時間：2023-03-06 16:04:41
序論：在您撰寫節能減排政策時，參考他人的優秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發您的創作熱情，引導您走向新的創作高度。
節能減排是我們既定的國策。我相信，中央和國務院各部門對節能減排是認真的。但就節能減排的政策而言，對比歐美日各國，卻顯得不夠“大”。
不夠“大”之一，是指有關汽車產品的制造、銷售、使用全過程，其稅費以及優惠補貼政策，涉及到能源消耗的不夠多，鼓勵少耗油、低排放有害氣體和溫室氣體的力度不夠大。對美國我不夠了解，但對比歐洲和日本，其汽車稅費的一半以上與油耗和排放有關。而我國，僅燃油稅、消費稅和車船稅與油耗有關。其中，燃油稅應是與油耗直接相關的稅種，它體現了不用車不交稅，車節油和少開車則少交稅的先進管理理念。但與歐、日相比，我國燃油稅比重低，作用小。消費稅和車船稅都是與排量掛鉤，并不直接促進節油。其中最不合邏輯的是前年調整的車船稅，從法理上說該稅屬于財產稅，卻不與車價掛鉤而與排量掛鉤。其結果是同排量的外國品牌車與中國品牌同等交稅，客觀上形成了外國品牌交稅比例低的結果。對此，有人辯解說按排量好操作，其實我國已有按車價收稅的車購稅，沒感覺到這有多難。
不夠“大”之二，是指當前對節能減排作用最大的“節能惠民”政策、新能源汽車的“十城千輛”政策和六城市私人購買新能源汽車試點政策，僅僅是“政策”，是臨時性的，沒有上升到稅收的法律層面，不夠長期穩定。眾所周知，汽車產品是五年研發十年使用的長期過程，必須有長期穩定的政策，才能充分發揮政策引導消費、引導產品技術進步的作用。如果一項政策，預算用完也要等，政府換屆也要等，是起不到支撐長期國策的作用的。
短期的優惠政策與長期的稅收制度相比，還有一個問題，就是在執行中容易出現管理者“尋租”和生產廠家“鉆空子”的現象。這個弊病也不容忽視。
根據國務院的部署，為進一步做好稅收促進節能減排工作，現就有關事項通知如下：
一、充分認識做好稅收促進節能減排工作的重要意義。節能減排是實現科學發展，構建資源節約型和環境友好型社會的重要舉措。當前，我國節能減排工作取得積極成效，但面臨的形勢依然十分嚴峻。2010年是實現“十一五”節能減排目標的決戰之年，各級稅務機關要充分認識做好稅收促進節能減排工作的重要性和緊迫性，切實增強責任感和使命感，進一步加大工作力度，為實現“十一五”節能減排目標作出積極貢獻。
二、認真落實促進節能減排的各項稅收政策。目前，我國已出臺了支持節能減排技術研發與轉讓，鼓勵企業使用節能減排專用設備，倡導綠色消費和適度消費，抑制高耗能、高排放及產能過剩行業過快增長等一系列稅收政策。各級稅務機關要不折不扣地抓好落實，同時加強對政策執行情況的調研分析，提出進一步完善的意見和建議，努力建立健全稅收促進節能減排的長效機制，充分發揮稅收調控作用。要進一步加大執法督察力度，將政策落實情況納入稅收執法責任制考核內容，并列入今年稅收執法檢查的必查項目和重點工作，稅務總局將適時組織抽查。
三、切實做好節能減排稅收政策的宣傳、咨詢和輔導。各級稅務機關要采取有效措施，優化納稅服務，幫助納稅人及時準確掌握節能減排稅收政策內容及辦稅程序。要綜合運用稅務網站、辦稅服務廳等載體，加大節能減排稅收政策解讀和宣傳力度。要結合本地區產業發展和節能減排工作實際，豐富充實納稅指南庫中節能減排稅收政策的內容，依托12366納稅服務熱線、在線訪談等渠道，有針對性地為納稅人提供稅收政策咨詢輔導。要優化辦稅工作流程，使符合條件的納稅人及時享受節能減排稅收優惠。
四、依法加強對“兩高”及產能過剩行業和企業稅收征管。各級稅務機關要認真做好稅收分析工作，密切監控相關行業和企業依法納稅情況。要把“兩高”及產能過剩行業作為本地自行確定稅收專項檢查項目的重點，認真部署開展檢查工作。對稅務總局已經安排的重點稅源檢查中從事上述行業的企業要加大自查輔導力度和抽查比例。在開展稅收專項檢查和案件查處過程中，對虛假申報騙取出口退（免）稅、偷逃稅款等違法行為，要依法加大查處力度。
五、深入開展稅務系統“節能減排全民行動”。各級稅務機關要加強能源資源和生態環境國情宣傳教育，采取多種形式搞好節能宣傳活動，形成稅務系統全民節能減排的良好氛圍，進一步增強廣大稅務干部職工節約意識。要廣泛開展“節能減排全民行動”，普及節能環保知識和方法，推介節能新技術、新產品，確保實現各單位能耗指標比去年降低5%的目標。
各級稅務機關要加強對稅收促進節能減排工作的領導，精心組織，扎實做好稅收政策落實、優化納稅服務和加強稅收征管等促進節能減排的各項工作。要明確職責分工，確保責任到位、措施到位。
關鍵詞：經濟發展;稅收政策;節能減排
一、我國現行節能減排稅收政策的現狀及不足
1.節能減排的稅收政策過于零散。我國現行的與節能減排相關的稅收政策缺乏總體把握和系統考慮，較多的過于零散地分散于財稅部門的各種通知、具體規定中，大都體現在消費稅、增值稅、企業所得稅以及資源稅等稅種中，且只是作為其中的稅目來體現，本身具有不穩定性，效力級別較低，沒有形成一套完整的節能減排稅收體系，相互之間的協調配合作用難以充分發揮，缺乏前瞻性、系統性和指導性，難以發揮實際效果。并且，目前我國現階段還缺乏環境稅、碳稅、廢棄物處置稅等專門針對節能減排的稅種，對能源耗費行為的調控大多還是通過收費的形式進行約束，完善的節能減排稅收體系尚未真正構建，難以發揮合力，使得我國節能減排的成果難以鞏固，弱化了稅收在節能減排方面的作用，這既不利于發揮稅收政策對節能減排工作的引導和促進作用，也不利于全社會節能意識的普遍提高。
2.節能減排的稅收政策形式單一。我國現行節能減排稅收政策中包含的有利于節能減排的稅收優惠政策，大多以低稅率、減稅、免稅等直接優惠方式為主，雖然簡單易行，但與納稅人經營活動關聯度小，容易刺激納稅人以虛假名義騙取稅收優惠，促使納稅人行為短期化；而如投資抵免、加速折舊、提取準備金等可以引導納稅人調節生產經營活動的間接稅收優惠措施卻沒有充分利用，節能減排稅收優惠政策多是針對某一個企業或某一類產業，而較少針對具體的科技開發活動或高新技術項目來適用優惠政策，形式過于單一。另外現行節能減排的稅收政策作用方式多以激勵支持為主，而缺少必要的約束限制，即對采用先進技術、節約能源、符合投資導向的企業予以稅收支持，但對技術水平低、污染量大的企業未進行有效的約束，未使稅收激勵支持與約束限制有效結合，對能耗高、污染大的行業企業和產品實行懲罰性的稅收政策，引導企業節能減排的效果有限。
3.節能減排的稅收政策覆蓋面小。盡管目前我國現行的三十余項促進能源資源節約和環境保護的稅收政策涵蓋了節能減排的方方面面，但與《可再生能源法》、《節約能源法》以及《清潔生產法》等相關法律法規的要求還有一定差距，還遠未達到這些相關法律法規的要求，節能減排稅收政策覆蓋面較窄使得很多資源被廉價甚至是無償使用，導致資源的過度浪費以及使用的低效。如增值稅方面對可再生能源的開發和利用支持政策，僅對可再生能源中的垃圾發電、風力發電、水力發電等予以支持，而對在我國潛力巨大、對改變我國能源消費結構有著重要的意義的可再生能源中的太陽能、地熱能以及生物質等方面卻缺乏必要的稅收支持政策。又如在稅收優惠較為集中的所得稅方面，其政策設計中往往存對節能減排的稅收優惠覆蓋面太窄的問題，尤其是在當前企業節能減排投入力度不斷加大的情況下，造成稅收的助推和激勵作用不夠明顯。
二、完善我國節能減排稅收政策的建議
1.優化整合稅收政策，建立健全節能減排稅收政策體系。針對目前節能減排稅收政策過于零散的現狀，建議統一管理和節能減排稅收政策，可考慮將分散于各個相關部門的涉及節能減排的稅收政策，統一由財政、稅務等相關部門，并使之成為對所有行業、所有企業都適用的公共政策，在總體上形成一整套有利于能源資源節約和環境保護的節能減排稅收政策體系；同時還要理順不同能源稅收政策之間的關系，減少政策沖突，增強政策配套性。這樣既可以使各項能源稅收政策形成合力，提高節能減排稅收政策的系統性、可操作性，又便于基層稅務機關執行政策時準確把握。
2.擴大政策覆蓋范圍，加大節能減排稅收政策優惠力度。改變原有稅收優惠政策內容過多地局限于某地域、某行業、某企業、某項目等不足，調整流轉稅、所得稅等現有稅種的優惠政策，按照《可再生能源法》、《節約能源法》和《清潔生產法》等相關法律的規定，進一步擴大稅收政策的支持范圍，要建立覆蓋能源生產、消費和回收全部過程的稅收項目。要重點扶持促進能源結構優化、節能減排高科技產品研發、使用等，對高能耗、高污染的重點行業，如鋼鐵、電力、造紙、化工、煤炭等，可考慮分行業制定節能減排的稅收激勵政策。對必須加以保護的資源，如土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水和地熱等納入征收范圍，并可考慮將土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、礦產資源管理費、水資源費等稅費并入資源稅。同時進一步擴大消費稅征稅范圍，強化其節能環保方面的調節作用。如對飲料容器、電池、塑料包裝物、一次性紙制品、高檔建筑裝飾材料及會對臭氧層造成破壞的氟利昂產品等，可根據其消費對資源的耗費情況納入消費稅的征稅范圍，以強化消費稅對節能減排的支持力度。
3.多種稅收政策并舉，有針對性地使用稅收優惠手段。要充分利用稅收政策對節能減排的巨大推動作用，建立科學合理的稅收優惠政策，堅持直接手段與間接手段配合，靈活運用稅收優惠政策促進環境保護，全方位支持節能減排，除了對環保產業或節能降耗成績顯著的企業實行直接稅收減免外，還應該在減稅、免稅的基礎上綜合運用加速折舊、投資抵免等手段對原有稅收優惠政策進行完善，鼓勵企業投資環保產業、開發和使用節能減排設備和綠色能源。同時，應根據節能減排項目的不同特點，有針對性地選擇重點支持的環節和手段，使用相應的稅收優惠手段，增強稅收優惠政策的針對性和靈活性，從而提高政策支持效果。在作用方式上，要強化稅收手段的約束作用，對能耗高、污染大的行業和產品實行重稅政策，運用零稅率甚或財政貼息的方式鼓勵發展低能耗、無污染的行業和產品，建立有利于資源節約與合理開發的約束機制和補償機制，更好地發揮稅收政策在促進資源配置、引導生產消費、促進資源節約和有效利用等方面的作用。
（一）外部性理論
節能減排存在著外部性特征。下面舉一個某行業的具體事例來說明外部成本。某行業在完全競爭條件下的生產決策，廠商出于完全競爭的條件下，做生產決策考慮的是利潤最大化，既邊際成本等于價格。外部經濟存在的條件下，私人成本曲線是指廠商的邊際成本曲線，圖中曲線MC是指整個行業的邊際成本曲線在完全競爭情況下等于該行業中所有廠商的邊際成本曲線水平的總和。
隨著產品的出現產生了污染物，產品生產增多造成污染的增多，污染物的產生帶來了邊際外部成本，若所有廠商的外部成本相同，人們每一產出水平下遭受的邊際外部成本相加得到與行業產出相關的邊際外部成本MEC，如圖中的曲線MEC。若產量為零，污染物的產出便為零，MEC曲線向上傾斜。社會邊際成本對于整個社會是由行業邊際成本加上邊際外部成本得到，即社會邊際成本曲線，圖中社會邊際成本曲線MSC則代表了所有某行業邊際成本和邊際外部成本的總和，等于行業的邊際成本MC加上邊際外部成本MEC。
完全競爭條件下，行業的均衡點是行業邊際成本曲線MC和行業邊際收入曲線MR的交點，均衡產量是Q1，均衡價格為P1。由于外部成本，這個點就不是帕累托最優，只有邊際社會成本MSC曲線和邊際收入曲線MR的交點決定的產量和價格才是最優，這時候的均衡產量Q*是均衡價格是P*。因此，完全競爭條件下，行業的均衡產量Q1和價格P1，比社會最優的均衡產量Q*高、均衡價格P*低，產量過高，排出的污染物也就過高。利潤最大化是廠商的追求，因排出污不需要成本，導致其忽略了外部成本。在均衡價格P*中，P1用于補償廠商的生產成本，P*-P1用于改善污染物造成的環境污染。
帕累托最優要求不是一個單位或行業而是整個社會生產達到最優。Q1，產量對行業來說是最優的，但對社會而言不是最優的。企業的最優決策對社會而言是低效率的。只有社會最優水平價格P*才是真實價格，他考慮了所有的成本，包括生產者的成本和外部成本，按照這個成本生產，其結果是廠商承擔外部成本，并相應減少了排污水平。
（二）政府財稅方案的理論研究
政府可在外部經濟的存在導致了市場失靈時出面進行干預。
外部成本使市場生產的數量大于社會均衡時的數量，政府可以采用稅收手段使得兩種情況的均衡數量相等，即將外部經濟內部化。
用工廠排污的例子來講。為簡化分析，假設某行業的邊際成本是固定的，因此邊際成本曲線MC是一條水平線。MEC為邊際外部成本曲線，MSC為邊際社會成本曲線，A點是完全競爭條件下的均衡點?？梢钥闯?，由于外部成本的存在，A點產量很高，造成過多的污染。所以可以對工廠的每一單位產量征收等于Q*下的邊際外部成本的稅T，即T=D-B。這樣一來，外部成本就成了該行業的內部成本，行業的短期供給曲線MC上升到了MC+T，市場均衡達到了帕累托最優的E點。
財政政策也可以用來控制污染，如標準方案和許可證方案。通過分析污染市場情形來比較稅收政策和許可證政策。雖然向政府交排污稅和購買許可證的形式不一樣，但這兩種政策從本質上都是為排污付費。
企業污染權的需求曲線，污染價格降低造成排污權的需求增加。在圖3中，當稅收確定了污染價格，污染權的供給曲線完全有彈性，污染量的大小主要通過需求曲線確定。當排污許可證確定了污染量，污染權的供給曲線則是完全無彈性的，此時的需求曲線確定了污染價格。因此，稅收和污染許可政策達到既定需求曲線上任一點均是可行的。
清新的空氣和清潔的水的價值的需和必須放棄的東西相比較來體現。污染只能降低其程度但不能消除。以上兩者均服從價值規律：公共想要保護環境因為其價格低。采取征稅和污染許可證的手段來降低環境保護的成本，也增加了公眾對清潔環境的要求。綜上，財稅政策能夠有效的促進節能減排。
二、結論
一、稅收促進節能減排的理論依據
(一)外部性與稅收
外部性是指私人成本或收益與社會成本或收益的不一致,從而導致資源不能有效配置。簡而言之,某些個人或企業的經濟行為影響了其他人或企業,卻沒有承擔與之相應的成本或取得相應的報酬,就產生了外部性問題。外部性分為正外部性和負外部性。由于市場機制存在外部性的時候失靈,此時可以通過稅收手段對市場缺陷進行彌補,實現資源的優化配置:一方面,可以通過財政補貼或稅式支出的方式鼓勵有正外部效應的生產或行為,如節能減排項目投資、節能減排技術研究開發、資源綜合利用等;另一方面,對于資源浪費、環境破壞等具有負外部效應的生產或行為,可以通過征收“庇古稅”,使私人成本與社會成本趨于一致,從而有效抑制具有負外部效應的生產或行為。
(二)個人、企業行為與稅收
稅收政策引導微觀經濟主體行為主要是通過價格機制實現的。從需求角度來看,稅收政策通過改變不同資源能源、環保產品的相對價格,影響企業中間投入以及個人消費的需求結構。例如,通過提高資源使用成本,促使企業使用可再生資源、加大科研投入或是尋找替代資源。通過稅收優惠政策改變生產設備的購買使用成本,鼓勵企業加大對節能環保設備的投資。另外,通過使不同的消費品承擔不同的稅負,改變不同消費品的比較價格,引導綠色消費,進而影響消費品的供給。從供給角度來看,通過加速折舊、投資抵免等多種稅收優惠方式降低投資者以及生產投資者的資本使用成本,影響不同產業、不同產品的比較收益率,從而影響資本對不同產業及產品的偏好,引導投資流向節能減排產業和項目。此外,也可以通過制定一些限制、約束型的稅收政策,利用稅收收入效應,限制個人以及企業行為。
二、我國現行節能減排稅收政策基本分析
(一)稅收調節面過窄,力度不夠
首先,資源稅征稅范圍較窄,稅率偏低。資源稅是以自然資源為課稅對象征收的一種稅。目前,我國僅對包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦在內的6種礦產品以及鹽征收資源稅,而水資源、森林資源、草場資源等嚴重破壞或短缺的資源還沒有納入資源稅的征稅范圍。征稅范圍較窄以及較低的稅率使得很多資源被廉價甚至是無償使用,導致資源的過度浪費以及使用的低效。其次,現行消費稅沒有將不符合節能減排技術標準的高能耗產品、高污染產品全部納入征稅范圍,如對環境有害的鎳鎘電池、煤炭等。再次,增值稅、所得稅在促進資源綜合利用上的優惠力度不夠。目前,僅對可再生能源中的垃圾發電、風力發電、水力發電、變性乙醇燃料等予以支持,對國家鼓勵發展的太陽能、地熱能等可再生能源和節能、環保技術設備的開發推廣缺乏必要的稅收政策支持。
(二)促進節能減排的稅收優惠政策形式單一
目前,我國促進節能減排的稅收優惠大多采取低稅率、減免稅等直接優惠方式,而對投資抵免、加速折舊、延期納稅等間接優惠方式采用較少。雖然直接優惠方式簡單明了,但與納稅人經營活動關聯度小,容易使納稅人借虛假名義騙取稅收優惠,引導企業節能減排的效果有限。另外,我國現行的稅收政策主要采取“正向激勵”方式,即對采用先進技術、符合投資導向的企業予以稅收支持,但對技術水平低、污染量大的企業沒有進行有效的約束。因此,稅收優惠應堅持以直接減免為主轉向以間接引導為主的原則,著重增加投資抵免、再投資退稅等方面的規定,針對具體的科技開發活動或高新技術項目來適用優惠政策,而不是針對某一個企業或某一類產業。同時,堅持稅收激勵支持與約束限制相結合,對能耗高、污染大的行業企業和產品實行懲罰性的稅收政策。
(三)鼓勵節能減排的稅收優惠政策過于零散,缺乏系統化
當前,稅收政策促進節能減排的支持重點主要在以下四個方面:可再生能源開發利用、能源節約、資源節約和綜合利用、環境保護[1],稅種主要集中在增值稅、消費稅、資源稅、企業所得稅等幾個稅種。我國現行促進節能減排的稅收政策過于零散,相互之間的協調配合作用難以充分發揮,且缺乏環保稅、碳稅等專門針對節能減排的稅種,綠色稅制亟待完善。目前,我國在廢棄物處置階段還沒有相應的稅收,而是采取征收排污費的方式對排污者進行約束。另外,對節能減排技術創新與科技進步的優惠不足,這在一定程度上影響了企業自主創新的積極性,制約了我國節能減排技術和設備的研發和推廣,不利于節能減排稅收政策的實施效果。
三、促進節能減排的稅收政策建議
(一)完善現行稅收制度
1.完善資源稅制度。第一,擴大資源稅的征稅范圍,將那些亟需保護開發和利用的資源納入資源稅的征稅范圍。比如,不可再生資源或再生周期長、難度大的資源,包括耕地資源、灘涂資源、地熱資源等;我國較為稀缺或是供給不足、不宜大量消耗的資源,如水資源、森林資源、草場資源等[2]。第二,改進資源稅的計征方式,將現行的以銷售量或自用數量為計稅依據改為按產量計稅,促進資源利用率的提高。第三,提高資源稅的稅率水平。依據不同的資源類型和現行的稅收征管水平,采取不同的稅率。對于原油、天然氣、煤炭等較為稀缺,且開采、使用過程中污染較大的資源應大幅度提高其稅率;對于鹽應將其劃分為工業用鹽和普通食用鹽,工業用鹽從高適用稅率,普通食用鹽則應該適當調低其稅率;對于新增的資源應稅品中,耕地資源、灘涂資源、水資源、森林資源、草場資源等再生周期長或是稀缺的資源應適用較高稅率;而對于可再生資源和國家鼓勵的新型綠色資源則可以實行低稅率,如地熱資源。最后,稅率高低與回采率以及該地區環境質量指標相結合,促進資源合理開采。從長遠看,可考慮將現行其他資源性稅收如耕地占用稅、城鎮土地使用稅等并入資源稅,同時,將各類資源性收費也并入資源稅,如礦產資源管理費、林業補償費、水資源費等。
2.完善消費稅制度。第一,進一步擴大消費稅的征稅范圍,將資源消耗量大、環境污染嚴重的消費品或消費行為納入消費稅的征收范圍,如煤炭、天然氣、電力等能源產品以及鎳鎘電池等。第二,發揮消費稅的雙向調節作用,一方面對高污染、高能耗消費品以及不可再生或稀缺的資源性消費品適用高稅率,另一方面,對低污染產品或符合一定節能減排標準的產品實行減稅或者免稅優惠,如混合動力型車輛等。
3.調整車輛購置稅和車船使用稅政策?，F行車輛購置稅和車船使用稅側重于數量噸位和固定稅額征收,而與其使用強度無關,不利于引導節能減排。可以從以下幾個方面進行調整:一是改革車船使用稅的計稅標準,對于不同能耗水平的車船規定不同的征稅額度,實行差別征收;二是調整車輛購置稅的稅率結構,引導消費者購買低能耗、低污染汽車。對于以清潔能源為動力、符合節能減排標準的車輛,可實行按適當比例減征車輛購置稅的優惠。
(二)完善其他稅收優惠政策
1.增值稅。2009年1月1日起增值稅轉型改革全面推行,對于鼓勵企業購置清潔生產設備、加大環保設備的投資力度有著積極的作用。增值稅作為一種中性稅收,其環環相扣的特點決定其不宜采用過多的稅收優惠政策,促進節能減排的政策效果有限。借鑒國外支持資源綜合利用的稅收政策,對關鍵性的、節能效果異常顯著且價格等因素制約其推廣的重大節能設備和產品,國家在一定期限內實行一定的增值稅減免優惠;對個別節能效果非常顯著的產品,在一定期限內,可以實行增值稅即征即退措施[3]。如對企業生產包括太陽能產品在內的節能、環保產品實行增值稅減免優惠等。
2.企業所得稅。一是對于如太陽能、風能、氫氧能等可再生能源、替代能源開發活動以及節能減排產品的研發費用,可以提高其稅前列支比例;二是對于企業用于節能減排、高科技研發等方面的固定資產、機器設備,允許實行加速折舊;三是對于利用上年利潤進行節能減排再投資的企業,允許退還或部分退還這部分利潤所繳納的所得稅;四是對為生產節能減排產品服務的技術轉讓承包、技術咨詢等技術收入給予所得稅減免優惠。
(三)適時開征新稅
一、當前我國節能減排財稅政策存在的問題
（一）規范排污收費制度
排污收費制度是指國家向排放污染物的個人或企業即排污者根據法律的規定收取一定費用的制度。它是“誰污染誰付費”原則的體現，在運用科斯定理來解決企業或個人負的外部性時，就是要求政府運用經濟手段要求污染者來承擔對他人和社會所造成的損失，使其外部不經濟行為內部化，從而使社會的邊際收益等于企業或個人的邊際收益。出于理性人自身利益最大化的動機，排污企業或者個人必將加強管理，控制排污水平，從而達到帕累托最優資源配置狀態。而在實際活動中，我國排污收費制度存在著征收標準偏低、開征面不廣、程序不規范、法律責任不清等問題。
（二）節能減排產業投入不足，節能減排管理制度還需進一步完善
伴隨我國經濟和工業增速的放緩，雖然對我國現階段節能減排是一個難得的機遇，但是投入不足仍是限制工業節能減排的一個重大瓶頸。原因在于，節能減排專業性很強，我國工業節能減排項目投入單靠企業或者個人的投入難以承受，很多減排項目只能依靠政府的大力支持才能實施，造成了投入的供給不足與需求過剩。另外以前所投入的節能財政資金的配置使用也缺乏相應的靈活性，很少根據實際情況進行及時的調整，這也在一定程度上限制了財政投入的使用效率。
目前，各級地方政府是節能減排的具體責任和實施主體，節能減排目標的落實主要依靠行政性手段，付出的成本較高。行政性手段加大了對企業的直接干預，提高了全社會的節能減排成本，降低了經濟運行效率。因此，節能減排管理制度急需進一步完善，使市場化機制成為節能減排基礎性激勵機制。
（三）規范節能減排資金的管理與監督
在實際工作中由于政府工作的行政化及官僚化，政府的部分節能資金并非一定按照事先預算按時到位，少數地方財政部門存在著扣留政府對排污節能投入的資金，從而導致一些項目建設進展緩慢。由于缺乏有效的監管，即使到位的專項資金，也存在著違規使用以及挪為他用的問題，即資金并未真正用到排污節能上。
（四） 健全稅制體系
西方經濟學認為，環境問題產生于生產活動的負外部性。生產的負外部性是指一個企業或者個人在自己的活動中對他人的福利產生了一種不利影響，而企業或者個人在決策時并未將這種不利影響考慮在其中。通過經濟模型可知，在存在負外部行的情況下，追求私利最大化的動機必然導致資源配置不當。為了實現負外部行為內部化，政府需通過征稅，對其行為進行矯正。而在實際中，由于存在著稅目和稅率的設計較為單一及征稅范圍不全，從而使矯正效果對某些未納入范圍污染的產品作用較小。
（五）現行稅收政策存在“重鼓勵、輕制約”的缺陷
目前，國家在再生資源回收、資源綜合利用、節能減排等方面出臺了許多優惠政策，但對資源浪費、環境污染等方面的制約性稅收政策明顯不足。主要體現在以下幾個方面：一是資源稅制度存在缺陷。資源稅除石油和天然氣以外以銷售量或自用量為計稅依據，導致企業在開采中“揀肥棄瘦”，造成資源無序開采和大量浪費；大多數資源產品采用定額稅率，導致應納稅額與資源的價格相脫離，稅收杠桿和價格杠桿均無法發揮調節作用。二是消費稅制有待于進一步完善。如對造成資源嚴重浪費和污染的一次性用品，除了方便筷之外，衛生紙品、塑料包裝袋、電池等均還沒有納入征稅范圍。三是缺乏完善的環境保護稅制。
二、完善與優化節能減排財稅政策
財稅政策指政府變動稅收和支出以便影響總需求，從而達到一定經濟目標的政策。變動稅收是指改變稅率和稅率結構，通過財政投入結構的安排，以及稅費政策的完善，以達到限制高耗能產業的進入及發展和鼓勵可再生能源產業發展，從而更好的構建資源節約型社會。
（一）完善排污收費制度
實施排污收費制度的目的是保護和改善環境，最終保障人體健康，促進經濟社會與環境協調發展。為貫徹落實科學發展觀，建設環境友好型社會，控制污染物排放，應針對現行排污收費制度存在的問題，適度調整排污收費標準、擴大排污收費征收范圍、健全排污收費管理機制、加大排污收費稽查力度。為了更好的達到收費的效果，收費標準應適當的上調，至少等于治理該污染所付出的成本。對于污染較重的城市，應該增加對高耗能、高污染的懲治力度，促使其轉變發展方式，實現產業結構優化升級。
（二）增加政府投入，推動節能減排
雖然當前經濟放緩，政府財政增支減收因素增加，但政府仍需采取積極的財政政策，加大節能減排的財政投入，以扶持可再生新型能源產業的發展。同時通過財政投入來促進高能耗、高污染行業的轉型升級以及技術設備等更新換代。通過有效的資金注入機制，來保障節能減排任務的實現。
（三）優化財政資金管理，提高使用效率
在具體管理方式上，一個資金一個辦法，明確資金申報條件、申報程序、撥付使用等內容，做到有章可循，公開透明。加大監督檢查力度。組織財政部駐各地專員辦等機構對項目實施情況、節能量及節能效果、節能資金的使用情況等進行專項檢查，確保資金不挪作他用，達到安全、規范、有效的目標，注重發揮財政資金“四兩撥千斤”的引導作用，吸引社會資本和民間資本進入節能減排領域，整個社會形成穩定可持續發展的資金投入機制，促進節能減排發展。
（四）完善健全稅費制度，促進節能減排
鑒于我國稅制中存在的問題，必須建立健全稅制體系，以促進節能減排目標的實現。具體措施主要有：
（1）推進排污收費制度改革
由于我國排污收費制度存在著征收標準偏低、開征面不廣、程序不規范、法律責任不清等問題。因此有必要提高排污收費的標準，擴大征收范圍，凡是對環境造成污染的行為都應納入其中，從而約束企業或者個人的行為，同時建立一套規范的程序，并貫徹實施，以此來明確各自的責任，來完善排污收費制度。
（2）完善消費稅制度
政府把大量高能源、高消耗、易造成環境污染的產品納入征稅范圍，以此來增加新企業進入該行業的成本。通過調整消費稅的稅率和征稅環節，來體現政府的政策導向，從而促使消費者和企業來調整產品結構。
（3）規范稅收優惠政策
關鍵詞:節能減排;稅收制度;稅收政策
中圖分類號:F810.422文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)20-0069-02
伴隨著經濟的快速發展,我國也付出了巨大的資源和環境代價,經濟發展與資源環境的矛盾日趨尖銳,節能減排這個關系國計民生的問題已經受到中國政府的高度重視?！笆晃濉币巹澗V要把節能減排和結構調整作為重要任務,提出了“十一五”期間單位GDP能耗降低20%、主要污染物排放總量減少10%的約束性指標。目前,我國節能減排目標面臨的形勢依然嚴峻,2008年國際金融危機導致國際國內經濟形勢急劇變化,也給節能減排任務的完成提出了巨大挑戰。
一、稅收促進節能減排的理論依據
(一)外部性與稅收
外部性是指私人成本或收益與社會成本或收益的不一致,從而導致資源不能有效配置。簡而言之,某些個人或企業的經濟行為影響了其他人或企業,卻沒有承擔與之相應的成本或取得相應的報酬,就產生了外部性問題。外部性分為正外部性和負外部性。由于市場機制存在外部性的時候失靈,此時可以通過稅收手段對市場缺陷進行彌補,實現資源的優化配置:一方面,可以通過財政補貼或稅式支出的方式鼓勵有正外部效應的生產或行為,如節能減排項目投資、節能減排技術研究開發、資源綜合利用等;另一方面,對于資源浪費、環境破壞等具有負外部效應的生產或行為,可以通過征收“庇古稅”,使私人成本與社會成本趨于一致,從而有效抑制具有負外部效應的生產或行為。
(二)個人、企業行為與稅收
稅收政策引導微觀經濟主體行為主要是通過價格機制實現的。從需求角度來看,稅收政策通過改變不同資源能源、環保產品的相對價格,影響企業中間投入以及個人消費的需求結構。例如,通過提高資源使用成本,促使企業使用可再生資源、加大科研投入或是尋找替代資源。通過稅收優惠政策改變生產設備的購買使用成本,鼓勵企業加大對節能環保設備的投資。另外,通過使不同的消費品承擔不同的稅負,改變不同消費品的比較價格,引導綠色消費,進而影響消費品的供給。從供給角度來看,通過加速折舊、投資抵免等多種稅收優惠方式降低投資者以及生產投資者的資本使用成本,影響不同產業、不同產品的比較收益率,從而影響資本對不同產業及產品的偏好,引導投資流向節能減排產業和項目。此外,也可以通過制定一些限制、約束型的稅收政策,利用稅收收入效應,限制個人以及企業行為。
二、我國現行節能減排稅收政策基本分析
(一)稅收調節面過窄,力度不夠
首先,資源稅征稅范圍較窄,稅率偏低。資源稅是以自然資源為課稅對象征收的一種稅。目前,我國僅對包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦在內的6種礦產品以及鹽征收資源稅,而水資源、森林資源、草場資源等嚴重破壞或短缺的資源還沒有納入資源稅的征稅范圍。征稅范圍較窄以及較低的稅率使得很多資源被廉價甚至是無償使用,導致資源的過度浪費以及使用的低效。其次,現行消費稅沒有將不符合節能減排技術標準的高能耗產品、高污染產品全部納入征稅范圍,如對環境有害的鎳鎘電池、煤炭等。再次,增值稅、所得稅在促進資源綜合利用上的優惠力度不夠。目前,僅對可再生能源中的垃圾發電、風力發電、水力發電、變性乙醇燃料等予以支持,對國家鼓勵發展的太陽能、地熱能等可再生能源和節能、環保技術設備的開發推廣缺乏必要的稅收政策支持。
(二)促進節能減排的稅收優惠政策形式單一
目前,我國促進節能減排的稅收優惠大多采取低稅率、減免稅等直接優惠方式,而對投資抵免、加速折舊、延期納稅等間接優惠方式采用較少。雖然直接優惠方式簡單明了,但與納稅人經營活動關聯度小,容易使納稅人借虛假名義騙取稅收優惠,引導企業節能減排的效果有限。另外,我國現行的稅收政策主要采取“正向激勵”方式,即對采用先進技術、符合投資導向的企業予以稅收支持,但對技術水平低、污染量大的企業沒有進行有效的約束。因此,稅收優惠應堅持以直接減免為主轉向以間接引導為主的原則,著重增加投資抵免、再投資退稅等方面的規定,針對具體的科技開發活動或高新技術項目來適用優惠政策,而不是針對某一個企業或某一類產業。同時,堅持稅收激勵支持與約束限制相結合,對能耗高、污染大的行業企業和產品實行懲罰性的稅收政策。
(三)鼓勵節能減排的稅收優惠政策過于零散,缺乏系統化
當前,稅收政策促進節能減排的支持重點主要在以下四個方面:可再生能源開發利用、能源節約、資源節約和綜合利用、環境保護[1],稅種主要集中在增值稅、消費稅、資源稅、企業所得稅等幾個稅種。我國現行促進節能減排的稅收政策過于零散,相互之間的協調配合作用難以充分發揮,且缺乏環保稅、碳稅等專門針對節能減排的稅種,綠色稅制亟待完善。目前,我國在廢棄物處置階段還沒有相應的稅收,而是采取征收排污費的方式對排污者進行約束。另外,對節能減排技術創新與科技進步的優惠不足,這在一定程度上影響了企業自主創新的積極性,制約了我國節能減排技術和設備的研發和推廣,不利于節能減排稅收政策的實施效果。
三、促進節能減排的稅收政策建議
(一)完善現行稅收制度
1.完善資源稅制度。第一,擴大資源稅的征稅范圍,將那些亟需保護開發和利用的資源納入資源稅的征稅范圍。比如,不可再生資源或再生周期長、難度大的資源,包括耕地資源、灘涂資源、地熱資源等;我國較為稀缺或是供給不足、不宜大量消耗的資源,如水資源、森林資源、草場資源等[2]。第二,改進資源稅的計征方式,將現行的以銷售量或自用數量為計稅依據改為按產量計稅,促進資源利用率的提高。第三,提高資源稅的稅率水平。依據不同的資源類型和現行的稅收征管水平,采取不同的稅率。對于原油、天然氣、煤炭等較為稀缺,且開采、使用過程中污染較大的資源應大幅度提高其稅率;對于鹽應將其劃分為工業用鹽和普通食用鹽,工業用鹽從高適用稅率,普通食用鹽則應該適當調低其稅率;對于新增的資源應稅品中,耕地資源、灘涂資源、水資源、森林資源、草場資源等再生周期長或是稀缺的資源應適用較高稅率;而對于可再生資源和國家鼓勵的新型綠色資源則可以實行低稅率,如地熱資源。最后,稅率高低與回采率以及該地區環境質量指標相結合,促進資源合理開采。從長遠看,可考慮將現行其他資源性稅收如耕地占用稅、城鎮土地使用稅等并入資源稅,同時,將各類資源性收費也并入資源稅,如礦產資源管理費、林業補償費、水資源費等。
2.完善消費稅制度。第一,進一步擴大消費稅的征稅范圍,將資源消耗量大、環境污染嚴重的消費品或消費行為納入消費稅的征收范圍,如煤炭、天然氣、電力等能源產品以及鎳鎘電池等。第二,發揮消費稅的雙向調節作用,一方面對高污染、高能耗消費品以及不可再生或稀缺的資源性消費品適用高稅率,另一方面,對低污染產品或符合一定節能減排標準的產品實行減稅或者免稅優惠,如混合動力型車輛等。
3.調整車輛購置稅和車船使用稅政策?，F行車輛購置稅和車船使用稅側重于數量噸位和固定稅額征收,而與其使用強度無關,不利于引導節能減排?？梢詮囊韵聨讉€方面進行調整:一是改革車船使用稅的計稅標準,對于不同能耗水平的車船規定不同的征稅額度,實行差別征收;二是調整車輛購置稅的稅率結構,引導消費者購買低能耗、低污染汽車。對于以清潔能源為動力、符合節能減排標準的車輛,可實行按適當比例減征車輛購置稅的優惠。
(二)完善其他稅收優惠政策
1.增值稅。2009年1月1日起增值稅轉型改革全面推行,對于鼓勵企業購置清潔生產設備、加大環保設備的投資力度有著積極的作用。增值稅作為一種中性稅收,其環環相扣的特點決定其不宜采用過多的稅收優惠政策,促進節能減排的政策效果有限。借鑒國外支持資源綜合利用的稅收政策,對關鍵性的、節能效果異常顯著且價格等因素制約其推廣的重大節能設備和產品,國家在一定期限內實行一定的增值稅減免優惠;對個別節能效果非常顯著的產品,在一定期限內,可以實行增值稅即征即退措施[3]。如對企業生產包括太陽能產品在內的節能、環保產品實行增值稅減免優惠等。
2.企業所得稅。一是對于如太陽能、風能、氫氧能等可再生能源、替代能源開發活動以及節能減排產品的研發費用,可以提高其稅前列支比例;二是對于企業用于節能減排、高科技研發等方面的固定資產、機器設備,允許實行加速折舊;三是對于利用上年利潤進行節能減排再投資的企業,允許退還或部分退還這部分利潤所繳納的所得稅;四是對為生產節能減排產品服務的技術轉讓承包、技術咨詢等技術收入給予所得稅減免優惠。
(三)適時開征新稅
目前,我國治理環境污染主要是采取對水污染收費,對超標排放污染物的企業征收排污費和生態環境污染費等。由于排污費的征收標準過低,且缺乏稅收的剛性和穩定性,對企業排污行為的約束不足?，F階段我國開征獨立環境稅種的條件尚未成熟,可以先從現有的排污費征收范圍入手,將排污費中的污水、廢氣以及工業固體廢物收費改為征收水污染稅、空氣污染稅以及垃圾稅,之后再逐步擴大征收范圍,提高征收標準。通過排污費改稅,增強企業污染付費的剛性,提高征收效率和管理的規范性,有利于節能減排目標的實現。從長遠來看,應建立起控制污染物排放的稅收制度,開征一些新的稅種,如環境保護稅、碳稅等。
稅收政策作為宏觀調控的重要經濟杠桿,對于促進節能減排有著不可替代的作用。但僅靠稅收政策顯然是不夠的,還需要其他經濟手段以及法律、行政手段相配合。比如,完善財政轉移支付和政府采購制度,對經濟欠發達地區給予適當的補助;建立健全相關法律法規,盡快出臺《節約能源法》(修訂)和《循環經濟法》;建立并實施科學統一的節能減排統計指標體系、監測體系和考核體系等。
參考文獻:
[1]史耀斌.鼓勵節能減排的稅政改革大思路[J].中國投資,2007,(7).
