高標準10～20%.（4）優撫對象的生活困難不應該在低保制度中解決，而應該參照低保制度的保障方式重新設計國家補助制度，標準應該高于最低生活保障標準。
3、建立較為完善的低保資金保障和籌措制度。資金的保障與籌措是建立低保制度的核心問題。鑒于此，應及時調整財政支出結構，加大中央財政投入力度，完善財政撥款制度，將低保資金列入中央和地方各級財政的預、決算，做到“年度預算、定期撥付、年終決算、結余流轉”。根據實際情況相對明確中央和省、市、縣、鄉各級財政和村集體分擔的比例，并以社會捐贈和社會互助等作補充。一般中央財政應負擔50%，特別困難的地方中央的負擔比例還可以再提高，余下的部分，鄉村經濟條件差的省與地、縣、鄉三級負擔，負擔比例可為2∶4∶4；鄉村經濟條件一般的縣、鄉、村三級負擔比例各為三分之一或3∶3∶4.并且各級政府應建立低保專門帳戶，專賬要按已定好的分攤比例做好收入賬，中央、省、市、區（縣）各多少。同時，建議將個人所得稅作為支持最低生活保障制度的主要財源。在發達國家，個人所得稅約占整個財政收入的30%左右，而主要用于社會保障的公共支出約占財政支出的20～30%.另外還可適當開展社會捐贈活動，充分發揮民間慈善團體的作用。
4、完善低保管理體制。建立政府統一協調、民政部門歸口管理、相關部門聯動的管理模式。對基層管理機構和服務網絡要加強建設，要將工作重心下移，夯實基層工作基礎，現在基層單位專項負責的人很少或沒有，不利于工作的開展。在管理上堅持屬地管理原則，以戶口所在地作為低保救助管理的基本單元，不論貧困人員住在何地，都要納人戶口所在地的鄉鎮統一管理。同時加強檢查和督促，確保低保金及時足額發放。
5、實施相應的配套改革。建立低保制度是一項復雜的系統工程，應有相應的改革措施與之配套。（1）完善政策法規，實現最低生活保障的法制化、規范化管理。（2）制定與之配套的優惠政策。如對已享受低保救濟但生活仍較困難的村民，可對其子女教育費用等實行減免政策；對有勞動能力的農村經營者實行減免稅金等優惠政策。（3）積極調整和優化農業結構，推進農業產業化經營，加強農村基礎設施建設，發展鄉鎮企業和組織農村勞務輸出，努力增加農民收入，從根本上消除農村居民的貧困問題。（4）營造良好的氛圍環境。政府應高度重視，管理部門要加強同財政、勞動保障、工商、稅務、教育、衛生等部門的溝通與協調，探索實行醫療救助和教育救助等辦法與措施，做好低保工作；社會各界要用理解和愛心，積極認同和參與，鼓勵社會組織和個人為農村低保提供捐贈和資助，真正形成部門齊抓共管、社會互助互濟的良好社會氛圍。
參考文獻：
[1]高尚全再分配要著力解決困難群體的社會保障問題[EB/OL]人民網，2005-09-20.
關鍵詞：農村；最低生活保障制度；低保對象；低保資金
Abstract:Theminimumsubsistenceguaranteesystemforcitizensistheresultofthesocio-economicfactorstobetrappedinpovertybytheGovernmenttogivethemostbasiclivelihoodguaranteesystemfornationalrelief.Ruralminimumlivingstandardsecuritysystemistosolvefoodandclothingproblemofruralpovertyanimportantmeasureforbuildingasocialistharmonioussocietyandbuildinganewsocialistcountrysideisofgreatsignificance.Thesystemsinceitsinceptionmorethan10years,constantlysumupexperienceinallaspectsonthebasisofalsobecomingmoreandmoremature.Thearticleaimsfortheoperationofitsmainproblemsputforwardasoundideatomakeitbetter,toplayagreaterroleinsociety.
Keywords:ruralareas;minimumsubsistenceguaranteesystem;lowobject;fundinglow
前言
最低生活保障制度是我國社會救助體系重要的組成部分，它根據維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線，每一個公民，當其收入水平低于最低生活保障線而生活發生困難時，都有權利得到國家和社會按照明文公布的法定程序和標準提供的現金和實物救助，俗稱“低保”。低保制度使得農村的貧困群體得到了十分及時且必要的救助，這對保持農村社會的穩定和整個國家的和諧都起到了非常關鍵的作用。所以，不斷完善農村最低生活保障制度是建設和諧社會的需要，也是建設社會主義新農村的需要。目前，低保制度推廣和完善面臨最大的問題有三個方面：一是低保資金的來源，二是低保戶的評審，三是低保運行的監督。針對這三方面的問題，筆者認為以下意見值得認真對待。
一、在資金來源上，應該多渠道籌措資金，資金問題是農村低保制度得以實施的關鍵
現行的農村低保制度主要采取市、縣財政分擔，省財政給予適當補助的籌資模式，中央財政至今未安排農村低保資金，許多地區由于基層財政沒有能力對低保資金進行配套，嚴重影響了農村低保的推廣，這種現象在農村的其他保障制度推廣中也普遍存在。這對于經濟條件尚好的東部沿海地區問題不大，但經濟欠發達的中西部地區尤其是國家級、省級貧困縣市的財政壓力很大。考慮到中央及各級政府財力有限，支持實施農村低保制度不應平均投入支持財力，而應突出重點，有針對性地實行傾斜。根據各省經濟狀況的不同，中央確定轉移支付低保資金的比例，對于沿海開放的省份中央可以不補或少補；對于內陸較貧困的省份，中央應加大財政支持力度（30%～50%較為適宜），盡可能的減輕省級的財政壓力；對于特別貧困的省份，如青海、，中央至少應負擔低?？傊С龅囊话?，這是在中央與省級之間的資金劃分。這樣劃分的依據有二：一是各省經濟情況不同，自給能力有別，區分不同情況給予支持符合建立和諧社會，全國協調發展的主流；二是經濟越是發達的省份和地區，需要低保救助的人越少，越是貧窮的地方，越沒有能力安置配套資金，越需要大力支持。
關于中央政府是否有能力提供低保資金的問題，筆者認為中央政府完全有能力。2005年，政府的財政收入已經達到3萬億元，僅增收部分就達5000多億元，中央財政加大支持農村低保的力度應該不成問題。建立農村低保制度究竟需要多少錢？如果按每人每月“補差”30～40元計算。如今還沒有享受低保的2600多萬貧困人口每年大約需要100億元。但是，這筆錢并非都要“新增”。按遼寧省的說法，取消農業稅后中央給地方的轉移支付款項中，已經有“農村特困戶救濟”這一項，2005年在遼寧省是1.62億元。而全省全年的農村低保資金是2.54億元，這筆款項占的比重是64%。也就是說，實際上，有2/3的錢中央已經掏出來了。2005年遼寧省農村低保的補差金額是30元左右，即使遼寧省補差金額增加到40元，也不過再增加1.5億元。所以，如果假設遼寧省正在全國平均水平上，除去已有的中央轉移支付的資金，全國“新增”投入也就在30～50億元之間，而貧困人口每人每月可得到低保救助金為40元。按比較寬裕的計算，整個資金量再翻一番（每人補差70元左右），也不過100個億，相當于2005年財政收入的0.33%。所以說，解決農村低保的資金問題的前景應該是很樂觀的。[1]2007年第二季度，民政部統計低保的補助標準是71.4元/每人每月（參照下表），6月份的計劃支出為7.4億元，按此計算全年不過88.8億元，僅占2006年全國財政總收入（39373.2億元）的0.2255%。這個比例低于2005年。所以中央完全有能力推進農村低保的全面覆蓋。
民政事業統計季報（2007年2季度）
在省份內部，各級亦應參照上述模式確定省級和市縣各級分擔的比例，可以按照地區人均國民生產總值的數額確定各級負擔的比例，如福建省對于人均在1.5～2萬元的縣市給予15%的補助，對于超過2萬元的縣市完全由地方各級自行負擔，[2]對于1～1.5萬元的省級補助30%～50%。這樣就可以實現省內的平衡。做到把錢用在最需要救助的農民身上。同時各級政府要設立低保資金專用帳戶，實現專帳管理，專戶專用，?？顚Ｓ茫忾]運行，低保資金列入財政預算，到期強制劃撥，優先保障的運作模式。對于來自社會各方面的捐贈要及時繳入專用帳戶，防止挪用。各級政府在負擔比例相對穩定的情況下還應該逐年增加資金投入量，以切實提高低保戶的保障水平，增加低保戶的數量。
二、在低保對象的選取上，要堅持評審程序化、公開化的原則
每個低保對象的確定必須在符合收入條件的基礎上，經過村級評議，鄉鎮審核，縣市民政部門審批、省級監督的程序，有效杜絕非貧困因素的干擾，同時各評審級次的結果都必須及時在鄉村兩級公示，給其他村民提出異議進行監督留有時間，省級政府的監督可以采取不定點抽查的方法和對宏觀政策的調整方面。
三、在資金的發放上，應堅持社會化的原則
通過分布廣泛的農村金融機構
，如信用社，郵政儲蓄網點低保金，這樣做有助于避免克扣、冒領及不必要行政干預，節省人力、財力、物力。
四、在低保對象的管理上，應采取動態靈活的方式
五、在低保的監督上，應堅持多元化，依靠群眾的原則
通過公示低保審核程序讓群眾參與低保的全過程，人民群眾參與監督是最有效的監督。還可以通過上級的行政監督、平級及上級的審計監督，紀檢監督等多種方式防止、截留挪占、弄虛作假的行為發生。
六、在保障對象的范圍上，應該逐步實現由指標式低保向應保盡保過渡
都是貧困戶，都符合低保條件，有人得不到救助就會引發諸多矛盾，與公平原則不符、與和諧社會相悖。在目前還沒有能力實現應保盡保的情況下，應該給貧困市、縣、鄉、鎮更多的指標，而不宜平均分配，因為越是經濟落后的地區，貧困人口就越多，需要救助的人和相應的資金投入就越多。以吉林省為例，2006年吉林省民政廳統計全省共有特困戶120萬，占農村人口的7.7%。由于資金極其有限，目前僅將80萬納入低保范圍，還有將近40萬貧困人口無任何保障。德惠市邊崗鄉2006年共有貧困人口3200多人，占鄉總人口的8%，目前只有1518人得到低保，有另一半貧困人口只能繼續等待低保指標的增加。[3]2007年7月9日，吉林省政府常務會決定，要加大財政投入力度，新增省級財政補助資金7600萬元，將全省保障標準提高到693元，補助標準提高到360元；投資200萬元建立農村低保信息系統，推進農村低保信息化建設，適當增加農村低保工作經費和一次性專項經費，推進全省農村低保工作發展，切實保障農村貧困群眾的基本生活。
七、在低保金的發放標準上，定額補助雖然存在一定問題，目前還不適宜采取補差原則
定額補助是每月發給低保戶固定金額，享受者人人平等，這樣易于操作，節省人力、物力，又可以避免糾紛的發生，是目前各地普遍推廣的補助模式。
八、在條件成熟的地區，可以對低保制度進行地方性立法
目前建立農村最低生活保障制度只是依據上級的指示、辦法、意見等，隨意性大，不具有持久性，這不利于低保制度的發展。各地在運作模式成型，條件穩妥的情況下可以制定地方性法規和地方政府規章，以期將低保法制化，本文來自范文中國網。更好地推進低保工作。2007年7月9日，吉林省政府常務會決定，在深入調研的基礎上修訂《吉林省農村居民最低生活保障辦法》和出臺《吉林省農村貧困家庭收入核算辦法》、《吉林省農村低保資金管理辦法》和《吉林省農村低保對象分類施保辦法》，規范農村低保制度。
農村最低生活保障制度是一件關系7億農民切身利益的大事，是解決“三農問題”的一項重要的保障措施，是建設社會新農村的基礎，是建設和諧社會實現城鄉和諧、分配和諧的關鍵一步。所以，低保制度的完善具有重大的現實意義和深遠的歷史意義，需要我們幾年甚至十幾年的努力。
參考文獻
[1]吳敬璉.我國已有條件實行“全民低?！盵N].北京晨報．
【關鍵詞】最低生活保障制度；低保對象；低保資金
最低生活保障制度是我國社會救助體系重要的組成部分，它根據維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線，每一個公民，當其收入水平低于最低生活保障線而生活發生困難時，都有權利得到國家和社會按照明文公布的法定程序和標準提供的現金和實物救助，俗稱“低?！?。低保制度使得農村的貧困群體得到了十分及時且必要的救助，這對保持農村社會的穩定和整個國家的和諧都起到了非常關鍵的作用。所以，不斷完善農村最低生活保障制度是建設和諧社會的需要，也是建設社會主義新農村的需要。目前，低保制度推廣和完善面臨最大的問題有三個方面：一是低保資金的來源，二是低保戶的評審，三是低保運行的監督。針對這三方面的問題，筆者認為以下意見值得認真對待。
一、在資金來源上，應該多渠道籌措資金，資金問題是農村低保制度得以實施的關鍵
現行的農村低保制度主要采取市、縣財政分擔，省財政給予適當補助的籌資模式，中央財政至今未安排農村低保資金，許多地區由于基層財政沒有能力對低保資金進行配套，嚴重影響了農村低保的推廣，這種現象在農村的其他保障制度推廣中也普遍存在。這對于經濟條件尚好的東部沿海地區問題不大，但經濟欠發達的中西部地區尤其是國家級、省級貧困縣市的財政壓力很大?？紤]到中央及各級政府財力有限，支持實施農村低保制度不應平均投入支持財力，而應突出重點，有針對性地實行傾斜。根據各省經濟狀況的不同，中央確定轉移支付低保資金的比例，對于沿海開放的省份中央可以不補或少補；對于內陸較貧困的省份，中央應加大財政支持力度（30%～50%較為適宜），盡可能的減輕省級的財政壓力；對于特別貧困的省份，如青海、，中央至少應負擔低?？傊С龅囊话耄@是在中央與省級之間的資金劃分。這樣劃分的依據有二：一是各省經濟情況不同，自給能力有別，區分不同情況給予支持符合建立和諧社會，全國協調發展的主流；二是經濟越是發達的省份和地區，需要低保救助的人越少，越是貧窮的地方，越沒有能力安置配套資金，越需要大力支持。
關于中央政府是否有能力提供低保資金的問題，筆者認為中央政府完全有能力。2005年，政府的財政收入已經達到3萬億元，僅增收部分就達5000多億元，中央財政加大支持農村低保的力度應該不成問題。建立農村低保制度究竟需要多少錢？如果按每人每月“補差”30～40元計算。如今還沒有享受低保的2600多萬貧困人口每年大約需要100億元。但是，這筆錢并非都要“新增”。按遼寧省的說法，取消農業稅后中央給地方的轉移支付款項中，已經有“農村特困戶救濟”這一項，2005年在遼寧省是1.62億元。而全省全年的農村低保資金是2.54億元，這筆款項占的比重是64%。也就是說，實際上，有2/3的錢中央已經掏出來了。2005年遼寧省農村低保的補差金額是30元左右，即使遼寧省補差金額增加到40元，也不過再增加1.5億元。
所以，如果假設遼寧省正在全國平均水平上，除去已有的中央轉移支付的資金，全國“新增”投入也就在30～50億元之間，而貧困人口每人每月可得到低保救助金為40元。按比較寬裕的計算，整個資金量再翻一番（每人補差70元左右），也不過100個億，相當于2005年財政收入的0.33%。所以說，解決農村低保的資金問題的前景應該是很樂觀的。[1]2007年第二季度，民政部統計低保的補助標準是71.4元/每人每月（參照下表），6月份的計劃支出為7.4億元，按此計算全年不過88.8億元，僅占2006年全國財政總收入（39373.2億元）的0.2255%。這個比例低于2005年。所以中央完全有能力推進農村低保的全面覆蓋。
在省份內部，各級亦應參照上述模式確定省級和市縣各級分擔的比例，可以按照地區人均國民生產總值的數額確定各級負擔的比例，如福建省對于人均在1.5～2萬元的縣市給予15%的補助，對于超過2萬元的縣市完全由地方各級自行負擔，[2]對于1～1.5萬元的省級補助30%～50%。這樣就可以實現省內的平衡。做到把錢用在最需要救助的農民身上。同時各級政府要設立低保資金專用帳戶，實現專帳管理，專戶專用，專款專用，封閉運行，低保資金列入財政預算，到期強制劃撥，優先保障的運作模式。對于來自社會各方面的捐贈要及時繳入專用帳戶，防止挪用。各級政府在負擔比例相對穩定的情況下還應該逐年增加資金投入量，以切實提高低保戶的保障水平，增加低保戶的數量。
二、在低保對象的選取上，要堅持評審程序化、公開化的原則
每個低保對象的確定必須在符合收入條件的基礎上，經過村級評議，鄉鎮審核，縣市民政部門審批、省級監督的程序，有效杜絕非貧困因素的干擾，同時各評審級次的結果都必須及時在鄉村兩級公示，給其他村民提出異議進行監督留有時間，省級政府的監督可以采取不定點抽查的方法和對宏觀政策的調整方面。三、在資金的發放上，應堅持社會化的原則
通過分布廣泛的農村金融機構，如信用社，郵政儲蓄網點低保金，這樣做有助于避免克扣、冒領及不必要行政干預，節省人力、財力、物力。
四、在低保對象的管理上，應采取動態靈活的方式
五、在低保的監督上，應堅持多元化，依靠群眾的原則
通過公示低保審核程序讓群眾參與低保的全過程，人民群眾參與監督是最有效的監督。還可以通過上級的行政監督、平級及上級的審計監督，紀檢監督等多種方式防止、截留挪占、弄虛作假的行為發生。
六、在保障對象的范圍上，應該逐步實現由指標式低保向應保盡保過渡
都是貧困戶，都符合低保條件，有人得不到救助就會引發諸多矛盾，與公平原則不符、與和諧社會相悖。在目前還沒有能力實現應保盡保的情況下，應該給貧困市、縣、鄉、鎮更多的指標，而不宜平均分配，因為越是經濟落后的地區，貧困人口就越多，需要救助的人和相應的資金投入就越多。以吉林省為例，2006年吉林省民政廳統計全省共有特困戶120萬，占農村人口的7.7%。由于資金極其有限，目前僅將80萬納入低保范圍，還有將近40萬貧困人口無任何保障。德惠市邊崗鄉2006年共有貧困人口3200多人，占鄉總人口的8%，目前只有1518人得到低保，有另一半貧困人口只能繼續等待低保指標的增加。[3]2007年7月9日，吉林省政府常務會決定，要加大財政投入力度，新增省級財政補助資金7600萬元，將全省保障標準提高到693元，補助標準提高到360元；投資200萬元建立農村低保信息系統，推進農村低保信息化建設，適當增加農村低保工作經費和一次性專項經費，推進全省農村低保工作發展，切實保障農村貧困群眾的基本生活。
七、在低保金的發放標準上，定額補助雖然存在一定問題，目前還不適宜采取補差原則
定額補助是每月發給低保戶固定金額，享受者人人平等，這樣易于操作，節省人力、物力，又可以避免糾紛的發生，是目前各地普遍推廣的補助模式。
八、在條件成熟的地區，可以對低保制度進行地方性立法
目前建立農村最低生活保障制度只是依據上級的指示、辦法、意見等，隨意性大，不具有持久性，這不利于低保制度的發展。各地在運作模式成型，條件穩妥的情況下可以制定地方性法規和地方政府規章，以期將低保法制化，更好地推進低保工作。2007年7月9日，吉林省政府常務會決定，在深入調研的基礎上修訂《吉林省農村居民最低生活保障辦法》和出臺《吉林省農村貧困家庭收入核算辦法》、《吉林省農村低保資金管理辦法》和《吉林省農村低保對象分類施保辦法》，規范農村低保制度。
農村最低生活保障制度是一件關系7億農民切身利益的大事，是解決“三農問題”的一項重要的保障措施，是建設社會新農村的基礎，是建設和諧社會實現城鄉和諧、分配和諧的關鍵一步。所以，低保制度的完善具有重大的現實意義和深遠的歷史意義，需要我們幾年甚至十幾年的努力。
參考文獻
[1]吳敬璉.我國已有條件實行“全民低?！盵N].北京晨報．
【關鍵詞】最低生活保障制度；低保對象；低保資金
Abstractminimumsubsistenceguaranteesystemforcitizensistheresultofthesocio-economicfactorstobetrappedinpovertybytheGovernmenttogivethemostbasiclivelihoodguaranteesystemfornationalrelief.Ruralminimumlivingstandardsecuritysystemistosolvefoodandclothingproblemofruralpovertyanimportantmeasureforbuildingasocialistharmonioussocietyandbuildinganewsocialistcountrysideisofgreatsignificance.Thesystemsinceitsinceptionmorethan10years,constantlysumupexperienceinallaspectsonthebasisofalsobecomingmoreandmoremature.Thearticleaimsfortheoperationofitsmainproblemsputforwardasoundideatomakeitbetter,toplayagreaterroleinsociety.
Keywordsminimumsubsistenceguaranteesystem;lowobject;fundinglow
最低生活保障制度是我國社會救助體系重要的組成部分，它根據維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線，每一個公民，當其收入水平低于最低生活保障線而生活發生困難時，都有權利得到國家和社會按照明文公布的法定程序和標準提供的現金和實物救助，俗稱“低?！薄５捅Ｖ贫仁沟棉r村的貧困群體得到了十分及時且必要的救助，這對保持農村社會的穩定和整個國家的和諧都起到了非常關鍵的作用。所以，不斷完善農村最低生活保障制度是建設和諧社會的需要，也是建設社會主義新農村的需要。目前，低保制度推廣和完善面臨最大的問題有三個方面：一是低保資金的來源，二是低保戶的評審，三是低保運行的監督。針對這三方面的問題，筆者認為以下意見值得認真對待。
一、在資金來源上，應該多渠道籌措資金，資金問題是農村低保制度得以實施的關鍵
現行的農村低保制度主要采取市、縣財政分擔，省財政給予適當補助的籌資模式，中央財政至今未安排農村低保資金，許多地區由于基層財政沒有能力對低保資金進行配套，嚴重影響了農村低保的推廣，這種現象在農村的其他保障制度推廣中也普遍存在。這對于經濟條件尚好的東部沿海地區問題不大，但經濟欠發達的中西部地區尤其是國家級、省級貧困縣市的財政壓力很大。考慮到中央及各級政府財力有限，支持實施農村低保制度不應平均投入支持財力，而應突出重點，有針對性地實行傾斜。根據各省經濟狀況的不同，中央確定轉移支付低保資金的比例，對于沿海開放的省份中央可以不補或少補；對于內陸較貧困的省份，中央應加大財政支持力度（30%～50%較為適宜），盡可能的減輕省級的財政壓力；對于特別貧困的省份，如青海、，中央至少應負擔低?？傊С龅囊话耄@是在中央與省級之間的資金劃分。這樣劃分的依據有二：一是各省經濟情況不同，自給能力有別，區分不同情況給予支持符合建立和諧社會，全國協調發展的主流；二是經濟越是發達的省份和地區，需要低保救助的人越少，越是貧窮的地方，越沒有能力安置配套資金，越需要大力支持。
關于中央政府是否有能力提供低保資金的問題，筆者認為中央政府完全有能力。2005年，政府的財政收入已經達到3萬億元，僅增收部分就達5000多億元，中央財政加大支持農村低保的力度應該不成問題。建立農村低保制度究竟需要多少錢？如果按每人每月“補差”30～40元計算。如今還沒有享受低保的2600多萬貧困人口每年大約需要100億元。但是，這筆錢并非都要“新增”。按遼寧省的說法，取消農業稅后中央給地方的轉移支付款項中，已經有“農村特困戶救濟”這一項，2005年在遼寧省是1.62億元。而全省全年的農村低保資金是2.54億元，這筆款項占的比重是64%。也就是說，實際上，有2/3的錢中央已經掏出來了。2005年遼寧省農村低保的補差金額是30元左右，即使遼寧省補差金額增加到40元，也不過再增加1.5億元。
所以，如果假設遼寧省正在全國平均水平上，除去已有的中央轉移支付的資金，全國“新增”投入也就在30～50億元之間，而貧困人口每人每月可得到低保救助金為40元。按比較寬裕的計算，整個資金量再翻一番（每人補差70元左右），也不過100個億，相當于2005年財政收入的0.33%。所以說，解決農村低保的資金問題的前景應該是很樂觀的。[1]2007年第二季度，民政部統計低保的補助標準是71.4元/每人每月（參照下表），6月份的計劃支出為7.4億元，按此計算全年不過88.8億元，僅占2006年全國財政總收入（39373.2億元）的0.2255%。這個比例低于2005年。所以中央完全有能力推進農村低保的全面覆蓋。
在省份內部，各級亦應參照上述模式確定省級和市縣各級分擔的比例，可以按照地區人均國民生產總值的數額確定各級負擔的比例，如福建省對于人均在1.5～2萬元的縣市給予15%的補助，對于超過2萬元的縣市完全由地方各級自行負擔，[2]對于1～1.5萬元的省級補助30%～50%。這樣就可以實現省內的平衡。做到把錢用在最需要救助的農民身上。同時各級政府要設立低保資金專用帳戶，實現專帳管理，專戶專用，?？顚Ｓ茫忾]運行，低保資金列入財政預算，到期強制劃撥，優先保障的運作模式。對于來自社會各方面的捐贈要及時繳入專用帳戶，防止挪用。各級政府在負擔比例相對穩定的情況下還應該逐年增加資金投入量，以切實提高低保戶的保障水平，增加低保戶的數量。
關鍵詞：城市，低保，現狀，低保標準，資格審核，救助對象，脫貧措施建議
我國自1993年上海試點實行城市居民最低生活保障制度以來，低保制度不斷發展完善，取得了一定的進展，但是由于多種因素，仍然存在很多問題，現存低保制度的實際救助效果也不盡人意?？茖W制定低保制度，使貧困人口生活得到有效保障，進一步擺脫貧困，是維護我國政治穩定，促進經濟健康快速發展的必然選擇。
一、城市最低生活保障的現狀分析 （一）城市居民最低生活保障制度的發展歷程 城市居民最低生活保障制度就是我們經常說的低保制度, 低保制度自1993年創立至今, 經歷了探索、推廣、普及、鞏固等幾個階段。論文格式。
探索階段：1993年6月，上海建立城鎮最低生活保障線；1995年上半年，上海、廈門、青島、大連、福州、廣州六個大城市試點；
推廣階段：1996年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》明確提出建立低保制度 ；
普及階段：1997年底，334個城市建立了城市居民最低生活保障制度，覆蓋面達50% ；1998年底，584座城市和1035個縣，覆蓋面分別為87%和63% ；1999年6月底，660個城市和1505個縣覆蓋面分別為99%和92% ；
鞏固階段：2000年，累計支出8億，403萬人 ；2004年，173萬億 ，2205萬；2008年2月，2284萬人，1075萬戶。
在我國，貧困線，亦稱最低生活保障線，是指為度量貧困而制定的針對最起碼的生存條件或者相對社會中等生活水平的差距所作的定量化的界定。[1]
(二）我國城市最低生活保障標準的制定方法我國最低生活保障標準是以絕對貧困為基礎，由各地方政府根據市場綜合物價指數，居民平均實際收入和消費水平以及當地經濟發展狀況和財政收入狀況制定的。各地方政府無統一的計算方法，所使用的有以下幾種：1、市場菜籃法。確定維持社會認定的最起碼生活水準的必需品的種類和數量，根據市場價格計算出現金數額。
2、恩格爾系數法。它以食品消費支出除以已知的恩格爾系數（即食品消費支出占總消費支出的比例）來求出所需的消費支出。60以上屬于貧困。
3、國際貧困標準。以一個國家或地區社會中位收入或平均收入的50—60%作為這個國家或地區的貧困線。
（三）救助對象及覆蓋率我國《城市居民最低生活保障條例》中對低保制度的救助對象的初步類別定位有兩種,第一種是對無生活來源、無勞動能力又無法定贍養人、扶養人或者撫養人的城市居民,批準其按照當地城市居民最低生活保障標準全額享受。論文格式。第二種是對尚有一定收入的城市居民,批準其按照家庭人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的差額享受。
表22001-2007年我國城市最低生活保障率
