時間：2023-01-12 11:48:44
序論：在您撰寫土地承包論文時，參考他人的優秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發您的創作熱情，引導您走向新的創作高度。
當前的土地流轉行為處于初步發展探索期，缺少一個規范的機制來約束，未形成一個規范的土地流轉市場，不能把農村剩余的土地更好的、規范的流入市場進行運作，嚴重制約著農村土地健康有序的流轉，同時也使土地流轉的對象和范圍不大，不能使有效的資源得到最大限度的發揮，在一定程度一定時間內嚴重限制和影響著土地的流轉程度、規模與效益等。
2土地流轉規模小
“土地是農民命根子”這種傳統的思想意識還一直制約和影響著農民的思想意識，在一定程度上對土地流轉心存疑慮，擔心土地流轉之后會喪失對土地的承包權，不愿輕易轉讓土地使用權，寧愿土地荒蕪也不愿意土地流轉，這些因素制約著土地的流轉的范圍，土地流轉大部分僅對本村或比較熟悉的人，向企業或外部人員流轉很少，這就制約影響著土地流轉的規模與程度。
3土地流轉進展不平衡
受地區經濟發展不平衡的制約，土地流轉工作在各地發展進程也不均衡，經濟發展相對快的地區，農民思想意識比較對新事物接受能力快，土地流轉比重遠遠高于經濟落后的區域；在地勢復雜、人均耕地低、土地不成規模比較零散的地區土地流轉頻率不高。
4建議與措施
4.1加大政策鼓勵
農村土地流轉離不開政策的正確引導，政策的鼓勵與引導是促進農村土地流轉和保護農民權益的重要措施，應認真貫徹《農村土地承包法》等法律法規，并制定符合當前農村土地流轉新形勢的實施細則，讓土地流轉有章可循，具有可操作性，逐漸把農村土地流轉納入法制化、制良化軌道，堅決打擊和制止違背農民意愿和損害農民利益的土地流轉行為。同時切實做好《農村土地承包法》、《合同法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規的宣傳力度，讓農民懂法、了解法，用法保護自身權益，消除農民對土地流轉的顧慮，使之自覺、主動地參與土地流轉。
4.2鼓勵土地流轉形式創新
關鍵詞：農村；土地承包；糾紛；解決措施
1農村土地承包糾紛的主要原因
1.1富民政策帶來農村土地承包的糾紛。實施“一免兩補”政策后，農民承包土地的愿望越來越強烈。農民在土地出讓時，未知“一免兩補”政策，私自將土地轉包。富民政策出臺后，致使農民與農民之間土地轉包糾紛案件突發，出現發包方上訪現象。
1.2農村土地承包政策誤解帶來糾紛。在政策出臺前，農村土地產出率比較低的情況下，農民并不重視土地問題。隨著二輪土地延包和富民政策的出臺，廣大農民對農村土地政策的理解不一。
1.3戶籍政策與土地政策不一致帶來的糾紛。按現行的戶籍管理政策當事人可將非農戶口轉為農業戶口。很多農民誤認為：只要有農村戶口，就應該享有土地經營使用權，從而帶來農村土地糾紛。
1.4理解、執行政策不全面帶來糾紛。在農村預留的土地全部以合同的形式一年一發包。各鄉鎮、村屯的很多干部群眾在貫徹落實農村土地政策時，就土地問題而學習貫徹土地政策，而忽視《合同法》、《村民組織法》，造成由于土地糾紛帶來的合同糾紛。
1.5發包方引發的糾紛。一是執行黨和國家的土地政策不嚴格而引起，特別是在農村有的村屯超過5%的標準預留機動地，有的違背農民意愿頻繁調整土地。二是發包不公平，未按發包程序辦理，農民群眾有意見而引起。三是由于基層組織或干部干擾農民經營自引起，給農村土地承包帶來糾紛。
1.6承包方引發的糾紛。一是由于承包方拒不履行義務引發土地承包糾紛；二是因為情況變化，群眾要求變更或解除而帶來的糾紛；三是由于承包方擅自改變承包土地用途而帶來的糾紛；四是承包土地的農民之間，因相鄰關系侵犯土地使用權等原因帶來的土地承包糾紛。
2處理農村土地承包糾紛的建議
2.1切實明確和解決土地糾紛的根源。（1）集體經濟組織預留的機動地；（2）依法開墾的新增耕地；（3）未經依法批準的“小開荒”；（4）承包方依法、自愿交回的土地；（5）全家人口消亡或承包方全家遷入市區，轉為非農戶口的，應收回土地。
無人駕駛飛機結構緊湊，行動靈活，借助道路或平坦地面即可起降，受環境因素制約較小，天氣與空域管制對他的影響極小，能夠在很短的時間內迅速獲得圖像。目前無人機低空攝影測量技術已經在地形測量、地籍測繪、工程測量等工作中得到了廣泛的應用。根據無人機低空攝影測量在農村集體土地使用權確權登記發證中應用精度檢核情況，其平面精度可以達到厘米級，另外，土地承包經營權地塊測量無需房檐改正，更加簡單，因此，無人機航攝低空攝影測量可以滿足土地承包經營權的精度要求。
（二）無人機航攝在土地承包經營權發證中的應用
1.無人機低空攝影測量無人機低空攝影測量的工作內容主要包括獲取測區影像數據、野外像控點測設、內業空三加密、影像糾正與處理以及數字測圖幾個主要步驟。土地承包經營權成圖比例尺為1：500，需要地面分辨率為5cm，根據成圖比例尺確定相對航高，并進行航線設計及分區，進行航空攝影測量設計。像控點可以選擇硬化道路交叉口、房角等明顯的地物點，也可以在航攝前布設，布設時需要綜合考慮像控點測量因素和低空攝影測量的要求。使用GPSRTK測量其平面坐標及高程，像控點布設密度需要滿足《低空數字航空攝影測量外業規范》（CH/Z3004-2010）要求，且需多布設部分控制點用來檢查無人機低空攝影測量的精度。內業空三加密主要輸出加密后的影像、DEM數據、記錄影像大地坐標和3個角元素的文件、記錄自動提取的特征點的大地坐標文件、精確匹配后確定的用于相對定向和空三平差的定向點影像坐標文件、相機文件、空三精度報告以及照片的外方位元素等。2.基于低空攝影影像的地塊圖繪制由于無人機低空攝影測量得到的影像比例尺較大，可達到1：500，地面分辨率可達5cm，田間道路、田埂、溝渠等地物清晰可見，且可以進行距離、面積量算，可以直接作為工作底圖進行調查。與數字線劃圖工作底圖相比，低空攝影影像更加形象直觀、易于判讀，便于開展土地承包經營權調查工作。在調查的基礎上，根據地物信息，直接繪制地塊圖，清晰明了，易于判讀，且精度較高。3.成果公示由村、組土地承包經營權登記工作組審核地籍草圖后，在村、組公示?？梢砸缘涂諗z影測量獲取的影像為底圖，輔助以數據線劃圖，同時結合表格數據進行公示，便于群眾了解土地承包經營權登記發證情況，及時發現問題。
（三）無人機低空攝影測量精度分析
可以使用GPSRTK測量地塊界址點或根據像未參與計算的像控點檢查無人機低空攝影測量精度。在本項目中，由于布設像控點時多布設了部分控制點，可以直接用來檢核無人機低空攝影測量的精度。從獲取的影像中解析未參與計算的像控點的坐標，與全野外測量得到的坐標對比，計算點位較差。結果表明，無人機低空攝影測量平面精度較高，約65.2%的控制點點位較差小于8cm，僅有6.3%的控制點點位較差大于等于12cm。以控制點全野外測量得到的坐標為真值，計算無人機低空攝影測量平面中誤差為±7.98cm。無人機低空攝影測量的精度可以滿足土地承包經營權登記發證工作的要求。
（四）結論
三級流轉服務機制不暢，在流轉審查、登記管理、合同簽訂和流轉信息網絡等建設方面難以發揮作用，制約了市（縣）、鎮（街道）服務平臺在規范管理、土地集中連片整理、基礎設施改善等工作。且由于流轉市場不夠健全，涉農產權流轉價格難以形成，信用價值難以評定，資產變現困難。3.市場配套不全中介組織發展滯后，缺乏市場化流轉、評估、擔保機制，市場化流轉機制不夠健全，交易成本過高；農業政策性保險難以全覆蓋，因流轉、擔保、保險、貸款等產生的風險不能有效預測和分散，缺乏比較健全的風險分擔和補償機制；金融機構涉農金融支持創新不足，涉農產權抵質押配套制度不夠成熟。
二、基于農地流轉視角的涉農金融支持供求分析
（一）農地流轉引發的金融支持需求分析
農地流轉激發了涉農金融支持需求新領域。對于流入戶而言，流轉后要加強產業規劃、土地重整和治理，后續要完善農業基礎設施建設、農業機械設備購置、新型農業技術引進以及農業生產資料購買，這些因素都需要金融資金的支持和引導。據調查，溫州大規模土地流轉中，低丘緩坡、山地類土地流轉意向更強，期限更長，占較大比重；此類土地流轉后，土地平整、機耕路建設等投入需大量資金，投資回收期要達到5年以上，對中長期融資缺口較大。對于流出戶而言，將會轉向從事二、三產業的就業創業，消費需求不斷升級，居住條件需要改善，也進一步延伸出農戶的金融需求。然而，由于農業固定投入、生產投入具有較強的專用性，經營權、農業設施等評估難、流轉難、處置難，使涉農融資需求受到嚴重抑制。由于農地從分散走向集中，由“小生產”轉向“大生產”，業主的金融需求出現了5個方面的變化：貸款對象由眾多單個農戶向規模業主轉變，貸款額度由小額分散向大額集中轉變，貸款方式由小額信貸向抵押保證類轉變，貸款期限由短期周轉向中長期轉變，貸款風險由分散趨于集中，風險控制難度加大。農地規模流轉帶來的金融新需求對現有農村信貸產品創新提出了新要求，要求金融機構增大貸款額度，創新貸款方式，延長貸款期限，降低貸款利率。
（二）涉農金融支持供給情況分析
2013年末，全市涉農貸款余額3323.11億元，占比45%，較上年增長10%。農信系統11家、農行、農發行、郵政銀行和村鎮銀行等涉農金融機構發揮了主力作用，5類機構合計占比42.55%，農信系統、農發行和村鎮銀行涉農貸款占機構貸款余額均超過70%，農行和郵儲銀行涉農貸款占機構貸款余額50%左右。從總量指標看，涉農金融支持力度不小，但實質上這些以“農”名義的貸款資金大部分還是流向二、三產業，真正支持農地流轉和現代農業發展的資金嚴重不足。1.信貸對象結構嚴重不平衡，農業金融支持不足從貸款對象看，2013年對農戶和農村企業的貸款余額合計3243.99億元，占涉農貸款總額97.62%，對家庭農場、專業合作社和農業企業的信貸支持只占2.38%。很顯然，對農戶和農村企業的金融支持主要是從事二、三產業，真正對從事現代農業生產的主體支持不夠，對農地規模化、產業化經營支撐不足，也制約了農地的進一步流轉。截止2014年9月，溫州市對農地承包經營權抵押貸款才3筆。2013年，抵押貸款占涉農貸款總額57.24%，比2011年上升1.8個點，保證貸款占涉農貸款總額40.51%，信用貸款僅占1.25%，抵押保證貸款占比遠遠高于信用貸款，而且呈逐年遞增態勢。由于農戶從事的二、三產業，抵押擔保資源較多，主要以抵押擔保獲得信貸；而農業經營可用于抵押、質押品缺乏，擔保機制也不夠健全，以信用貸款為主，其他貸款方式為輔。其中農地的經營權抵質押，可以作為金融支持農業發展的一個突破口。3.信貸期限結構不合理，以短期貸款為主從信貸期限看，中長期貸款（1年以上）總量有所增加，由2012年的273.19億元增加至2013年459.77億元，增長了68.3%。而1年期及以內短期貸款從2012年的2278.88億元增至2013年的2863.34億元，比重由75.46%提高至86.16%，增長更快。若從支持農地流轉角度看，貸款短期化和經營權的流轉期限、農業生產周期是難以匹配。4.利率水平有所下降，但涉農融資成本仍較高基準利率上浮30%以內的貸款發生額為3685.60億元，較以往年度有所增加，總體貸款利率有所下降。但用于支持農業發展的信貸，由于缺乏必要的抵押品，利率水平普遍較高，上浮30%以上，甚至達到上浮50%。而農業作為極具外部效應的綠色產業，風險大、回收期長，這樣的利率水平仍難以承受，其融資成本仍顯過高。除信貸支持之外，擔保、保險等配套金融支持也沒有跟上農業發展和土地流轉新形勢?，F階段，還沒形成評估、擔保機制，政策性農業保險難以覆蓋特色種養、休閑觀光和都市農業等新型業態，各項因素相互作用，致使整個涉農金融支持體系并未形成。
（三）溫州農地流轉金融支持供給與需求矛盾分析
可見，現有金融管理體制已難以適應農地流轉和農業集約規模發展所需，供需存在總量和結構性不平衡，資金配置效率不高，涉農金融市場有效性不夠，金融抑制現象較為嚴重。1.涉農信貸增長緩慢與涉農金融需求旺盛的矛盾農業經營風險大，回報周期過長，金融機構與農戶、涉農組織間存在嚴重信息不對稱，金融機構放貸收集信息成本高，導致涉農貸款總量增長緩慢，遠遠難以滿足農地流轉金融需求。2.貸款期限與農地流轉期限的錯配矛盾涉農貸款主要以1年及以內的短期貸款為主，2013年，1年期以上的中長期貸款僅占全部涉農貸款的13.84%，貸款期限短期化。而流轉后的土地大多用于規?；厣N植，資金投入大，回報期較長，存在貸款短期化與需求長期化的矛盾。3.信貸產品單一化與涉農金融需求多元化的矛盾農地流轉帶來資金需求新領域以及農地流轉出現金融需求新特點，都顯示對信貸產品需求呈現多元化趨勢，尤其涉農產權抵質押需求不斷增長，這與信貸產品單一、信貸方式僵化嚴重不符。4.信貸對象結構缺陷與支持新型農業經營主體發展的矛盾當前涉農貸款主要支持農戶和農村企業，比重高達97.62%，對農業企業、專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體支持明顯不足。
三、需求導向型涉農金融支持創新路徑思考
農地流轉市場體系和涉農金融市場體系兩者間相互作用、互促共進，而現階段，兩者之間存在結構性素質性矛盾，難以形成良性互動。一方面，農地流轉市場不完善導致金融有效需求不足，農業產業和市場特點決定了農業經營主體有需求但難以滿足金融機構的客戶標準。當前，流轉市場存在農業經營組織制度不健全、涉農產權模糊、流轉配套制度缺失等問題，以致農業經營資產專用性很強，農地經營權、農業經營設施等涉農產權難以評估、難以處置，涉農金融交易成本過高，突出表現為農業生產經營領域的融資難、融資貴等金融需求抑制現象。另一方面，涉農金融市場不完善導致了金融支持有效供給不足，金融產業和市場特點決定了現有以銀行為主的金融機構難以提供符合涉農客戶要求的金融產品。涉農金融市場不同于傳統金融市場，是相對獨立于傳統金融市場，要求所需的金融支持更加多樣、產品更具個性、風險管控更加復雜。當前，涉農小微金融發展不足、金融服務流程和產品創新不夠，市場結構不合理導致了金融市場效率不高。可見，當前涉農金融最大的問題是市場有效性不夠，供求難以有效對接。因此，要把農地流轉制度建設和涉農金融市場制度建設有效結合起來，著力從供需兩個方面加強涉農金融市場有效性建設，充分發揮涉農金融市場有效配置資源的作用。需求角度，要以形成金融有效需求為目標，以農地流轉制度完善為切入點，培育壯大新型農業經營主體，加快流轉平臺、信用體系、評估擔保等配套建設，解決市場信息不對稱問題，不斷降低金融支持的交易成本，充分拓寬抵質押權范疇，增強涉農金融的有效需求。供給角度，以需求為導向，建立與市場需求多元化、多層次相匹配的涉農小微金融服務體系。一要推進組織下沉，強化金融技術創新，降低服務成本；二要推進產品服務創新，滿足多層次性、個性化的金融需求。
四、有關政策建議
（一）加強政策集成創新，培育涉農金融有效需求
1.健全農地流轉配套制度加快農地確權頒證，完善農地流轉農戶的社會保障體系，探索建立耕保基金，增強農戶流轉意愿。完善新型農業經營主體扶持政策，加大家庭農場、專業合作社等合作農業經濟的支持力度。以縣域為單位探索建立土地流轉池，對山地、林地等拋荒地實施征用、收購、置換，然后對土地進行集中開發和儲備，實施委托經營，加以證券化發行地票，強化其融資功能。完善信貸違約配套措施，探索村集體內優先流轉處置、優先贖回制度。2.深化豐富農地流轉平臺市、縣級平臺要加強政策宣傳指導，提供法律援助和政策咨詢，強化流轉信息搜集、登記、、合同備案、規范管理等功能，鎮級平臺積極做好集中連片整理、基礎設施改善相關服務，創建規范有序的流轉市場。培育和引入市場化的土地流轉、資產評估、風險評定等中介機構，豐富流轉市場功能，建立市場化的流轉配套服機制。3.建立健全風險補償機制建立財政貼息制度，對農地流轉項目信貸進行貼息，降低融資成本。建立農業風險補償機制，按照抵質押貸款額度的10%比例建立全市統籌的風險補償基金，對因不可抗力造成的貸款損失予以一定比例補償。
（二）加強小微金融建設，完善涉農金融市場結構
1.發展壯大涉農金融機構引導農村商業銀行、村鎮銀行等地方金融機構率先開展農地流轉有關的金融支持創新，推動與農村“三位一體”農業經營體系、農業企業的金融合作。鼓勵郵儲銀行、農業銀行等涉農銀行下沉服務機構，合理布點涉農專營機構，擴大涉農服務半徑。以普惠制金融為導向，加大對涉農金融機構在發展小微金融機構和涉農金融專營機構方面的政策傾斜和扶持鼓勵，給予財政存款和稅收優惠上的支持。2.培育發展新型金融組織以金改為契機，制訂出臺新型民間金融組織支持農地流轉的專門辦法，引導和規范民間資本支持農地流轉和農業發展。深化小額貸款公司、民間資本管理公司、民間借貸服務中心等機構建設，探索與涉農產權交易平臺合作機制。探索建立全市農業投資引導基金，加快小微農業企業上規模、上檔次，拓寬其債股權融資渠道。3.建立健全農信擔保系統建立多主體、多形式的農信擔保體系，鼓勵政府出資的各類信用擔保機構和現有商業性擔保機構對土地流入具有一定規模、符合產業化發展方向、具備經營規模、資信狀況良好的新型農業經營者提供貸款擔保。深化農村信用合作，積極開展圍繞農業產業鏈的擔保創新，鼓勵專業合作社、行業協會、農業公司為農業大戶的土地流轉項目融資提供擔保。
（三）加強金融技術創新，提高涉農金融市場效率
1.建立健全涉農征信體系加快農村征信體系建設，推進信用鎮、信用村、信用戶評定，營造良好農村社會信用環境。建立新型農業經營主體信用檔案制度，將家庭農場、專業合作社、農業公司等經營主體的信用狀況納入人民銀行征信體系，并在人民銀行征信中心動產融資（權屬）登記系統中公示，降低涉農金融支持機構的信息搜集成本。2.鼓勵信貸審批流程創新要加強基層金融機構的金融審批自，提高涉農貸款的不良容忍度，建立獨立的信貸考核制度，激發涉農金融機構的金融創新動力。要督促各涉農銀行將經營權、農業設施抵質押納入信貸系統常規流程，重視涉農業務流程優化，實現貸款設計、申報、審批、發放、貸后管理等業務環節專業化分工、標準化操作，既提高了審批效率，又有效控制風險。3.鼓勵微貸技術創新職能部門牽頭，面向新型農業經營主體和涉農金融機構，組織開展涉農金融服務的專業知識培訓，引入臺灣等先進地區的小微信貸技術和管理理念，培育涉農金融信貸專業團隊，轉變涉農服務理念，降低金融技術創新的培訓成本。借鑒省內臺州銀行、浙江泰隆商業銀行、浙江民泰商業銀行推行的微貸技術，注重實地調查，多方獲取軟信息交叉檢驗管控信貸風險，解決信息不對稱問題。
（四）加強金融產品創新，構建涉農金融產品體系
土地承包經營權的抵押權屬于擔保物權的范疇，同時，又是土地的他項權利的一種，是設立于土地的使用權之上的權利負擔，其具有擔保物權和土地的他項權利的雙重性質，故農村土地承包經營權的抵押關系不僅要適用擔保法的調整，還要適用《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《農村土地承包法》等有關土地資源法律的調整。然而，現行的土地承包經營權抵押制度仍處于雛形發展階段，許多的規定散見于上述法律之中，存在許多不科學、不完善、矛盾之處，且可操作性差，影響了其功效的發揮。本論文試就土地承包經營權擔保中的若干問題進行探討，以期對將來完善農村土地的承包經營權抵押立法及實踐操作有所禆益。
二、家庭承包取得的的土地承包經營權可抵押性
中國對集體土地使用權抵押采取嚴格限制的態度，根據《擔保法》，僅允許“四荒”土地使用權可以抵押，對耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權則不允許抵押[②]，同時中國實行的農村土地承包經營制度，并采取家庭承包的方式[③]，這樣就把家庭承包取得的土地承包經營權排除在可抵押的財產范圍之外。筆者認為，應允許家庭承包取得的土地承包經營權抵押，而不應禁止。
1、家庭承包取得的土地承包經營權允許抵押的理論基礎
反對家庭承包取得的土地承包經營權抵押的主要理由就是中國目前尚未建立農民的社會保障體系，而土地實際上給農民提供了一種特殊的社會保障，如果允許農民用土地承包經營權進行抵押，則有債權到期后，抵押人無力履行債務，實現抵押權時，而有使農民“失去”土地之虞，亦即使農民失去基本的生存條件。其實，允許農民將家庭承包的土地承包經營權抵押，這與保護耕地、保障農民的基本生存條件并不矛盾，在實理抵押權時，并不必然導致耕地流失和農民喪失基本生存條件的結果。因為中國對土地實行用途管制制度[④]，實現抵押權時，土地承包經營權的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時也可以對抵押人及其所在集體農民的利益予以適當的保護，如立法時可以規定在抵押人喪失土地的承包經營權后，享有耕地的優先承租權[⑤]，并對實現抵押權時土地承包經營權受讓人的主體資格進行必要的限制，防止無能力及無心從事農地經營的人浪費土地資源和利用炒賣手段漁利，這樣可以達到保護耕地和保障農民基本生存條件的目的。
同時我們應該看到，中國加入WTO后，正在快速地向真正的市場經濟過渡，加速了與世界普遍的經濟規則接軌，而目前實行的家庭承包制度，將土地按人口均分，好壞遠近搭配，造成承包經營的土地過于零散，阻礙了土地利用效率的提高，易造成土地資源的浪費，難以形成規模進行經營，農產品成本居高不下，缺乏市場競爭能力。另一方面，《土地承包法》的頒布后，穩定了土地的承包經營權關系，刺激了農民對土地投資的熱情，但在農村，承包經營的土地在農民所擁有的財產里，占有相當大的比例，如果不允許其抵押，其財產的價值得不到充分的發揮，又無法找到其他合適的財產向金融機構抵押獲得融資，難以籌措足夠的資金投入承包經營的土地用于發展農業生產，使農業生產長期在低水平和簡單的生產結構中徘徊，資源沒能得到很好的利用。如果允許農民家庭承包的土地承包經營權進行抵押融資，則使農村土地的流轉加速，有助于土地向種田能手集中，促進農村土地和勞動力兩大生產要素得到更為合理的配置，擴大農業經濟的規模和產業結構的調整，提高農業的生產力水平，也有利于農業在世界的農貿市場上發揮比較優勢。
另外，隨著中國城鎮化建設進程的加速，在今后的幾十年時間里，農村人口將因此離開土地、離開農村。在沿海商業發達的地區，農民另有謀生的途徑的，往往沒有足夠的精力從事農業生產，但還要承擔土地的稅費，并要保證土地不能荒廢，雇請他人維持土地的生產能力，實際上土地已成為一種負擔，如果允許家庭承包的土地承包經營權抵押，可以促使部分農民擺脫土地的束縛，增加了轉營其他行業的機會，使這部分人口徹底的離鄉棄土，間接上也使農民的土地保障轉為現金的保障。
可見允許家庭承包的土地承包經營權抵押，這是中國現代化進程現實的需要。
2、家庭承包取得的土地承包經營權允許抵押的法律依據
依《土地管理法》第2條3款規定：“土地使用權可以依法轉讓”。這就在法律上確認了含集體土地使用權在內的土地使用權可以依法流通轉讓。這里所指的集體土地使用權，同時也自然包含通過家庭承包經營而取得的土地使用權[⑥]，該法雖沒有明確家庭承包經營的土地使用權可以抵押，但“可以依法轉讓”則蘊含有對承包經營土地的處分權，而抵押同轉讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農村土地承包經營者對土地的處分權，則是承包經營權物權化的必然結果[⑦].
首部規定土地承包經營權抵押的是《農村土地承包法》。但該法明確規定可以抵押的土地承包經營權為通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的[⑧]，至于通過家庭承包方式取得的土地承包經營權，該法第32條規定：“可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉”。流轉方式里并沒有明確規定土地承包經營權可以抵押，那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經營權抵押呢？其實不然。首先從民法理論層面考慮，既然法律沒有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應是允許的；其次從實踐操作上看，法律既然允許通過家庭承包取得的土地承包經營權可以轉讓，而實現抵押權的方式也就是通過拍賣、變賣等方式，將土地的承包經營權轉讓，并就處分的價款優先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經營權抵押，并不違背立法的本意，也沒有超過法律規定的允許流轉方式的范圍。當然，因轉讓承包經營權要經發包方同意，而抵押則蘊含轉讓的風險，也應經發包方同意方可進行。
如前所述，家庭承包經營的土地零散，銀行允許這部分土地的承包經營權進行抵押，勢必造成農民承擔的抵押成本的提高及銀行本身金融風險的增大，而且通過家庭承包經營的土地多為耕地，其種植的作物，都有一定的周期性，而抵押權實現時往往耗時過長，這樣容易造成耕地拋荒的后果，立法時應對實現抵押權耗時的技術問題做出規定。同時，銀行可以通過建立土地承包經營權的風險評價機制，對允許抵押的土地承包經營權實行一定的限制，如規定接受抵押的連片土地的最小面積，最低剩余年限等措施防范金融風險，而不應在立法上予以禁止。
三、土地承包經營權的消滅與抵押的沖突
土地承包經營權的消滅，是指出現某種法律事實時，土地的承包經營者失去對承包土地的經營權，在此情形下，若土地的經營權已設定抵押，就會產生承包經營權的消滅與土地承包經營權抵押的沖突。因土地承包經營權消滅的原因各異，其對抵押權的影響亦有所不同。
1、國家因公益目的征收承包經營的土地
在因公共利益的目的，建設需要占用農地的，經國家土地行政管理部門批準，將農用地轉為建設用地的情況下，原集體土地使用權歸于消滅，因此，設定于該權利之上的承包經營權的抵押權亦隨之消滅。抵押權作為物權的追及力在此不能發揮效力，因國家不能成為抵押人，這與一般抵押中抵押物轉讓時抵押權的物上追及力是不同的。同時，這種情況下，抵押人并無過錯，故作為抵押人的土地承包人不承擔賠償責任。顯然，這對抵押權人而言是顯失公平的。《擔保法》并沒有規定這種情況下抵押權人權利救濟的方式，僅最高人民法院的司法解釋對此作出了規定，在抵押物滅失、毀損或被征用的情況下，抵押權人可就該抵押物的保險金、賠償金或補償金優先受償[⑨].此即為抵押權的物上代位性。法律構成上，抵押權的物上代位性并非直接存在于金錢等賠償物上，而是存于抵押人所具有的請求權上[⑩].故抵押權人有權在擔保債權的范圍內，就土地征收的補償金優先受償，這種物上代位具有法定債權的性質，因抵押權之登記而具有公信力，征地機關非經抵押權人同意，不得將屬于抵押人所有的補償金交付與抵押人，或應為抵押人提存，并通知抵押權人。如果被擔保的債權已屆清償期，抵押權人可以直接向征地機關請求給付，未屆清償期，可以向法院請求將補償金予以保全。
根據《土地管理法》規定，國家因建設需要征收農地的情形下，按土地的原用途給予補償，其補償費含土地補償費、安置補助費及地上附著物、青苗補償費。由于土地補償費歸農村集體經濟組織所有，而安置補助費作為安置人員的專項費用支出[11]，是提供給失地之后農民的生活保障，對這兩部分補償金，抵押權人無權優先受償。只有地上附著物及青苗補助費歸土地的原承包經營者所有，也就是說抵押權人僅能就歸抵押人所有的青苗、地上附著物的補償費優先受償，行使物上代位權。在國家提高征收土地的補償標準情況下，歸屬于土地承包經營者所有的補償金，抵押權人亦有權在擔保債權的范圍內，獲得優先受償。
2、發包方收回承包經營的土地
依中國現行的法律，發包方有權在下列兩種情況下依法收回承包經營的土地：承包經營耕地的單位或個人連續2年棄耕拋荒[12]和承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的[13].此時，若承包經營的土地上已設定了抵押權，因抵押權依附于承包經營權，作為利的權利消滅時，設置于其上的抵押權是否隨之消滅？土地承包經營權的抵押權登記效力能否對抗承包經營權的收回？筆者認為，現行的法律規定，限制了土地承包經營權抵押的獨立性，使抵押擔保的功能降低，交易安全難以保障。若土地的承包經營權被收回而導致抵押權的消滅，抵押權人得不到任何的救濟，明顯有違誠信之原則，不利于抵押權的保護，故不應認為抵押權消滅。首先在土地的承包經營期內收回承包經營權是一種民事行為，是土地的所有人或法定的使用權人解除承包合同的合同行為，而抵押權是物權行為，根據物權優于債權的原理，抵押權應當優先受償，故其收回行為不能對抗抵押權人。其次，土地的承包經營權設立抵押并登記后，該抵押即具有公信力，其公信力旨在維護商業信譽及維護抵押權人的交易安全，可對抗任何的第三人，一旦發生違反公信力的行為時，該行為的效力不能對抗具有公信力的抵押行為的效力?；谏鲜龅男Я?，發生土地承包經營權收回的情形時，抵押權人可以主張經登記的效力，排斥未登記權利的主張和其他債權，并優于其他的權利受償。
在出現上述土地承包經營權因懲罰性收回或者承包方因身份的轉變，不再具備承包資格而收回的情形下，此時土地的承包經營權已被收回，而附于其上的抵押權如何實現呢？筆者認為，有以下途徑可供選擇：一是土地所有權人或者法定的使用權人（即原發包方）可對該土地再次進行發包，其所得的承包費應優先償還抵押權人的債權，如果發包的年限長于原剩余的年限，抵押權人可按剩余年限的比例受償。這樣處理并不損害發包方的利益，因其已從前一次的發包中獲得相應的承包費；二是抵押權人可以請求法院對土地剩余年限內的承包經營權進行拍賣或變賣，從拍賣或變賣所得的價金中優先受償；三是抵押權人可以放棄行使抵押權而直接要求原抵押人承擔賠償責任。
四、土地承包經營權抵押與其附著物抵押關系
由于中國未建立地上權制度，土地的承包經營權押與地上附著物抵押關系只能借鑒參考房地產抵押制度?！稉７ā返?6條規定：“以依法取得的國有土地使用權抵押的，該房屋占用范圍內的國有土地使用權同時抵押，經出讓方式取得的國有土地使用權抵押的，應當將抵押時該國有土地上的房屋同時抵押?！蹦敲匆猿邪洜I取得的土地使用權抵押時，是否意味著應當將地上附著物（如林木）同時抵押？另地上附著物抵押時，其土地的使用權是否必須同時抵押[14]？地上附著物的所有權人和土地的承包經營權人為充分發揮其不動產抵押的擔保效益和融資功能，在與抵押權人協商合意將附著物所有權、土地的使用權分別設立抵押，對此情形，法律上是否有不可逾越的障礙？
筆者認為，只要符合法律規定抵押的形式要件，以承包經營獲得的土地使用權與地上附著物所有權分別抵押，為當事人真實意思表示的，均應為有效。理由如下：
首先，在房地產法律關系中，為了維持既存的房屋價值的完整與經濟價值，房屋與其所占用的土地在物理上不能分離，但在土地的承包經營場合，附著物并非一定要依附于土地才具有經濟價值，承包經營土地的目的是為了在土地上添置林木等附著物，而獲得這些林木等附著物的所有權，而林木等附著物的價值恰恰在于其脫離土地之后成為商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用權與未脫離土地的附著物的所有權的歸屬主體應保持一致，只是意味著土地的使用權與地上附著物的所有權一并轉讓，在邏輯上并不能說明土地的使用權抵押或附著物的所有權抵押時，也要適用同樣的原則，只是在實現抵押權時，為了更好的發揮總體之價值，將土地的使用權與附著物的所有權一并向同一主體轉讓，抵押權人無權就另一部分抵押變現的價值優先受償。
其次，中國現行法律并林木等附著物視為土地的附合物或從物，視為土地使用權的一部分（如《森林法》及《森林法實施條例》就將林地使用權與林木的所有權規定為兩種獨立的林權），而是將兩者作為獨立的不動產，他們構成相互獨立的物權客體。所以用土地的使用權抵押時并不必然導致林木等附著物同時抵押，反之亦然。
再次，承包經營所獲得的土地使用權，含有對土地的開發利用的權利，具有資源使用權的特征，承包經營的目的，并不完全是通過在土地上種植林木而獲得林木的所有權，有時是通過對土地的資源開發利用而收益，這種情況下，土地的使用權通常并不含有其上已附著的林木等附著物的所有權。另外，土地的承包經營權人并不當然取得經營的土地的附著物的所有權，土地的承包經營者的權利義務是按承包合同設立的，如果合同對承包經營土地上生長的附著物歸屬作出特別約定的情況下，附著物的所有權的歸屬應從合同的約定?？梢娫诖藘煞N情形下，土地的使用權與附著物的所有權均歸屬于不同的主體。
第四，土地承包經營權的年限一般長于附著林木的生長年限，在承包經營期內，一般能輪作二至三次，附著的林木砍伐后，其土地的使用權仍存在，仍可進行下一輪的種植，可見土地的使用權的存在年限與附著物所有權在土地上的存在年限并不一致。
綜上所述，中國現行的法律實行土地的所有權與其上所種植的林木附著物所有權相分離、土地所有權與土地使用權分離，一定條件下，土地的使用權與其上附著物所有權也可分離的制度，這與房地產法律規定土地使用權與房屋所有權一體化原則是有區別的。法律應允許承包經營的土地使用權與其上附著物所有權分別設抵，由此土地的承包經營權設立抵押后，亦允許地上新增附著物進行抵押。
由于土地承包經營權的主要價值就是于承包經營土地上耕作或種植的收益，若在已設抵押承包經營權的土地上新增林木等附著物設定抵押的情況下，可能會降低了承包經營土地的價值，則會給土地承包經營權抵押權人的利益造成損害。在此情形下，為避免給抵押權人的利益造成損失，在能證明原抵押的土地因新增附著物抵押而使土地的價值降低的情況下，原抵押權的效力可及于新增附著物變價的一部分，其與降低額相等。
五、設立土地承包經營權抵押期限制度
中國的《擔保法》多次提到抵押期間，但并未對“抵押期間”作出規定，這并非是立法的疏漏，而是有意為之的，該法第52條規定“抵押權與債權同時存在，債權消滅的，抵押權也消滅”，可見，中國的物權擔保是無抵押期限的。
筆者認為，應允許土地承包經營權抵押合同的當事人約定抵押期限。首先，土地承包經營權的價值在于在承包的土地上耕作、種植并獲得收益，隨著承包經營剩余年限的減少，其財產的價值可能亦會隨之減少，另一方面，土地作為一種資源，其上林木、青苗都具有一定的生長期或收益期，如果抵押權人不及時行使抵押權，使抵押物長期處于不穩定的狀態，無法對林木或青苗進行及時的更新，則會對抵押人的財產權益造成損害。其次，《擔保法》雖沒有明確規定抵押期限，但也沒有明文禁止當事人約定抵押期限，同時該法第39條規定，抵押合同允許當事人約定“當事人認為需要約定的其他事項”，這種表述實際上是允許當事人自由設定抵押期限的，根據合同意思自治原則，只要當事人認為這種約定符合其利益，那么只要沒有損害社會、他人的權益，應予認可。再次，土地的承包經營權作為一種用益物權，其本身就有期限性，其權利僅能在一定的期限內存續，而抵押權作為設立于其上的擔保物權，同樣具有一定的期限性，當事人自行約定抵押期限，只是對抵押期限作出限制，這種約定，符合抵押權的本質屬性。第四，設立抵押權的期限制度，抵押人可以很清楚地預見到自己承包經營的土地上抵押權的存續期限，使抵押人可以有預期地對抵押的土地合理地安排使用，同時也可以促使抵押權人及進行使抵押權，迅速了結債權、債務關系，有利于抵押的土地的效能的發揮。
由于現行法律并沒有建立抵押權的除斥期間制度，抵押期限屆滿，抵押權人怠于行使權利的，其性質該如何認定？根據合同的意思自治原則，債權人有設定抵押權的自由，亦有拋棄的自由，設定抵押期限，完全可視為一種附期限拋棄抵押權的行為，期限屆滿，抵押權人怠于行使抵押權，將產生抵押權消滅的法律后果。但是法律應規定當事人約定抵押期限的最短期限和最長期限，即不得短于債務的清償期，亦不得超過承包經營權的最長年限，否則約定無效，應按法律規定的最長期限計算。
筆者認為，當事人設定抵押期限除應在合同中予以約定外，還應明確記載于抵押權的登記文件上。抵押期限的約定必須經過登記對外公示，才能對外產生效力，如果沒有登記，則不能對第三人產生法律效力，僅在當事人之間發生效力。因為抵押權的期限限制與設立抵押權本身一樣，都屬物權變動的范疇，應以法定的方式對外公示才能產生對抗第三人的法律效力[15].
六、結論
中國的《農村土地承包法》賦予了土地的承包經營者對土地的經營權享有流轉的權利，而抵押則是土地承包經營權流轉的主要方式之一。在現階段，承包經營的土地在農民的財產里，占有相當大的比重，應允許家庭承包取得的土地承包經營權進行抵押，以充分發揮土地的效能，調整農業的產業結構，但應對土地的承包經營權抵押設置必要的限制。
土地的承包經營權在國家征收和發包方依法收的情形下導致消滅。土地的承包經營權設立抵押時，前者的抵押權隨之消滅，根據抵押權之物上代位性，其效力將及于國家征收的補償金上，但并非直接存在于金錢上，而是存于抵押人所具有的請求權上，當然非專屬于抵押人所有的補償金，抵押權人無權受償；發生后者情形下，根據物權優先于債權的原理，抵押權慶當優先受償，收回行為不能對抗抵押權人。
土地的承包經營權是一種特殊的物權，在一定條件下，其與地上附著物的所有權是可相分離的，兩者為獨立不動產物權，分別設立的抵押均應為有效，實現抵押權時，為發揮總體之價值，可將兩權向同一主體轉讓。
土地承包經營權為附期限的物權，其設立的抵押權同樣具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押權人怠于行使抵押權，則使土地的承包經營權長期處于不穩定的狀態，造成資源的浪費，應允許當事人自由設定抵押期限，抵押期限屆滿，將視為抵押權人放棄抵押權，產生抵押權消滅的法律后果。
總之，土地承包經營權抵押制度的不完善，已影響了農村土地總體效能的發揮，亟待日后的立法對上述問題作出明確的規定，以利于實踐操作。
參考文獻
[①]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第2條、第16條
[②]見1995年6月30日頒布的《中華人民共和國擔保法》第34條第5項、37條第2項
[③]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第3條
[④]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第4條
[⑤]劉凱湘、張勁松：《抵押擔保若干問題研究》，載《中國民商法律網》，2004年8月27日瀏覽
[⑥]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第1條，該條明確賦予承包經營土地農民的土地使用權
[⑦]劉凱湘、張勁松：《抵押擔保若干問題研究》，載《中國民商法律網》，2004年8月27日瀏覽
[⑧]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第49條
[⑨]見最高人民法院2000年12月8日頒布的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》第80條
[⑩]劉得寬：《民法諸問題與新展望》，中國政法大學出版社，2002年版，P404
[11]見1998年12月27日頒布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條
[12]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第37條
[13]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第26條第4款
（一）制度缺失問題
一方面，涉及農村土地承包經營權抵押貸款相關配套制度不完善。主要表現在農村土地承包經營權確權登記頒證未完成，土地承包經營權沒有固化，農民心存顧慮；各類農業社會化服務組織發育不全，服務能力不強，尤其是農村土地抵押機構、土地流轉中介機構和價格評估機構缺失，沒有形成科學合理的農村土地承包經營權定價體系，無法有效地為農村土地承包經營權抵押貸款提供交易信息、價格評估、經營權轉讓等相關服務。另一方面，與廣大農民息息相關的農村社會保障機制不健全。主要表現在農村社會養老保險制度不完善，農村新型合作醫療標準低、覆蓋面窄，導致農民難以擺脫對家庭承包土地的依賴，仍然視土地為命根子和最后的生活保障，即使進城務工經商，寧愿將土地臨時轉給親戚鄰居代種、甚至棄耕拋荒也不愿流轉，更不會輕易將土地承包經營權作抵押。
（二）法律障礙問題
農村土地承包經營權是家庭農戶普遍享有的主要財產性權利之一，是農戶作為農村集體經濟組織成員的一種資格權利。土地承包經營權作為用益物權，相關法律法規對其抵押進行了嚴格限制。《土地承包法》規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。農村土地承包經營權的抵押只限制于通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的荒山、荒灘等農村土地，經發包方同意，并依法登記取得土地承包經營權證或林權證書的，才可以設立抵押”，并沒有明確通過家庭承包取得的土地承包經營權可以抵押?！稉７ā返?7條明確規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得設定抵押?！薄段餀喾ā芬裁鞔_規定，除買賣、公開協商等方式承包的“四荒地”等農村土地可以抵押外，其他方式承包的農村土地是不允許抵押的。因此，從法律角度來看，把農村土地承包經營權作為抵押物進行貸款，目前仍然難以逾越法律上的鴻溝。沒有法律的認可和支持，土地承包經營權抵押貸款也就無從談起，只有在法律上加以明確，才能解決根本問題。
（三）風險防控問題
與其他抵押貸款相比，農村土地承包經營權抵押貸款面臨著市場風險、自然風險和潛在的社會風險，違約的幾率可能更高，無法償還的風險可能更大。對金融機構而言，如果農民抵押到期無法償還貸款，銀行依法取得土地承包經營權后，短期內很難找到合適的承接對象，也無法快速變現，光靠自身經營承包地收回貸款，風險太大，效率太低，周期太長，現實無法操作，很可能土地承包經營權抵押貸款演變成一種奢望。對農民而言，如果到期后不能償還貸款，農民就會喪失土地承包經營權，陷入失土困境，從而導致農民失去了最后基本生活保障，容易引發潛在的社會矛盾。
二、農村土地承包經營權抵
押貸款的主要探索模式從相關資料來看，目前全國各地積極開展土地承包經營權抵押貸款試點工作，探索解決涉農貸款供給不足問題。歸納起來，主要有4種模式：
（一）“太倉模式”
這種模式的主要特點是實現了2個創新。一是主體創新。農村土地承包經營權抵押貸款以農場合作社為抵押融資主體。農場合作社作為獨立的經濟主體，其土地流轉的穩定性和持久性比分散農戶要好，把農場合作社設為抵押融資主體，既有助于解決銀行信貸道德風險問題，又有利于規模承包經營權抵押違約后便于市場化處置。二是監督機制創新。為確保土地承包權抵押貸款資金安全，銀行、財政、農業等多方共同監管資金用途。比如開設貸款專戶，執行受托支付，監管資金用于高標準農田建設，不得用于日常消費、改善生活等其他領域。財政部門負責各類政府補貼資金在專項賬戶內封閉運作，農經部門負責監督農業收益及時轉入專用賬戶，確保土地承包經營權抵押貸款實現“農地農貸、農貸農用、農用農管、農管農收、農收農還”的良性循環。
（二）“寧夏模式”
這種模式的主要特點是：以試點村為單位，成立土地承包經營權抵押協會。農戶以不超過承包地總數的40%自愿加入，會長、副會長及常務會員每人拿出1000元存入協會賬戶，作為共同償債基金。貸款額度一般每667m2不超過3000元，期限1年。若貸款到期農戶無法償還，土地承包經營權便轉給代其還款的擔保人，或由協會轉給有意為其償還貸款的其他村民，貸款農戶還清貸款后還可重新獲得承包經營權。該模式主要將行業協會等民間組織作為貸款或擔保平臺，充分發揮社會中介組織的橋梁作用，達到了較好的效果。
（三）“成都模式”
這種模式的主要特點是：農民從銀行貸款所需的擔保，由政府出資成立的擔保公司提供，農民的土地承包經營權作為反擔保物抵押給擔保公司，而不是直接抵押給銀行。如成都市連續下發了《成都市農村土地承包經營權登記管理辦法（試行）》《成都市農村土地承包經營權流轉管理辦法（試行）》和《成都市農村土地承包經營權抵押貸款工作方案》等，詳細規定了抵押當事方的責任分擔、債權實現方式以及糾紛解決等內容，初步建立起一套較為完善的土地承包經營權抵押融資機制。
（四）“重慶模式”
這種模式的主要特點是：土地承包經營權抵押貸款由銀行直接面對農戶簽訂合同，前提是以完善的配套制度和管理辦法作支撐。如重慶市著重開展了土地承包經營權的登記確權工作，出臺了《重慶市農村土地承包經營權抵押登記實施細則（試行）》，對農村土地承包經營權的抵押登記、允許抵押范圍、所需要件以及相關部門審核意見等均作了明確規定，保證了土地承包經營權抵押貸款的規范有序進行。
三、開展農村土地承包經營
權抵押貸款的政策建議土地承包經營權抵押貸款有利于農村土地資源的集約化經營。實現土地承包經營權抵押合法化，將極大地釋放土地資產的流動性，從市場和商業的角度提供一條解決農業融資的途徑，為農業規?；l展提供資金支持。因此，政府及有關部門必須要遵循市場規律，掃清法律障礙，破除機制僵局，加強頂層設計，有效防控風險，不斷推進農村土地承包經營權抵押貸款健康發展。
（一）出臺農村土地承包經營權
抵押相關配套政策積極做好農村土地確權、登記、頒證工作，做實農民承包土地的權能；健全農村土地流轉服務體系，規范農村土地承包經營權流轉；大力培育土地承包經營權抵押機構、價格評估機構和建立市場化經營權評價指標體系；鼓勵和扶持農民以承包土地出資入股，組建土地股份合作社，以土地股份合作組織為平臺，實現與金融機構的有效對接；建立農村土地承包經營權抵押登記實施辦法，明確農村土地承包經營權抵押貸款操作流程，貸款對象、利率、期限和額度，確保農村土地承包經營權抵押貸款規范運行。
（二）完善農村土地承包經營權
相關法律法規修訂、完善《土地管理法》《物權法》和《擔保法》等相關法律法規，破除土地承包經營權抵押法律障礙，把農民土地承包權益具體化、法制化，賦予農民更加充分、完整且有保障的土地承包經營權，允許土地承包經營權用作抵押進行融資。通過完善農村土地承包經營權抵押法律體系，為農村土地承包經營權抵押貸款提供法律保障。進一步完善承包經營權登記和承包經營權證書制度，以登記的方式進行公示，把這項權力真正落實到農戶、落實到地塊，提高其法律效力和公信力，為農村土地承包經營權抵押貸款奠定產權基礎。
（三）建立農村土地承包經營權
抵押風險補償機制加快構建多層次、多元化的農業風險保障體系。建立政府財政出資的農業巨災保障基金，實施重大災害保險制度。對因自然災害造成的巨大損失，采取原保險公司、再保險公司及政府三方共同分擔的辦法，從而降低農村土地承包經營權抵押的風險系數。商業保險部門要在現行法律法規的框架內開設土地承包經營權抵押貸款保險品種，以降低金融機構發放土地承包經營權抵押貸款的風險。利用農村擔保機構分擔抵押貸款風險，如依托農民專業合作社，建立互助型的農業專業擔保機構，由農村擔保機構為抵（質）押貸款提供擔保，實現貸款風險分散。
（四）進一步健全農村社會保障體系
雖然有的學者認為隨著我國改革開放的不斷深入，農村的整個經濟結構已經發生了翻天覆地的變化，當初土地發揮的社會保障功能非常弱了，但是縱觀農村的發展現狀，土地收入在大多數農村家庭中的比例還是不能忽視的，仍然是其收入的主要組成部分。到目前為止農村的土地不僅僅是作為社會保障功能的，更多的也是增收的資本。筆者認為在三十年承包期制度下初期，可能大多數農戶不會在意實際存在的“繼承權”現狀，理由有三:(1)土地承包所得收益低，并且分得的土地較多;(2)農村是一個熟人社會，絕大多數人礙于情面不會主動去爭土地，農民對自己應得的土地利益維權意識不強;(3)市場化資本低。但是隨著市場經濟的不斷深入，農業稅的廢除，農業的財政補貼，土地流轉政策的不斷完善，無疑使土地大幅度增值。目前不管是在外求學的、還是出嫁到外地的往往是不會遷離戶籍的，其主要原因在于此。如果土地承包經營權能夠繼承的話，勢必造成集體內部利益的失衡，不利于集體的穩定和農村經濟的健康發展。
二、對耕地和草地繼承權問題的看法及建議
否定說和肯定說的觀點還有許多，不一一贅述。筆者認為不管是從否定說還是從肯定說來闡明，一般都是圍繞土地承包經營權繼承和土地承包經營權流轉之間的關系展開的。而筆者的角度卻是從土地初次分配能否繼承的角度來展開的。農村土地承包經營方式有兩種:一是以家庭為單位承包的，主要是耕地、草原和林地，一是以其他方式取得的，主要是“四荒”。筆者認為對林地和“四荒”的土地承包經營權的初次分配具有繼承權，理由:對于林地而言上述已有說明，因為林木的生長周期長、投資大，如果沒有繼承權的話，由集體收回重新分配，會造成林地經營者的重大經濟損失，同時也會打擊其生產積極性。對于“四荒”而言，更應具有繼承權，因為本身就屬于荒地，沒有影響其他村集體成員對本集體土地的需求。在此前提下進行招投標方式出租土地，還會給村集體帶來收入。而對于耕地和草地來說，筆者認為不具有繼承權理由:(一)中國是具有社會主義制度的國家，在許多方面都具有其特殊性。經濟結構上是以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的國家，同時還是一個農業欠發達國家。這兩點構成了我國農村的土地是農村集體所有制，每個農民基于本集體成員的身份，獲得一份土地作為生存的最后屏障。而根據《土地承包法》第二十八條之第一款規定集體組織預留的機動地用于承包給新增人口，但是在第六十三條又規定本法實施前未留機動地的，本法實施后不得再留機動地?！凹又疁p人不減地”的政策，最終導致的結果就是目前出現了大量新增人口無地的現狀。如果發生繼承，已死亡的承包人由其繼承人繼承其土地承包經營權，那新生者會在相當長的一段時間內沒有獲得應有的土地利益。(二)否認土地承包經營權具有繼承性，是維持本集體組織內部的和諧和穩定，也是公平正義的一種內在表現。試想一下，當甲戶80高齡的老人分到耕地一年后死亡，乙戶分完耕地一年后產下一子，如果按照有繼承權來說的話，前者逝去的人，仍然能霸占29年的土地使用權，而后者卻到29歲才能分到土地(前提是土地承包權期限不自動續期，如果自動續期的話那就更遙遙無期了)。(三)前文在否定說第三點中已經提及，土地承包經營權不僅承載著社會保障功能，也具有增收的功能(如出租、抵押等)。但土地承包經營權的社會保障性應優先于財產性。因為作為一個農民，一般情況下只有當獲得非土地上的收入(如外出打工或就近上班)遠遠超出土地收入時，才能無后顧之憂的把自己的土地承包出去。一句“大不了回家種地土”反映其內心的真實寫照。
三、針對農村土地初次分配現實出現的問題提出一些立法建議
