時間：2023-03-02 15:08:40
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自新國家審計準則實施起，審計署便出臺了審理審計文書以及記錄格式，然而在AO、OA中卻并未對舊模塊及時予以變更，也未增設相應的審理工作流程，這無疑不利于審理工作的信息化發展。因審理人員數量不多，審理工作大多以案卷審理為主，以審計人員所獲取的審計資料為判斷依據，并不能全面掌握審計狀況，加上專職審理人員無法參與現場審計，這無疑降低了審理定性的科學性。此外，從基層的現實情況分析，國家審計準則并未對審理工作職責、操作流程、具體內容及實施細則等予以制度規范，這實質上也阻礙了審理工作的規范化開展。
二、完善基層審計機關審理工作的幾點建議
基層審計機關開展項目審理工作，能夠有效提升審計工作效率、規避潛在的審計風險。鑒于基層審計機關審理工作中存在的主要問題，筆者提出了下列幾種完善措施：
(一)深入了解審理制度，加強審理質量意識實施審計項目審理，對審計機關的業務管理及審計質量控制模式有著非常重要的意義。為此，基層審計機關應從下列幾方面著手審理工作：第一，基層審計機關，尤其是領導層及干部人員應深入了解審理制度，并認真開展審理工作。第二，應注重思想引導，讓所有人員都能了解審理工作同整個審計機關及相關人員之間的關系，使之能掌握審理工作的基本內涵，準確把握審理要點，要逐步強化質量控制意識，全面提升審理質量。第三，基層審計機關應培養創新意識及精神。當前，審計項目審理仍處于探索階段，基層審計機關應廣泛汲取其他同行的先進經驗，并從自身實際出發，做到取長補短、與時俱進，將審理工作落到實處。
(二)優化項目人員配置，提升審理人員的綜合業務素質為使基層審計機關的審理資源得到最大化發揮，審理工作應堅持“綜合審理、突出重點”的基本理念，以便分類審理各個審計項目。針對某些重要的審計項目(如財政“同級審”項目)，應交由審理機構進行審理，并堅持走規范的審理程序。在項目審理人員的配置方面，審計項目審理要求審理人員具有豐富的專業知識，并具備較高的業務能力，而當前的復核人員隊伍已無法適應審理工作的基本需求?；诖?，我們應從兩方面來做好審理人員配置工作。第一，應以專業資質、業務素養及資質為評定標準，合理配置審理人員；第二，應配以適當的兼職審理人員(通常是某些專業審計領域的人才)，在對審計項目進行審理時，審理人員應做到親力親為，并對審理工作提出建設性意見。
(三)轉變審理工作思路，促進審理工作規范化首先，應重視審理信息化建設，要逐步搭建和完善審計管理系統(OA)及審理資料查詢系統(AO)兩大交流平臺，全程追蹤審理審計項目。其次，應轉變以查閱卷宗為主導的傳統工作理念及方法，將現場交流、實時問詢及文書修改等程序、方法等落實到審計審理工作中來。再者，應貫徹落實審計準則的基本要求，逐步完善審理會議制度，通過集體討論、決策來提高審理意見的科學性及公信度；要完善審理檔案制度及工作臺賬，使審理職能得到充分發揮。最后，逐步完善審理成果運用制度。應建立和實施差錯退回機制、審核、審理責任追究機制等，合理規范審理行為，以逐步提高審理工作的效率。
三、結束語
經過幾代內審人員的共同努力，基層央行內部審計質量取得了長足進步和發展，得到了總行及各分支機構相關領導的關注和認可，但是還要清醒地認識到，目前基層央行審計質量離國際內部審計準則和發達國家的審計水平還有一定差距和不足，具體表現和原因如下：
（一）內審人員結構老化，缺乏合理性
近年來，基層內審隊伍陸續充實了一些年輕干部，內審隊伍整體素質有了一定的提高，但內審干部年齡老化、知識結構老化、技能老化等現象在基層央行還比較普遍，部分審計人員缺乏開拓創新精神，滿足現狀，審計風險意識淡薄，專業性、技術性不強使其很難適應內審工作轉型的需要，內部審計人員的綜合素質、審計人員知識結構在一定程度上制約審計質量的提升。
（二）審計技術手段單一，缺乏創新性
近年來，人民銀行信息化發展迅猛，信息技術已滲透到人民銀行各項業務處理和日常管理中，但內審工作的信息化卻遠遠跟不上其發展的步伐。大多業務系統未開發審計子系統或預留審計接口，為審計的數據的采集與處理帶來了一定的困難。另一方面，基層行內審隊伍中科技人才仍比較缺乏，很多情況下仍以現場手工審計方式為主，計算機輔助審計手段的利用還不夠廣泛，不能適應內審工作轉型的需要。
（三）人員思想意識淡漠，缺乏主動性
目前，基層央行內審部門在日常工作中普遍存在“重審計實施、輕審前調查”和“重審計報告、輕落實整改”的觀念，制約著審計項目質量和管理水平的提高。一是目前大部分審計項目的方案都由總、分行統一制定下發，大多基層行審計人員都存在著完成審計項目只需按照方案的要求進行現場審計即可的心理，對審前準備工作的重要性認識不足，把下發審前調查表當成一個程序加以應付，流于形式，造成審前調查工作不深入不細致，無法達到審計質量控制的要求。二是基層行內審部門大都以完成審計報告為項目的結止點，對落實整改情況關注不夠，審計成果的利用率不高。近年來，一些行在促進內部審計整改方面，將問題責任逐一落實到人，使整改效果有所提高。但是，有些問題仍屢查屢犯，說明了我們的審計尚缺乏警示性和觸動性，大部分審計只是把審計報告報送給行領導和上級部門，走走領導簽批程序，無論整改得怎樣，均封存案卷，最后束之高閣，并未起到實質性作用，使審計建設性作用難以得到發揮。
（四）審計質量評估缺失，缺乏制約性
2012年3月，中國內部審計協會了《內部審計質量評估辦法（試行）》和《內部審計質量評估手冊（試行）》（下稱《評估辦法》和《評估手冊》）?！对u估辦法》將內審質量評估定義為：由具備勝任能力的人員，以內審準則、內審人員職業道德規范為標準，同時參考風險管理、內部控制等方面的法律法規，對被評估對象的內審工作進行檢查和評價的活動。內審質量評估的根本目的在于，幫助內審機構更好地履行職責，提升內審工作的效率和效果。截止到目前，人民銀行系統尚未建立審計質量評估評價體系，無法系統地、有效地評估審計人員的工作質量，導致缺乏對審計人員的約束，審計質量和效率缺乏保證。
（五）縣支行內審崗缺失，缺乏全面性
2009年人民銀行職能整合后，縣（市）支行內設機構、職位和人員配置發生重大變化，實行“一室兩部”工作體制，取消了專職內審員崗位。對本行管理的審計監督職責只能由上級行內審部門承擔，但上級行內審部門只能按照3-4年一個周期進行全面審計或按照工作要點安排對部分業務進行專項審計，未能及時發現各項業務中的薄弱環節及風險隱患，導致縣（市）支行管理出現監控盲點。
二、提升基層央行內部審計質量的措施
(一)建立審計質量評估體系，為提升內部審計質量提供有力的制度保證
為充分發揮內審服務央行治理、實現組織增值、促進科學履職的重要作用，人民銀行開展內審質量評估意義重大。開展內部審計質量評估可以促進央行內部審計部門和人員遵循內部審計準則和內部審計人員職業道德規范，提高內部審計工作質量和內部審計人員職業勝任能力，提升被審計單位和部門對內部審計工作的認可程度和滿意程度，改善內部審計環境，增強內部審計工作的有效性。建議總行及相關部門通過研究與借鑒國內外先進經驗，圍繞國際內部審計協會最新頒布實施的《內部審計質量評估辦法》、《內部審計質量評估手冊》，結合人民銀行內部審計工作實際制定一套科學、合理的內審質量控制機制和評估體系，使內部審計工作有章可循，為提升內部審計質量提供有力的制度保證。
（二）建立以審計質量為導向的業績評價和考核機制，不斷提升內審人員素質
將審計質量作為內審人員年度績效評價和考核的一個重要指標，對審計工作表現突出的內部審計人員予以獎勵，并將考評結果與內部審計人員的晉級升職掛鉤，充分調動內審人員學習新業務、新技能的積極性，在提高審計質量的同時促進內審人員提高自身的業務水平。
(三)充分利用審計成果，促進審計價值的增值
一是加強審計綜合分析，認真研究內部審計中發現的問題，從管理和效益角度以及風險控制角度提出操作性強、切合實際的審計建議，為領導決策提供有力依據。二是持續關注被審計部門對審計中指出的問題所采取的糾正措施及其有效性，及時跟蹤問題的整改情況，杜絕審計問題屢查屢犯的現象，確保內審工作的嚴肅性和建設性，使審計成果發揮最大的作用，真正實現審計價值增值。
（四）實施全過程的審計質量管理，將質量控制貫穿于審計全過程中
在審計項目的全過程中強化審計目標和質量要求，將質量標準分解到審計計劃、組織、實施、報告等各環節。在全過程中每個審計人員都應進行自我控制，并由項目負責人進行全程監督。強調通過保證審計過程的高水平保證審計結果的高質量。
（五）轉變審計理念，探索創新審計內容與方法
內部審計作為組織內部管理和風險控制的重要組成部分之一，在新形勢下，內部審計工作必須要克服查錯糾弊的傳統觀念和定位，樹立“增值型”內部審計的理念。不斷轉變審計思路，結合各行的實際情況以及管理者和業務部門的需求豐富和拓展審計內容，應用先進的審計技術，積極探索信息化環境下審計的新方式、新思路，拓展人民銀行計算機輔助審計工作的應有范圍，編寫固化并推廣使用成熟審計模型，靈活應有各種單機版輔助審計軟件，對各業務系統進行研究，開發適合特定環境，特定審計范圍的工具盒軟件，切實提高審計工作的效率和質量。
（六）在縣（市）支行設置內審專職機構人員
在實施內部審計時，往往只審查財務數據，缺少對業務流程和內部控制進行審查。有很多基層醫療機構現處于傳統的醫院管理，忽視內部控制，缺乏科學的管理水平，內部控制基礎十分薄弱，對工作中遇到的問題，不按規定程序執行，對要求建立的內部控制制度，沒有結合單位的實際情況，隨便制定，應付檢查，內部控制制度操作性不高。部份基層醫療衛生機構的未對內部控制進行監督，導致有的單位一人身兼多職，工作流程不規范，而且從未對敏感崗位的人員進行定期或不定期的調整。
二、基層醫療單位內部審計工作的探索
1.加強內審隊伍建設，提高人員素質
注重人才培養，充實內審隊伍力量，選調思想覺悟高，有較強的責任心、業務能力強、技術水平高、愛崗敬業的骨干力量充實到審計隊伍里。審計人員不僅應具有管理、審計、法律等方面的專業知識，還應有豐富的實踐經驗、較強的綜合分析能力、調查研究能力，所以應加強內部審計人員職業責任、職業道德、職業紀律等培訓，定期進行審計工作培訓，更新知識，注重審計理論和實務的學習研究，以研究促審計，不斷加強審計人員的思維訓練，提高分析，提煉文字的綜合能力，提高審計人員的綜合素質。嚴格履行《職業審計師職業道德規范》，依法審計，培養一批高素質的專業內審人員，是推動醫院內部審計發展的當務之急，也只有配備高素質的內部審計人員，內部審計工作才能發揮重要作用。
2.完善審計制度，提高審計水平
建立完善的內審機構，完善內部審計制度是現代生產力發展的需求，是規范醫院管理的關鍵，根據衛生系統內部審計規定,建立《審計工作制度》、《內部審計監督制度》等內部管理制度，規范內部審計職責,制定合理的內審工作程序，勇于創新，開拓進取，提高基層衛生機構的思想認識，了解審計工作的必然性和必要性。組織開展內部審計人員進行相關法律法規培訓，充分了解審計的作用，使醫院社會效益和經濟效益同步提高。
3.對重點工程，重要資產，重點監控
新醫改以來，基層醫療衛生單位重大經濟決算情況、重要工程項目建設以及重要國有資產處置情況應重點監控，審查基層衛生院投資項目是否進行可行性研究；審查資金來源的可靠性；審查是否未經批準、擅自擴大建設規模，隨意超預算，是否嚴格執行國家有關項目招投標制度，有無規避招標和分解招標的情況，審查是否簽訂了經濟合同，經濟合同條款是否合理、合法、公平，重點項目資金是否按規定程序付款。審查建成項目新增效益情況，審查項目實施單位對撥入的項目資金是否及時入賬，有無賬外設賬，是否按規定時間開工和完工。審查是否按批準的項目和規定用途使用專項資金，完工的工作數量和質量是否達到設計要求，有無擅自更改項目內容、工程位置、違規提取項目管理費、虛列支出、擠占挪用等問題。
有無擴大開支范圍、將一些不合理的費用列入專項資金支出中，有無改變資金用途、將各項?？钫{劑使用;工程項目的預決算是否真實，是否有高估工程量，虛套預算定額虛增造價，虛列支出套取專項資金等問題。對需采購的固定資產，應在采購前對該設備的使用情況進行市場調查，了解市場需求，測算經營成本，經全方位調查后形成采購申請報告。根據《行政單位會計制度》和《事業單位會計制度》的規定，行政單位的固定資產增加時，應當及時登記入賬，定期進行盤點。新增固定資產是否入賬，形成賬外資產較為普遍，從而影響到總體資產金額的準確性、完整性，也容易造成國有資產流失，因此有必要對固定資產的管理進行審計。
4.加強內部控制，提高內審質量
內部控制制度應當隨著單位的變化而不斷的完善和改進，基層醫療衛生機構在設立內部控制制度后，根據醫療改革發展的需要不斷完善和調整，遇至新情況新問題，內部控制制度進行相應的調整和補充。應加強基層醫療機構財務會計內部控制管理，建立良好的內部運行機制，制定健全的各項規章制度，完善內部控制制度，做好內部控制中的預算控制、收入控制、支出控制、資金控制、藥品及庫存物資控制、固定資產控制、債權和債務控制。嚴格按照收支兩條線規定執行，不得坐支現金。對敏感崗位不定期調整負責人員，嚴格執行衛生部關于印發《醫療機構財務會計內部控制制度規定》文件的精神。通過對內部控制制度的審計，可以充分調動全院員工的積性，杜絕管理漏洞。
三、總結
（1）對金融機構的延伸調查。通過實地查看和發調查函方式，了解金融機構假幣實物上繳情況；防偽機具備案情況，金融機構營業網點對符合國家統一標準的防偽點鈔機、驗鈔器等反假幣機具的配備情況；核對各金融機構每年已發證臨柜人員參加年審情況。通過調查問卷和反假幣知識測試，調查了解轄區金融機構反假幣工作人員的培訓學習效果；對人民銀行組織的反假幣工作協調、宣傳、培訓的認知程度；對人民銀行反假幣工作的滿意程度。（2）對聯系會議成員單位等政府有關部門的延伸調查。通過調查問卷對公安部門、人民檢察院、人民法院、交通運輸部門、工商行政管理部門、文教廣電部門、商務管理部門等反假幣聯席會議成員開展延伸調查。了解聯席會議制度組織運行情況，對人民銀行在反假貨幣工作中的滿意程度。（3）對社會公眾的延伸調查。通過實地走訪商戶、超市收銀、普通群眾等社會公眾，調查了解對人民銀行在反假幣工作中的認知度，對遇到假幣時的處理，對假幣的辨別識別，對反假幣工作開展的滿意度，對反假幣工作的意見建議。
二、審計評價的模式和方法
1.評價計算模式。審計評價以定性分析和定量評價相結合的方式，以定量分析為主，輔之以定性分析，客觀、公正、真實的評價反映被審計對象的工作績效為目標。評價指標內容由三級指標構成。其中：一級指標4個，二級指標10個，三級指標12個，審計評價采取百分制方式，并設定了相應的評價標準。2.評價等級確定標準。根據得出的審計評價計分，對審計對象給予審計評價好、較好、一般、差四個級次。
三、審計實施成效
（一）審計成果客觀公正有實效為確保審計評估客觀公正，審計采用現場審計和外延調查相結合的方式，以使相關材料相互印證。通過大量反假貨幣相關數據情況的提取、掌握，為客觀評估反假貨幣工作成效打下了堅實的基礎。同時按照規范的評價標準來衡量、評價審計對象的履職績效水平，得到了領導的高度重視，對反假貨幣工作提出了更高的要求。
（二）審計實踐拓展了工作視野在審計的實施上，采用了“合規+績效”的模式，把合規性審計作為績效審計的基礎，在合規的基礎上關注其履職成效。在審計調查上采用了延伸調查的方式，通過查看、測試等方法，多方收集反假貨幣履職成效的有關數據，對其履職成效進行評價。項目的開展不僅僅是只關注審計對象本身，更拓展到了其履職對象，開闊了審計人員思路，為如何做好人民銀行金融服務的績效審計做了一次有益的嘗試。
(一)內部控制環境建設有薄弱點1.對內部控制的認識不足。在審計期該縣支行領導對內部控制環境建設重視不夠，導致全行員工內部控制基礎知識欠缺，從內部制調查問卷結果顯示:一是對內部控制基礎知識的掌握不夠。內部控制基礎理論題，支行領導答案正確率為60%，中層干部答案正確率為38%，一般干部答案正確率為32%。二是不能全面正確的識別風險和進行風險評價及應對，反映在對風險應對策略支行領導答案正確率為33%，中層干部答案正確率為0%。三是有33%的員工認為現有的激勵機制的效果不明顯。2.業務管理制度欠完善。一是未建立業務違規行為責任追究制度及處罰辦法和房屋出租管理制度。二是個別內控制度存在缺陷，部分事項欠缺制度約束。例如:《重大事項決策制度》雖明確了支行黨組及成員工作職責、支行重大事項集體決策主要內容、工作要求及方法，但對反映集體決策過程的相關原始記錄未作要求;《行務公開制度》雖然明確規定了行務公開的組織機構、公開范圍及事項、公開的主要形式、公開的要求等內容，但未明確行務公開的程序，同時對每半年公開一次的財務費用和每月公開一次的勞動考勤情況未明確公開的方式。3.業務流程未健全。一是未建立行政許可流程圖、行政處罰業務流程圖、行政復議業務流程圖、法律事務審核流程圖。二是對業務管理工作操作流程修訂不及時，造成人事秘書股現行的47項業務工作操作流程未實行風險點管理，已達不到管理的要求。4.人員崗位配備與管理有缺陷。一是行領導和職能部門負責人的內部控制責任，在其崗位職責中未明確。二是審計期人事秘書股設立了25個崗，但有《信息員崗位職責》、《工會聯絡員崗位職責》、《科技人員崗位責任職責》、《后勤崗位職責》、《綜合安保崗位職責》、《計劃生育崗位職責》六項工作崗位職責，其任務雖已落實到人，但在《人事秘書股崗位分工表》上無記載。三是審計期內，除對一名國庫業務人員實行了強制休假外，其余的人員包括會計主管和會計部門負責人、會計記賬員、復核員在內的會計人員未實施強制休假。
(二)風險識別與評估不到位對常規業務和管理活動的風險評估，缺乏行之有效的方法體系。體現在該縣支行現行的制度和操作規程，雖然明確了業務運行和管理活動的特點、目標、要求、處理程序，但從總體上來看:業務操作流程未涵蓋制度規程對各個環節、各崗位風險控制的具體要求，也沒有對或不完全對業務管理關鍵控制環節的風險進行識別標注，特別是未對重要空白憑證、會計國庫對賬、庫房門禁管理等高風險事項的風險隱患進行識別和應對。
(三)內部控制活動存在缺失1.對賬管理確認控制不落實。一是2013年9月份國家金庫龍山縣支庫省(市)級預算收入、中央級預算收入、地市級預算收入、區縣級預算收入月報表的對賬回單打印日期為2013年10月1日，而對賬部門龍山縣地方稅務局簽署的對賬日期為2013年9月30日。二是2013年12月份國家金庫龍山縣支庫省(市)級預算收入月報表的對賬回單上，龍山縣地方稅務局漏簽署對賬結果及加蓋對賬印鑒。2.未嚴格執行守庫值班制度。抽查2014年3月16日5時－6時和2014年4月1日3時－6時保衛部門值班守庫電視監控錄像資料，保衛值班崗位上無人;鑒于這種情況，審計組下延抽查了2014年4月1日1:12分－1:20分保衛部門值班守庫電視監控錄像資料，保衛值班人員在保衛值班崗上打瞌睡。3.財務管理控制活動有缺失。一是機關工會財務管理活動有缺陷。該縣支行機關工會未在銀行開立預算單位專用存款賬戶，所有收支業務均使用現金結算。二是庫存現金管理控制缺失。在現場審計中發現，機關財務室存有行政經費業務備用庫存現金75245.21元;機關工會經費結余庫存現金為20699.30元，違反了與中華人民共和國《現金管理條例》的規定要求。且機關財務室未安裝防盜門窗，存在資金安全隱患，4.未嚴格執行日常業務運行控制管理要求。2013年3月20日劉××、2014年4月11日向××查詢本人信用報告，無本人身份證復印件，造成征信查詢資料不齊全，手續欠完善。
(四)實物保護控制不到位1.對個人身份數字證書(CA證書)管理控制不嚴格。現場審計發現，該縣支行專職管庫員王××在日常業務處理中，使用專職管庫員張××CA證書進行操作業務，原因是:專職管庫員王××的CA證書，在2012年12月7日到期后上交中支發行科辦理更換手續，至今未辦妥更換手續，違反了《中國人民銀行貨幣金銀管理信息系統管理規定》。2.××發行庫門禁控制不合規。一是發行庫主門未按要求變更密碼。2013年6月6日，管庫員(王××、張××)變更發行庫主門(1號鎖、3號鎖)密碼，但上次變更時間為2012年11月6日，與《中國人民銀行發行庫門組合鎖使用管理辦法(暫行)》第十條規定要求不符。二是發行庫備用門密碼不能變更?，F場查庫發現發行庫備用門已貼封條。查閱《組合鎖使用管理登記簿》，2011年6月3日至檢查日止，發行庫備用門密碼沒有變更記錄。經詢問該縣支行庫管庫員關于備用門管理情況為:備用門可以啟動使用，但瑣具由于使用年限太長，廠家已不能維修，密碼已不能變更，與《中國人民銀行發行庫門組合鎖使用管理辦法(暫行)》第十六條規定要求不符。
二、案例分析
以上問題產生有客觀因素和主觀的原因。
(一)從客觀上看1、縣支行人員緊張矛盾突出。該縣支行設有發行庫，現有正式員工21人，不能滿足落實制度(按照現行內部控制要求初步匡算，縣支行僅會計、國庫、發行、保衛四個部門最少需要20人。)的最低需求。人員配備存在人少崗多、跨專業兼崗的情況，且人員老齡化趨勢明顯，四十歲以上中、老年同志占82%。可能會因為人員緊張，造成強制休假、守庫值班制度難以執行到位的現象。2、安全設施的物防、技防未跟上。部分設備老化，因資金緊張，沒有及時更新。
(二)從主觀上看1.對內部控制認識不到位。由于對內部控制理論和方法學習不夠，部分員工對內部控制五個相互獨立、相互聯系又相互制約的要素(控制環境、風險評估、內部控制活動、內部控制的信息及其溝通、對內部控制的監督)缺乏了解，沒有把內部控制看著是一種貫穿于決策、執行和監督過程中環環相扣的、平衡制約的動態機制，不能正確地識別人民銀行分支機構面臨的基本風險。而把內部控制簡單地理解為規章制度的制定與制度的執行，甚至極個別人把制度當成應付檢查的“檔箭牌”和掛在墻上的“擺設”，內控管理理念陳舊。2.風險管理文化缺失。該縣支行領導雖然注重制度建設和基礎業務管理，但滿足于工作任務完成和業務管理不出大問題，對平時業務中發生的不規范問題，放松了必要的風險警覺;部門少數業務人員則認為做基礎工作難免會出現一些差錯，放松對差錯風險的警惕。表現為內部控制責任不落實，制度意識淡薄，用人情、信任代替制度;操作主觀隨意，存在僥幸心理和麻痹思想，導致制度執行“走捷徑”、“打折扣”，憑經驗或想象處理業務。這次審計發現的未嚴格執行國庫對賬和守庫值班制度，對個人身份數字證書(CA證書)管理控制不嚴格，財務管理控制活動有缺失，發行庫門禁控制不合規等問題，都是因為制度被簡單化、遞減式、抵觸性、表面化、選擇性、被動式或應付式執行所造成，有的問題離案件與重大責任事故可謂只一步之遙，內部控制軟約束。3.內控機制建設滯后?，F行的部分制度和操作規程未及時跟進業務管理要求，有的是沿用以前或照搬照抄上級行或借鑒其他單位現成的規章改頭換面來的，制度和操作規程設計沒有綜合考慮在本行現有條件下是否切實可行，特別是忽視規章制度執行的有效性及其風險危害評估工作，導致內控管理制度和操作規程設計有先天缺陷。表現一:制度規程未覆蓋所有業務運行和管理活動，導致個別管理制度規程缺失。例如:激勵機制不足，約束處罰機制短缺;行政事務管理操作流程未實現風險點，未進行風險識別、風險應對控制措施不明確，制度規程的規范保障作用被打折扣。表現二:部分制度未涵蓋業務活動的全過程或方方面面，原則性條款多，控制措施針對性欠強;出現部分事項欠缺約束。表現三:對于業務和管理活動的風險評估缺乏行之有效的方法體系，一些高風險事項未得到及時識別和應對。4.內部管理監督不到位。一是不能正確處理檢查監督與爭先創優的關系。怕“家丑外揚”，為了本單位或個人的名利，對檢查問題進行“篩選”，檢查上報問題要么輕描淡寫，要么避重就輕。無形中助長了違規行為。二是是對逾越內控行為的查處手軟。在“出現問題一解決問題一再出現問題—再解決問題”的循環過程中被動管理。對違規行為責任追究也只是口頭上的空話，導致違規違章、屢查屢犯。
三、案例啟示和建議
(一)進一步優化內部控制環境建設。龍山縣支行領導應進一步提高對內部控制重要性的認識，將加強內部控制環境建設作為健全內部控制體系的首要任務。一是支行領導和部門負責人要切實履行內部控制管理職責。二是深入開展央行內控文化建設。利用各種形式進行內控教育、思想政治教育、職業道德教育以及法制教育，不斷深化和豐富央行內控文化建設內涵。引導員工樹立“遵守內控制度為榮，違反內控制度為恥”的榮辱觀，增強制度觀念、法紀觀念;切實提高員工職業道德素質，用“規范、進取、創新”的文化理念的引領員工增強團隊精神，激發員工的工作熱情和責任心，為內控管理提供了強有力的精神支撐。三是加強教育培訓強化干部職工業務培訓，使每個崗位人員了解內控制度，熟知業務操作，掌握崗位要求，實現業務素質和責任意識的整體提高。
(二)加快建立長效內部控制機制。認真貫徹執行《中國人民銀行分支機構內部控制指引》精神。一是進一步完善內控制度和操作規程。對內控機制進行全面、徹底的梳理，針對目前內控制度操作規程方面存在的問題和缺陷，進行查漏補缺，建立業務違規行為責任追究制度及處罰辦法、房屋出租管理制度、行政許可流程圖、行政處罰業務流程圖、行政復議業務流程圖、法律事務審核流程圖，完善層次分明、風險明示、措施針對的內控制度和業務操作流程;建立權責清晰的運行機制，使每個人各司其職，各負其責，獎懲公平。消除內部控制機制上的盲點和漏洞，實現風險控制全方位、全過程、全員參與，構筑內部風險防范的重要屏障。二是注重建立內控人力資源保障機制。通過員工考核機制、激勵機制、員工培訓機制、違規責任追究機制等人力資源管理手段，從而促進人員素質不斷提高，確保每位員工、特別是重要崗位員工勝任本職工作，形成長效機制，促進持續發展。三是盡快建立對常規業務和管理活動的風險評估的方法體系。
(三)強化內控制度執行力。行領導、部門負責人以及部門業務人員要認真履行內控管理職責，加強業務運行和管理工作的過程控制。一是嚴格落實會計國庫對賬制度。強化對賬管理確認控制，堅決堵住資金安全風險。二是嚴格執行守庫值班制度，消除庫房庫款安全隱患。三是嚴格對個人身份數字證書(CA證書)管理控制，強化業務授權、工作分責控制，明晰工作責任。四是嚴格發行庫門禁管理控制。對發行庫備用門密碼不能變更的問題，建議支行積極向上級行匯報，爭取得到盡快解決，消除發行庫門禁管理可能產生的安全風險。五是嚴格會計崗位人員強制休假制度和征信查詢管理制度的執行。六是嚴格財務管理制度執行。盡快在銀行開立支行機關工會經費專用存款賬戶;嚴格加強財務管理，嚴格庫存現金限額管理控制;盡快安裝機關財務室的防盜門窗，消除安全隱患。
在基層央行的審計實物中，針對金融行業的高風險性，結合央行的工作實際，以風險防范為基礎，樹立風險導向和控制理念，將風險導向審計與制度基礎審計、賬項基礎審計結合起來運用。央行應用風險導向審計應遵循以下四條原則：
（一）服務主體明確的原則
《中國人民銀行內審工作制度》明確規定：“中國人民銀行內審工作實行行長負責制，內審部門對行長負責并報告工作?！蓖瑫r規定：“中國人民銀行內審工作實行統一領導、分級管理。各級分支機構的內審部門應在本行行長領導下，負責本轄區的內審工作，接受上級行內審部門的指導和監督?！毖胄袃葘彿罩黧w是本行行長，服務主體工作目標在不同的時期雖有所側重，但最根本的目標都是要防范風險，確保安全。這就決定了內審工作最終目的是防范風險，對風險的評估與改善是風險導向內部審計的首要目標。不論是賬項基礎審計還是內部控制審計，或者是風險導向審計、績效審計均要以防范風險為基礎。
（二）審計重點突出的原則
《中國人民銀行分支機構內部控制指引》明確指出：“內部控制是指中國人民銀行上?？偛俊⒏鞣种型ㄟ^制定和執行一系列具體的制度、程序和方法，對相關風險進行識別、分析和應對的機制和動態過程?！边@是內審部門實施風險導向審計的依據，與風險導向審計的目的和內容相符，央行實施風險導向審計是認真貫徹《指引》有關要求所采取的舉措。審計重點主要是制度執行是否到位、決策程序是否合規、業務開展是否規范、工作的質量和效率等方面，財務報表審計已非央行內部審計的重點。因此，在防風險的前提下要重點突出，針對不同的審計項目有所側重。
（三）審慎吸收運用的原則
外部風險導向審計對象主要是財務報表的公允性、財務資金使用的合法性，以規避審計風險為出發點，通過對高風險領域和產生風險的各個環節進行分析，客觀評價被審計對象的內部環境、內部控制制度，從而確定審計計劃，調整審計策略和審計資源分布。央行作為我國的中央銀行，在法律法規授權范圍內履行各項職責，在確保安全的前提下開展工作創新。央行內部審計是為本單位領導管理和決策服務的，是內部風險管理的重要組成部分。因此，內部審計引入風險導向審計，要審慎分析，理性對待，吸收該審計理念和方法的精華，摒棄其為節約審計成本，只針對風險而忽視制度的遵守性、報表的合規性等等的問題。
（四）多種方法并用的原則
風險導向審計與賬項基礎審計和制度基礎審計有著密切的聯系，是在賬項基礎審計和制度基礎審計總結發展起來的，它雖克服了審計重點不突出、審計資源分散的弊端，與風險管理的理念相吻合。但是內部控制制度也是以風險管理為宗旨建立的，內部控制是風險導向審計的基礎。如果孤立應用風險導向審計而忽視其他審計方法的運用，將會偏離服務主體的工作意圖，與央行內部審計的初衷相違背，使央行內審走入無人喝彩的境地。應根據央行不同時期的中心工作，針對不同業務特點，以服務主體的要求為目標，以內部控制為起點，以風險評估為手段，綜合應用各種審計方法和技巧，以達到既?；A，又獲得涵蓋不同領域、不同專業，富有特色的審計成果。三、央行應用風險導向審計應注意的問題
（一）樹立風險管理意識
經濟的發展、金融體制改革的不斷深入和銀行業務的迅速擴展，使得央行所面臨的風險不斷增加。要順應環境的變化，正視風險的存在，對基層央行而言，界定風險范圍、理順風險責任、建立風險模型和風險防范機制，這就要靠實施風險導向審計走出一條迎接風險、化解風險之路。當然，風險導向的理念首先應該在內部審計人員中得到樹立和貫徹，但是要更大程度上降低基層央行風險，還要求央行各級領導和員工都應懂得風險語言，加強風險意識和風險管理技能，提高全體人員對風險的敏感度。只有這樣，才能使風險導向審計的效益得到最大發揮，推動央行職能更好的履行。
（二）提高內審人員綜合素質
開展風險導向審計需要內審人員熟知被審計單位各項業務，掌握現代內部審計理論與方法和計算機知識?？蓮娜缦聨讉€方面著手：①提升內部審計人員職業道德修養。培養內部審計人員忠于職守、廉潔自律、依法審計、客觀公正的道德情操，使內部審計人員能自我約束與提高，增強內部審計工作的事業心和責任感。②加大內審人員內審理論與實務知識的培訓力度。掌握科學的理論知識，擁有豐富的專業知識，具有較高的審計技能，是做好本職工作的前提。③充分利用社會資源。采取“請進來、走出去”的方式，邀請專家為基層央行內審人員進行審計前沿理論培訓，介紹先進的審計方法和經驗；同時，讓各級行的內審人員走出去，參加政府審計部門、內部審計協會、財經院校等組織的審計培訓、研討和考察等學習活動。
（三）發展計算機輔助審計
英美等西方發達國家財務數據的電子化已經非常普遍，他們開發了大量審計程序軟件，審計師在審計中可以直接對數據庫進行加工分析，使用程序軟件構建模型并由計算機自行檢驗和核對。目前，計算機已廣泛運用于央行的會計、國庫、發行等業務中，內部審計應順應時代潮流，廣泛利用計算機技術，積極應對信息技術環境下的審計工作?？蓮囊韵路矫嬷郑孩匍_發計算機審計軟件，借助計算機輔助審計技術來確定恰當的抽樣方法及規模，達到迅速、客觀和公正效果。②積極爭取在業務軟件上開設審計接口，便于審計人員對業務數據進行采集和分析。③編制電子審計手冊。將審計制度、審計方案、審計案例和有關的業務制度和文件匯編成電子審計手冊，設計檢索、查找和維護功能，方便審計人員使用。
（四）籌建內審信息資料庫
充足的信息資料是實施風險導向審計的基礎，內審人員對被審計對象的風險評估結果與實地審計測試結果出入大小取決于其所掌握的信息資料的多少。若不以組織制度形式要求轄內所有單位和部門定期將有參考價值的信息提供給內審人員，審前風險評估針對性就不強，分析也不全面，不僅達不到提高審計效率，規避審計風險的目的，還有可能因審計主導方向選擇錯誤加大審計風險。
（五）建立適當的風險導向審計模式
要制定以風險導向審計為核心的審計規范體系，注重對審計模式的改進，完善風險導向審計實施的具體程序和方法。諸如內部控制制度的評價，以及在控制測試和證實測試階段都要使用的審計抽樣方法、期望審計風險水平、固有風險、控制風險和檢查風險的估計和評價法等，為審計人員在實務操作中建立一個規范性的、原則性的技術指導，以便使審計人員執業能夠有章可循。
（六）突破現行審計制度的局限
風險導向審計模式允許審計人員在其認為能承受的風險水平下，省略部分常規的實質性測試程序。當前人行系統評價審計工作質量的重點之一是審計程序的合規性，就是看在項目審計過程中是否嚴格執行了內審操作程序。這種過于注重審計程序形式完整性的設計思路和方法，勢必制約風險導向審計模式的推行。因此，要推行風險導向審計模式，應建立相應的《風險導向審計辦法》或《風險導向審計操作流程》，指導審計人員操作。
二、基層央行風險導向審計的應用
央行身處金融領域，經營管理的是貨幣資金，與生俱來的是高風險，因此，引入風險導向審計這一理念和方法是非常必要的。通過風險導向審計有重點、有針對地制定審計計劃，編制審計方案，安排審計資源，深入細致地查防央行各業務領域、管理領域的固有風險和控制風險，從而有效地降低審計風險。
（一）評估固有風險
固有風險是假使在沒有內部控制情況下，被審計單位的業務和相應的會計處理發生差錯的可能性。評估央行業務和管理存在的固有風險主要從以下三個方面進行：一是了解掌握被審計單位的業務流程和特點，收集外部審計機構審計結論和以往年度內部審計結果，確定易發生風險與錯弊的業務環節。如人財物管理的關鍵環節，資金流轉各個節點，為下一步開展審計提供風險導向。二是了解央行有關業務核算和管理法律法規的變遷，為內部控制測試提供方向。三是了解被審計單位管理水平和管理氛圍，包括管理人員的誠信和能力等因素，以充分考慮對被審計單位風險評估產生影響的相關因素。
（二）測試控制風險
控制風險是指被審計單位的內部控制制度的缺陷和執行不力導致業務和相應的會計處理發生差錯而不能被預防或糾正的可能性。評估控制風險就要對內部控制制度的健全性和有效性以及風險管理進行評審，可采用流程圖法、調查表法、詢問法、現場測試、調閱內控制度及其他資料進行核對等不同方法。一是評價內控制度建設的完整性。主要驗證各級行是否根據不同的管理和業務活動特點建立健全內部控制制度，內部控制是否能有效防范各類風險。二是評價內部控制的合理性。主要測試內部控制制度對相關部門操作人員、業務運行環境等方面的要求是否具有可操作性和適用性，重要業務控制點以及控制環節的人員職責和相互牽制是否恰當合理、權責分明。三是評價內部控制的有效性。主要考察內部控制執行過程中的遵循程度、內部控制制度是否充分發揮作用以及工作人員履職情況等。
近年來，人民銀行在內部審計實踐中積累了豐富的離任和履職審計經驗，為實施經濟責任審計奠定了良好的基礎。為健全干部監督機制，同時為黨委選拔任用領導干部提供參考依據，人民銀行1999年了《中國人民銀行領導干部離任審計制度》，規定分支機構、重要業務部門、行屬企事業單位的主要負責人離任時，由內部審計部門對其任職期間履行職責情況進行審計，確認其承擔的責任。2005年，人民銀行又了《中國人民銀行領導干部履行職責審計制度》，要求在領導干部任期內，對其履行管理職責情況進行審計評價，促進其依法、公正、高效地履行職責。2013年，《中國人民銀行領導干部離任審計制度》進一步明確經濟責任是指領導干部在任職期間因其所任職務，依法依規對本單位的預算管理、財務收支以及有關經濟活動應當履行的職責、義務。
二、基層央行經濟責任審計要素分析
（一）明確界定經濟責任審計的內容
人民銀行的基本活動是經濟活動。人民銀行開展經濟責任審計，如何清晰界定審計內容是一項值得思考的問題。如果內容擴大到人民銀行所有經濟活動，大而全的經濟責任審計分散了審計注意力，耗費了審計資源。如果內容僅限于財務收支情況,則顯然過于俠窄，不利于發揮內部審計在干部監督管理中的作用。結合人民銀行離任和履職審計，建議對分支機構主要負責人的經濟責任審計內容可以包括:執行金融法律法規、金融宏現調控政策和規章制度情況、執行財政經濟法體法規情況、財務收支核算情況、重大經濟活動決策與執行情況、內部控制制度健全性、有效性和風險管理情況以及個人廉潔自律情況等。
（二）突出對重大經濟決策的關注
人民銀行離任審計對重大決策一直有所關注，離任審計制度中提及的“重大事項”包括大額信貸資金運用、金融風險處置、預算資金分配、大額財務開支、基建立項與變更、大宗物品采購等。人民銀行可以根據決策的重要性和影響程度，確定下列事項作為重大經濟事項:經費預算分配、執行和調整，重大經濟合同簽訂，大額信貸資金運用，大額國庫資金的撥付、退庫，大額財務開支，大宗固定資產、設備購置及大型修繕工程，大宗固定資產的處置，大型基建工程的招標采購，基本建設項目，重大未決經濟訴訟，群眾反映大的事項。審計應當圍繞重大經濟事項決策內容的合法性、重大經濟事項決策程序的規范性、重大經濟事項決策效果的真實性、重大經濟事項決策資料的完整性進行。
（三）經濟責任審計立項的特點
目前，人民銀行開展的離任審計具有委托性的特點，立項依據是單位組織人事部門根據干部調整計劃發出的“離任審計建議書”，經行領導批示后內部審計部門實施。履職審計立項具有自主性的特點，內部審計部門擬定領導干部履行職責審計計劃，報行領導批準后組織實施。
（四）正確看待對廉政情況的審計
開展經濟責任審計，不宜回避領導干部廉潔自律情況，否則不能體現經濟責任審計對干部監督管理的宗旨。經濟責任審計涉及干部廉潔內容，應不同于組織人事部門和紀檢監察部門廉政監督的方式和手段，也不能替代人事部門和紀檢監察部門對干部的廉政監督考核。經濟責任審計仍然是從內部審計的視角對干部廉政情況進行監督，圍繞被審計對象所在單位的財務收支核算和重大經濟決策進行。內部審計部門可以采取在審計現場召開座談會、設立意見箱、公布電話、征求意見在民主測評中設計內容等方式，了解與審計事項有關的廉政情況。內部審計部門通過對財務收支和重大經濟決策的審計，獲取相關情況或線索，篩選后進行進一步核實?？梢园?領導干部是否有長期借用公款未及時歸還以及長期占用國家資產情況。是否未經批準，私自出國考察，有無超標準違反規定使用公車，有無利用職權收受和索取有關人員禮金、回扣等賄賂問題，有無轉移、挪用國有資產為個人或者牟取私利的問題。015年第4期下旬刊（總第586期）時代金融TimesFinanceNO.4，2015（CumulativetyNO.586）
（五）對經濟責任進行多層次界定
《中國人民銀行內部審計操作規程》對審計責任的認定，主要是對審計中發現的重要問題，確認審計對象所應負的直接責任、主管責任和領導責任。參考政府經濟責任審計評價，人民銀行對經濟責任可以區分四組關系:一是前任責任與現任責任。前任責任指針對被審計事項，被審計者之前所有與之所處相同崗位的領導應承擔的責任?，F任責任指被審計對象在其任職期間內的責任。二是集體責任與個人責任。集體責任是指由被審計者所處領導集體應當承擔的責任。個人責任則是指被審計者應當承擔的責任，領導干部在集體領導中作為全面負責人，應當承擔集體責任中的主要個人責任。三是直接責任與間接責任。直接責任指被審計對象在其職責范圍內，不履行或者不正確履行職責，對其形成問題和造成損失起直接作用的行為；間接責任主要是管理責任和領導責任。管理責任是指領導干部在任期內由自己負責分管的事項。由于監管不力，疏于管理等原因，造成的各種經濟問題應承擔的除直接責任以外的責任。領導責任是指領導干部在其任期內雖然沒有直接管理有關部門或事項，但由于該單位的所有行為都在其職責范圍內，因而對其沒有直接管理的部門或事項出現的各種經濟問題都應當承擔的除直接責任以外的責任。四是過失責任與故意責任。過失責任是責任人應當履行的職責或監督而沒有履行和實施監督，導致重大經濟損失后果發生的行為；故意責任是指責任人超越職權搜自決定、處理無權決定、處理的經濟事項或者故意不履行應當履行的職責，導致經濟遭受重大損失的行為。
三、完善經濟責任審計結果運用機制舉措
（一）完善制度建設，加大執行力度
只有健全審計結果，運用相關制度完善制度環境，審計結果運用才能有據可依、有章可循。建立健全經濟責任審計結果運用工作制度，并加大執行力度。進一步明確內審、組織人事、紀檢監察、被審計領導干部及其所在單位等各部門和個人在運用審計結果工作中的目標原則、方式、責任、要求和考核檢查辦法等，推動經濟責任審計結果運用的制度化、規范化建設。
（二）健全審計結果運用的組織協調機制
加強紀檢監察、審計、組織人事等各部門之間的組織協調力度。一是要建立健全經濟責任審計聯席會議制度，細化其在審計結果運用方面主職責，如研究制訂有關經濟責任審計結果運用方面的規章制度，跟蹤檢查，交流通報各部門審計結果運用情況和審計結論落實情況，協調解決結果運用工作中出現的問題等。二是要明確責任追究制度，明確各成員單位關于審計結果運用情況什么時候應反饋、如何反饋、責任如何追究等。
（三）進一步營造審計結果運用的良好環境
只有營造基層央行內部重視審計工作，認可內部審計結果的良好氛圍，才能提高內部審計結果運用的質量，提升內部審計工作的成效。央行內部審計部門需積極主動爭取各方的重視。一是要做好宣傳工作，通過各種形式，積極宣傳經濟責任審計工作的意義、內部審計的理念，提高被審計單位各職能部門對內部審計“免疫系統、功能的認識”，增強對內部審計根本目的（為單位增加價值、為各部門提高內部管理水平服務）理解。二是可以把經濟責任審計中發現的履行經濟責任情況突出的部門和個人通過一定形式進行推廣，營造良好輿論氛圍。
（四）建立任中和離任相結合的監督機制
“先審后離”原則未真正落實是基層央行審計部門人員中認為影響審計結果運用的重要因素。目前，基層央行“先離后審”的情況仍十分普遍，要提高經濟責任審計結果的運用效果，使其真正成為人事組織部門選拔任用干部的重要依據，應逐步建立起任中和離任相結合的審計監督機制。將審計監督關口前移，在屆內至少進行一次經濟責任審計，實現對領導干部履行經濟責任情況的實時監督，又可緩解內部審計部門在領導干部集中換屆時成批進行經濟責任審計的工作壓力，化整為零，提高審計工作效率和工作質量。
（五）注重經濟責任審計結果質量的提高
