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序論：在您撰寫行政處罰論文時，參考他人的優秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發您的創作熱情，引導您走向新的創作高度。
許多學者們和執法工作者持不同意見，有的人認為責令改正不是一種行政處罰，因為《行政處罰法》中沒有規定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政強制，而有的人認為，它是一種行政處罰，因為它是行政機關向行政相對人書面文書送達的，并且對行政相對人具有約束力，要求相對人必須執行的?！缎姓幜P法》除了規定6種基本行政處罰種類外，還規定：法律、行政法規規定的其他行政處罰、行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國種子法》第10章法律責任第62條規定，違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門或者工商行政管理機關責令改正，處以1000元以上10000元以下罰款：①經營的種子應當包裝而沒包裝的。②經營的種子沒有標簽或者標簽內容不符合本法規定的。③偽造、涂改標簽或者試驗、檢驗數據的。④未按規定制作、保存種子生產、經營檔案的。⑤種子經營者在異地設立分支機構未按規定備案的。
這些規定中的“責令改正”是不是一種行政處罰呢？筆者認為如果由行政處罰機關沒對行政相對人下達處罰決定之前，單獨口頭或者以文書下達的“責令改正通知書”就不是行政處罰，只是起要求違法的行政相對人糾正其違法行為的作用，具有教育意義；如果單行法條款中規定了責令改正，行政處罰機關對行政相對人以行政處罰決定形式書面下達的，那就是行政處罰。地方法規中規定的“責令改正”是不是行政處罰呢？如《江蘇省種子條例》第6章法律責任第42條規定，違法本條例第6條第2款規定，未經批準采集或者采伐省重點保護的天然種質資源的，由縣級以上地方人民政府農業或林業行政主管部門責令改正，沒收種子和違法所得，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款；沒有違法所得的，處以1000元以上20000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規，只能規定6種基本的處罰種類，但是該條例的第1條規定，根據《中華人民共和國種子法》和有關法律、行政法規的規定，結合本省實際，制定本條例?！缎姓幜P法》第11條規定，地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。法律行政法規對違法行為作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。該條例的這條規定，實際上是對《種子法》第61條第3項作出的具體規定。另外，在法律和行政法規的法律責任或者罰則中規定類似于責令改正的，應一并如上理解。
2通報批評是否為行政處罰的種類
對于通報批評，在法學界也有不同的看法，有的人認為通報批評不是行政處罰的一種，而是一種機關內部指出錯誤的方法，不具有處罰性，有的人認為通報批評是一種行政處罰，一旦作出將會對行政相對人的名譽、信譽等產生影響。筆者認為，通報批評用于單位內部上級處理違紀的下級，或者黨和行政機關內部監察部門或者紀委處理違反紀律的人，這時只是一種行政處分，不是行政處罰。當行政機關對違法的行政相對人使用通報批評時，是否是行政處罰呢？按照《行政處罰法》的第8條第（7）項規定，先看一個例子。《中華人民共和國審計法》第6章法律責任第43條規定，被審計單位違反本法規定，拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料的，或者提供的資料不真實、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計機關責令改正，可以通報批評，給予警告；拒不改正的，依法追究責任。這條規定中包含警告，也就是行政處罰的一種，筆者認為，單獨對違法行政相對人以書面形式通報批評時，不是行政處罰，只是行政機關利用責權對違法的行政相對人一種警示，利用其聲譽對其施加壓力，迫使其停止或者改正違法行為。但是如果行政機關將通報批評寫入行政處罰決定中，并在一定范圍內書面通報批評的，就是行政處罰。因此，通常有人把通報批評同警告一起，作為申誡罰的2種最重要的形式。其實，警告通常僅限于直接告知違法行為人，而通報批評告知的范圍較廣泛，不僅限于告知行為人自己，還包括告知與行為相關的公民、法人和其他組織。
3罰金是否為行政處罰的種類
有的人將罰金和罰款混淆，在行政處罰決定書中寫了“處以罰金××元”之類的文字，這是錯誤的。罰款，屬于財產罰，是指行政機關強迫違法的行政相對人繳納一定數額的貨幣從而依法損害或者剝奪行政相對人某些財產權的一種處罰。罰款就是依法對違法行為人財產權的剝奪，不管行為人是否侵犯了他人的財產權利，只要違反了法律、法規，危害了行政管理秩序，就可以依法予以罰款。在行政處罰中只能是罰款，是行政機關對違法而沒有犯罪的行政相對人實施金錢的處罰，而罰金是對觸犯刑法構成犯罪的個人或者組織的一種刑事處罰，是刑罰中的一種附加刑，是由人民法院實施和執行。另外，行政處罰中的罰款與司法上排除妨礙訴訟行為的強制措施的罰款也不同，后者是針對在訴訟程序中實施了妨礙訴訟活動的違法行為人進行的，由人民法院決定與實施。
行政處罰是國家特定行政機關依法懲戒違反行政管理秩序的個人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇。行政處罰行為一種法律制裁，是對違反行政管理法規的行政相對人的一種懲戒、教育手段，目的是使相對人今后不再犯同一違法行為。因為行政處罰本身所具有的強制力，直接影響相對人權利義務，對相對人的聲譽、財產、行為甚至人身自由產生不利后果的特點，使得行政處罰嚴格依法設定、執行、監督與救濟，并遵守法定的行政處罰原則與適用原則?！耙皇虏辉倭P”原則是行政處罰適用原則中重要的一項原則，定義在我國《行政處罰法》第二十四條為“對違法當事人的同一違法行為，不得給予兩次經上行政罰款的行政處罰”。這一原則的規定主要是為了防止處罰機關對相對人同一違法行為的同一事實理由處以兩次行政處罰，以獲得不當利益，同時也是為了保障處于被管理地位的相對人法定權益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規的行為與一定的法律任相互掛鉤，進而體現法律制度與行政管理的可預見性與穩定性價值。在行政的具體實施過程中，由于對這一原則的理解不盡相同，有的不屬于“一事不再罰”的情形，有的存在重復處罰、多頭處罰的情形。因此，明確這一原則，即明確對行政相對人的同一個違法的行為不得再罰，既是為了保護行政相對人的合法權益，理是為了體現公正。
關鍵詞：行政行為一事不再罰行罰處罰行政相對人
一、關于“一事不再罰”原則的基本含義及其分析
所謂一事不再罰原則是指對當事人的同一個違法行為不得基于同樣的事實和理由給予兩次或兩次以上的行政處罰。當前我國行政法學界關于這一原則具體含義在理解上有以下四種觀點：
第一種觀點：認為違法的某一違法行為，不管有幾個法規、規章對同一行為規定了多少不同的處罰，違法人只能承擔一次法律責任。
第二種觀點：認為一事不再罰系指同行政機關（含共同行政機關），對同一違法行為只能實施一次處罰，不得重復處罰。即一事不再罰原則只禁止同一行政機關對同一違法行為進行兩次以上的處罰，如果同一行政機關遇有行為人兩個以上違法行為的，可以處罰兩次或者兩次以上；兩個以上行政機關對同一速法行為觸犯多種行政法律規范的，可以給予不同的處罰；某一違法行為觸犯刑法而受刑罰并不排除違法者還應承擔行政處罰責任。
第三種觀點：認為對相對人的一個違法事實只作一次行政處罰，已經作過行政處罰的，不應再實施行政處罰。一個違法事實分別觸犯了幾個行政法規，構成了幾種違法名稱，可以分別有幾個行政機關來處罰，其中一個行政機關處罰了，別的行政機關不應該再處罰，即“先罰有效，后罰無效”。
第四種觀點：對同一違法行為，一個機關已經給予處罰的，其它機關不應再次給予相同的處罰，否則就違背了過罰相當的原則。至于已經給予其它種類的處罰，則需要根據實際情況區別對待。
對以上觀點的簡要分析。
觀點一：將“一事不再罰”絕對化，在實際執法過程中無法解決一種行為在違法行政法律規范同時又觸犯了刑律的情況。若按照這一解釋，某一行為在違反了行政法律規范同時又觸犯了刑律的，將“重罰吸收輕罰”規律加以運用，則其就不在追究當事人的行政違法責任。這也與行政處罰法總則中的“一種法律不能代替另一種法律責任”原則相抵觸。觀點二：雖然沒有抵觸相應原則，但在實際中容易造成多頭處罰、多頭罰款的現象，那么，隨著我國法制的日益完善，行政法律規范數量的增多，同一行為被處罰的現象及次數將不斷增多，會造成行政相對人不堪重負，而且，不同行政機關的多頭處罰也會必然縮小市場主體的活動范圍，不利于社會主義市場經濟的健康、持續及穩定發展。觀點三：考慮到“同一違法事實”“同一理由”的違反同一法律規范和實施處罰的主體，有其合理的之處，但其忽視而了不同行政機關可否基于同一事實，但不同理由（不同的行政法律規范）予以分頭處罰的現象。觀點四：則沒有注意到違法當事人的一個行為可能違反多種行政法律規范，引起了多個違法事實的現象。
綜上分析各家觀點，則學者們的爭論主要在以下三個問題：1．何謂“同一違法行為”，即對“一事”的認定；2．什么樣的情況下，對于同一違法行為，不得實施兩次以上的行政處罰；3．在什么樣的情況下，對于同一違法行為，可以由不同的行政主體實施兩次以上的行政處罰。通過對這三個爭論點的進一步論述，不僅能夠明確一事不再罰原則的適用范圍，也能更清晰的了解這一原則的內涵所在。
二、關于“一事不再罰”原則的適用范圍問題
其一，關于行政違法行為與同一違法行為的認定。行政違法行為是指違反行政法律規范的行為。從我國有關行政管理方面的單行法律、法規及行政規章對行政違法的規定看，對于行政違法的標準，在不同法律、法規及行政規章中規定極不一致。有的規定相對人在客觀上有違法行為即可以處罰；有的除違法行為外，其行為還必須達到一定程度才能進行處罰，有的規定除有違法行為外，相對人在行為時，主觀上還須有故意等?？傊?，單行法律、法規及行政規章對于什么是應當行政處罰的違法行為并沒有一個統一的標準，而是需要按照規范這一違法行為的單行法律、法規及行政規章的具體規定，去判斷是否構成了違法行為。
同一違法行為是指同一行為主體基于同一事實和理由實施的一次。在這里，同一個違法行為即同一個違法事實，它既包括一個行為（或事實）違反一個法律，法規規定的情況（即同一性質的一個違法行為），也包括一個行為違反幾個法律，法規規定的情況（即不同性質的一個違法行為），而不包括多個違法行為。從法律后果上看，同一違法行為有四種形式：1．一行為違反一個法律規范，由一個行政主體實施處罰；2．一行為違反法律規范，由兩個以上行政主體實施處罰；3．一行為違反兩個以上法律規范，由一個行政主體實施處罰；4．一行為違反兩個以上法律規范，由兩個以上行政主體實施處罰。前兩種情況稱之為純單項違法行為，后兩種情況可稱之為同一多項違法行為。一事不再罰原則僅適用純單項違法行為，后兩種情況可稱之為同一多項違法行為。一事不再罰原則僅適用純單項違法行為，不應適用于同一多項違法行為。純單項違法行為因其行為只觸犯某一法律規定，故只能受一次行政處罰，無論是單處還是并處。當前，對同一違法行為，數個行政機關分別處罰的情況較多，不利于依法保護相對人的合法權益，有導致濫施處罰可能。正確適用一事不再罰原則，一般情況下，一個違法行為，則只能由一個行政機關處罰。
一事不再罰原則并不適用于同一多項違法行為。即這一情況是同一違法行為違反兩個以上法律規范，由一個行政主體實施處罰，也就是規范競合。這種情況由于立法的統一性不夠造成的。隨著行政管理的科學化程度和立法質量的提高，這種現象應當避免。至于根據哪個法律規范，給予怎么樣的處罰，應該按以下規則辦理：
1．特別法優于普通法。二者關系所反映法律規范規定不同受罰行為構成要件之間邏輯對比關系。重法優于輕法為例外，即當特別法在處罰上輕于普通法時，應適用普通法，這樣有利于實現行政處罰目地，體現違法行為與處罰相適應的原則。
2．新法優于舊法。當行為所違反的兩個以上的法律規范屬于同一個效力等級，或者這些法律規范在規定受處罰行為構成上不存在屬種關系時，行政主體根據新法優于舊法的原則，適用新法對違法行為予以處罰。另一種情況是對同一違法行為違反兩個以上法律規范，由兩個以上行政主體實施處罰。如違反許可法律規范的行為人，一個行為往往觸犯數個法律規范，應由不同的主管部門分別處罰。為保護當事人的利益，唯一限制是，兩個以上行政機關不得同時進行罰款處罰。除此之外，可以進行其他的行政處罰。
其二，違法行為是否受到行政處罰的認定?！耙皇虏辉倭P”原則適用根本在于某個違法行為是否受到行政處罰。最終如何認定，可區分為兩種情況：一是該行為只能由一個行政機關實施處罰的，該機關不得以任何理由給予當事人兩次以上的處罰。這種情況下，行政機關對于當事人的違法行為是否被查處是很清楚的。如果要排除曾被查處的可能，舉證責任在該行政機關；二是該行為可由兩個或兩個以上行政機關查處，那么甲機關是否給予了處罰？給予了何種處罰？乙機關則可能不知道。而一個違法行為是否受到過處罰，是當事人免除部分或全部責任的有利證據，若行政機關實施處罰階段進行了告知，違法行為人應及時進行陳述和申辯，并出具相關證據材料，如果當事人不就違法行為是否受到行政處罰進行陳述和申辯，或陳述和申辯的理由不能成立，應視為當事人的該違法行為未曾受到過行政處罰。這個問題如果在行政訴訟階段當事人提出的話，舉證責任應在當事人，而不在行政機關。
其三，關于兩次處罰的理由和種類。產生一事再罰的原因是多方面的，其中大量的一事再罰都由各行政主體自身違法引起。比如，某一行政主體在已經對相對人的同一個違法行為作出處罰的前提下再次為某種目的違法作出第二次處罰。再如，一行政主體已對相對人的某一個違法行為作出處罰，另一個行政主體基于錯誤的管轄再對該相對人作出處罰。這些出于行政主體自身違法引起的再罰直接違背處罰法定原則。純正的一事不再罰源于立法上的策略和法理上的考量，其中因法條競合引起的一事再罰是相當典型的形態。法條競合是指同一行政違法行為因行政方面的立法對法條的錯綜規定，出現數個法條所規定的構成要件在其內容上具有從屬、交叉，甚至完全重疊的關系，而這些法條往往賦予同一、同類或不同的行政主體行使行政處罰權的情形。如婦女屢教不改尚不夠刑事處分的行為，既違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》構成治安違反，又違反國務院教養的有關規定構成違法，對此，公安機關和勞動教養委員會都有處罰權。所以行政權力的交疊，同一違法行為往往會因為不同的理由受到兩個或兩個以上行政機關的處罰。即如前所述的同一多項違法行為，而這些情形則不應視為違反了一事不再罰原則。我國《行政處罰法》規定的罰種有7種，其中罰款是各行政執法機關所公有的權力，也是在實踐中使用最多的，為了防止重復處罰和多頭罰款，一事不再罰原則在適用上僅限于罰款。該法所以對其他罰種不作規定主要是因為其他罰種不太可能在適用上出現重復，或即使出現重復也不太可能對當事人產生實際上的意義，如警告。
三、關于一事不再罰原則的例外情形
1．重新作出的行政處罰決定，如行政機關認為原行政處罰不當，撤銷了原行政處罰決定；行政處罰被上的行政機關或者人民法院撤銷并責令重新作出具體行政行為，行政主體據此重新作出行政處罰決定，不違反一事不再罰。
2．行政處罰的并處。行為人的一個行為，違反了一個法規規定，該法規規定同時施國主體可以并處兩種處罰，如可以沒收并罰款，罰款并吊銷營業執照等，這種并處亦不違背一事不再罰原則。
3．行政處罰的轉處（換罰或易科）。在一些具體的行政法律規范中，規定了行政主體對行為人給予一種處罰后，處罰難以執行，行政主體可以改施另一種形式的行政處罰，這種轉處的情況也不屬于一事不再罰的范疇。
4．執行罰與行政處罰的并處。執行罰是對拒不履行法定義務的人，由主管行政主體采取連續罰款的方式促使其履行義務的一種強制手段。這時的罰款是一種強制執行的方式，目的在于促使義務人履行義務，不在于懲罰違法者，可以與對違法者的行政處罰一并適用，而是這種罰款還可以連續多次適用，直到義務人履行義務為止。
5．行政處罰中的專屬管轄。行政處罰中的有些處罰種類專屬于某特定行政主體，如吊銷企業執照專屬于工商部門，行政拘留專屬于公安部門，則對當事人的同一違法行為在有關部門處理后，還需要作出專屬于特定行政主體的行政處罰種類的，則可根據有關法律規定，由享有專屬管轄權的行政主體再次處罰。
6．一個行為同時違反了行政法規范和其他法律規范的，由有權機關依據各自的法律規定實行多重性質不同的法律制裁，不受一事不再罰的限制。對此，筆者前文已作論述。
7．多個不同的違法行為違反同一種行政法規范的，可以由行政主體分別裁決，合并執行。每一種違法行為均應依法給予一次處罰，不適用一事不再罰。超級秘書網
四、結語
對相對人的同一違法行為不得再罰，既是為了保護相對人的合法權益，更是為了體現公平、公正。相對人實施了一個違法行為，如果可以反復多次地進行行政處罰，即可以多次追究相對人的法律責任，對相對人是不公平的，法律制裁也缺乏嚴肅性和確定性。筆者認為，在《行政處罰法》立法過程中提出“一事不再罰”原則的動機是為了消除不同行政機關對同一違法行為重復處罰的現象，而沒有考慮到這種重復處罰背后的不重復性、復雜性。所以理論上對一事不再罰的理解的不統一，實際執法部門在實踐中也感到困惑，為了使行政處罰法的精神能在執法實踐中得到真正徹底的貫徹，盡快統一關于這一原則的理解和認識，是非常必要的。
參考文獻資料：
1楊解君肖澤晟《行政法學》，法律出版社，2000年版
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3盧順珍《論一事不再罰原則的適用》，福建政治管理干部學院學報，2002年第1期
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5胡錦光《行政法與行政訴訟法》，中國人民大學出版社，2000年版
6楊解君《行政法學》，中國方正出版社，2002年版
7朱新力《論一事不再罰原則》，《法學》，2001年第11期
責令停產停業，是行政機關要求從事違法生產經營活動的公民、法人或其他組織停止生產、停止經營的處罰形式，不同的法律對責令停產停業有適用的條件。關于不履行停產停業的法律后果。執法機關作出的責令停產停業行政處罰決定生效后，被處罰人有可能不履行停產停業行政義務。如不積極整改且繼續實施違法的生產經營活動，執法機關應根據不同情況分別予以處理：如果被處罰人在規定的整改期間，故意不履行改正違法行為的義務，整改期屆滿后，應當吊銷其生產經營許可證。如果被處罰人在規定的整改期間，不但不履行改正義務，而且還繼續實施違法行為，在這種情況下，不論其整改期是否屆滿，都應當吊銷其獸醫生產經營許可證。如果被處罰人在被吊銷獸醫生產經營許可證后，仍然繼續實施同一性質的違法行為，則應按照無證生產經營處理。
2依法保障行政相對人聽證的權利
聽證是指在作出行政處罰決定之前，應當事人要求，在行政機關或者授權組織指定的非本案調查人員主持下，由當事人、調查取證人員及其他利害關系人員參加，就被指控的事實和適用的法律等有關問題進行陳述、質問、辯證和反駁，從而查明案件事實的工作程序，聽證是行政相對人的一項權利。要依法保障違法行為人聽證的權利，行政相對人的行政聽證權要得到真正的保障，除了在理念上要得到認可，在具體制度上要得到落實，還需要法律責任對侵犯者進行懲罰與威懾。行政機關侵害行政相對人行政聽證權的方式主要有以下幾種:一是依照法律規定行政機關應當舉行聽證而拒絕聽證；二是行政機關在聽證程序中違反法定聽證程序，違反回避、告知聽證時間或地點、秘密聽證等法定程序；三是故意架空聽證，使聽證成為形式，這種情形表面上不是對聽證權的直接侵犯，但其危害性比前兩者都大，它既能規避聽證的法律義務，又能滿足其行政權肆意的目的。對于這三種直接或間接侵犯行政相對人行政聽證權的情形，法律應當為行政機關設定其應得的法律責任，相應的救濟程序與措施也應當配套規定，應當明確規定相應的行政復議機關和人民法院對直接侵犯行政相對人行政聽證權的行為予以審查和救濟。對第一種行政機關拒絕聽證的,其實質是行政機關行政不作為，行政相對人可以以行政機關不履行法定職責為由提起復議申請或訴訟請求,要求行政機關依法舉行聽證。復議機關或人民法院則可通過審查該具體行政行為是否必須經過聽證來作出決定或判決；對第二種行政機關違反法定程序進行聽證的，行政復議法第二十八條第一款第三項規定：具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為：（1）主要事實不清、證據不足的；（2）適用依據錯誤的；（3）違反法定程序的；（4）超越或者的；（5）具體行政行為明顯不當的。該條第一款第三項第三目規定程序違法的法律責任（后果）?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第五十四條規定對具體行政行為違反法定程序的，可以判決撤銷或部分撤銷,并可以判決被告重新作出具體行政行為。這些法律后果法律責任的設置對于保障行政相對人的聽證權是異常重要的。
3結語
論文摘要對行政執法實踐中的3個問題，即責令改正、通報批評、罰金3種處罰是否屬于行政處罰種類的問題進行分析，以期能為行政執法尺度的確定和執法工作實踐提供參考。
《中華人民共和國行政處罰法》的第8條規定了行政處罰的種類共7項，前6項明確規定了行政處罰常用的處罰種類，而第7項只是籠統地規定：“法律、行政法規規定的其他行政處罰”，在行政法學上規結出行政處罰種類共四大類，即申誡罰、財產罰、行為罰、自由罰。申誡罰是指行政機關向違反行政法律規范的行政相對人提出警戒或者譴責，申明其行為違法，教育行為人避免以后再犯的一種形式。它區別于其他種類處罰的特點在于對違法行為者實施的是精神上或者名譽、信譽等方面的懲戒，而不是對行政相對人的其他實體權利的剝奪或者限制，因此申誡罰更能體現教育與處罰相結合的原則。財產罰是指強迫違法的行政相對人交納一定數額的金錢或者剝奪其原有財產的行政處罰。這種處罰的特點是對違法的相對人在經濟上給予制裁，迫使行政相對人履行金錢給付義務。財產罰是目前應用最廣泛的一種行政處罰，如罰款、沒收違法所得、沒收非法財物。沒收指對非法收入應采取沒收措施，而罰款是處罰違法相對人的合法收入，這是罰款與沒收的主要區別。行為罰（能力罰）是對行政相對人的行為權進行限制或者剝奪的一種制裁措施。這里所說的行為主要是指經行政機關批準同意從事某項活動的權利和資格。沒有這種資格就意味著違法。如暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、責令停產停業。自由罰（人身罰）是限制或者剝奪違法行為人的人身自由的處罰。自由罰的實施使行政相對人的人身自由受到限制，也就是行政相對人在短時期內將失去人身自由，如行政拘留。除了上述《行政處罰法》規定的常用處罰種類外，許多單行法律、法規規定了責令改正、通報批評等，下面將就這些規定是否行政處罰進行探討。
1責令改正是否為行政處罰的種類
許多學者們和執法工作者持不同意見，有的人認為責令改正不是一種行政處罰，因為《行政處罰法》中沒有規定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政強制，而有的人認為，它是一種行政處罰，因為它是行政機關向行政相對人書面文書送達的，并且對行政相對人具有約束力，要求相對人必須執行的?！缎姓幜P法》除了規定6種基本行政處罰種類外，還規定：法律、行政法規規定的其他行政處罰、行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國種子法》第10章法律責任第62條規定，違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門或者工商行政管理機關責令改正，處以1000元以上10000元以下罰款：①經營的種子應當包裝而沒包裝的。②經營的種子沒有標簽或者標簽內容不符合本法規定的。③偽造、涂改標簽或者試驗、檢驗數據的。④未按規定制作、保存種子生產、經營檔案的。⑤種子經營者在異地設立分支機構未按規定備案的。
這些規定中的“責令改正”是不是一種行政處罰呢？筆者認為如果由行政處罰機關沒對行政相對人下達處罰決定之前，單獨口頭或者以文書下達的“責令改正通知書”就不是行政處罰，只是起要求違法的行政相對人糾正其違法行為的作用，具有教育意義；如果單行法條款中規定了責令改正，行政處罰機關對行政相對人以行政處罰決定形式書面下達的，那就是行政處罰。地方法規中規定的“責令改正”是不是行政處罰呢？如《江蘇省種子條例》第6章法律責任第42條規定，違法本條例第6條第2款規定，未經批準采集或者采伐省重點保護的天然種質資源的，由縣級以上地方人民政府農業或林業行政主管部門責令改正，沒收種子和違法所得，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款；沒有違法所得的，處以1000元以上20000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規，只能規定6種基本的處罰種類，但是該條例的第1條規定，根據《中華人民共和國種子法》和有關法律、行政法規的規定，結合本省實際，制定本條例?！缎姓幜P法》第11條規定，地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。法律行政法規對違法行為作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。該條例的這條規定，實際上是對《種子法》第61條第3項作出的具體規定。另外，在法律和行政法規的法律責任或者罰則中規定類似于責令改正的，應一并如上理解。2通報批評是否為行政處罰的種類
對于通報批評，在法學界也有不同的看法，有的人認為通報批評不是行政處罰的一種，而是一種機關內部指出錯誤的方法，不具有處罰性，有的人認為通報批評是一種行政處罰，一旦作出將會對行政相對人的名譽、信譽等產生影響。筆者認為，通報批評用于單位內部上級處理違紀的下級，或者黨和行政機關內部監察部門或者紀委處理違反紀律的人，這時只是一種行政處分，不是行政處罰。當行政機關對違法的行政相對人使用通報批評時，是否是行政處罰呢？按照《行政處罰法》的第8條第（7）項規定，先看一個例子?！吨腥A人民共和國審計法》第6章法律責任第43條規定，被審計單位違反本法規定，拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料的，或者提供的資料不真實、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計機關責令改正，可以通報批評，給予警告；拒不改正的，依法追究責任。這條規定中包含警告，也就是行政處罰的一種，筆者認為，單獨對違法行政相對人以書面形式通報批評時，不是行政處罰，只是行政機關利用責權對違法的行政相對人一種警示，利用其聲譽對其施加壓力，迫使其停止或者改正違法行為。但是如果行政機關將通報批評寫入行政處罰決定中，并在一定范圍內書面通報批評的，就是行政處罰。因此，通常有人把通報批評同警告一起，作為申誡罰的2種最重要的形式。其實，警告通常僅限于直接告知違法行為人，而通報批評告知的范圍較廣泛，不僅限于告知行為人自己，還包括告知與行為相關的公民、法人和其他組織。
1.1無證行醫基本情況
表1為某市無證行醫場所分布情況，從表1中可以看出，診所、營利性醫療機構、藥店是實施無證行醫的主要場所，所占比例分別為40．29％、27．34％、17．27％。
1.2案件來源
139件案件中，主要來源是日常監督工作中發現，占84．17％。但從2009年至2012年，社會投訴舉報比例逐年上升，差異有顯著性（P＜0．05）。2．3違法案由分析139件案件中，機構無證與個人無證的構成比分別為17．99％和82．01％，個人無證是主要案由。不同性質的機構無證行醫的比例存在差異，有統計學意義（P＜0．05），無論是機構無證還是個人無證，均是個體診所、藥店的比例最高。
1.3案件履行情況
139件案件中不完全履行案件較多，所占比例為25．18％。而強制執行案件所占比例僅為3．60％，見表4
2存在問題
2.1法律法規不完善，處罰力度不大
《醫療機構管理條例》有些條款規定有義務條款，但對應的罰則可操作性不強。如該條例第四十七條規定，診療活動超出登記范圍的，對其處罰的金額僅為3000元以下，且不能沒收違法藥品、器械和非法所得。細讀《執業醫師法》第三十七條規定，依法給予警告的條件都很苛刻。如某市三甲醫院醫師“走穴”，在市區一生活美容院做整形手術，雖此案被查處，但對該醫師卻連警告的處罰都不能給予。究其原因就是該法第三十七條規定，必須違反衛生行政規章制度等造成嚴重后果后方可予以警告，而造成嚴重后果卻很難調取相關證據。另外，《執業醫師法》第三十九條規定，未經批準擅自開辦醫療機構行醫者方可適用該法條，而非法行醫者為了逃避打擊，以租房為主，根本難于構成“擅自開辦醫療機構行醫”的條件［1］，對本人不行醫，請他人行醫的非法行醫者就不能適用該法，只能適用《醫療機構管理條例》，而該條例的處罰力度較弱，達不到嚴懲無證行醫的效果［2］。
2.2查處案件事由單一
對于無證行醫行政處罰的查處，往往僅限于診所、營利性醫療機構、藥店等一般違法場所。對于開展以免費理療推銷器械、按摩治療小兒屈光不正、激光脫毛和E光嫩膚等場所，至今尚未進行過行政處罰，導致違法不究、執法不嚴，被行政問責的風險加大。
2.3監督、執行難度大
根據《中國2000年預防保健戰略目標制定研究》的規定，要求每萬人需要配備衛生監督員1．5名，但是各級衛生監督機構的人員配備數量根本達不到。人員數量不夠，導致打擊無證行醫不能滲透到到新開發區、城鄉結合部。醫療執業涉及的法律、法規、規章非常多，對衛生監督員素質的要求高，而基層醫療執業衛生監督員素質良莠不齊，從而使部分無證行醫等違法行為沒有被依法及時查處［3］。請求法院強制執行未形成長效機制，導致不完全履行案件較多［4］。
2.4相關部門協作力度不大
根據最高院相關解釋，衛生行政部門對無證行醫造成患者輕度殘疾導致一般功能障礙的；無證行醫者給予兩次行政處罰以后再次行醫的可以移送司法機關［5］。而實際上，因衛生行政部門和司法機關之間的銜接體制不順、對案件移送的標準的認知不同等原因，影響了案件的移送［6］。另外，對于向無證行醫者提供藥品、醫療器械是食品藥品監督管理部門的責任，向其提供房屋出租是房管部門的責任的意識，街頭游醫是城管部門的責任，而實際上部門協作意識不強，也為無證行醫的打擊帶來了難度。
3對策
3.1盡快修訂、完善法律法規
呼吁相關立法部門組織對打擊無證行醫進行調研，對現行的醫療衛生法律法規進行修定。如對于1994年頒布實施的《醫療機構管理條例》，處罰力度小，已經不能適應當前的醫療執業監督工作，應盡快組織修訂。因衛生部的大量批復、通知的位階過低，應盡快上升到法律法規規章的地位，為整頓和規范無證行醫違法行為提供有力的法律保證［7］。呼吁出臺對將房屋出租給無證行醫者從事非法活動可以進行查處的法律法規，此舉措將從源頭制止部分無證行醫行為。
3.2拓寬思路，加大打擊力度
各級衛生行政部門要加大對重點環節的處罰力度，同時拓寬辦案思路，以敏銳的眼光發現新型無證行醫行為，做到發現一起、處罰一起、取締一起。對嚴重無證行醫行為，請媒體在互聯網、電視、報紙上曝光，向廣大群眾介紹非法行醫的嚴重危害性，提高廣大群眾的科學、安全的就醫意識和自我保護意識，同時達到威懾無證行醫的目的。
3.3加大投入，提高隊伍素質
衛生行政部門應加大對醫療執業衛生監督員的培訓，要求其能全面掌握現行的醫療執業相關法律法規，并能適應新形勢下醫療執業監督工作的需要，切實提高醫療執業監督隊伍的執法水平和辦案能力。對于難以執行的案件請求法院強制執行，使之形成長效機制，加大打擊力度。同時深入開展衛生監督協管服工作務，充分利用基層醫療衛生機構衛生監督協管員的前哨作用，及時發現無證行醫等違法行為。
3.4加強協作，加大監管合力
（一）存在的問題
1“.警告”的處罰效果難以體現。主要包括兩種情形：一是部分法律法規對某種情形（如《商業銀行、信用社國庫業務管理辦法》第43條規定的情形）僅僅規定單獨處以警告時，執法單位認為無必要或效果不好，而干脆不予處罰。二是作出了處罰，但根據相關法律規定，只使用了罰款處罰，而漏用了警告處罰。從被處罰人角度看，警告處罰不痛不癢，對被處罰人觸動不大，導致違規金融機構對警告處罰往往是“虛心”接受后束之高閣，置之不理，其成效甚微。從處罰實施機關看，在法律僅規定單獨處以警告處罰的情況下，由于一般均同時規定要求被檢查單位限期整改，執法部門往往認為在被檢查單位限期整改措施已經到位的情況下，再作出警告處罰沒有必要。對于法律規定警告并處罰款的情況，執法部門常認為在當前的金融管理條件下，警告處罰作為一種聲譽罰，往往對行政相對人（尤其是相對人是機構而非個人時）的權利義務無法產生實質影響。同時警告處罰不具有強制執行力，在沒有合適主體和合適方式對警告處罰決定對外宣示、披露和記載的情況下，警告處罰的實際效果根本無法體現，因此會產生將警告處罰免除，單獨處以罰款情況。2“.罰款”的處罰效果經常被金融機構通過各種方式予以對沖。罰款處罰主要起懲戒、震懾、教育作用。實踐中，被處罰金融機構經常使用很多手段對沖罰款處罰的功效。一是將對單位的罰款直接分攤給責任人，由“單位罰”變成“個人罰”。如：在繳納罰款前，要求責任部門或責任人將罰款自行交足，集中后的款項不經本單位大帳，直接以現金形式繳入基層央行指定的罰沒賬戶；或者先將罰款由本單位大帳繳入基層央行指定的罰沒賬戶，然后將罰款以“內部績效考核”的名義分解到相關部門和人員。二是盡量縮小被處罰信息的知悉面。如果是專項檢查，由于金融機構負責配合檢查的是業務部門，文書簽收也由業務部門負責，存在部門消化罰款，不向單位報告的可能；對綜合執法檢查或其他大型檢查，則盡量不讓其他金融監管機構和上級單位知曉處罰情況。三是不將行政處罰文書進行歸檔，試圖抹去被處罰的痕跡。3.部分違規問題屢查屢犯，凸顯行政處罰實施效果不盡理想。實踐中，金融機構被處罰主要是基本賬戶未經核準、一般賬戶不備案，虛報、瞞報、錯報統計數據，延遲繳納財政存款或資金，收繳假幣、殘損幣兌換違規，違規查詢信用報告、無效貸款卡發放貸款，存款準備金不足，反洗錢違規等問題。這些違規問題在不同機構、不同時段反復發生，甚至同一機構屢查屢犯，說明行政處罰的教育功能沒有很好地實現。
（二）造成的不利影響
1.行政處罰的實際效用沒有發揮到位。行政處罰的根本目的在于督促金融機構依法合規經營。行政處罰的正常實施，一方面體現了基層央行對違規金融機構的警示和教育，希望通過處罰措施對其產生觸動作用；另一方面，則是希望能夠引起上級金融機構的重視，進而通過其內部嚴格的考核機制，真正發揮出應有的震懾和教育作用。但罰款處罰措施被行政相對人異化現象的存在，直接導致行政處罰由“有形罰”變成了“無形罰”，被處罰人通過罰款不入大賬、處罰文書不歸檔、處罰情況不報告上級、處罰信息不擴散等手段，使基層央行罰款處罰的效果消弭于無形，無法實現行政處罰的目的。2.誘發金融機構及其員工對金融監管的抵觸情緒。一方面，金融機構將罰款以“內部績效考核”的名義分解到相關部門和人員的做法，會直接影響到個別員工的切身利益，極易誘發金融機構員工對基層央行行政管理活動的反感與抵觸情緒，將原本是金融機構內部管理矛盾轉化為金融機構員工與基層央行之間的外部矛盾。另一方面，如果不將處罰與教育相結合，只一味強調“罰款”，也容易引起金融機構對立情緒，進而帶來處罰決定作出后違規金融機構不交罰款的僵局。3.干擾基層央行正常的金融監督管理工作。違規金融機構將罰款分解到相關部門和人員的做法，對一線的普通員工造成了一定的工作壓力。為了避免受到責罰，有的員工在執法檢查過程中，會想盡辦法讓自己所負責領域內存在的問題不被檢查人員發現，不配合檢查活動，弄虛作假隱瞞問題，造成執法活動難以正常開展；有的員工則在檢查發現問題后，以罰款會由自己承擔為由，對檢查人員開展“情感攻勢”，或者通過各種關系和途徑向檢查組說情，要求減少或不進行處罰，這在一定程度上干擾了基層央行正常的金融監督管理工作。
二、制約行政處罰效能的原因分析
（一）警告處罰措施存在天生不足警告雖是法定的行政處罰措施，但與不是法定處罰措施的約見談話、通報批評相比較，其在申誡效果上存在天然劣勢。從形式上看，警告處罰是書面的，而約見談話是面對面的；從送達路徑看，警告處罰一般是執法機關工作人員送達，被處罰單位業務部門工作人員受領，很容易被截留，而約見談話是執法機關負責人對被處罰單位負責人；從擴散面看，警告出發點僅限于被處罰單位知曉，自己不說誰都不知道，而通報批評則可能全行業、全系統都知道，事關面子和榮譽問題；從效果看，約見談話和通報批評所涉問題一般更容易引起重視，布置和推進相應的整改措施更加快捷。實踐中，基層央行在金融機構現行考核制度下，違規機構一旦受到監管部門的行政處罰，無論是對被處罰的機構還是對該機構的高管人員而言，在其內部考核中都將受到較大影響。具體而言，對直接責任人員意味著追責和承擔罰款，對該機構的普通員工將意味著收入減少，而對高管人員來說甚至可能影響其職位和升遷。在這樣的內部考核壓力下，金融機構在受到處罰之后必然產生消化行政處罰的沖動，其內部決策層會想盡辦法隱瞞和掩飾，因此出現罰款由個人分攤不入大帳，處罰文書不入檔案，不讓上級單位知曉等現象。
（二）市場規則促使金融機構化解處罰效果金融機構若因違規受到監管部門的行政處罰，其經營活動將受到諸多影響：一是可能無法享受某些優惠政策，喪失一些特殊業務資格。比如對村鎮銀行和農村信用社而言，一旦因為欠繳準備金被實施行政處罰，將直接喪失獲得支農再貸款的資質。二是可能影響其后續發展。比如對部分農村信用社而言，如果受到監管部門的行政處罰，意味著內部治理結構不完善，內控制度不健全，對于其向農村商業銀行轉變的改革進程將直接產生影響。三是可能影響其經營形象。對于已經上市的金融機構來說，因受到證券法等法律法規的約束，按規定應當將受處罰的信息對外披露，這無疑對金融機構會造成較大影響。
（三）行政處罰法律制度還不完善一方面，從目前行政處罰罰款繳納制度看，金融機構接受罰款處罰后，只要罰款進了專門的罰沒賬戶，整個處罰程序就算完成。因此處罰實施機關不會也無權深入掌握違規機構所繳罰款的來源以及是否計入大帳等背景情況。另一方面，從行政處罰信息披露法律制度看，目前各監管部門之間的監管信息披露和共享方面基本處于空白狀況，實踐中監管部門一般也不會主動將相關行政處罰信息向金融機構的上級單位反饋或向社會公開披露，這就為金融機構隱瞞和掩飾相關情況提供了可能和便利。
三、進一步提高行政處罰效能的政策建議
（一）豐富警告作為申誡罰類行政處罰措施的內涵
除書面警告外，明確增加口頭警告的形式，在相應金融規章中增加“約見談話”制度規定，以“約見”作為口頭警告的途徑，以“談話”作為口頭警告的形式和載體。明確增加通報批評作為行政處罰措施，提升申誡罰的實際運用效果。
（二）在行政處罰法等相關法律制度中完善罰款繳納程序等規定
明確對單位的罰款應當由被處罰單位繳納，必須入被處罰單位大賬，嚴禁以現金形式或通過其他賬戶轉入，嚴禁被處罰單位將罰款直接分攤到單位員工個人。
（三）增設對行政處罰文書管理和信息披露的制度規定
被處罰單位應當將行政處罰文書納入檔案管理，向上級報告，根據有關法律法規應當公開行政處罰情形的，被處罰單位還應當依法及時公開行政處罰相關信息。必要時，實施行政處罰的行政機關應向被處罰單位上級或其他監管部門抄送處罰情況或者依法向社會公開披露相關信息。
（四）在行政執法中堅持處罰和教育相結合的原則
論文摘要對行政執法實踐中的3個問題，即責令改正、通報批評、罰金3種處罰是否屬于行政處罰種類的問題進行分析，以期能為行政執法尺度的確定和執法工作實踐提供參考。
《中華人民共和國行政處罰法》的第8條規定了行政處罰的種類共7項，前6項明確規定了行政處罰常用的處罰種類，而第7項只是籠統地規定：“法律、行政法規規定的其他行政處罰”，在行政法學上規結出行政處罰種類共四大類，即申誡罰、財產罰、行為罰、自由罰。申誡罰是指行政機關向違反行政法律規范的行政相對人提出警戒或者譴責，申明其行為違法，教育行為人避免以后再犯的一種形式。它區別于其他種類處罰的特點在于對違法行為者實施的是精神上或者名譽、信譽等方面的懲戒，而不是對行政相對人的其他實體權利的剝奪或者限制，因此申誡罰更能體現教育與處罰相結合的原則。財產罰是指強迫違法的行政相對人交納一定數額的金錢或者剝奪其原有財產的行政處罰。這種處罰的特點是對違法的相對人在經濟上給予制裁，迫使行政相對人履行金錢給付義務。財產罰是目前應用最廣泛的一種行政處罰，如罰款、沒收違法所得、沒收非法財物。沒收指對非法收入應采取沒收措施，而罰款是處罰違法相對人的合法收入，這是罰款與沒收的主要區別。行為罰（能力罰）是對行政相對人的行為權進行限制或者剝奪的一種制裁措施。這里所說的行為主要是指經行政機關批準同意從事某項活動的權利和資格。沒有這種資格就意味著違法。如暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、責令停產停業。自由罰（人身罰）是限制或者剝奪違法行為人的人身自由的處罰。自由罰的實施使行政相對人的人身自由受到限制，也就是行政相對人在短時期內將失去人身自由，如行政拘留。除了上述《行政處罰法》規定的常用處罰種類外，許多單行法律、法規規定了責令改正、通報批評等，下面將就這些規定是否行政處罰進行探討。
1責令改正是否為行政處罰的種類
許多學者們和執法工作者持不同意見，有的人認為責令改正不是一種行政處罰，因為《行政處罰法》中沒有規定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政強制，而有的人認為，它是一種行政處罰，因為它是行政機關向行政相對人書面文書送達的，并且對行政相對人具有約束力，要求相對人必須執行的?！缎姓幜P法》除了規定6種基本行政處罰種類外，還規定：法律、行政法規規定的其他行政處罰、行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國種子法》第10章法律責任第62條規定，違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門或者工商行政管理機關責令改正，處以1000元以上10000元以下罰款：①經營的種子應當包裝而沒包裝的。②經營的種子沒有標簽或者標簽內容不符合本法規定的。③偽造、涂改標簽或者試驗、檢驗數據的。④未按規定制作、保存種子生產、經營檔案的。⑤種子經營者在異地設立分支機構未按規定備案的。
這些規定中的“責令改正”是不是一種行政處罰呢？筆者認為如果由行政處罰機關沒對行政相對人下達處罰決定之前，單獨口頭或者以文書下達的“責令改正通知書”就不是行政處罰，只是起要求違法的行政相對人糾正其違法行為的作用，具有教育意義；如果單行法條款中規定了責令改正，行政處罰機關對行政相對人以行政處罰決定形式書面下達的，那就是行政處罰。地方法規中規定的“責令改正”是不是行政處罰呢？如《江蘇省種子條例》第6章法律責任第42條規定，違法本條例第6條第2款規定，未經批準采集或者采伐省重點保護的天然種質資源的，由縣級以上地方人民政府農業或林業行政主管部門責令改正，沒收種子和違法所得，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款；沒有違法所得的，處以1000元以上20000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規，只能規定6種基本的處罰種類，但是該條例的第1條規定，根據《中華人民共和國種子法》和有關法律、行政法規的規定，結合本省實際，制定本條例?！缎姓幜P法》第11條規定，地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。法律行政法規對違法行為作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。該條例的這條規定，實際上是對《種子法》第61條第3項作出的具體規定。另外，在法律和行政法規的法律責任或者罰則中規定類似于責令改正的，應一并如上理解。2通報批評是否為行政處罰的種類
對于通報批評，在法學界也有不同的看法，有的人認為通報批評不是行政處罰的一種，而是一種機關內部指出錯誤的方法，不具有處罰性，有的人認為通報批評是一種行政處罰，一旦作出將會對行政相對人的名譽、信譽等產生影響。筆者認為，通報批評用于單位內部上級處理違紀的下級，或者黨和行政機關內部監察部門或者紀委處理違反紀律的人，這時只是一種行政處分，不是行政處罰。當行政機關對違法的行政相對人使用通報批評時，是否是行政處罰呢？按照《行政處罰法》的第8條第（7）項規定，先看一個例子?！吨腥A人民共和國審計法》第6章法律責任第43條規定，被審計單位違反本法規定，拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料的，或者提供的資料不真實、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計機關責令改正，可以通報批評，給予警告；拒不改正的，依法追究責任。這條規定中包含警告，也就是行政處罰的一種，筆者認為，單獨對違法行政相對人以書面形式通報批評時，不是行政處罰，只是行政機關利用責權對違法的行政相對人一種警示，利用其聲譽對其施加壓力，迫使其停止或者改正違法行為。但是如果行政機關將通報批評寫入行政處罰決定中，并在一定范圍內書面通報批評的，就是行政處罰。因此，通常有人把通報批評同警告一起，作為申誡罰的2種最重要的形式。其實，警告通常僅限于直接告知違法行為人，而通報批評告知的范圍較廣泛，不僅限于告知行為人自己，還包括告知與行為相關的公民、法人和其他組織。
