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中圖分類號:D631.1文獻標識碼:B文章編號:1009-9166(2011)002(C)-0098-01
近年來,全國公安派出所普遍實施了績效考核,對推動公安派出所工作和隊伍建設,起到了重要作用。總體來說,績效考核工作作為公安業務工作和隊伍建設的“紐帶”,各地都有許多值得總結的經驗和亟待完善的不足之處。對這一問題進行分析研究,找出進一步完善績效考核機制的方法和對策,對于調動基層民警的工作積極性和做好新時期的公安派出所工作具有重要意義。
一、警察績效和公安派出所績效考核的含義
(一)警察績效
所謂警察績效就是指警察個體或群體的工作成績或結果。具體而言,即指公安機關以最少耗費、最低代價為社會和公眾提供更高品質和更高滿意度的公共安全產品及服務所取得的、有助于完成警察使命的最佳表現和結果。
(二)公安派出所績效考核
公安派出所績效考核是指公安機關的派出機關通過績效目標的設定和實施,對工作績效測評和應用,從而促使公安派出所充分履行職責、不斷提高工作效能的系統過程。派出所績效考核是整個公安績效考核的重要組成部分,從其性質和職能來看,具有關鍵和基礎性作用。公安派出所績效考核涵蓋了對包括治安行政管理、刑事偵查、人口管理社區警務等在內的公安派出所的各項業務工作績效的考核。
二、公安派出所績效考核的重要意義
(一)有利于形成激勵機制。由于公安工作的社會性較強,難度大,民警工作的數量、質量不能得到具體的反映,尤其是服務窗口“門難進、面難看、話難聽、事難辦”等現象時有發生,實行績效考核,使相同崗位之間、民警之間的差異凸顯,有利于相互學習,激勵后進。
(二)有利于提高管理水平。通過績效考核,派出所的管理日漸規范,對于提高隊伍管理水平大有裨益。對公安各項業務工作進行績效考核的同時,也激發了民警個體工作的主動性與積極性,進而促進公安隊伍整體管理水平的有效提升。
(三)有利于整合警力資源。進行對績效結果的考核評估與分析并與獎懲相聯系,強化組織的激勵效應,抑制“搭便車”的現象發生,激發民警的工作熱情和動力;將個人績效與組織績效有機結合,促進組織整體績效的提高,有利于整合警力資源,增強隊伍戰斗力。
三、完善派出所績效考核的建議
(一)擴大績效考核主體的范圍
日益完善的公安機關績效考核體系已經受到單向性考核主體的局限,為了適應績效考核體系的發展,應當進一步擴大公安派出所的績效考核主體范圍。一是派出所轄區管理對象;二是案件的當事人;三是同一公安(分)局所轄其他派出所;四是檢察院、法院。通過與公安機關有業務聯系的單位或個人對派出所績效進行考核,在很大程度上避免了單一性績效評估主體帶來的狹隘性。
(二)建立科學統一的考核標準
一是指標考核的設定要根據任務的不同特點確定。這樣可以節約考核成本,提高考核準確性,有利于工作的整體規劃。二是進一步規范考核的指標?？己伺沙鏊ぷ鞯恼w,引導民警自覺加強工作中的合作意識,培養民警的集體感;也可以使上級更容易評價派出所的工作情況,也可以使派出所自覺提高整體的管理,提高隊伍的整體素質與工作質量。三是試行社區民警競爭制度。在選擇前將各個社區的地域特征、范圍大小、工作基礎、擬定目標等情況說明,并根據管理的難易程度分類,確定完成目標的獎勵,然后由民警以競聘的形式自由選擇。在規定的考核期限內對社區民警的工作進行評價。
(三)及時運用和兌現考核結果
在制定和實施績效考核的同時,要始終堅持把績效考核的結果與民警的評優評先、離崗培訓、職務晉升、干部選用、末位調整、辭退和物質獎勵等制度緊密結合起來,使之真正成為衡量民警價值的重要杠桿。一方面對工作努力、成績明顯的,記高分,得重獎,優先評先評優,并適時給予獎勵;對于工作偷懶、業績平平的,記低分,扣獎金,通報批評,并列為末位民警進行離崗培訓。另一方面對位于綜合考核前列的派出所予以重獎,并作為先進單位表彰獎勵;對名次最后的單位,作為重點單位整治,并對末位派出所主要領導進行批評教育,直至整改達到滿意。
(四)客觀評價績效考評效果
派出所績效考核和反饋工作完成后,組織還應該重視對考核效果的評價。一是確認考核過程的準確性。二是評價應用效果。此外,應當總結考核中的經驗和不足,找出存在的問題,為下一次考核積累經驗,保障評價過程的完整性,并最終不斷完善整個考核體系,同時也能夠為公安派出所和民警相應工作的開展奠定基礎。
(五)加強監督績效考評過程
派出所績效考核工作的成功與否,關鍵之一在于考核的結果是否貼近事實;關鍵之二在于考核的結果是否便于區分被考評派出所及所內公安民警的優劣強弱。因此,必須確保整個過程的公開、公正性。
作者單位:中國人民公安大學
參考文獻:
[1]王慶峰.論警察績效考評主體的多元化問題[J].中國人民公安大學學報,2007(1).
一、派出所責任區民警工作現狀
1、少部分民警的素質與責任區民警要求的高素質之間有一定差異。
派出所改革中要求責任區民警“一警多能，一警多用”，責任區民警需要“沉”在責任區之中，處理自己責任區內發生的方方面面的事情，工作內容紛繁復雜，是責任區內的“多面手”，因此對民警素質要求很高。如果在配備責任區警力時，搭配不夠恰當，勢必會影響到該責任區的工作效率和成績。從調查推斷，我局的少部分責任區民警可能由于年齡、知識結構等問題，在責任區管理中不能勝任全部工作，著手于辦理案件、處理糾紛、布置耳目、上報信息、防范管理尤其是發動群眾開展“群防群治”等工作時感到力不從心，自身工作壓力很大。（如有的責任區民警年過五十，“下責任田”精力不夠；有的是從別的警種轉來的，業務還未熟悉；還有個別則是由于文化水平較低，能說不能寫，辦事簡單應付，群眾反映不佳。）
2、派出所民警普遍存的超負荷工作現象。
超負荷勞動在公安機關帶有一定的普遍性，基層派出所民警更是如此。國家規定公務員的標準工作時間為每周40小時，但本人所調研到的派出所中，即使是工作較為規律的內勤也在50小時以上，至于責任區民警，加夜班、雙休日不休息更是常事。硤石派出所的民警由于位于城關鎮的緣故，工作量還在其它所之上，辛苦顯得尤為突出。大量的中心工作、階段性、臨時性工作和不確定的工作時間。使我們的民警長期處于超負荷的工作狀態，由此帶來的健康問題也影響了工作質量。當然，超負荷工作除了我們公安工作自身性質決定的原因之外，還有兩個方面，一方面是由于個別民警個人效率不高，需加班才能完成任務；另一方面是有些工作事先在警力調配、警力使用上沒有很好規劃，牽制了一定的警力。
二、責任區民警績效考核對于加強派出所管理的作用
對于責任區民警績效考核，在調研中，無論是派出所的領導還是普通民警都認為很有必要，對此持歡迎態度。根據實地調研并綜合多方意見，我認為市局實行責任區民警績效考核的優點集中在以下幾方面：
1、長期以來，由于公安工作的社會性較強，工作的量化難度大，民警工作的數量、質量不能得到很好的反映。實行考核，明確了工作的績效標準，使相同崗位之間有了對比；通過考核，使人與人之間的差異凸顯，有利于相互學習，激勵后進。
2、派出所的管理有章可循，日漸規范，對于提高隊伍管理水平大有裨益。由于各個工作崗位有了明確的目標責任，每個人對自己崗位都有了更為清醒的認識，在激發個人工作主動性、積極性方面發揮了良好的效用。
3、責任區民警績效考核的實施，在各派出所形成了“工作──考核──再努力工作”的良性循環局面和長效動力機制，促進了民警工作；通過對考核結果運用獎優罰劣，將民警職務行為導向了組織期望的方向，有利于組織合力的形成與加強；“落后責任區民警”的設立，改變了往日只評優，不評劣的傾向，有力地激勵了處于中間層次民警的工作積極性，是本考核體系的長處之一。
三、對目前考核辦法中指標設定的初步分析
1、部分考核指標的設定需要根據實際情況作調整。
在現有的考核體系中，對責任區民警的考核有人口管理、防范管理、協破案件、信息反饋等幾大部分，各部分分值差距拉開不大。但實際工作中，若以每周40小時的工作時間為限，民警60%的時間在處理治安案件、調解糾紛，10%左右要用來作轄區的安全防范工作，剩下的時間還要應付中心工作、應付各職能部門不同時段的檢查等。至于熟悉常住人口等日常工作反而無暇顧及。另外，不同的責任區各方面情況有差別，工作的重點、難易度各不相同，用統一尺度衡量有不盡合理的地方。
2、有些工作在考核指標中沒有反映。
就本次調研來看，有些民警的工作尚不能全面反映。如在考核中，未涉及接待群眾來信、來訪、咨詢等方面。但在一次比較中發現，3個派出所的值班民警在2小時內（時段選取不同，所屬派出所也不相同）最多的接待了8人次、最少的也接待了4人次的群眾來訪。當事的民警也認為這項工作是僅次于接處警的第二大項工作內容；另外，責任區民警被抽調協助其它工作或參與處置、排摸不安定因素、鬧事苗頭、落實控制措施、劇毒物品、危險物品等重點物品的管理等多項工作也未具體體現。所以，有必要對現有指標項目的設定作進一步考慮。
3、對一項工作是應考核它的“過程”，還是考核“結果”要分清
考核的主要目的是衡量工作質量的好壞。但因具體工作任務特性的不同，有些工作的結果是能夠直接達到目標、并產生看得見的實效，而有些工作則是為了達到某個目標而采取的手段與過程，短期并不能立竿見影。所以我們制訂考核標準時，對有些工作要重在考結果，有些則必須考核民警具體的工作過程，還要注意，對于過程和結果兩者，不能重復考核。當然，如果某個具體工作環節的過程質量將對于整個工作的質量有關鍵性影響，則應在既考核結果的同時，也考核這些過程或環節（如處理治安案件，程序是否合法、處理是否公正便十分重要）；反之則未必需要列入考核指標（如對責任區民警布建治安耳目的數量要求，這只是信息反饋工作的一個環節，耳目對于信息收集工作的貢獻尚無確定，且工作本身屬保密性質，民警不愿透漏。
對于這樣的指標，有必要重新考慮其存在的合理性）。
4、工作量的衡量
雖然公安工作本身具有復雜性與難以度量性，但既然要考核，決定了許多指標只能根據工作量來衡量，不能模糊“毛估估”。所以我們在設立這種指標時，應當注意指標是否能較好體現工作量的問題。例如，民警除了自身工作以外，還要經常參加所里組織的統一行動，工作超時加分不多，而在平常請假則要扣分的做法會引起部分民警的想法；同時“少加多扣”也不能準確度量民警的工作量。另外，許多公安工作的團隊性、合作性很強，在做工作時有的民警能獨當一面，而有的由于自身素質欠缺需要別人幫忙，如果在考核中無法體現出兩者的差異，會導致“能者多勞而不多得”的情形出現，挫傷部分民警的工作積極性。如現在對于責任區民警工作考核中，有一項關于調解糾紛的指標，但實際工作中往往出現年輕的責任區民警調解不成，要年長的民警來調解，而年長民警的這種“幫忙”性質的工作量并未在指標中體現；而且有好多非道路交通事故的調解，因“標的”大小的不同導致難度、工作量的不同，也應加以區分。
5、刑事發案的可防性與不可防性要有區別
考核的目的在于衡量考核對象的真實工作情況，但有些事情是被考核者難以控制的。如對派出所責任區民警的考核指標刑事發案一項有些案件本身屬非可防性，因此有必要考慮降低要求。
四、關于考核實施中的問題
目前的考核多采用文書檢查方式，基層派出所的文牘工作十分累人。在調研中發現，由于各單位在檢查工作時大部分是看文書檔案是否齊全，工作是否有文字記錄……因此，基層民警需要花很多精力在書寫各種文檔上，我們當初定下這些檢查、考核方式的用意是好的。但由于民警平時工作忙，無暇顧及此事，為了應付考核就會采用日后補寫的方式，真實性不能保證。（若把工作數據實行計算機實時聯網、自動統計有可能會解決這個問題）
五、關于民警考核的幾點設想
1、關于逐級考核的想法。
下級對其直接上級負責，上級對直接下級制定關鍵的、粗略的任務指標并且實施考核。同時規定與考核結果相應的、嚴格的獎懲措施，配合各項監督措施實行。
原因如下：首先，公安工作由于社會狀況、組織狀況等差異而千差萬別，難以用統一的尺度來衡量。其次，被考核對象的直接上級最熟悉情況，更容易準確考核，分清優劣，更容易為下級接受。第三，如果上級機關直接對基層民警考核設立指標，由于地區差異，往往只能選取共性工作作為考核點，因此只能機械性的將指標定量化、明細化。既增加了考核工作的難度和成本，也不一定考到點子上。民警會放棄那些也許對責任區更為重要的工作而致力于完成考核指標的項目，有時還會搞形式主義，反而影響了工作質量。逐級考核重在考核整個派出所的工作成績，派出所長對整體工作承擔責任。
2、各級部門在基層派出所民警考核中的職責
在確立逐級考核的原則之后，派出所考警組，警長直接考警員，而派出所的上級主管部門則根據局領導對于基層工作的要求，對各所相應的工作進行反查，發現其工作中的疏漏。更好地監督基礎工作質量。
3、月考、季考、年考的指標設立應有不同
考核體系根據時段長短的不同有月考、季考、年考之分，要根據任務的不同特點確定考核的周期。這樣可以節約考核成本，提高考核準確性，有利于工作的整體規劃。如對某一民警的群眾滿意率的考察，短時間內考核隨意性太大，應加長考核周期；如檔案管理工作如果月月考，可能會重復考核了同樣的工作。
4、適當增補考核“整個派出所工作”的指標
現有的責任區民警績效考核大部分是針對民警個人而言的，這是公安機關考核的一大進步。但是，許多公安工作都是合作性、團隊性非常強的，所以有必要設立相應的指標考核派出所工作的整體，引導民警自覺加強工作中的合作意識，培養民警的集體感。設立整體性工作的考核指標，可以使局機關注意派出所工作產出的整體效果，更容易評價派出所部門的工作情況；也可以使派出所長自覺加強對于派出所整體的管理，提高隊伍的整體素質與工作質量，從而達到促進工作的目的。
5、在派出所增設治安警
處理治安案件占用了責任區民警的大部分精力，且好多治安案件是責任區以外的人員所為。由于民警的素質參差不齊，案件處理過程中的合法性與處理質量得不到保證。因此，建議在派出所的現有結構下增設治安民警，由素質較高、法律意識較強的民警充任，在責任區民警的協助下專門處理派出所轄區的治安案件。
6、向派出所充實新鮮血液
基層派出所普遍感到任務過重而人手不夠。而且由于現在派出所的人員構成上的原因（有一個派出所初中文化的民警占到25%，大專以上學歷沒幾個人），任務執行更顯吃力?！柏熑螀^民警”制度以及正在推行的“社區民警”制度對民警素質的要求很高。因此，有必要在將來的大中專畢業新警分派中向派出所傾斜，加強派出所民警的力量。
一、派出所責任區民警工作現狀
1、少部分民警的素質與責任區民警要求的高素質之間有一定差異。
派出所改革中要求責任區民警“一警多能，一警多用”，責任區民警需要“沉”在責任區之中，處理自己責任區內發生的方方面面的事情，工作內容紛繁復雜，是責任區內的“多面手”，因此對民警素質要求很高。如果在配備責任區警力時，搭配不夠恰當，勢必會影響到該責任區的工作效率和成績。從調查推斷，我局的少部分責任區民警可能由于年齡、知識結構等問題，在責任區管理中不能勝任全部工作，著手于辦理案件、處理糾紛、布置耳目、上報信息、防范管理尤其是發動群眾開展“群防群治”等工作時感到力不從心，自身工作壓力很大。（如有的責任區民警年過五十，“下責任田”精力不夠；有的是從別的警種轉來的，業務還未熟悉；還有個別則是由于文化水平較低，能說不能寫，辦事簡單應付，群眾反映不佳。）
2、派出所民警普遍存的超負荷工作現象。
超負荷勞動在公安機關帶有一定的普遍性，基層派出所民警更是如此。國家規定公務員的標準工作時間為每周40小時，但本人所調研到的派出所中，即使是工作較為規律的內勤也在50小時以上，至于責任區民警，加夜班、雙休日不休息更是常事。硤石派出所的民警由于位于城關鎮的緣故，工作量還在其它所之上，辛苦顯得尤為突出。大量的中心工作、階段性、臨時性工作和不確定的工作時間。使我們的民警長期處于超負荷的工作狀態，由此帶來的健康問題也影響了工作質量。當然，超負荷工作除了我們公安工作自身性質決定的原因之外，還有兩個方面，一方面是由于個別民警個人效率不高，需加班才能完成任務；另一方面是有些工作事先在警力調配、警力使用上沒有很好規劃，牽制了一定的警力。
二、責任區民警績效考核對于加強派出所管理的作用
對于責任區民警績效考核，在調研中，無論是派出所的領導還是普通民警都認為很有必要，對此持歡迎態度。根據實地調研并綜合多方意見，我認為市局實行責任區民警績效考核的優點集中在以下幾方面：
1、長期以來，由于公安工作的社會性較強，工作的量化難度大，民警工作的數量、質量不能得到很好的反映。實行考核，明確了工作的績效標準，使相同崗位之間有了對比；通過考核，使人與人之間的差異凸顯，有利于相互學習，激勵后進。
2、派出所的管理有章可循，日漸規范，對于提高隊伍管理水平大有裨益。由于各個工作崗位有了明確的目標責任，每個人對自己崗位都有了更為清醒的認識，在激發個人工作主動性、積極性方面發揮了良好的效用。
3、責任區民警績效考核的實施，在各派出所形成了“工作──考核──再努力工作”的良性循環局面和長效動力機制，促進了民警工作；通過對考核結果運用獎優罰劣，將民警職務行為導向了組織期望的方向，有利于組織合力的形成與加強；“落后責任區民警”的設立，改變了往日只評優，不評劣的傾向，有力地激勵了處于中間層次民警的工作積極性，是本考核體系的長處之一。
三、對目前考核辦法中指標設定的初步分析
1、部分考核指標的設定需要根據實際情況作調整。
在現有的考核體系中，對責任區民警的考核有人口管理、防范管理、協破案件、信息反饋等幾大部分，各部分分值差距拉開不大。但實際工作中，若以每周40小時的工作時間為限，民警60%的時間在處理治安案件、調解糾紛，10%左右要用來作轄區的安全防范工作，剩下的時間還要應付中心工作、應付各職能部門不同時段的檢查等。至于熟悉常住人口等日常工作反而無暇顧及。另外，不同的責任區各方面情況有差別，工作的重點、難易度各不相同，用統一尺度衡量有不盡合理的地方。
2、有些工作在考核指標中沒有反映。
就本次調研來看，有些民警的工作尚不能全面反映。如在考核中，未涉及接待群眾來信、來訪、咨詢等方面。但在一次比較中發現，3個派出所的值班民警在2小時內（時段選取不同，所屬派出所也不相同）最多的接待了8人次、最少的也接待了4人次的群眾來訪。當事的民警也認為這項工作是僅次于接處警的第二大項工作內容；另外，責任區民警被抽調協助其它工作或參與處置群體性事件、排摸不安定因素、鬧事苗頭、落實控制措施、劇毒物品、危險物品等重點物品的管理等多項工作也未具體體現。所以，有必要對現有指標項目的設定作進一步考慮。
3、對一項工作是應考核它的“過程”，還是考核“結果” 要分清
考核的主要目的是衡量工作質量的好壞。但因具體工作任務特性的不同，有些工作的結果是能夠直接達到目標、并產生看得見的實效，而有些工作則是為了達到某個目標而采取的手段與過程，短期并不能立竿見影。所以我們制訂考核標準時，對有些工作要重在考結果，有些則必須考核民警具體的工作過程，還要注意，對于過程和結果兩者，不能重復考核。當然，如果某個具體工作環節的過程質量將對于整個工作的質量有關鍵性影響，則應在既考核結果的同時，也考核這些過程或環節（如處理治安案件，程序是否合法、處理是否公正便十分重要）；反之則未必需要列入考核指標（如對責任區民警布建治安耳目的數量要求，這只是信息反饋工作的一個環節，耳目對于信息收集工作的貢獻尚無確定，且工作本身屬保密性質，民警不愿透漏。
對于這樣的指標，有必要重新考慮其存在的合理性）。
4、工作量的衡量
雖然公安工作本身具有復雜性與難以度量性，但既然要考核，決定了許多指標只能根據工作量來衡量，不能模糊“毛估估”。所以我們在設立這種指標時，應當注意指標是否能較好體現工作量的問題。例如，民警除了自身工作以外，還要經常參加所里組織的統一行動，工作超時加分不多，而在平常請假則要扣分的做法會引起部分民警的想法；同時“少加多扣”也不能準確度量民警的工作量。另外，許多公安工作的團隊性、合作性很強，在做工作時有的民警能獨當一面，而有的由于自身素質欠缺需要別人幫忙，如果在考核中無法體現出兩者的差異，會導致“能者多勞而不多得”的情形出現，挫傷部分民警的工作積極性。如現在對于責任區民警工作考核中，有一項關于調解糾紛的指標，但實際工作中往往出現年輕的責任區民警調解不成，要年長的民警來調解，而年長民警的這種“幫忙”性質的工作量并未在指標中體現；而且有好多非道路交通事故的調解，因“標的”大小的不同導致難度、工作量的不同，也應加以區分。
5、刑事發案的可防性與不可防性要有區別
考核的目的在于衡量考核對象的真實工作情況，但有些事情是被考核者難以控制的。如對派出所責任區民警的考核指標刑事發案一項有些案件本身屬非可防性，因此有必要考慮降低要求。
四、關于考核實施中的問題
目前的考核多采用文書檢查方式，基層派出所的文牘工作十分累人。在調研中發現，由于各單位在檢查工作時大部分是看文書檔案是否齊全，工作是否有文字記錄……因此，基層民警需要花很多精力在書寫各種文檔上，我們當初定下這些檢查、考核方式的用意是好的。但由于民警平時工作忙，無暇顧及此事，為了應付考核就會采用日后補寫的方式，真實性不能保證。（若把工作數據實行計算機實時聯網、自動統計有可能會解決這個問題）
五、關于民警考核的幾點設想
1、關于逐級考核的想法。
下級對其直接上級負責，上級對直接下級制定關鍵的、粗略的任務指標并且實施考核。同時規定與考核結果相應的、嚴格的獎懲措施，配合各項監督措施實行。
原因如下：首先，公安工作由于社會狀況、組織狀況等差異而千差萬別，難以用統一的尺度來衡量。其次，被考核對象的直接上級最熟悉情況，更容易準確考核，分清優劣，更容易為下級接受。第三，如果上級機關直接對基層民警考核設立指標，由于地區差異，往往只能選取共性工作作為考核點，因此只能機械性的將指標定量化、明細化。既增加了考核工作的難度和成本，也不一定考到點子上。民警會放棄那些也許對責任區更為重要的工作而致力于完成考核指標的項目，有時還會搞形式主義，反而影響了工作質量。逐級考核重在考核整個派出所的工作成績，派出所長對整體工作承擔責任。
2、各級部門在基層派出所民警考核中的職責
在確立逐級考核的原則之后，派出所考警組，警長直接考警員，而派出所的上級主管部門則根據局領導對于基層工作的要求，對各所相應的工作進行反查，發現其工作中的疏漏。更好地監督基礎工作質量。
3、月考、季考、年考的指標設立應有不同
考核體系根據時段長短的不同有月考、季考、年考之分，要根據任務的不同特點確定考核的周期。這樣可以節約考核成本，提高考核準確性，有利于工作的整體規劃。如對某一民警的群眾滿意率的考察，短時間內考核隨意性太大，應加長考核周期；如檔案管理工作如果月月考，可能會重復考核了同樣的工作。
4、適當增補考核“整個派出所工作”的指標
現有的責任區民警績效考核大部分是針對民警個人而言的，這是公安機關考核的一大進步。但是，許多公安工作都是合作性、團隊性非常強的，所以有必要設立相應的指標考核派出所工作的整體，引導民警自覺加強工作中的合作意識，培養民警的集體感。設立整體性工作的考核指標，可以使局機關注意派出所工作產出的整體效果，更容易評價派出所部門的工作情況；也可以使派出所長自覺加強對于派出所整體的管理，提高隊伍的整體素質與工作質量，從而達到促進工作的目的。
5、在派出所增設治安警
處理治安案件占用了責任區民警的大部分精力，且好多治安案件是責任區以外的人員所為。由于民警的素質參差不齊，案件處理過程中的合法性與處理質量得不到保證。因此，建議在派出所的現有結構下增設治安民警，由素質較高、法律意識較強的民警充任，在責任區民警的協助下專門處理派出所轄區的治安案件。
6、向派出所充實新鮮血液
基層派出所普遍感到任務過重而人手不夠。而且由于現在派出所的人員構成上的原因（有一個派出所初中文化的民警占到25%，大專以上學歷沒幾個人），任務執行更顯吃力?！柏熑螀^民警”制度以及正在推行的“社區民警”制度對民警素質的要求很高。因此，有必要在將來的大中專畢業新警分派中向派出所傾斜，加強派出所民警的力量。
一、派出所責任區民警工作現狀
1、少部分民警的素質與責任區民警要求的高素質之間有一定差異。
派出所改革中要求責任區民警“一警多能，一警多用”，責任區民警需要“沉”在責任區之中，處理自己責任區內發生的方方面面的事情，工作內容紛繁復雜，是責任區內的“多面手”，因此對民警素質要求很高。如果在配備責任區警力時，搭配不夠恰當，勢必會影響到該責任區的工作效率和成績。從調查推斷，我局的少部分責任區民警可能由于年齡、知識結構等問題，在責任區管理中不能勝任全部工作，著手于辦理案件、處理糾紛、布置耳目、上報信息、防范管理尤其是發動群眾開展“群防群治”等工作時感到力不從心，自身工作壓力很大。（如有的責任區民警年過五十，“下責任田”精力不夠；有的是從別的警種轉來的，業務還未熟悉；還有個別則是由于文化水平較低，能說不能寫，辦事簡單應付，群眾反映不佳。）
2、派出所民警普遍存的超負荷工作現象。
超負荷勞動在公安機關帶有一定的普遍性，基層派出所民警更是如此。國家規定公務員的標準工作時間為每周40小時，但本人所調研到的派出所中，即使是工作較為規律的內勤也在50小時以上，至于責任區民警，加夜班、雙休日不休息更是常事。硤石派出所的民警由于位于城關鎮的緣故，工作量還在其它所之上，辛苦顯得尤為突出。大量的中心工作、階段性、臨時性工作和不確定的工作時間。使我們的民警長期處于超負荷的工作狀態，由此帶來的健康問題也影響了工作質量。當然，超負荷工作除了我們公安工作自身性質決定的原因之外，還有兩個方面，一方面是由于個別民警個人效率不高，需加班才能完成任務；另一方面是有些工作事先在警力調配、警力使用上沒有很好規劃，牽制了一定的警力。
二、責任區民警績效考核對于加強派出所管理的作用
對于責任區民警績效考核，在調研中，無論是派出所的領導還是普通民警都認為很有必要，對此持歡迎態度。根據實地調研并綜合多方意見，我認為市局實行責任區民警績效考核的優點集中在以下幾方面：
1、長期以來，由于公安工作的社會性較強，工作的量化難度大，民警工作的數量、質量不能得到很好的反映。實行考核，明確了工作的績效標準，使相同崗位之間有了對比；通過考核，使人與人之間的差異凸顯，有利于相互學習，激勵后進。
2、派出所的管理有章可循，日漸規范，對于提高隊伍管理水平大有裨益。由于各個工作崗位有了明確的目標責任，每個人對自己崗位都有了更為清醒的認識，在激發個人工作主動性、積極性方面發揮了良好的效用。
3、責任區民警績效考核的實施，在各派出所形成了“工作──考核──再努力工作”的良性循環局面和長效動力機制，促進了民警工作；通過對考核結果運用獎優罰劣，將民警職務行為導向了組織期望的方向，有利于組織合力的形成與加強；“落后責任區民警”的設立，改變了往日只評優，不評劣的傾向，有力地激勵了處于中間層次民警的工作積極性，是本考核體系的長處之一。
三、對目前考核辦法中指標設定的初步分析
1、部分考核指標的設定需要根據實際情況作調整。
在現有的考核體系中，對責任區民警的考核有人口管理、防范管理、協破案件、信息反饋等幾大部分，各部分分值差距拉開不大。但實際工作中，若以每周40小時的工作時間為限，民警60%的時間在處理治安案件、調解糾紛，10%左右要用來作轄區的安全防范工作，剩下的時間還要應付中心工作、應付各職能部門不同時段的檢查等。至于熟悉常住人口等日常工作反而無暇顧及。另外，不同的責任區各方面情況有差別，工作的重點、難易度各不相同，用統一尺度衡量有不盡合理的地方。
2、有些工作在考核指標中沒有反映。
就本次調研來看，有些民警的工作尚不能全面反映。如在考核中，未涉及接待群眾來信、來訪、咨詢等方面。但在一次比較中發現，3個派出所的值班民警在2小時內（時段選取不同，所屬派出所也不相同）最多的接待了8人次、最少的也接待了4人次的群眾來訪。當事的民警也認為這項工作是僅次于接處警的第二大項工作內容；另外，責任區民警被抽調協助其它工作或參與處置、排摸不安定因素、鬧事苗頭、落實控制措施、劇毒物品、危險物品等重點物品的管理等多項工作也未具體體現。所以，有必要對現有指標項目的設定作進一步考慮。
3、對一項工作是應考核它的“過程”，還是考核“結果”要分清
考核的主要目的是衡量工作質量的好壞。但因具體工作任務特性的不同，有些工作的結果是能夠直接達到目標、并產生看得見的實效，而有些工作則是為了達到某個目標而采取的手段與過程，短期并不能立竿見影。所以我們制訂考核標準時，對有些工作要重在考結果，有些則必須考核民警具體的工作過程，還要注意，對于過程和結果兩者，不能重復考核。當然，如果某個具體工作環節的過程質量將對于整個工作的質量有關鍵性影響，則應在既考核結果的同時，也考核這些過程或環節（如處理治安案件，程序是否合法、處理是否公正便十分重要）；反之則未必需要列入考核指標（如對責任區民警布建治安耳目的數量要求，這只是信息反饋工作的一個環節，耳目對于信息收集工作的貢獻尚無確定，且工作本身屬保密性質，民警不愿透漏。對于這樣的指標，有必要重新考慮其存在的合理性）。
4、工作量的衡量
雖然公安工作本身具有復雜性與難以度量性，但既然要考核，決定了許多指標只能根據工作量來衡量，不能模糊“毛估估”。所以我們在設立這種指標時，應當注意指標是否能較好體現工作量的問題。例如，民警除了自身工作以外，還要經常參加所里組織的統一行動，工作超時加分不多，而在平常請假則要扣分的做法會引起部分民警的想法；同時“少加多扣”也不能準確度量民警的工作量。另外，許多公安工作的團隊性、合作性很強，在做工作時有的民警能獨當一面，而有的由于自身素質欠缺需要別人幫忙，如果在考核中無法體現出兩者的差異，會導致“能者多勞而不多得”的情形出現，挫傷部分民警的工作積極性。如現在對于責任區民警工作考核中，有一項關于調解糾紛的指標，但實際工作中往往出現年輕的責任區民警調解不成，要年長的民警來調解，而年長民警的這種“幫忙”性質的工作量并未在指標中體現；而且有好多非道路交通事故的調解，因“標的”大小的不同導致難度、工作量的不同，也應加以區分。
5、刑事發案的可防性與不可防性要有區別
考核的目的在于衡量考核對象的真實工作情況，但有些事情是被考核者難以控制的。如對派出所責任區民警的考核指標刑事發案一項有些案件本身屬非可防性，因此有必要考慮降低要求。
四、關于考核實施中的問題
目前的考核多采用文書檢查方式，基層派出所的文牘工作十分累人。在調研中發現，由于各單位在檢查工作時大部分是看文書檔案是否齊全，工作是否有文字記錄……因此，基層民警需要花很多精力在書寫各種文檔上，我們當初定下這些檢查、考核方式的用意是好的。但由于民警平時工作忙，無暇顧及此事，為了應付考核就會采用日后補寫的方式，真實性不能保證。（若把工作數據實行計算機實時聯網、自動統計有可能會解決這個問題）
五、關于民警考核的幾點設想
1、關于逐級考核的想法。
下級對其直接上級負責，上級對直接下級制定關鍵的、粗略的任務指標并且實施考核。同時規定與考核結果相應的、嚴格的獎懲措施，配合各項監督措施實行。
原因如下：首先，公安工作由于社會狀況、組織狀況等差異而千差萬別，難以用統一的尺度來衡量。其次，被考核對象的直接上級最熟悉情況，更容易準確考核，分清優劣，更容易為下級接受。第三，如果上級機關直接對基層民警考核設立指標，由于地區差異，往往只能選取共性工作作為考核點，因此只能機械性的將指標定量化、明細化。既增加了考核工作的難度和成本，也不一定考到點子上。民警會放棄那些也許對責任區更為重要的工作而致力于完成考核指標的項目，有時還會搞形式主義，反而影響了工作質量。逐級考核重在考核整個派出所的工作成績，派出所長對整體工作承擔責任。
2、各級部門在基層派出所民警考核中的職責在確立逐級考核的原則之后，派出所考警組，警長直接考警員，而派出所的上級主管部門則根據局領導對于基層工作的要求，對各所相應的工作進行反查，發現其工作中的疏漏。更好地監督基礎工作質量。
3、月考、季考、年考的指標設立應有不同
考核體系根據時段長短的不同有月考、季考、年考之分，要根據任務的不同特點確定考核的周期。這樣可以節約考核成本，提高考核準確性，有利于工作的整體規劃。如對某一民警的群眾滿意率的考察，短時間內考核隨意性太大，應加長考核周期；如檔案管理工作如果月月考，可能會重復考核了同樣的工作。
4、適當增補考核“整個派出所工作”的指標
現有的責任區民警績效考核大部分是針對民警個人而言的，這是公安機關考核的一大進步。但是，許多公安工作都是合作性、團隊性非常強的，所以有必要設立相應的指標考核派出所工作的整體，引導民警自覺加強工作中的合作意識，培養民警的集體感。設立整體性工作的考核指標，可以使局機關注意派出所工作產出的整體效果，更容易評價派出所部門的工作情況；也可以使派出所長自覺加強對于派出所整體的管理，提高隊伍的整體素質與工作質量，從而達到促進工作的目的。
5、在派出所增設治安警
處理治安案件占用了責任區民警的大部分精力，且好多治安案件是責任區以外的人員所為。由于民警的素質參差不齊，案件處理過程中的合法性與處理質量得不到保證。因此，建議在派出所的現有結構下增設治安民警，由素質較高、法律意識較強的民警充任，在責任區民警的協助下專門處理派出所轄區的治安案件。
6、向派出所充實新鮮血液
基層派出所普遍感到任務過重而人手不夠。而且由于現在派出所的人員構成上的原因（有一個派出所初中文化的民警占到25%，大專以上學歷沒幾個人），任務執行更顯吃力?！柏熑螀^民警”制度以及正在推行的“社區民警”制度對民警素質的要求很高。因此，有必要在將來的大中專畢業新警分派中向派出所傾斜，加強派出所民警的力量。
前階段，本人結合下派出所宣傳治安大排查工作的時機，對派出所責任區民警的現狀和績效考核制度的實施情況進行了一番調研，在進行了較多相關訪談的基礎上，我對責任區民警和績效考核工作的現狀進行了初步分析，現將分析結果和幾點設想總結如下，由于本人水平有限且調研時間較倉促，如有不妥之處，請領導和同志們批評指正：
一、派出所責任區民警工作現狀
1、少部分民警的素質與責任區民警要求的高素質之間有一定差異。
派出所改革中要求責任區民警"一警多能，一警多用"，責任區民警需要"沉"在責任區之中，處理自己責任區內發生的方方面面的事情，工作內容紛繁復雜，是責任區內的"多面手"，因此對民警素質要求很高。如果在配備責任區警力時，搭配不夠恰當，勢必會影響到該責任區的工作效率和成績。從調查推斷，我局的少部分責任區民警可能由于年齡、知識結構等問題，在責任區管理中不能勝任全部工作，著手于辦理案件、處理糾紛、布置耳目、上報信息、防范管理尤其是發動群眾開展"群防群治"等工作時感到力不從心，自身工作壓力很大。（如有的責任區民警年過五十，"下責任田"精力不夠；有的是從別的警種轉來的，業務還未熟悉；還有個別則是由于文化水平較低，能說不能寫，辦事簡單應付，群眾反映不佳。）
2、派出所民警普遍存的超負荷工作現象。
超負荷勞動在公安機關帶有一定的普遍性，基層派出所民警更是如此。國家規定公務員的標準工作時間為每周40小時，但本人所調研到的派出所中，即使是工作較為規律的內勤也在50小時以上，至于責任區民警，加夜班、雙休日不休息更是常事。硤石派出所的民警由于位于城關鎮的緣故，工作量還在其它所之上，辛苦顯得尤為突出。大量的中心工作、階段性、臨時性工作和不確定的工作時間。使我們的民警長期處于超負荷的工作狀態，由此帶來的健康問題也影響了工作質量。當然，超負荷工作除了我們公安工作自身性質決定的原因之外，還有兩個方面，一方面是由于個別民警個人效率不高，需加班才能完成任務；另一方面是有些工作事先在警力調配、警力使用上沒有很好規劃，牽制了一定的警力。
二、責任區民警績效考核對于加強派出所管理的作用
對于責任區民警績效考核，在調研中，無論是派出所的領導還是普通民警都認為很有必要，對此持歡迎態度。根據實地調研并綜合多方意見，我認為市局實行責任區民警績效考核的優點集中在以下幾方面：
1、長期以來，由于公安工作的社會性較強，工作的量化難度大，民警工作的數量、質量不能得到很好的反映。實行考核，明確了工作的績效標準，使相同崗位之間有了對比；通過考核，使人與人之間的差異凸顯，有利于相互學習，激勵后進。
2、派出所的管理有章可循，日漸規范，對于提高隊伍管理水平大有裨益。由于各個工作崗位有了明確的目標責任，每個人對自己崗位都有了更為清醒的認識，在激發個人工作主動性、積極性方面發揮了良好的效用。
3、責任區民警績效考核的實施，在各派出所形成了"工作──考核──再努力工作"的良性循環局面和長效動力機制，促進了民警工作；通過對考核結果運用獎優罰劣，將民警職務行為導向了組織期望的方向，有利于組織合力的形成與加強；"落后責任區民警"的設立，改變了往日只評優，不評劣的傾向，有力地激勵了處于中間層次民警的工作積極性，是本考核體系的長處之一。
三、對目前考核辦法中指標設定的初步分析
1、部分考核指標的設定需要根據實際情況作調整。
在現有的考核體系中，對責任區民警的考核有人口管理、防范管理、協破案件、信息反饋等幾大部分，各部分分值差距拉開不大。但實際工作中，若以每周40小時的工作時間為限，民警60%的時間在處理治安案件、調解糾紛，10%左右要用來作轄區的安全防范工作，剩下的時間還要應付中心工作、應付各職能部門不同時段的檢查等。至于熟悉常住人口等日常工作反而無暇顧及。另外，不同的責任區各方面情況有差別，工作的重點、難易度各不相同，用統一尺度衡量有不盡合理的地方。
2、有些工作在考核指標中沒有反映。
就本次調研來看，有些民警的工作尚不能全面反映。如在考核中，未涉及接待群眾來信、來訪、咨詢等方面。但在一次比較中發現，3個派出所的值班民警在2小時內（時段選取不同，所屬派出所也不相同）最多的接待了8人次、最少的也接待了4人次的群眾來訪。當事的民警也認為這項工作是僅次于接處警的第二大項工作內容；另外，責任區民警被抽調協助其它工作或參與處置群體性事件、排摸不安定因素、鬧事苗頭、落實控制措施、劇毒物品、危險物品等重點物品的管理等多項工作也未具體體現。所以，有必要對現有指標項目的設定作進一步考慮。
3、對一項工作是應考核它的"過程"，還是考核"結果"要分清
考核的主要目的是衡量工作質量的好壞。但因具體工作任務特性的不同，有些工作的結果是能夠直接達到目標、并產生看得見的實效，而有些工作則是為了達到某個目標而采取的手段與過程，短期并不能立竿見影。所以我們制訂考核標準時，對有些工作要重在考結果，有些則必須考核民警具體的工作過程，還要注意，對于過程和結果兩者，不能重復考核。當然，如果某個具體工作環節的過程質量將對于整個工作的質量有關鍵性影響，則應在既考核結果的同時，也考核這些過程或環節（如處理治安案件，程序是否合法、處理是否公正便十分重要）；反之則未必需要列入考核指標（如對責任區民警布建治安耳目的數量要求，這只是信息反饋工作的一個環節，耳目對于信息收集工作的貢獻尚無確定，且工作本身屬保密性質，民警不愿透漏。 對于這樣的指標，有必要重新考慮其存在的合理性）。
4、工作量的衡量
雖然公安工作本身具有復雜性與難以度量性，但既然要考核，決定了許多指標只能根據工作量來衡量，不能模糊"毛估估"。所以我們在設立這種指標時，應當注意指標是否能較好體現工作量的問題。例如，民警除了自身工作以外，還要經常參加所里組織的統一行動，工作超時加分不多，而在平常請假則要扣分的做法會引起部分民警的想法；同時"少加多扣"也不能準確度量民警的工作量。另外，許多公安工作的團隊性、合作性很強，在做工作時有的民警能獨當一面，而有的由于自身素質欠缺需要別人幫忙，如果在考核中無法體現出兩者的差異，會導致"能者多勞而不多得"的情形出現，挫傷部分民警的工作積極性。如現在對于責任區民警工作考核中，有一項關于調解糾紛的指標，但實際工作中往往出現年輕的責任區民警調解不成，要年長的民警來調解，而年長民警的這種"幫忙"性質的工作量并未在指標中體現；而且有好多非道路交通事故的調解，因"標的"大小的不同導致難度、工作量的不同,也應加以區分。
5、刑事發案的可防性與不可防性要有區別
考核的目的在于衡量考核對象的真實工作情況，但有些事情是被考核者難以控制的。如對派出所責任區民警的考核指標刑事發案一項有些案件本身屬非可防性，因此有必要考慮降低要求。
四、關于考核實施中的問題
目前的考核多采用文書檢查方式，基層派出所的文牘工作十分累人。在調研中發現，由于各單位在檢查工作時大部分是看文書檔案是否齊全，工作是否有文字記錄……因此，基層民警需要花很多精力在書寫各種文檔上，我們當初定下這些檢查、考核方式的用意是好的。但由于民警平時工作忙，無暇顧及此事，為了應付考核就會采用日后補寫的方式，真實性不能保證。（若把工作數據實行計算機實時聯網、自動統計有可能會解決這個問題）
五、關于民警考核的幾點設想
1、 關于逐級考核的想法。
下級對其直接上級負責，上級對直接下級制定關鍵的、粗略的任務指標并且實施考核。同時規定與考核結果相應的、嚴格的獎懲措施，配合各項監督措施實行。
原因如下：首先，公安工作由于社會狀況、組織狀況等差異而千差萬別，難以用統一的尺度來衡量。其次，被考核對象的直接上級最熟悉情況，更容易準確考核，分清優劣，更容易為下級接受。第三，如果上級機關直接對基層民警考核設立指標，由于地區差異，往往只能選取共性工作作為考核點，因此只能機械性的將指標定量化、明細化。既增加了考核工作的難度和成本，也不一定考到點子上。民警會放棄那些也許對責任區更為重要的工作而致力于完成考核指標的項目，有時還會搞形式主義，反而影響了工作質量。逐級考核重在考核整個派出所的工作成績，派出所長對整體工作承擔責任。
2、各級部門在基層派出所民警考核中的職責
在確立逐級考核的原則之后，派出所考警組，警長直接考警員，而派出所的上級主管部門則根據局領導對于基層工作的要求，對各所相應的工作進行反查，發現其工作中的疏漏。更好地監督基礎工作質量。
3、月考、季考、年考的指標設立應有不同
考核體系根據時段長短的不同有月考、季考、年考之分，要根據任務的不同特點確定考核的周期。這樣可以節約考核成本，提高考核準確性，有利于工作的整體規劃。如對某一民警的群眾滿意率的考察，短時間內考核隨意性太大，應加長考核周期；如檔案管理工作如果月月考，可能會重復考核了同樣的工作。
4、適當增補考核"整個派出所工作"的指標
現有的責任區民警績效考核大部分是針對民警個人而言的，這是公安機關考核的一大進步。但是，許多公安工作都是合作性、團隊性非常強的，所以有必要設立相應的指標考核派出所工作的整體，引導民警自覺加強工作中的合作意識，培養民警的集體感。設立整體性工作的考核指標，可以使局機關注意派出所工作產出的整體效果，更容易評價派出所部門的工作情況；也可以使派出所長自覺加強對于派出所整體的管理，提高隊伍的整體素質與工作質量，從而達到促進工作的目的。
5、在派出所增設治安警
處理治安案件占用了責任區民警的大部分精力，且好多治安案件是責任區以外的人員所為。由于民警的素質參差不齊，案件處理過程中的合法性與處理質量得不到保證。因此，建議在派出所的現有結構下增設治安民警，由素質較高、法律意識較強的民警充任，在責任區民警的協助下專門處理派出所轄區的治安案件。
6、向派出所充實新鮮血液
基層派出所普遍感到任務過重而人手不夠。而且由于現在派出所的人員構成上的原因（有一個派出所初中文化的民警占到25%，大專以上學歷沒幾個人），任務執行更顯吃力。"責任區民警"制度以及正在推行的"社區民警"制度對民警素質的要求很高。因此，有必要在將來的大中專畢業新警分派中向派出所傾斜，加強派出所民警的力量。
關鍵詞：考核指標；治安案件；刑事案件；公安
中圖分類號：D631.4 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4853（2012）05-0051-05
公安分局對派出所的績效考核指標體系中規定“派出所治安與刑事案件立案數之比為2∶1”（下簡稱2∶1考核比例）。在考核過程中普遍存在這樣的現象：考核中期階段治安案件立案數通常低于刑事案件立案數，形成治安、刑事案件考核比例倒掛現象，而到考核末期這一比例又能達到2∶1。在整個考核期間，上半段與下半段治安與刑事案件立案數之比發生本質的變化，而且這一現象不隨考核周期的長短而變化，說明這一現象與案件發生的固有周期無關，不是客觀規律的自然體現，是主觀意志的臆造產物，它違反了目標管理中順勢而為的激勵功效，變相鼓勵造假，給基層民警帶來了不必要的負擔。
一、2∶1考核比例的合理性
（一） 符合海因里希法則
治安與刑事案件立案數之比為2∶1的表述最早見于江蘇省某分局2004年的考核指標體系中，但未對2∶1數值的形成過程進行描述[1]。按照海因里希（W.H.Heinrich）的統計結論：造成嚴重傷害、輕微傷害和無傷害事故次數之比為1∶29∶300。[2]雖然這一比例是從企業機械類事故中獲得，且不同的事故類別傷害嚴重程度與事故頻率的關系不盡相同，但海因里希法則所反映出的重大事故與輕微事故之間存在一定比例的結論具有普遍性，也就是說，減少輕微事故將會減少重大事故的數量。可以推理，事故中存在海因里希法則，案件中同樣也存在海因里希法則，治安與刑事案件立案數之間存在一定比例可以確認。公安機關擔負著維護社會長治久安的歷史使命，從對社會秩序破壞的嚴重程度考慮，治安案件的破壞力小于刑事案件的破壞力，治安案件的數量高于刑事案件的數量符合海因里希法則，2∶1的比例具有合理性。在確定這一比例的條件下，降低治安案件立案數，就是降低刑事案件立案數，它符合預防為主的方針，為和諧社會關系，減少內部矛盾，從而減少刑事案件發案率提供了理論依據。
（二） 刑事案件立案標準的合理性
20世紀30年代的海因里希法則至今在事故理論中仍占據重要的地位，并未隨時間的推移而改變，從這一點看，10年前確定的2∶1考核比例數值似乎同樣不應改變。如果從人身視角考察傷害程度，近百年來基本沒有改變，仍分為暫時失能傷害、永久部分失能傷害和永久全部失能傷害三類。當代社會侵財案件是主要案件，約占案件總量的99%[3]，案件的立案標準除作案手段外，主要的依據是涉案金額，以公安機關刑事案件中盜竊案件立案標準為例，城市為500元，農村為300元[4]。據國家統計局公布的數據2002年城鎮居民家庭人均可支配年收入7702.8元，年消費支出6030元；農村居民家庭人均年純收入2475.6元，年消費支出1834元。[5]立案標準所占城市、農村人均月收入的相應比例是78%和145%，占城市、農村人均月消費的100%和196%。在城市，生活的唯一依靠是收入，500元的失竊足以影響一個人3.5個月生活，如果沒有其他緩解手段，迫于生存，500元的損失有可能導致新的犯罪。因此，盜竊案件500元的立案標準具有合理性。
（三） 實施初期具有合理性
2012年2月份以來，筆者在公安機關調研中了解到，10年前2∶1的考核比例就開始實施，實施初始，達到這一指標并不困難，不存在湊數據的現象，這說明當時2∶1的考核比例符合實際情況，具有合理性。
二、2∶1考核比例的問題
（一） 刑事案件立案標準過低，案件多
2∶1考核比例在實施當初具有合理性，但時隔10年之后，相應的立案標準不改變，合理的比例將變為不合理。再以公安機關關于盜竊案件立案標準為例，城市目前仍為500元，農村仍為300元。按照國家統計局公布的數據，2010年城鎮居民家庭人均可支配月收入1592.45元，月消費支出1122.62元；農村居民家庭人均月純收入493.25元，月消費支出365.15元。[6]城市、農村人均收入分別增加了2.48倍和2.39倍，立案標準所占城市、農村人均月收入的相應比例是31%和61%。城市人失竊500元幾乎不影響當月的正常消費，對農村人的正常消費有2個多月的影響。無論城市或農村，這一立案標準數額的失竊都不會威脅人們的生存，不應誘發新的犯罪，它對失竊者個人以及社會都不會產生較大的影響，因此，目前城市500元，農村300元的盜竊案件立案標準明顯過低。
（二） 治安案件費時多，民警難以顧及
首先，派出所民警工作繁重。公安派出所是綜合執法的基層單位，上級各部門的工作都要在派出所落實。各種專項斗爭、清查工作，消防、內保、維穩、大型活動等內部配合工作，工商、環保、安監、市容等政府部門執法機構的配合工作等，幾乎所有執法工作都需要相關轄區派出所民警的參與、配合，工作任務繁重，這是其一。其二，公安分局對派出所考核項目眾多，除案件查處與偵破外，還有流動人口信息采集、法律知識定期考核、轄區單位的定期走訪等等，都需花費大量時間。其三，公安機關的主要職責是確保轄區的平安，讓群眾有安全感，讓群眾滿意。解決群眾關心的熱點問題，處理好大案要案是首要任務，而這些任務常常屬于刑事案件的范疇。
其次，治安案件費時多，處理難度大。以涉黃案件為例，抓捕時機至關重要，否則，既浪費人力和時間，又容易受到指責或投訴。即使抓獲“現行”，也會存在證據不足，難以處理的情況，畢竟治安案件屬于人民內部矛盾，不宜動用偵查設備和實施從嚴處理。因此，處理治安案件所花費的警力常常高于一般刑事案件。不少刑事案件3天破案，3天既是破案的黃金時間，也是裝備現代科技的刑警常見的工作效率。而治安調解3天通常不能解決問題，且治安調解面廣量大，占據派出所大約50%的警力。
最后，不能結案的治安案件通常不立案。隨著人民生活水平的提高，目前城市500元以下，農村300元以下的損失，受害人不重視，民警也難以花費較大的精力。群眾對治安案件的結案率并非十分關注，也沒有太高的要求，而在對派出所的考核中結案率又是考核指標，因此，治安案件不能結案的通常不立案，只在接警時登記備查。由于侵財類治安案件結案壓力小，警力投入少，結案率低，久而久之，群眾小案也不報。因此，治安案件集中于治安糾紛調解以及“黃、賭、毒”方面，本應占據較大比重的侵財類治安案件反而較少。
（三） 目前2∶1考核比例不合理
筆者在調查中了解到，某公安分局管轄的派出所在考核中期時間段，各派出所治安與刑事立案數之比的平均值為0.7∶1，但到了考核末期卻變為2∶1。進一步了解得知，在考核周期的上半段，對調整治安與刑事立案數之比的壓力并不大，數據相對真實。而在考核周期的下半段，為了達到治安與刑事案件2∶1的考核比例，必須降低刑事案件立案數，增加治安案件立案數，具體的做法為：
1.在作案手法方面，避重就輕，以符合治安案件立案條件。2.在涉案金額方面，以較高的折舊率計算損失物品的價值，使其少于刑事案件立案標準。3.在危害程度方面，拖延時間，等待傷害恢復，以基本恢復的現實代替原先的傷害。4.拆分刑事案件，把一起刑事案件拆分為幾個治安案件。5.增加治安案件數量。把可以當場調解的，拉回派出所，按照治安調解的程序制作材料，形成治安案件等等。
這些做法改變了案件的性質，降低了應有的懲罰力度，強化了犯罪分子的僥幸心理，它對打擊犯罪分子，維護群眾正常的生活、工作秩序將產生不良影響。而且，考核上半期與下半期在處罰力度方面的差異，會使群眾不滿意，影響和諧的警民關系與和諧社會的建設，這是2∶1考核比例不合理所造成的危害之一。危害之二，為了增加治安案件查處數，民警把已經現場解決的糾紛，且是很小、很簡單，可以不作材料的事件，也要搬回派出所重新制作一遍材料，既浪費了當事人時間，也浪費了警力。
三、2∶1考核比例內涵的變遷
由于刑事案件立案標準過低，治安與刑事案件立案數之比難以達到2∶1的比例，派出所民警對這一指標多有微詞，分局在考核這一指標內涵時也進行了調整，由原先治安查處數變更為行政查處數，擴大統計范圍，但倒掛現象并沒有根本改變。近年來又把糾紛調解數視同行政查處數統計在內，但倒掛現象仍沒有改變。有的地區，把行政查處數變為行政查處人頭數，由于每起案件至少涉及1人，人頭數必定多于案件數，民警在查處時通過增加涉案人數，增加其中免于處罰人數，達到增加行政查處人頭數的目的，使行政查處人頭數與刑事案件立案數之比超過了2∶1；有的地區，對刑事案件的破案率有明確的要求，但對行政案件的結案率未作要求，因此，民警將屬于行政案件范疇的接警，全部立案，并把民警在轄區內走訪、巡查、巡邏，甚至茶余飯后群眾所談及的問題，全部作為行政案件進行立案，同樣使行政查處數與刑事案件立案數之比超過了2∶1；有的地區干脆取消了對派出所治安與刑事案件立案數比例的考核要求。這種變遷從另一個側面反映出2∶1考核比例現有內涵存在問題，需要修改。
四、調整刑事案件立案標準，科學劃分案件比例
（一） 保留2∶1考核比例有其意義
1.有利于減少重大事件的數量。海因里希法則的核心是指明了輕微事件與重大事件的關系，雖然它是統計規律，對個案的指導作用不大，但就宏觀層面而言，意義重大。社會狀況是宏觀面，宏觀面是眾多事件共同體現的結果。減少微小事件的數量可以減少重大事件數量的結論為公安管理提供了方向。由于輕微事件數量多，易于透徹分析，且輕微事件與重大事件誘發原因具有相似性，通過分析輕微事件發生的原因，采取改進措施，減少誘發原因，可以從根本上減少重大事件發生的可能。
2.有利于提高治安部門的地位。相對于刑事案件，治安案件屬于微小事件。就單個微小事件而言，它沒有影響力，即使處理得很完美，也不能立功授獎。然而治安案件面廣、量大，處置能力的普遍下降將影響社會的和諧與安定，增加重大事件的數量?，F實中，刑事案件的地位遠高于治安案件，在立功、授獎、提干、晉級的人群中來源于治安查處的人員微乎其微，源于群眾工作等公安基礎性工作的人員更是稀有。如果把警力分為“打擊”和“防范”兩類，治安部門應屬于“防范”類別，但重“打擊”輕“防范”的現實，使治安警力成了刑偵警力的預備隊，一有刑事案件，治安警力幾乎不復存在。即使沒有刑事案件，治安民警同樣重案件查處，輕日常管理，“以防為主”形同虛設。考核的核心是量化指標，沒有量化指標的考核沒有意義?！按驌簟钡闹笜艘子诖_定，而“防范”的指標難以確定，治安管理中以“查處”為剛性指標的考核體系雖有違于“防范”的本質，卻也是考核的需要。如果取消2∶1考核比例，治安管理將失去存在的意義，徹底變為“以打為主”的工作方針。
（二） 提高刑事案件立案金額標準
1.提高侵財案件立案金額效果顯著。在目前生產力水平狀況下，人民生活水平的提高是生產力與生產關系矛盾體的主要方面，尤其在基尼指數居高不下的時代，提高整體生活水平，達到共同富裕，對減小貧富差距意義重大。在這期間，侵財案件是社會層面最主要的案件類型，并在相當長時期內將維持其主要地位。盜竊和詐騙案件在侵財案件中又占據絕對的比重，占案件總量的96.8%。以盜竊案件立案標準為例，作案手段和涉案金額是立案標準的兩個主要方面，從實際情況看，電動自行車和手機的失竊在盜竊案件中比例最高[7]，涉案金額在盜竊案件立案中占據主要地位。縱觀所有侵財案件，以涉案金額為主要依據進行立案的比例超過60%。[8]涉案金額成為影響刑事案件數量的重要因素，調整盜竊和詐騙案件立案標準中的涉案金額對改變治安與刑事案件立案數比例的影響重大。
2.立案標準應與時俱進。立案標準中，作案手段標準將隨社會文明程度的提高而更加嚴格，從而在理論上會增加刑事案件數量，但人們對作案手段危害性的認識變化不大，作案手段標準具有相對穩定性，在一個相當長的時間內不需改變。而涉案金額標準隨社會發展變化較大，需要經常調整。原因之一，人民生活水平的提高，物產的豐富，財富增多，原立案金額占收入比重減少；原因之二，CPI上升，貨幣出現了貶值，原立案金額的實際價值在下降。以盜竊和詐騙案件的立案標準中的涉案金額為例，城市為500元，農村300元。這一刑事案件立案標準已經實行了十余年，在這十余年期間，我國的經濟迅猛發展，人民生活水平得到了較大幅度的提高，據《中華人民共和國2011年國民經濟和社會發展統計公報》公布的數據，城鎮居民家庭人均可支配年收入從2001年的6860元上升到2011年 的21810元，增漲了3.18倍，當年的500元相當于今天1590元的收入比重；農村居民家庭人均年純收入從2001年的2366元上升到2011年的6977元，增漲了2.95倍，當年的300元相當于今天885元的收入比重。[9]無論是按照收入比例，還是按消費比例，十余年的時間都將把原有的立案金額標準提高較大的幅度。或從另一個角度分析，十余年前500元是一個城市家庭一個月的生活費，失竊了它，一個月生活沒有了著落，而今天的500元只是一個城市家庭去一次飯店的費用，少下一次“館子”對生活并無大礙。立案標準應與對個人、家庭、社會的危害性緊密相關，因此涉案金額標準應當與時俱進。
（三）公安、司法立案標準存在差異
1.盜竊立案標準存在差異。公安部關于盜竊案件立案標準的情形之一是：只要是撬門破窗入室的，不論盜竊財物數額多少，均立為刑事案件，而《刑法》第264條規定，盜竊公私財物數額較大或者多次盜竊的才能構成犯罪，上述公安部的立案標準與《刑法》不符。此外，對于盜竊案件，公安機關按照城市500元，農村300元標準立案，而江蘇省最高人民法院、最高人民檢察院、公安廳依據1998年3月下發的《關于盜竊罪數額認定標準問題的規定》，結合該省的情況，制定1000元為盜竊案件量刑起點，并于1998年4月1日實行。十多年來這一標準并未改變，已遭到多方質疑，盡管如此，它仍高于公安機關盜竊案件300元～500元的立案標準。由此可見，盜竊案件立案金額標準也存在差異。
《刑法》第3條規定，法律明文規定為犯罪行為的，依照法律定罪處刑；法律沒有明文規定為犯罪行為的，不得定罪處刑。如果按公安部盜竊案件立案標準啟動刑事追訴程序，將導致一些違法行為被升格為犯罪行為進行處理，明顯違背了罪刑法定原則。
2.賭博立案標準存在差異。公安部關于賭博刑事案件的立案標準是：一場賭資超過1000元。而《刑法》關于賭博罪的定義是，以營利為目的，聚眾賭博、開設賭場或者以賭博為業的行為。兩者存在顯著差異。在我國“打麻將”十分普及，打的時候來點“刺激”已經司空見慣，經濟發達地區，麻將桌上四個人所帶現金總額幾乎都超過千元。親屬群體中“打麻將”顯然不是以營利為目的，朋友群體中“打麻將”也有相當部分不是以營利為目的。由于公安刑事立案標準偏低，造成有些案件本該立治安案件，卻被立為刑事案件，施行了刑事強制措施。但常因“以營利為目的”的證據不足，不能送審，取保候審變成了最佳選擇，最后轉為治安案件，進行治安處罰。這種行政、刑事不分的辦案方式，處理環節繁雜，容易產生各種隱患，同時存在警力浪費、矛盾增加的問題，也給目前普遍實行的治安查處數與刑事案件立案數的統計造成混亂。
總之，治安查處數與刑事案件立案數2∶1的考核比例應該保留，但調整刑事案件立案標準勢在必行。刑事案件立案標準應充分考慮當地經濟狀況，考慮犯罪行為對社會的危害程度，考慮與《刑法》的銜接，發揮抑制犯罪的宏觀調控作用。
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前階段，本人結合下派出所宣傳治安大排查工作的時機，對派出所責任區民警的現狀和績效考核制度的實施情況進行了一番調研，在進行了較多相關訪談的基礎上，我對責任區民警和績效考核工作的現狀進行了初步分析，現將分析結果和幾點設想總結如下，由于本人水平有限且調研時間較倉促，如有不妥之處，請領導和同志們批評指正：
一、派出所責任區民警工作現狀
1、少部分民警的素質與責任區民警要求的高素質之間有一定差異。
派出所改革中要求責任區民警一警多能，一警多用，責任區民警需要沉在責任區之中，處理自己責任區內發生的方方面面的事情，工作內容紛繁復雜，是責任區內的多面手，因此對民警素質要求很高。如果在配備責任區警力時，搭配不夠恰當，勢必會影響到該責任區的工作效率和成績。從調查推斷，我局的少部分責任區民警可能由于年齡、知識結構等問題，在責任區管理中不能勝任全部工作，著手于辦理案件、處理糾紛、布置耳目、上報信息、防范管理尤其是發動群眾開展群防群治等工作時感到力不從心，自身工作壓力很大。（如有的責任區民警年過五十，下責任田精力不夠；有的是從別的警種轉來的，業務還未熟悉；還有個別則是由于文化水平較低，能說不能寫，辦事簡單應付，群眾反映不佳。）
2、派出所民警普遍存的超負荷工作現象。
超負荷勞動在公安機關帶有一定的普遍性，基層派出所民警更是如此。國家規定公務員的標準工作時間為每周40小時，但本人所調研到的派出所中，即使是工作較為規律的內勤也在50小時以上，至于責任區民警，加夜班、雙休日不休息更是常事。硤石派出所的民警由于位于城關鎮的緣故，工作量還在其它所之上，辛苦顯得尤為突出。大量的中心工作、階段性、臨時性工作和不確定的工作時間。使我們的民警長期處于超負荷的工作狀態，由此帶來的健康問題也影響了工作質量。當然，超負荷工作除了我們公安工作自身性質決定的原因之外，還有兩個方面，一方面是由于個別民警個人效率不高，需加班才能完成任務；另一方面是有些工作事先在警力調配、警力使用上沒有很好規劃，牽制了一定的警力。
二、責任區民警績效考核對于加強派出所管理的作用
對于責任區民警績效考核，在調研中，無論是派出所的領導還是普通民警都認為很有必要，對此持歡迎態度。根據實地調研并綜合多方意見，我認為市局實行責任區民警績效考核的優點集中在以下幾方面：
1、長期以來，由于公安工作的社會性較強，工作的量化難度大，民警工作的數量、質量不能得到很好的反映。實行考核，明確了工作的績效標準，使相同崗位之間有了對比；通過考核，使人與人之間的差異凸顯，有利于相互學習，激勵后進。
2、派出所的管理有章可循，日漸規范，對于提高隊伍管理水平大有裨益。由于各個工作崗位有了明確的目標責任，每個人對自己崗位都有了更為清醒的認識，在激發個人工作主動性、積極性方面發揮了良好的效用。
3、責任區民警績效考核的實施，在各派出所形成了工作──考核──再努力工作的良性循環局面和長效動力機制，促進了民警工作；通過對考核結果運用獎優罰劣，將民警職務行為導向了組織期望的方向，有利于組織合力的形成與加強；落后責任區民警的設立，改變了往日只評優，不評劣的傾向，有力地激勵了處于中間層次民警的工作積極性，是本考核體系的長處之一。
三、對目前考核辦法中指標設定的初步分析
1、部分考核指標的設定需要根據實際情況作調整。
在現有的考核體系中，對責任區民警的考核有人口管理、防范管理、協破案件、信息反饋等幾大部分，各部分分值差距拉開不大。但實際工作中，若以每周40小時的工作時間為限，民警60%的時間在處理治安案件、調解糾紛，10%左右要用來作轄區的安全防范工作，剩下的時間還要應付中心工作、應付各職能部門不同時段的檢查等。至于熟悉常住人口等日常工作反而無暇顧及。另外，不同的責任區各方面情況有差別，工作的重點、難易度各不相同，用統一尺度衡量有不盡合理的地方。
2、有些工作在考核指標中沒有反映。
就本次調研來看，有些民警的工作尚不能全面反映。如在考核中，未涉及接待群眾來信、來訪、咨詢等方面。但在一次比較中發現，3個派出所的值班民警在2小時內（時段選取不同，所屬派出所也不相同）最多的接待了8人次、最少的也接待了4人次的群眾來訪。當事的民警也認為這項工作是僅次于接處警的第二大項工作內容；另外，責任區民警被抽調協助其它工作或參與處置、排摸不安定因素、鬧事苗頭、落實控制措施、劇毒物品、( ）危險物品等重點物品的管理等多項工作也未具體體現。所以，有必要對現有指標項目的設定作進一步考慮。
3、對一項工作是應考核它的過程，還是考核結果要分清
考核的主要目的是衡量工作質量的好壞。但因具體工作任務特性的不同，有些工作的結果是能夠直接達到目標、并產生看得見的實效，而有些工作則是為了達到某個目標而采取的手段與過程，短期并不能立竿見影。所以我們制訂考核標準時，對有些工作要重在考結果，有些則必須考核民警具體的工作過程，還要注意，對于過程和結果兩者，不能重復考核。當然，如果某個具體工作環節的過程質量將對于整個工作的質量有關鍵性影響，則應在既考核結果的同時，也考核這些過程或環節（如處理治安案件，程序是否合法、處理是否公正便十分重要）；反之則未必需要列入考核指標（如對責 任區民警布建治安耳目的數量要求，這只是信息反饋工作的一個環節，耳目對于信息收集工作的貢獻尚無確定，且工作本身屬保密性質，民警不愿透漏。對于這樣的指標，有必要重新考慮其存在的合理性）。
4、工作量的衡量
雖然公安工作本身具有復雜性與難以度量性，但既然要考核，決定了許多指標只能根據工作量來衡量，不能模糊毛估估。所以我們在設立這種指標時，應當注意指標是否能較好體現工作量的問題。例如，民警除了自身工作以外，還要經常參加所里組織的統一行動，工作超時加分不多，而在平常請假則要扣分的做法會引起部分民警的想法；同時少加多扣也不能準確度量民警的工作量。另外，許多公安工作的團隊性、合作性很強，在做工作時有的民警能獨當一面，而有的由于自身素質欠缺需要別人幫忙，如果在考核中無法體現出兩者的差異，會導致能者多勞而不多得的情形出現，挫傷部分民警的工作積極性。如現在對于責任區民警工作考核中，有一項關于調解糾紛的指標，但實際工作中往往出現年輕的責任區民警調解不成，要年長的民警來調解，而年長民警的這種幫忙性質的工作量并未在指標中體現；而且有好多非道路交通事故的調解，因標的大小的不同導致難度、工作量的不同,也應加以區分。
5、刑事發案的可防性與不可防性要有區別
考核的目的在于衡量考核對象的真實工作情況，但有些事情是被考核者難以控制的。如對派出所責任區民警的考核指標刑事發案一項有些案件本身屬非可防性，因此有必要考慮降低要求。
四、關于考核實施中的問題
目前的考核多采用文書檢查方式，基層派出所的文牘工作十分累人。在調研中發現，由于各單位在檢查工作時大部分是看文書檔案是否齊全，工作是否有文字記錄……因此，基層民警需要花很多精力在書寫各種文檔上，我們當初定下這些檢查、考核方式的用意是好的。但由于民警平時工作忙，無暇顧及此事，為了應付考核就會采用日后補寫的方式，真實性不能保證。（若把工作數據實行計算機實時聯網、自動統計有可能會解決這個問題）
五、關于民警考核的幾點設想
1、關于逐級考核的想法。
下級對其直接上級負責，上級對直接下級制定關鍵的、粗略的任務指標并且實施考核。同時規定與考核結果相應的、嚴格的獎懲措施，配合各項監督措施實行。
原因如下：首先，公安工作由于社會狀況、組織狀況等差異而千差萬別，難以用統一的尺度來衡量。其次，被考核對象的直接上級最熟悉情況，更容易準確考核，分清優劣，更容易為下級接受。第三，如果上級機關直接對基層民警考核設立指標，由于地區差異，往往只能選取共性工作作為考核點，因此只能機械性的將指標定量化、明細化。既增加了考核工作的難度和成本，也不一定考到點子上。民警會放棄那些也許對責任區更為重要的工作而致力于完成考核指標的項目，有時還會搞形式主義，反而影響了工作質量。逐級考核重在考核整個派出所的工作成績，派出所長對整體工作承擔責任。
2、各級部門在基層派出所民警考核中的職責
在確立逐級考核的原則之后，派出所考警組，警長直接考警員，而派出所的上級主管部門則根據局領導對于基層工作的要求，對各所相應的工作進行反查，發現其工作中的疏漏。更好地監督基礎工作質量。
3、月考、季考、年考的指標設立應有不同
考核體系根據時段長短的不同有月考、季考、年考之分，要根據任務的不同特點確定考核的周期。這樣可以節約考核成本，提高考核準確性，有利于工作的整體規劃。如對某一民警的群眾滿意率的考察，短時間內考核隨意性太大，應加長考核周期；如檔案管理工作如果月月考，可能會重復考核了同樣的工作。
4、適當增補考核整個派出所工作的指標
現有的責任區民警績效考核大部分是針對民警個人而言的，這是公安機關考核的一大進步。但是，許多公安工作都是合作性、團隊性非常強的，所以有必要設立相應的指標考核派出所工作的整體，引導民警自覺加強工作中的合作意識，培養民警的集體感。設立整體性工作的考核指標，可以使局機關注意派出所工作產出的整體效果，更容易評價派出所部門的工作情況；也可以使派出所長自覺加強對于派出所整體的管理，提高隊伍的整體素質與工作質量，從而達到促進工作的目的。
5、在派出所增設治安警
處理治安案件占用了責任區民警的大部分精力，且好多治安案件是責任區以外的人員所為。由于民警的素質參差不齊，案件處理過程中的合法性與處理質量得不到保證。因此，建議在派出所的現有結構下增設治安民警，由素質較高、法律意識較強的民警充任，在責任區民警的協助下專門處理派出所轄區的治安案件。
6、向派出所充實新鮮血液
基層派出所普遍感到任務過重而人手不夠。而且由于現在派出所的人員構成上的原因（有一個派出所初中文化的民警占到25%，大專以上學歷沒幾個人），任務執行更顯吃力。責任區民警制度以及正在推行的社區民警制度對民警素質的要求很高。因此，有必要在將來的大中專畢業新警分派中向派出所傾斜，加強派出所民警的力量。
