時間：2022-10-01 11:27:50
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社會治安綜合治理工作出現互不相干、各自為戰，無法形成綜治協力的重要原因是現行社會治安綜合治理工作系統中存在的彼此負反饋增強系統制約了綜治協力的形成和發展。
（一）公安機關內部打防工作關系不利于形成綜治協力
目前我國公安機關內部打防工作關系缺乏制度化的穩定協同機制，以系統動力學視角審視，可以“公安機關打防關系系統循環圖1”表示①。圖中“案件查處工作”代表公安機關內部屬于“打”的工作，“管理預防工作”代表公安機關內部屬于“防”的工作。從圖中可以看出，在化解社會矛盾、綜合治理社會治安的工作中，公安機關內部“案件查處工作”與“管理預防工作”之間構成彼此負反饋增強系統。受其系統運行特征所決定，在領導沒有施加特別干預的情況下，“案件查處工作”與“管理預防工作”之間系統自然運行的結果是此漲彼消、彼消此長、歸責在外、推諉指責。“案件查處工作”越增長，“管理預防工作”越消減，并反過來推動“案件查處工作”進一步增長。一方的增長會帶來另一方的消減并進而加重己方負擔，隨著系統的日益運行，雙方都趨向失靈、崩潰，同時在系統趨向失靈、崩潰的進程中，雙方在壓力之下必然互相推諉指責。顯然，這是不利于公安機關內部綜治協力形成發展的工作系統，必須依賴上級領導不斷輸入有力的干預指令才能暫時避免、緩解系統此漲彼消、彼消此長、歸責在外、推諉指責的現象。
（二）公安機關和政府其他職能部門之間的打防關系、防防關系不利于形成綜治協力
同樣，在“公安機關打、防的工作”與“其他職能部門防的工作”之間也不利于形成綜治協力的彼此負反饋增強系統(見“公安機關與其他職能部門打防、防防關系系統循環圖1”)。由于社會矛盾激化而發生的案件大多直接屬于公安機關職能管轄范圍，案件發生后，領導和社會各界一般會首先對公安機關提出要求和批評，因此，在這一彼此負反饋增強系統中，公安機關迫于職能壓力必須首先啟動工作。而在彼此負反饋增強系統中，如果上級領導沒有施加特別干預，公安機關首先啟動增強工作的結果必然是其自身工作壓力越來越大、機構日趨膨脹、警察不斷增員、警察職業倦怠日益明顯的惡性循環。社會各界不斷指責公安機關沒有維護好社會治安，而公安機關則不斷指責其他職能部門沒有在職能范圍內化解社會矛盾。
（三）社會治安綜合治理工作系統各組成部分間存在的彼此負反饋增強系統不利于形成綜治協力
不但公安機關內部、公安機關與政府其他職能部門之間的彼此負反饋增強系統不利于形成綜治協力，社會治安綜合治理工作系統各組成部分之間所有存在的彼此負反饋增強系統都不利于綜治協力的形成?！吧鐣伟簿C合治理工作系統循環圖1”可以描述社會治安綜合治理工作系統所有組成部分之間的彼此負反饋增強系統及其對綜治協力形成發展的制約作用。對于任何社會治安綜合治理工作系統組成部分“綜治工作單位A”和“綜治工作單位B”，如果它們之間缺乏制度化的穩定協同機制，它們之間就構成彼此負反饋增強系統。正是彼此負反饋增強系統所具有的此漲彼消、歸責在外、推諉指責特征制約了我國社會治安綜合治理工作系統綜治協力的形成和發展。雖然通過上級領導輸入特別干預指令可以暫時避免、緩解彼此負反饋增強系統不和諧運行現象，但隨著彼此負反饋增強系統的不斷增強運行，上級領導的干預將變得越來越困難、效果也越來越有限。
建立、完善科學的正反饋協同工作機制，健全完善社會治安綜合治理工作格局，促進綜治協力形成發展
（一）簡單加強黨政統一領導、強化綜治機構組織協調并非加強綜治協力的最優途經
目前我國正處于社會矛盾凸顯、對敵斗爭復雜、刑事案件高發的社會轉型期。社會轉型期嚴峻的治安形勢和繁重的維穩責任要求更高效的社會治安綜合治理工作和更強大的社會治安綜合治理協力。為了破解由彼此負反饋增強系統導致的綜治協力不足問題，實踐中常見的做法是強調要不斷加強黨政統一領導，強化綜治機構組織協調。但這種方法必須謹慎避免陷入簡單加強黨政統一領導、強化綜治機構組織協調的誤區。從“黨政統一領導綜治機構組織協調系統循環圖1”可以看出，黨政領導、綜治機構與任意綜治工作單位A、B之間均構成動態平衡的調節系統。在社會治安綜合治理工作系統中，調節系統運行的結果原本會使黨政領導、綜治機構與任意綜治工作單位A、B之間在社會治安綜合治理工作上保持動態平衡關系。但是，由于綜治工作單位A、B之間的彼此負反饋增強系統是不平衡的動態系統，其不平衡增強運行經常會破壞黨政領導、綜治機構與任意綜治工作單位A、B之間在綜治工作上的動態平衡關系，導致黨政領導、綜治機構忙于協調綜治工作或難以有效協調綜治工作。處于彼此負反饋增強系統中的任意綜治工作單位A、B為了避免自己處于被動地位，常常在黨政領導、綜治機構協調綜治工作時加強對黨政領導、綜治機構的“游說”工作，希望推卸、減輕自己的綜治責任；黨政領導、綜治機構若在缺乏科學論證的情況下強力推進綜治協調工作，還可能使自己卷入任意綜治工作單位A、B之間的彼此負反饋增強系統矛盾中，作出缺乏系統性、協調性，往往是頭痛醫頭、腳痛醫腳的決策[1]。同時，黨政統一領導和綜治機構組織協調若只是在對社會治安形勢加強分析研究的基礎上做出工作部署，強化“各負其責、齊抓共管”，強化“管好自己的人，看好自己的門，辦好自己的事”，強化“誰主管誰負責”原則的落實，并不能從根本上改變任意綜治工作單位A、B之間彼此負反饋增強系統所必然導致的綜治工作協調難的系統運行特征。因此，進一步健全和完善黨政統一領導，綜治機構組織協調，各部門各方面各負其責、齊抓共管，廣大人民群眾積極參與的社會治安綜合治理工作格局，不能簡單強調加強黨政統一領導、強化綜治機構組織協調。
優化打擊效能
首先，堅持既嚴又厲的打擊態勢。打擊是公安機關的主業，也是公安機關強化社會治安控制力的重要手段支撐。我們以往的嚴打整治往往關注個案打擊的力度與強度，忽視社會面防控的嚴密程度，存在處罰苛厲而法網疏漏的厲而不嚴現象。其實，我們通常所說的嚴厲是嚴與厲的復合，包含嚴與厲的兩層含義:嚴意指防控嚴密;厲是指處置苛厲。公安機關優化打擊效能，強化社會治安控制力，必須實施“零容忍”導向，堅持既嚴又厲的打擊態勢，編織嚴密的社會治安防控網絡，做到法網恢恢，疏而不漏，有罪必罰，違法必究。因為“犯罪對公共利益的危害越大，促使人們犯罪的力量越強，制止人們犯罪的手段就應該越強有力”。⑦其次，突出打防互動的辯證關系。打擊與防范有如車之兩輪、鳥之雙翼，打擊是積極主動的防范，積極有效的防范是打擊的堅實基礎與強力支撐。打擊不力就會防不勝防，防范不力就會打不勝打，公安機關只有堅持打防互動的辯證關系，才能實現打防雙贏。因為，偵查破案與治安防控是公安機關駕馭社會治安的關鍵。缺乏打擊依托的防范是徒有虛名的防范，沒有防范支撐的打擊是缺乏質量的打擊。公安機關既不能重打輕防，也不能重防輕打，而是應當打防并舉、打防聯動，致使欲為者不敢為、敢為者望而卻步，有力遏制違法犯罪，憑借打擊與防范的兩輪驅動全面提升公安機關的社會治安控制力。其三，注重打擊處理的實際成效。公安機關的依法打擊處理必須重視打擊處理的政治效果、社會效果與法律效果。自覺把依法打擊處理工作融入國家安全與經濟社會發展大局，確保國家安全、政治穩定與社會安定，實現打擊處理的政治效果;主動適應當前執法環境變化，規范執法行為，關注人民群眾對打擊處理成效的評價與社會安全的容忍度，增強人民群眾的安全感與滿意度，凸顯打擊處理的社會效果;準確把握嚴格執法與熱情服務的關系，講究執法藝術，“從‘破案抓人’為主向‘追贓減損’并重轉變”，“從‘就事論事’向‘以情動人’轉變”，⑧努力實現法、理、情深度融合，提升執法公信力，弱化被打擊處理對象的抗拒心理，增強裁決的可接受性，防止被打擊處理對象的二次違法犯罪，優化打擊處理的法律效果。
創新警務戰略
首先，推行本地化警務戰略。公安機關長期的警務實踐確立了許多行之有效的警務原則與方法，這些警務原則與方法是一般化的警務原理。而警務實戰所立足的治安形勢、警力資源、民眾基礎、人文環境是本地化的警務特點。由于“矛盾著的兩方面中，必有一方面是主要的，他方面是次要的。其主要的方面，即所謂矛盾起主導作用的方面。事物的性質，主要是由取得支配地位的矛盾的主要方面所規定的?！雹岜镜鼗木瘎仗攸c是警務實踐這一矛盾的主要方面，是起著主導作用的方面。一般化的警務原理只有結合本地化的警務特點才能切實發揮實際效用。“一切工作都要走群眾路線，公安工作也要走群眾路線。”⑩公安工作走群眾路線是一般化的警務原理，但是走群眾路線必須結合本地化的警務資源特點，否則徒勞，甚至走向反面。比如，入戶走訪是警務工作走群眾路線的典型范例，但是其面對農村與城市的處境大相徑庭，農村居民普遍歡迎民警入戶走訪，座談交流;但是城市居民尤其是高檔住宅區的白領階層基于個人隱私與生活安寧考慮大多對民警入戶走訪存在戒備心理甚至抵觸情緒。以上樸素事例表明，世上沒有放之四海而皆準的警務工作模式，公安機關意欲通過警務戰略創新強化社會治安控制力，推行本地化警務戰略不啻是一劑良方。其次，踐行主動化警務戰略。積極改變以往個案被動反應式的警務工作模式，主動出擊解決違法犯罪問題。布警模式由原來的靜態屯警轉向動態布警，形成主要警力投向違法犯罪高發時段、高發部位的態勢;針對突出治安問題、治安混亂地區與違法犯罪高危人員聚居點，采取增加見警率、設立檢查站、增強巡查力度、查封不法商戶、組織專項行動等綜合措施，集中警力資源加以整治;建立警情牽引警務機制，樹立先發制人、后發制于人的工作理念，根據警務跟著警情走、警務跟著打防實效走的要求，主動發現、打擊違法犯罪，實現警務工作前移，提高主動出擊、實時反應的實戰能力。同時，積極搭建平臺開展各類警民懇談，通過“民主懇談會”、“民主聽證會”、“民情溝通日”等制度，進一步健全為民辦實事長效機制，積極引導群眾合理表達利益訴求，瑏瑡努力將各種矛盾糾紛解決在萌芽狀態，消除違法犯罪誘因，預防與減少的發生。其三，施行信息化警務戰略。信息化警務戰略是提升公安機關社會治安控制力的重要途徑，也是公安機關迎接時代挑戰的重要舉措。施行信息化警務戰略必須強化信息采集，堅持數量、質量與時效并重，明確每個警種、每個崗位日常采集信息的渠道、種類、內容與方法，多層次、廣領域、全方位地采集各類與警務工作相關聯、所需求的情報信息，尤其要突出對高危人員、物品、線索及案件等重要基礎信息的采集;注重信息研判，以深化信息深度應用為抓手，依托打防控主干應用系統，加強案件信息、嫌疑人員信息、物品信息與社會信息的研判工作，通過信息研判預測警情，滿足超前預警、科學決策、精確打擊與嚴密管理對信息的主導需求;優化信息共享，突破區域屏蔽，加強區域內及周邊區域間信息交流機制建設，建立跨省域、跨市域違法犯罪信息交流合作平臺，“使信息資源實現高度整合和共享，打破部門、警種之間的壁壘，提高公安機關合成作戰能力，推動打防管控一體化”。
（一）法律是一種不可朝令夕改的規則體系，一旦法律制度設定了一種權利和義務的方案，那么為了自由、安全和預見性，就應當盡可能地避免對該制度進行不斷的修改和破壞。當法律的規定極為詳盡具體而不易得到修正，那么它在某些情形下就可能成為進步和改革的羈絆。
（二）當前制定法對我國社會發展的制約作用日益凸顯。1、制定法規范的事實只是現實事實的一小部分。社會現實是無限豐富的，而法律規范卻是相當有限的。以規范的有限衡量社會現實的無限性，必然導致大量的社會現實問題缺乏相應的調整規范。2、制定法具有一定的滯后性。法律規范的變化往往趕不上社會現實變化的步伐，不能及時反映社會現實的本質要求。3、由于制定法是抽象的，法官往往根據自身文化素質和司法環境的影響去理解分析法律概念和法律條文，這就使同樣情況的案件由于不同法官的裁判而得到不同的結果，嚴重沖擊司法統一性。4、制定法的原則性使法官在面對紛繁復雜的案件時只能依據固定的法律條文來審判，法官常常處于依據法律和個案公正的矛盾中。
（三）與制定法相對應的法系是判例法，判例法具有制定法不可取代的優勢，借鑒判例法優點彌補制定法不足，完善我國司法制度已經是大勢所趨。
二、建立案例指導制度的必要性與可行性分析
（一）引入案例指導制度的必要性
1．統一審判標準，充分實現法的安全價值?；谖覈ㄖ撇簧踅∪ü贅I務水平參差不齊的狀況，導致同樣案件出現不同裁判的情況時有發生，因此民眾對法律認同感不強。2、節約司法資源，降低法治成本。案例指導制度借鑒了遵循先例的特點，法官遇到同一法律問題時，可以直接參照指導案例，不必對統一法律問題的分析適用重新進行思考，從而節省大量的人力、物力和財力。3、增加民眾對法律的認同感，加強司法公信力，提高審判的社會效果。案例指導體現出的具體生動性將促進法律更好地普及。
（二）引入案例指導制度的可行性
1．公共選擇理論認為，一種制度安排從一個可供選擇的制度安排集合中選出來，其主要原因是從生產和交易費用兩方面考慮，它比整個制度安排集合中的其他制度更有效。案例指導作為非正式制度，與正式立法相比，起指導作用的案例是已經生效的案例，其生產成本很低；從交易過程來看，其主要是配合正式制度發揮作用，具有節約司法資源和提高司法效率的優點。因此可以說，案例指導制度是在我國現實條件下比較理性的一個選擇。2、就中國今天的法治現狀而言，我們并不是要強調判例的主導地位，而是呼吁恢復判例的有益之處，建立案例指導制度以彌補我國長期以來制定法的缺陷。2005年10月26日，在最高人民法院的《人民法院第二個五年改革綱要》（以下簡稱二五綱要）中，特別增加“改革和完善審判指導制度和法律統一適用機制”一節，提出5項改革措施。其中一項就是“規范和完善案例指導制度，建立指導性案例的編選標準、編選程序、方式、指導規則”。這是最高人民法院第一次以正式文件的方式向全社會發出的一個改革意見。
三、建立我國案例指導制度的具體構想
中國的案例指導制度應該是在以制定法為主要法律淵源的前提下，由最高人民法院形成作為非正式法律淵源的判例；最高人民法院和其他法院根據“同案同判”的原則受這些判例的約束并且在判決書中加以引用，以指導判例補充制定法、解釋制定法。
（一）指導性案例的創制主體
案例的創制權應授予最高人民法院，原因在于：（1）我國是單一制國家，全國只有一套上下有序的法院系統，判例要能在全國范圍內統一適用，必須由級別最高且最具有權威的法院來創制。（2）我國的基層法院數量龐大，如果允許每個法院均享有案例的創制權，那么勢必會造成同樣案件有多個裁判版本，導致判例與判例之間相互矛盾。（3）最高人民法院作為我國最高審判機關，承擔指導全國審判工作的職責，享有法律賦予的司法解釋權和具體案件批復權，與司法解釋類似的案例指導由最高法院負責合理可行。
（二）指導性案例的選用標準和程序
1．選用標準方面，對指導性案例的文書形式應當有嚴格的要求。根據法律規定，裁判文書主要由案情、判決理由、適用法律和判決結果四部分組成。作為指導性案件應該符合幾項條件：1、案件類型具有新穎性，是社會矛盾凸顯期的現實產物。對案件的裁判理由和裁判結果對社會價值取向和未來社會發展有進步作用。2、案件類型屬于易發、多發的，對此類案件進行精當適用，有典型代表意義。3、案例特點疑難復雜，分析探討案例，準確裁量，有深遠的借鑒意義。4、對如何適用新頒布的法律條文有普遍指導意義的。
2．選用程序方面，各級法院已經生效了的，符合上文選用標準的實體條件的均可報送。有觀點認為，案例指導制度的建立，每年需要頒行一定數量的案例，這些案例都有審判委員會審核、討論，工作負擔相當大，對此觀點筆者也是認同的。如何解決這個問題，筆者認為可以在法院內部設立專門的指導性案例選編委員會。由本院審判經驗豐富、業務能力強的法官參與，必要時吸收法學專家和知名律師，使之形成一種運作體系，因此筆者建議最高人民法院用明文規定的方式確立下來。案例實行逐級上報制，中院匯總基層法院和本院的案例上報至高級法院，高級法院匯總各中院上報的案例上報至最高人民法院。同時賦予高級法院對本轄區內的案例進行初審權，此舉可以確保報送案例的質量。
3．案例匯編方面。（1）最高人民法院專設的案例指導委員會組織相關人員對各高級法院報送的案例進行認真審核和分類。在編排過程中，消除各案件之間相互沖突或矛盾重疊的部分，并在每個案例后附上指導性意見，如案例的適用范圍，專家學者對此問題的不同意見見解，該案例的現實意義等。并將編排好的案例匯編成冊。（2）指導性案例必須經過公布才有效。建議最高人民法院將案例匯編成冊后，指定其官方刊物如《中華人民共和國最高人民法院公報》上公布才生效。
（三）案例指導制度的后續問題探討
案例制度借鑒于判例法，難免帶有判例法非法典化的固有缺陷。1、判例隨著時間的推移必然越積越多，自然而然地造成適用不便。法官面對一個需要判決的案件，首先要考慮如何在成百上千的陳年舊卷中找到一個與審理中的案件最相似的案件，比照處理。而當事人要預先知道自己行為的后果，也需不厭其煩地查閱大量先例，這與我國的訴訟經濟和司法為民原則是相違背的。2、指導性畢竟是從個案中總結出來的，而且判例一旦形成便具有普遍的約束力，這就很容易出現一些絕對化的規則，實際上帶有濃厚的形而上學色彩。3、法官創制的指導性案件難免有所擅斷，而這些擅斷的先例一旦生效，又會約束以后的審判，指導性案件擁有的不合理優勢地位，可能導致違背善良和正義。
因此，筆者認為案例指導制度在運行時必須注意以下幾點：1、堅持制定法的主導地位。法官在審理案件的過程中，首先應盡量尋求制定法作為裁判依據，也只有在制定法需要被解釋、協調、完善時，才援引指導性案例。2、要根據情況及時變更和廢止不適用的案例。指導性案例一經公布，就具有統一法律適用的普遍約束力，而由于成文法的修改、廢止或者頒布，或者隨著社會關系變更以及生產力進步，法學研究領域的不斷擴大，有些指導性案例不可避免的需要被變更或廢止。建議最高法院在指導性案例運作一段時間后委派專門機構，定期排查經其公布的指導性案例，確保指導性案例緊貼當今社會。3、指導性案例只是審判的借鑒，必須嚴格依照成文法規定，不得與之抵觸，而通過加強后期的跟蹤論證與調研，使部分成熟的指導性案例上升為司法解釋是指導性案例最主要的效力空間，也是案例指導制度承載的重大責任。
現狀分析
保證城建檔案完整、齊全、系統移交，依靠的是法律、行政、經濟三位一體的制約保障手段。但在具體執行時，往往難以取得較好的效果。一是法制手段不完善。經過多年的法制建設，檔案法制體系已初步構建，但細化不夠，可操作不強。國家有關檔案法規比較宏觀，強制性較弱，只規定了程序過程，而對令不行、禁不止的行為監管處理辦法相對欠缺。據筆者多次調研考察了解，內地很多省市地方性城建檔案法規尚未跟上，針對性不強，執行檔案法律法規力度較弱。二是行政手段不過硬。一方面，依賴建設行政主管部門以及規劃、質監等部門支持把關。雖然能取得一定效果，但由于體制上的不足，容易出現工作斷鏈和漏洞，監管責任不清晰，容易出現推諉扯皮現象；另一方面，城建檔案部門自身行政職能。據了解，湖南省內大多數城建檔案館尚未加掛“城建檔案管理處”的牌子，不具備行政管理職能和執法主體資格。
加掛了牌子的城建檔案部門又往往因為人員配備、執法經驗以及體制阻力等原因不能充分行使行政職能。同時，城建檔案部門是否應具有行政職能在業界意見不一。如瓦房店市檔案局認為，城建檔案館是一個文化事業單位，不具備行政職能的基本條件。事實上，這也是大多數城建檔案部門尚未加掛“城建檔案管理處”的主要原由。由此來看，在城建檔案發展中“行政職能部門”給“文化事業單位”的讓位，也逐步佐證了城建檔案應注重的是其實效價值，而非其行政執法功能。目前，一些建設部門實行了聯動機制，對移交城建檔案在程序上進行了進一步理順，邁出了規范治檔的一步，但要把城建檔案的依法管理與衡量工程質量的優劣掛鉤，作為其重要參考數據之一，筆者認為還有很多工作要做。三是經濟手段不長效。經濟手段一度是最重要的城建檔案保障手段，即建設單位交納一定檔案押金。對確保檔案的移交具有一定作用，但其弊端也顯而易見，如占用建設資金，對重點工程和邊施工邊報建工程的檔案報送缺乏制約等。上世紀九十年代，國家已取消檔案保證金的收取，經濟手段不再存在。
當今城市快速發展，社會對信息需求具有廣、快、精的特點。城建檔案信息量大、類別雜，必須實行標準化、信息化管理才能適應社會的需求。國家檔案局辦〔2010〕116號文件明確指出，數字檔案館建設是一項系統工程，需要經過調研、立項、論證、軟件開發、平臺構建、資源準備、系統運行、項目驗收、運行維護等諸多環節，需要各業務部門、檔案管理部門以及其他單位的共同參與，是一項長期的工作任務。建設數字城建檔案館必須要大量資金投入，這個過程不像建設項目那樣能很快看到立竿見影的成果。一些單位負責人缺乏長遠眼光，不愿投入足夠的人力、物力、財力，檔案經費緊張，管理和開發利用設施落后，還停留在計算機應用初級階段。同時，檔案宣傳、調研工作也難以開展，社會對城建檔案部門了解甚少，一些服務對象不知道到哪個部門查閱利用檔案。此外，一些重要檔案信息更新慢，與現狀不符，服務被動，利用有限，難以滿足社會需求，如城市地下管網檔案等，不能發揮城建檔案信息的優勢。反過來，利用率的低下又嚴重影響了城建檔案部門的口碑和形象，造成一種惡性循環。
對策措施
筆者認為，要增加城建檔案事業的動力與活力，確保與城市建設、經濟建設協調發展，當務之急是要加強以下幾個方面的工作：加強配套法規建設，完善檔案法制體系依據《檔案法》、《城鄉規劃法》、《城市建設檔案管理規定》等法律法規，借鑒沿海城市做法，結合本省實際，可由省人大或省政府制定《城建檔案管理辦法》、《建設工程檔案專項驗收認可辦法》、《城市地下管線檔案管理辦法》，各地州市也可制定一些政策措施，注重針對性、配套性和操作性。一是應明確城建檔案接收范圍。城建檔案的范圍和城建檔案館的接收范圍必須明確界定，同時明確規定城建檔案的歸檔時間和報送要求。二是應明確城建檔案機構行政職能和行政執法資格。賦予城建檔案業務指導、行業管理和監督職能。明確城建檔案經費納入城建經費年度計劃，特別是《數字城建檔案館的建設》要立項，列入年度預算。三是城建檔案法規應列入城建法規體系。即在規劃、工程質量、房地產等法規中體現城建檔案要求，明確城建檔案的執法條款，明確城建檔案執法人員職責和處罰細則。建立檔案領導機構，理順行政管理機制一方面，組建綜合協調機構。
1.秦漢簡牘官文書檔案的收藏機構和管理人員。秦漢時期是我國封建制度的初創期，從中央到地方政府各項管理制度不斷建立和完善，簡牘官文書檔案管理已建立了一套從中央到地方比較完善的管理機構，配有專門的檔案管理人員和檔案庫房,在中央設有石渠閣、蘭臺、東觀、麒麟閣、天祿閣、仁壽閣、石室等，專門收藏官文書檔案、圖籍等，由令史專門負責官文書檔案的保存和管理。班固《兩都賦》曰“：天祿、石渠，典籍之府?！薄稘h宮殿疏》云“：天祿、麒麟閣，蕭何造，以藏秘書賢才也?！薄短接[》曰“：未央宮有石渠閣，蕭何所造，藏入關所得秦之圖籍。”蘭臺隸屬于御史府，由御史中丞負責管理，具體掌管圖籍秘書，稱為“蘭臺令史”，主要收藏和保存皇帝的詔令、各級官員的奏章和奏疏、國家頒布的重要法律文書、各類輿圖、郡縣的上計考核集簿檔案等。東觀是東漢時國都洛陽的一處收藏文書檔案和秘書典籍的檔案庫?！逗鬂h書•安帝紀》注引“:洛陽宮殿名‘:南宮有東觀’?！薄端鍟份d：“四方鴻生巨儒，負褒自遠而至者，不可勝算。石室，蘭臺，彌以充積。又于東觀及仁壽閣集新書?！睎|觀藏有皇帝的詔書制令、歷朝注記、臣僚的奏疏、功臣功勞簿等重要的檔案文書。石室是兩漢時期用來存放功臣受封時所立丹書鐵券的專用檔案庫房?！妒酚?#8226;太史公自序》記載：“‘小子不敏，請悉論先人所次舊聞，弗敢闕，’卒三歲而遷為太史令，觸史記石室金匱之書?！薄稘h書•高帝紀》云：高祖“與功臣剖符作誓，丹書鐵契，金匱石室，藏之宗廟。”秦漢地方各級政府和軍事機構也有系統的專屬分管簡牘官文書檔案工作的官員和專門收藏簡牘官文書檔案的庫房?？ぜ壭姓挝辉O有主簿、主記室史和書佐等官職專門負責相關簡牘官文書檔案工作?！逗鬂h書•百官志》“：皆置諸曹掾史。本注曰：諸曹略如公府曹，無東西曹。有功曹史，主選署功勞。有五官掾，署功曹及諸曹事。其監屬縣，有五部督郵，曹掾一人。正門有亭長一人。主記室史，主錄記書，催期會。無令史。閤下及諸曹各有書佐，干主文書。”縣級及縣級以下的行政單位也設有專門的簡牘官文書檔案管理人員，如縣令長的屬吏中縣丞、令史、主簿、戶曹等?？h丞有兼署文書檔案的職責；令史的主要職責就是掌管收發文書檔案相關事宜；主簿的主要職責是記事和管理文書；戶曹負責管理本縣的戶口名籍檔案等?！逗鬂h書•秦彭傳》“：每于農月，親度頃畝，分別肥塉，差為三品，各立文簿，藏之鄉縣?！彼⒌厍睾啞毒幠暧洝份d，墓室的主人喜，19歲被任命為“史”。史就是當時從事官文書管理的小吏。喜還先后擔任過安陸御史、安陸令史與郡令史，專門負責掌管文書檔案等工作。秦漢時期的軍事邊塞地區也設有專門的簡牘官文書檔案的管理機構和人員，汪桂海先生在其《漢代官文書制度》一書中就指出，侯官是漢代軍事邊塞文書檔案管理的基層單位?！昂蚬偈亲罨鶎拥恼幍奈臅鴻n案保存機構，烽隧和部收到候官所下的文書最后都要繳回候官立卷存檔，所以在部與烽隧一級的單位里很少存留文書檔案，而候官以上的官署則或為收藏大量文書檔案的地方?！?976年出土的居延甲渠侯官遺址，就發掘一個文書管理室，出土相關官文書簡牘九百余枚，整理出王莽天鳳到建武初年的官文書檔案四十多卷。
2.秦漢簡牘官文書檔案的分卷收藏。從大量的秦漢出土簡牘的放置情況來分析，秦漢時期已經有意識的對簡牘官文書檔案進行分類收藏保管，官文書檔案分級保存意識已經初露端倪，同一時期或同一類型的簡牘官文書檔案在處理完畢之后，會被分類捆扎成卷或捆簡冊的形式，在各個級別的衙署文書檔案室進行妥善保存。如在睡虎地、張家山、尹灣、居延等地出土的大量秦漢時期的簡牘中充分反映了秦漢時期簡牘官文書檔案的分卷收藏制度，官文書按照時間、內容、性質、范圍等進行分類保存。秦漢簡牘官文書檔案按時間分卷收藏，簡牘官文書檔案多以月、季度或年份為分界線，分別稱之為月簿（籍）、四時簿（籍）和年簿（籍），有時為了需要官文書還以日記載分類。其中以月簿最為常見。如居延漢簡中的兵簿簡牘文書載“，漢元始廿六年十一月庚申朔甲戌，甲渠鄣候獲敢言之，謹移十月盡十二月完兵出入簿一編敢言之。”汪桂海先生在其《漢代官文書制度》一書中考證居延漢簡中的案卷簽牌的起訖時間，并把漢代官文書檔案分卷歸類為六種類型：某年某月盡某月、某年某月盡某年某月、某年盡某年、某年某月、某年、某年某月以來。除最后一種是進行過程中的文書以外，前五種都為完整的官文書檔案體例。其實，可以看出簡牘官文書檔案多以月、季度或年份來分類。
二、秦漢簡牘官文書檔案立法
1.秦漢官文書檔案的副本制度。秦漢時期為了防止官文書檔案被篡改，設置了專門的文書檔案副本制度，并制定定期核對的制度。官文書的正本由長官簽署發出后，由書佐或史謄抄留底的官文書檔案為副本。副本制度是秦漢官文書檔案管理制度的重要組成部分，關于簡牘官文書檔案副本制度的記載有很多，如睡虎地秦簡《秦律十八種•尉雜》曰“：歲讎辟律于御史?！崩镆睾啞埃簬煳涓已灾?，廷書曰令史操律令詣廷讎，署書到、吏起時。有追。今以庚戌遣佐處讎”《里耶秦簡牘校釋》解釋“：讎律令，?？甭闪??！痘哿找袅x》卷七十七‘讎?！⒁讹L俗通》云‘：二人對校為讎?！墩滞?#8226;言部》‘：讎，?？睍蛔嚕妊詢杀鞠鄬Ω踩绯鹱??！?/p>
2.秦漢官文書檔案的安全與保密制度。為保障文書檔案的收藏安全，秦漢政府專門立法來防止火災，嚴禁把火種帶進收藏文書檔案的府庫。檔案入庫后，必須經過檢查確認沒有火源以后，才能關閉府庫房門。制定了文書檔案定期檢查制度，派專人輪流值夜巡查。規定不能在收藏文書檔案的府庫周邊新建官員居舍。睡虎地秦簡《秦律十八種•內史雜》中就規定“:毋敢以火入臧（藏）府、書府中。吏己收臧（藏），官尚夫及吏府夜更行官。毋火，乃閉門戶。令令史循其廷府節（即）新為吏舍，毋依臧（藏）府、書府?！鼻貪h時立法對于丟失官文書檔案和偽造文書的官吏都予以嚴厲的處罰，睡虎地秦簡《法律答問》規定“:亡久(記)書、符券、公璽、衡羸（累），己坐以論，后自得所亡，論當除不當?不當。“”發偽書，弗智（知），貲二甲。今咸陽發偽傳，弗智（知），即復封傳它縣，它縣亦傳其縣次，到關而得，今當獨咸陽坐以貲，且它縣當盡貲？咸陽及它縣發弗智（知）者當皆貲。”秦漢時期的統治者們已經認識到官文書的運作對于保障國家政令正常傳遞，保護國家重大機密的重要性，為此建立了嚴格的官文書檔案保密制度。如居延漢簡中有“坐外吏窺府書，甚毋狀”就是指不負責官文書檔案管理工作的外任官吏不能閱覽府庫中的官文書，如有違反必定以重刑懲罰。
現代企業安全管理中存在很多問題，主要體現在以下幾個方面：（1）安全意識不足。現代企業的很多領導只注重經濟效益，忽略了生產安全的重要性，許多企業制定的安全方針都沒有得到認真的落實，很多情況下只是做了表面工作，沒有真正起到加強生產安全的作用?，F代企業制定的安全目標不符合實際，也沒有采取有效的措施來實現安全目標，這都安是全意識不足的現象。（2）對安全管理理念的認識不足?，F代許多企業都是在事故發生之后，才開始考慮安全的相關問題再采取相應的補救措施，雖然能夠起到一定的作用，但是事故的發生在不同程度上都給企業帶來損害，這種管理理念非常落后，不符合現代企業的發展要求。（3）沒有成立專門的安全管理機構?，F在許多企業都沒有成立專門負責企業經營生產活動的管理機構，在安全管理過程中沒有統一的管理制度，也就不能夠很好的實現管理。（4）企業員工的安全文化不足。沒有加強對企業員工安全知識的培訓，企業員工的安全意識非常薄弱，相關領導者安全素質也不高，也就不能很好帶領員工加強安全管理[2]。
二、在知識管理下加強企業安全管理的相關策略
1.加強對安全知識的運用
企業要分析在管理過程中出現的各種安全問題，要把相關的安全知識進行整合分類。企業可以把生產安全說明書、安全建議、以及在實際生產過程的安全經驗等這些安全知識相關的資料收集起來，并且把這些資料弄成電子資料，放在企業的安全知識系統中。收集了相關的安全知識，企業的員工需要不斷學習這些安全知識，并且把這些安全知識運用到企業實際的生產經營活動中。企業可以利用先進的計算機網絡，通過資源共享，加強對安全知識的了解，同時企業還可以利用電子模擬軟件和數據解析軟件，根據相關安全知識通過模擬來制定安全有效的實施方案[3]。
2.加強對企業安全管理的認識
企業的領導層只有認識到安全管理的重要性，才能夠根據企業運行的實際情況，制定科學有效的措施，提高企業的安全管理水平。有條件的話可以通過新聞、廣播等方式宣傳企業安全管理的重要性，提高所有員工對安全管理的認識。企業的領導層要把安全管理的相關認識傳達給企業的各個部門，各個部門可以通過交流會、座談會以及開展相關的活動來加強企業各部門對安全知識的認識。
3.加強培訓，建立安全獎罰制度
企業要不斷加強安全管理人員的培訓力度，加深他們對安全知識更進一步的思考，激發他們的對安全知識的創造力，這樣可以在生產經營中為員工提供準確的安全指導，保證員工的生產安全。企業還要建立安全獎罰制度，對沒有根據安全知識進行生產經營的員工，即使沒有造成安全事故，也要給予一定的懲罰，這樣不僅可以起到警示作用，還加強了企業員工對安全知識的重視。在企業的安全管理、安全生產經營中有突出貢獻的人要給予一定的獎勵，這樣可以增加企業員工學習安全知識的積極性。
三、結束語
中國是發展中大國，煤炭是中國的主體能源，在工業化、城鎮化進程中需要大量煤炭資源支撐。加快煤炭資源開發是保證中國能源安全的重要舉措之一。煤炭生產安全管理直接關系到中國煤礦的安全生產，直接關系到煤礦職工生命安全。當前中國一些地區仍頻繁發生煤礦安全事故，危害礦工生命健康，影響改革發展和社會穩定大局。搞好煤礦安全生產工作，可控制事故、消除隱患、減少損失。要深刻吸取煤礦生產安全事故教訓，迅速扭轉煤礦安全被動局面。不能為了追求經濟發展而置安全于不顧，始終要明白安全是生產紅線，任何時候都堅決不要“帶血”的GDP，一定要堅守安全生產紅線，實行精細化管理，責任到人，落實到位，嚴于監督，才能為生產過程提供有效安全保障。此外，在煤礦開采中應嚴格按照相關法律法規進行操作，落實嚴格的獎罰條例，認真學習領會、對照要求、尋找差距，同時強化安全措施。只有全面推行人本化、精細化管理，才能嚴格規范管理，實現安全生產制度全覆蓋，使職工的職業安全健康及安全得到保障，走新型工業化道路。
2煤礦安全管理制度措施
2.1加強人員安全知識學習
主要采用共享式學習、體驗式學習，增強煤礦安全生產意識。共享式學習，是在實景式體驗過程中，使職工在內心感到震撼的同時認同企業安全管理，認同遵守各項操作規程的重要性和必要性，樹立起“安全就在你我身邊”的意識，從而認真學習安全規程及制度，實現由“要我安全”到“我要安全”的轉變。在共享式學習、體驗式學習過程中和職工形成平等、對話和伙伴的關系，與員工談形勢、話長遠、說事實、講道理，使職工坦率而真誠地參與到教與學的活動中來，讓職工充分認識到學習的目的及所帶來的效益，從而激發職工學習興趣，通過一系列關于安全的故事及游戲，營造輕松和諧氛圍，使職工從中體會到安全的重要性，深刻認識安全規程與制度對自身的保護作用。把體驗互動作為安全教育的重要手段，通過運用典型案例、安全故事、互動游戲、親情幫教、音樂感化、視頻特效、心理測試等多種形式的思想教育引導，切實增強職工安全生產意識，筑牢礦井安全生產基礎。除此之外，讓職工了解生產中所面臨的形勢，開展安全知識有獎問答活動，同時讓家屬協管員進行安全親情宣講活動、送親情卡片等形式多樣的教育活動，讓職工在輕松的氛圍中提升安全意識，加大區隊職工計分和隊務公開檢查力度，促進人員安全知識學習。
2.2加強技術和設備的管理
加強技術和設備的管理是安全生產的基礎，可以為生產開展提供有力保障。現代企業完成生產任務離不開設備，而在自動化、機械化程度較高的煤礦生產企業中，從業人員業務素質低、設備不規范管理是引發煤礦安全事故的重要因素，如：觸電、機械傷害、高空墜落等安全事故[1]。當前中國煤礦生產中，技術和設備安全生產基礎不牢固、部分領導安全意識薄弱、安全生產責任不落實、防范和監管措施不到位及違法生產經營建設等問題依然存在。加強技術和設備的管理要做到：a)要明令禁止使用淘汰的設備、工藝；b)煤礦應急處置工作要到位；c)礦井通風系統不合理、不完善，不可組織生產；d)礦井防滅火工作要到位；e)礦井運輸提升設備使用管理要符合規定；f)煤礦供電系統要可靠，電氣設備管理要嚴格；g)礦井瓦斯防治工作要到位；h)礦井粉塵防治工作要到位；i)煤礦執行防治水規定要嚴格；j)爆炸材料和爆破管理要嚴格。通過不定期巡視檢查，確保設備安全生產責任落實，堅持“安全第一，預防為主，綜合治理”的方針，加強機電運輸設備檢查，確保設備正?？煽?，嚴防機電設備失爆和運輸“跑車”事故，開展安全管理提升活動的同時，實現設備的高效管控，實現全年安全生產中的設備管理目標[2]。加強煤炭資源地質勘查，加大資源整合力度，優化設備配置，提升煤礦安全保障能力，促進煤炭工業轉型升級和可持續發展。此外，還應實施獎勵機制，利用典型案例，推廣優秀成果。
2.3優化生產組織結構
合理的生產組織結構，可以發揮生產時間間隔的優勢，為實現安全生產提供可靠保障。例如，在進行生產時，要注意組織結構中的崗位設置，要注意簡化，因為繁冗多余的程序不僅降低辦事工作效率，貽誤工作的最好契機，而且還浪費大量時間成本和人力成本?？蓪嵤┒鄬哟畏雷o：a)第一層。設備崗位職工按照設備管理要求，按時、按標準巡檢設備；b)第二層。班長按照區域負責制，每天對區域所有設備進行巡查，檢查督促崗位點巡檢工作，及時補位；c)第三層。機電隊包機組人員按照專業分工，每周對所負責設備進行巡查，及時發現和解決問題隱患；d)第四層。區隊機電副隊長按照包機責任制，每周對所屬區域設備進行巡查。在管理中，形成質量管理無漏洞、巡檢無空白區的設備管理網絡。優化生產組織結構，合理分配人員，達到崗位職能化；同時合理調配設備資源配置，提高模塊利用率。在科學組織施工的條件下，確保煤礦安全生產，是順利提高生產效率的重要手段。
2.4明確安全生產責任
通過全體干部職工扎實、精細化的安全管理工作，明確各個部門間的職責，并樹立紅線意識，嚴格按照相關規定抓好安全監管，進一步明確責任，不斷創新監管方式，重點抓好復工復產煤礦瓦斯和水害綜合治理工作。同時積極做好隱患排查和裝備升級改造工作，結合煤礦攻堅戰推進情況，不斷提高煤礦的機械化、信息化和質量標準化水平，確保安全生產。要深入開展隱患排查治理行動，按照自查自改、排查、回頭看3個步驟，對井下所有系統、設備開展好全覆蓋排查，對查出的隱患做好整改；要貫徹落實好新的《安全生產法》，明確安全生產的責任主體、責任劃分等，推進依法治安；要在強基固本上下功夫，完善煤礦安全生產標準化，做到安全、規范。此外，對于影響到本礦安全的水文、地質、危險爆破作業等情況進行責任劃分，進而預防安全事故的發生。
2.5安全考核長效制度
由于煤礦安全生產是一項長期艱巨的任務，這就需要建立一套完善的安全考核長效制度。要抓住關鍵環節、要害問題不放，制定了《生產風險規定》。通過簡單明了、易操作好執行的規定條款，讓企業員工充分了解企業安全風險，監督、參與企業安全生產管理，幫助企業搞好安全生產，最大限度地保障從業人員及企業周邊人員的人身安全和財產安全，實現安全發展。在安全考核長效制度設立過程中，應提高人員安全生產責任感，因為安全生產是做好各項工作的前提保證。在安全生產帶來經濟效益的基礎上，形成一個激勵制度進行安全考核，安全檢查以不定期突擊檢查為主，并實行檢查責任追究制，重獎重罰，注重實效。調動人員積極性和主動性。在煤礦安全監督中建立防控體系，在提升安全生產水平方面進行積極有益的探索和實踐，將有煤礦職工經過和工作的地點都列入長效機制覆蓋范圍。
3結語
