時間：2023-02-15 21:51:19
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統計抽樣的理論基礎來自于概率論與數理統計。當我們面對大量同質性非常強的審計項目單元時，各項目單元組成的數據可視為服從正態分布并且各個單元隨機且獨立。根據概率論中的大數定律，我們可以通過隨機抽取樣本結果來估計和推斷總體的特征。數理統計理論則補充和深化了概率論的理論，它提供了收集數據和統計推斷的具體方法。在具體的實務中，統計抽樣的方法包括定性評價和定量評價。定性評價就是屬性抽樣，這種方法通過對總體中某事件的發生率進行推斷，主要應用于控制測試中。定量評價就是變量抽樣，這種方法通過對總體金額進行推斷，主要用于細節測試中。
二、統計抽樣審計的基本步驟
我們在進行統計抽樣的時候，一般分為三個步驟，分別是樣本設計階段、樣本選取階段和樣本評價階段。
（一）樣本設計階段
此階段我們需要確定審計抽樣的目標、確定好抽樣總體的范圍和構成總體的單元項目、準確地定義構成誤差的條件，并根據以上元素確定最佳的審計程序。在控制測試中，統計抽樣的目標一般是為了能夠獲取公司的某項控制運行有效性的證據。我們在確定該測試的抽樣總體和個體時，應考慮總體的同質性、適當性和完整性，其個體可能是一份文件資料、一個記錄或者數據中的某一行。我們應該依據自身的專業性，預估和選取能夠顯示被測試控制運行情況的最合適的內部控制特征，并定義誤差條件?？刂茰y試的實施通常發生在期中，我們可能有必要針對剩余期間獲取足夠充分的證據。在細節測試中，測試目標一般為獲取某類交易或賬戶余額的金額的正確與否的證據。總體范圍可能是某類交易或賬戶余額中的部分項目或者所有項目，而抽樣單元項目可能是實物項目或者貨幣單元。在實施細節測試時，如果總體的變異性大，通常需要根據總額對總體進行分層，以使審計資源偏向于金額更大的項目中。我們需要提前確定哪些情況會構成錯報，以定義誤差條件。
（二）樣本選取階段
樣本選取階段主要是要確定選取樣本的方法和樣本的規模。統計抽樣選取樣本的方法有很多，常用的有隨機數表法、系統抽樣和分層抽樣。
（1）隨機數表法指的是首先對總體范圍的各個項目進行一對一的編號，然后在計算機生成的隨機數表中選擇一個比較隨機的起點和一個路線，依次查找，選中號碼所對應的總體范圍項目就是選取的樣本項目單元。
（2）系統抽樣法指的是先確定選樣間距和起點，然后從總體中等距離地按順序選取樣本。
（3）分層抽樣法在前面兩種方法的基礎上改善了一步，就是首先針對總體按照一定的標準劃分若干子總體，然后在子總體中采用前面兩種方法進行抽樣選取樣本。
確定樣本規模的影響因素有很多，主要有以下幾點：
（1）可接受的抽樣風險。在控制測試中，可以接受的抽樣風險指的是可接受的信賴過度風險，而在細節測試中，可以接受的抽樣風險指的是可接受的誤受風險?？山邮艿某闃语L險與樣本規模的大小通常是反向變動的關系。
（2）可容忍誤差。在控制測試中，可容忍的誤差指的是可容忍偏差率，在細節測試中，可容忍的誤差指的是可容忍錯報?？扇萑陶`差與樣本規模的大小通常也是反向變動的關系。
（3）預計總體誤差。在控制測試中，預計總體誤差指的是預計的總體偏差率，而在細節測試中，預計總體誤差指的是預計的總體錯報。預計總體誤差與樣本規模的大小通常是同向變動的關系。
（4）總體變異性?？傮w變異性指的是總體的某個特征在各個項目單元之間的差異程度，一般在細節測試中才需要考慮。總體變異性與樣本規模大小一般成同向變動的關系（。5）總體規模。樣本規模幾乎不會受到總體規模的影響，除非總體范圍很小的情況下。
（三）樣本評價階段
此階段主要是根據數理統計理論進行統計推斷，根據樣本的誤差來推斷總體的誤差，進而形成最終的審計結論。在控制測試中，應該根據抽取樣本的誤差率來推斷總體偏差率，然后將推斷的總體偏差率與可容忍偏差率進行比較。如果總體偏差率加上抽樣風險的和大于或者等于可容忍偏差率，那么總體不能接受；如果總體偏差率加上抽樣風險的和小于可容忍偏差率，那么總體能被接受。在細節測試中，應該根據抽取樣本的錯報推斷總體的錯報，扣減被審計單位已經更正的錯報后，將調整之后的總體錯報加上抽樣風險，然后與該類交易或者賬戶余額的可容忍錯報比較。若調整之后的總體的錯報與抽樣風險的和大于或等于可容忍的錯報，那么不能接受；若調整之后的總體錯報與抽樣風險的和在可容忍的錯報值域范圍以下，那么可以接受。
三、大數據時代下的統計抽樣審計
1.加強化工企業的人才建設工作。人才建設對于我國的化工企業的內部統計工作而言尤其重要，因此為了讓我國化工企業的內部統計工作更好地進行，就需要加強化工企業的人才建設工作。在這一點上，不僅是需要加強現有的化工企業內部統計人員的培訓工作，同時也需要注意在招聘統計人員時，盡可能的引進高級統計人才，從而加強化工企業中的內部統計人才的整體素質，從而更好地幫助化工企業進行內部統計的工作。在這一點上，化工企業可以和我國相關的高校取得聯系，讓高校中的內部統計人才在沒有畢業時進入到企業進行工作，通過實地的聯系和在高校中的理論學習就能夠更好的學習到內部統計相關知識，在畢業后可以進入到化工企業進行工作。而由于這些內部統計人才在進入企業之前就對統計知識有著較好的了解，因此在實際的工作過程中也能夠更好地進行。
2.建立起健全的統計管理制度。另一種改進目前我國化工企業內部統計問題的方法就是需要建立起健全的統計管理制度，而為了實現這一點，就需要化工企業的領導需要從思想和行動上加以重視，將統計數據的重視程度提升到和財務數據一樣高的地位。同時也需要將企業內部的各項統計工作制度進行相應的完善，制定起十分健全的統計管理制度，并且設置科學合理的指標，真正的發揮出指標體系以及報表體系的作用，幫助化工企業擁有有價值的信息。
3.加強統計工作信息化的建設。在目前信息化技術高速發展的前提下，為了更好地讓化工企業的統計工作正常進行，就需要構建起高效率的信息資源渠道，從而形成一個包括了資金、資源、市場以及原料的統計信息網絡。由此可見，化工企業需要建立起統計信息自動化系統，實現統計信息能夠進行共享。而通過這種形式，也能夠實現數據輸送的網絡化、信息的自動化、統計信息的管理數據化等目標，充分的將計算機的強大作用應用于化工企業的日常統計活動中。
二、結語
統計抽樣審計法是使用統計概率論分布的隨機原則，總體項目中隨機抽取樣本進行審計，從而根據審計結果推斷總體結論的一種審計方法[2]。
1.1統計抽樣審計的種類
統計抽樣審計按隨機抽樣的組織方法不同分為以下幾類：①簡單隨機抽樣。即按預定比例或采取隨機抽簽的方式來對項目進行標號抽取。②機械隨機抽樣。即個體項目按順序并保持一定間隔距離進行樣本抽取，間隔距離由項目總體除以所需樣本數所決定。③分層隨機抽樣。即把總體項目分為若干組，每組為一層，并按簡單隨機抽樣與機械隨機抽樣進行分層抽取，所得樣本結果進行綜合分析，進而得出總體審計趨勢。同時，分層隨機抽樣還可以采取實用的抽樣技術，做到分層區別對待，有利于提高審計工作效率。④整群隨機抽樣。即對總體項目劃分為若干群，隨機進行群抽樣，抽樣后進行群的全面審計。這種審計法樣本集中，審計程序簡捷，但科學實用性較差。
1.2所有統計抽樣審計法的共點
以上四種不同組織方法的審計法有著以下四點共性：①所有統計抽樣審計法均采用隨機抽取，主觀性強，且抽樣樣本幾率相等，能充分體現總體體征。②均運用概率原理進行科學抽樣，避免樣本不足造成的審計失真，節約了審計過程環節的浪費。③所有統計抽樣審計法所得出結論的計算出總體項目審計的結論可靠性和誤差性，并能事前預防控制。④統計抽樣審計法加強了審計工作覆蓋面及審計效率，加速審計工作現代化、制度化和規范化，健全了內部控制與防治信息失真，提高了審計工作的質量和效率。
2統計抽樣審計的適用范圍與局限性
2.1統計抽樣審計的適用范圍
審計的目的與對象決定了統計抽樣審計適用于財務收支審計的大部分項目，例如內控的制度、固定資產、流動資金、原材料、真實合法的費用支出，等等。被審單位狀況決定了統計抽樣審計適用于組織機構與內控制度健全、財會工作基礎性較好的單位，且審計總體越大越能體現統計抽樣審計的好處。統計抽樣審計的人員素質技術水平決定了單位機構在實施統計抽樣審計時需要擁有一定的統計知識與經驗，并能熟練運用概率原理進行科學的選取樣本進行抽樣，并能使各項結果綜合運用進行總體審計結論的判斷。
2.2統計抽樣審計的局限性
統計抽樣是需要一定的公式進行計算，其運用過程復雜，要求審計人員需要一定的專業知識與技術水平；其次，統計抽樣審計得出的審計結論只能無限趨于實際，而不能完全準確，只能將誤差控制在某一范圍之內[3]。統計抽樣審計需要在制度與內容比較健全的企業，才能審計出完整，更趨于實際的審計結論，而其他小型企業或內控制度不健全、財會工作薄弱的單位，實施統計抽樣審計則不能真實反映出被審單位的實際情況，會產生較大的誤差與失真。
3統計抽樣審計在企業內部審計應用中的幾個具體要求
對統計抽樣審計應用影響因素最大的是審計內容，由于審計的目的與對象的差異，決定了審計技術方法的多樣性，以不同審計內容應用不同審計技術以達到最佳審計準確性[4]。
3.1統計抽樣審計的審計內容與目的適用于基層金融機構
由于企業內部審計中的財務收支審計在現金上占據比重較大，因此實行統計抽樣審計能對傳統審計進行項目改革，既能在保證審計效率的前提下，提高審計質量，又能為全面應用統計抽樣審計的現代化起到推動作用。
3.2統計抽樣審計符合基層金融機構財務基本要求
由于企業內部審計金額較大，且內部財務制度健全，財會基層工作較好，檔案管理信息全面，因此在運用統計抽樣審計能使審計過程環節簡捷，使收支呈現規律性，達到保證審計結論更趨向于準確數值。
3.3統計抽樣審計要求審計人員素質符合抽樣審計要求
企業審計人員多數具備較高文憑，專業相對對口，且有著多年的財務會計工作實踐，因此在確定統計抽樣審計人員時可稍加培訓就可以掌握統計抽樣審計的理論與技術，使人員在審計實踐的優越性能明顯體現。
3.4統計抽樣審計在抽樣過程中應注意抽樣前提條件
企業統計抽樣審計的抽查總體必須是特定的同質總體[5]。例如在應收賬款審計過程中不包括賬戶為負的應收賬款，賬戶為負的應收賬款只能在預收賬款中反映。同時在進行審計時還要按照概率的隨機原則，保證抽樣樣本機會均等。
3.5統計抽樣審計在審計過程中要使審計影響因素多方聯系
一般在金融項目統計抽樣審計過程中的抽取項目樣本時，應在確定抽取項目樣本數額及確定審計重要性的基礎上，結合審計需要的各方因素，以審計人員的素質經驗為契合點，進行審計的多面結合，確保審計質量取得更好效果。
經濟合同內部審計是審計人員運用審計手段，對合同的簽訂、執行等過程與結果的審計監督、評價。在多元化的市場經濟環境之下，企業務實開展經濟合同內部審計有著十分顯著的必要性。具體而言，主要體現在這么幾個方面：一是開展經濟合同內部審計，是完善合同內容的重要舉措，有助于企業有效規避其中潛在的經濟糾紛；二是有效堵塞漏洞、落實內控制度建設。一方面有助于提高合同履約率、避免一定的合同風險；另一方面，有助于維護企業合法權益，避免資金流失問題的出現；三是進一步規范各方管理行為，維護正常的財經秩序。對此，新的經濟環境，給現代企業帶來了發展的新機遇，但同時也給企業帶來了發展的挑戰。在機遇與挑戰并存的時代，需要企業強化內控制度建設的重要性。既要狠抓落實經濟合同審計工作的建設，又要審時度勢，不斷地優化與調整工作建設，尤其是在內控制度的建立與完善、審計人才隊伍建設等方面，以更好的適應企業的發展需求，推動企業又好又快發展。
二、企業經濟合同內部審計存在的問題
在多元化的市場環境之下，企業經濟合同背部審計的重要性日益突顯，是現代企業“謀發展、求共存”的重要舉措。但從實際情況來看，企業經濟合同內部審仍存在諸多問題，尤其是合同訂立與管理的內部制度不完善、經濟合同審計階段不完備等問題，弱化了經濟合同內部審計的重要性。那么，具體而言，企業經濟合同內部審計存在的問題，主要在以下幾個方面：
(一)合同訂立與管理的內控制度不完善，以至于出現一定的審計風險
完善的經濟合同管理制度，是務實開展經濟合同審計的重要基礎。企業合同訂立與管理的內控制度不完善，容易造成企業出現一定的審計風險。一方面，我國在相關法律法規的建設方面，存在一定的不完善，且內部審計實務工作起步晚，以至于經濟合同內部審計工作存在較大的隨意性。如，合同訂立未形成行業規范，難以實現集中管理；另一方面，經濟合同內部審計工作缺乏企業領導的足夠重視，以至于在經濟合同的報審上，出現程序不合理。這樣一來，給企業的發展帶來一定的審計風險。
(二)經濟合同審計落實不到位，內部審計程序不完整
企業在經濟合同內部審計的過程中，主要有準備、實施、終結和后續四個階段。而企業卻難將四個階段落實到位，出現審計程序“斷層”的問題，審計做一半留一半的情況比較突出。從實際來看，企業在經濟合同內部審計中，更多的是對合同簽訂程序、形式等合法性的檢查，以及對合同主體、客體等條款的審計。這些檢查與審計非常之重要，但是經濟合同審計是一個過程，其他幾個階段同樣重要。在審計準備階段是經濟合同審計的起點，可以提高審計效率，而審計準備階段的缺失，導致合同審計階段手忙腳亂，反而降低了審計的效力。此外，后續審計是經濟合同審計質量控制的重要階段，而后續審計往往被忽視，弱化了其現實作用。所以，內部審計程序的不完善、審計的落實不到位，不利于經濟合同審計作用的有效發揮。
(三)專業人才比較缺乏，不利于經濟合同內部審計工作的全面開展
經濟合同審計是一項專業且綜合性的審計，強調專業人才在其中的重要性。一方面，合同管理人才要具備財務收支、相關法律以及經濟效益審計等知識；另一方面，合同管理人員還需要具備良好的業務素養，才能更好地實現對經濟合同的內部審計。就從實際情況而言，企業缺乏這樣專業的合同管理人才，并且合同管理被企業作為一般辦公人員的事務，以至于合同管理缺乏科學合理性，一旦發現糾紛等問題，難以在第一時間獲得法律上的支援，這對企業極為不利。
三、強化企業經濟合同內部審計的應對策略
隨著市場經濟體制的不斷完善，進一步強化經濟合同內部審計，是現代企業優化內控管理的重要工作。在筆者看來，企業經濟合同內部審計的強化，關鍵在于經濟合同管理制度的建立健全，并明確審計目標與內容，加強專業隊伍建設，從本質上夯實企業經濟合同內部審計工作。
(一)建立健全經濟合同管理制度，對各部門職責進一步明確
經濟合同內部審計的強化，關鍵需要建立健全經濟合同管理制度，為內部審計工作的務實開展創造良好的條件。首先，對于經濟合同審計的目標與內容要要進行明確，哪些經濟合同屬于重大經濟合同，必須經過審計，這些都是非常重要；其次，對于項目簽訂的流程與手續，都是有著嚴格的規定，并且相應的崗位需要建立責任制度，規范參與其中的各方行為，提高經濟合同管理的有效性。再次，強化監督管理，明確相應的監督管理措施，確保經濟合同內部審計工作落實到位；最后，對于一些需審計但未審計的經濟合同，需要強化相應的規定，如企業財務部不能支付相關的任何款項等。并且，強化對合同檔案的管理，建立相應的管理制度。
(二)切實做好事先審計工作，并科學拓展審計內容
經濟合同內部審計是一項專業而復雜的工作，切實做好事先審計工作，是內部審計工作的重要環節。經濟合同簽訂之前的審計，是及時發現遺漏或失誤，避免企業經濟損失的重要工作。對此，企業在合同簽訂之前，需要切實做好事先審計監督工作，確保企業的經濟利益。與此同時，企業在經濟合同簽訂之前，如果合同談判需要，審計人員也可以參與其中。這樣一來，可以對于合同談判過程中的問題，進行及時有效的解決，以確保合同執行的長期有效性。
(三)強化專業隊伍建設，提高經濟合同內部審計的有效性
毋容置疑，經濟合同內部審計是一項專業性、法規性很強的工作，工作有效開展離不開專業的審計人才。但是，企業在專業審計人才方面，仍比較的缺乏，這就強調強化專業隊伍建設，在企業經濟合同內部審計工作中的重要性。首先，強化審計人員的專業能力，以及增強法律意識。通過不定期的培訓等活動，實現企業審計人員的可持續發展；其次，強化人才的引進。在日益復雜的市場環境之下，企業需要專業化的隊伍，以支撐企業的發展需求；再次，優化審計隊伍，建立一支懂審計、懂會計、懂管理的人才隊伍，更有助于提高經濟合同內部審計工作的有效性。
四、結束語
1.建設作用。
企業內部審計的評估職能，能夠促使企業內部的各個部門進行經營活動的有效對比與參考，并且以此來進行分析與判斷，在肯定企業成績的同時，也正確的認識到工作中存在的不足，進而促使企業內部經營管理水平的不斷提高，使公司能夠獲取更大的效益，增強企業的競爭能力。此外，還可以按照標準化的要求，科學的評價企業內部控制系統，檢查其是否健全和完善，結合具體情況，更加科學的優化和更新企業的內部控制系統。因此，在企業內部審計開展過程中，內部審計評價也是需要重視的一個方面，可以順利發現企業發展過程中存在的問題，采取相關方法來改進和完善，將企業內部控制系統的作用給更好的發揮出來。
2.保護作用。
企業在內部審計開展的過程中，通過監督各項業務活動，來保證內部各個部門可以嚴格依據相關規定和要求來開展經濟活動，對于企業內部出現的問題，及時的發現和解決。對于出現的各種問題，及時總結和探討，完善企業內部控制系統，將內部控制的作用給更好的發揮出來。因此，保護作用也是內部審計所具備的功能，可以讓企業更加順利規范的開展各項控制、業務活動和管理活動，以期能夠實現企業預期的目標。
二、加強企業內部審計對企業的意義
1.提高資產的使用效率和保護資產的安全。
在企業發展過程中，內部審計發揮著十分重大的作用，通過審計企業的各類資產管理，就可以將資產管理過程中出現的問題給找出來，采取針對性的措施進行解決，這樣管理水平就得到了提升。研究發現，在企業資產總額中，非常重要的一個組成部分是存貨和固定資產，那么就需要結合制度要求，科學管理各項資產。比如在存貨管理中，需要重視多個環節，如存貨驗收入庫、出庫、盤點等等，對實物資產動態變化進行審計，保證分離了會計上的記錄和實物保管，仔細核實和登記實物資產的損毀以及流失情況，在盤盈盈虧方面，有完整的報批手續，在賬務處理方面，嚴格依據相關的規定和準則來進行。
2.加強內部會計控制審計，保證企業順利實現經營目標。
從會計控制制度的角度上來進行分析，對企業的會計核算大力控制；如今在經營管理中還存在著諸多的問題，因為沒有足夠的憑證和全面的手續，這樣就無法得到真實的會計資料，有工作人員出現弄虛作假的問題，這樣就無法獨立開展內部審計工作，無法有效的監督和檢查內部控制，因此就無法控制企業發展目標的實現過程。如果在整個監督機制中，內部控制部門有著較大的權威和較高的地位，企業領導者有著高度的重視，就可以有效實施內部控制工作。通過內部審計，將處理措施以報告的形式向領導反饋，企業領導層需要及時反饋，這樣方可以順利實現企業的各項發展目標。
3.科學配備內部審計人員
審計部門在企業發展過程中，需要將審計監督的作用給充分發揮出來，領導也需要給這個方面以足夠的重視，只有這樣，內部審計人員方可以獨立的開展工作。如今，還有諸多問題存在于管理體制中，部分企業沒有充分重視內部審計，在審計隊伍中安排的部分人員，沒有較高的審計業務素質，這樣就會在較大程度上影響到審計工作的質量。那么審計工作開展的過程中，因為審計人員沒有較高的專業水平和綜合素質，可能會對經營上的一些行為瞞報，審計人員獲得的信息不夠可靠，即使部分行為與企業內部控制制度不符合，但是因為是領導授權的，內部的審計人員為了保護自身，無法保證審計獨立性。這種情形之下，內部的審計人員所得出的審計結果，無法公正客觀的反映出企業真實的經營情況，企業的管理層所得到的信息和實際事實存在一定的偏差。
三、企業內部審計存在的問題
1.企業內部審計人員素質普遍不足。
現在我國企業內部審計的人員大部分都是來自于企業的財務部門，獨立性比較差。其中很多審計員沒有接受過系統化的專業訓練，生產經營管理的經驗比較匱乏。并且審計人員擁有專業職稱的比例較低，相關的經濟師和工程師以及律師的配備比例很低，這樣對內部審計的權威性與審計效果造成了嚴重影響。
2.內部審計人員權責不符。
內部審計的人員對于發現的企業存在的問題沒有處理權，只有建議權，并且審計的結論也不是強制性的，對于企業來說沒有形成任何的約束力。內部審計的人員在承擔審計職責的時候，卻沒有相應的權利。
3.缺乏統一的業務規范。
在對企業的內部審計進行工作質量的考核時，有很多的方法，都不夠合理和科學，沒有將考核工作進行細化，使考核具有現實的可操作性，缺乏整套切實可行的考核指標和方法，造成很難客觀考核企業內部審計工作的質量。
4.內部審計內容和方法落后。
在內部審計的內容上，目前比較側重財務收支的審計，對于其他方面很少涉及。審計方法則大部分都是事后被動的進行審計，對于制度與風險基礎審計較少，審計工作的方法基本都是依靠手工操作。此外，傳統財務審計知識對企業經濟活動規范性與合法性進行審計，而現代企業制度內部審計的側重點在于審計與評價企業的有效性。
四、加強企業內部審計工作的措施
1.轉變審計職能。
以往的工作中，審計人員把主要的精力都是放在對于審計數據所具有的真實性與合法性的檢查和企業生產經營的監督上，主要的職責是發現錯誤和不足。而現代審計不斷發展，審計職能已經轉移到按照審計的結果來對企業經營管理進行分析與評價，并且針對出現的問題提出管理建議。
2.加強內部審計隊伍建設。
高素質的審計隊伍可以產生高質量的審計結果，加強內部審計隊伍的建設是目前審計工作的重點。對于審計人員基本的要求就是要有高度負責的敬業責任感和遵守職業道德，審計人員在懂財務知識的同時，還要對相關法律規范和制度進行充分的熟悉，有些企業甚至還會要求內部的審計人員可以進行項目工程的審計，所以審計人員要不斷加強自身的業務學習，提高自身的業務能力，做一個復合型審計人員。
3.保證審計工作獨立性。
【關鍵詞】行政指導;賠償之訴;內部行政指導
《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條:公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服,依法提訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！?四)不具有強制力的行政指導行為;……這一條規定似乎是攔在法院面前的一道屏障,阻斷了對行政指導行為的司法審查和賠償請求。然而,無論在實務界還是法學界,對這一條解釋的爭執從來就沒有停止過,不少人認為雖然“不具有強制力”的行政指導行為不在行政訴訟的受案范圍內,但是“具有強制力”的行政指導行為是不能排除在受案范圍內的。也有人認為既然是行政指導,那么就當然存在不具有強制力的特征,司法解釋中的“不具有強制力”是一個描述性修飾詞,而非限定性修飾詞。行政法中發展出“行政指導”的概念就是為了與那些具有強制力的行政行為加以區分,只有突出這一點,才能降低行政機關的法律風險,讓它有更大的自由裁量空間,同時這也賦予了相對人自治性,使得行政法律關系的雙方能夠相互合作,共同應對快速發展的風險社會。行政指導的出現某種程度上意味著現代行政正在不少領域內由消極行政向積極行政轉變。然而,任何一種“善治”的美好設想如果不輔以對“惡”的防范,我們就難以獲得一份不偏離正軌的保險。行政指導也是如此。在這個問題上,理性的德國人倒是相當清醒,他們將與行政法律行為相對應的行政事實行為中分解出強制性事實行為和非強制性事實行為。行政指導在他們的語境中被稱作“非正式行政行為”,歸入事實行為門下,但無論這種非正式行政行為是否具有強制性,都與行政法律行為一道統稱為權力行為,與民事行為相對,在司法審查時受到行政法和行政訴訟法的控制。德國人所堅信的理念是,有權力的地方就要防止腐敗。談到這里,似乎我們尚未切入本文的正題——行政指導的賠償問題,但其實行政指導是否可以納入行政訴訟的受案范圍卻是在我們研究賠償所不可回避的問題。因為,直到目前為止,我們對行政行為侵權請求國家賠償的前提仍然是確認違法(行政法上違法),行政指導行為是法律行為還是事實行為在我國仍存在爭執,如果行政指導是法律行為,那么是否意味仍然必須首先滿足行政訴訟受案范圍的要求嗎?如果行政指導不是法律行為而是事實行為,雖然可以直接提起賠償之訴,但是因為它沒有強制力,是否意味著無法建立起行為和結果的因果關系呢?下面,本文將由此出發,逐步分析對行政指導提起賠償之訴所面臨的問題。
1對行政指導提起賠償之訴是否以提起行政訴訟確認違法為前提
如上所述,按照現行《國家賠償法》,對行政法律行為和行政事實行為提起國家賠償是采取不同路徑的,前者必須首先確認違法,而后者則不然。于是,問題指向了識別行政指導是行政行為還是行政事實行為。這種做法無疑會將問題復雜化,因為準確地區分兩者是一個非常困難的問題,我們不禁要問:這樣的區分有充分的必要嗎?或者,在提起賠償之訴前,對任何一種行政行為的確認違法有必要嗎?
我們比較了西方國家的賠償制度,可以看出,例如日德美三國,盡管在制度上有很多差異,但在賠償方面都有一個特點,即將行政行為的合法性審查與國家賠償分開處理,這顯然區別于我們國家將行為的違法性確認作為申請國家賠償的必要前提。西方國家的制度設計實際上是區分了兩者的價值取向,因為行政行為合法性審查是為了保證行為的公益取向,而國家賠償則強調對公民個體利益的保護,前者立足于公,后者立足于私。這樣做法的帶來的結果是當某個行政行為在公法上沒有或不能被確認違法時,受害的公民仍可能因為其違反私法獲得救濟。在這方面,有一個例子可以提供充分印證,[1]在日本鳥取縣確認指教賠償一案中,開發商在得到環保部門某負責人的確認指教后,違法侵占國家森林公園的土地,最后受到該縣知事不予許可和恢復原狀的命令。該縣先違法指導后合法處分,雖然可以視為一個行為過程,但要根據當事人請求分步審查,對于違法指導進行公法上的復審確認違法已無意義,因為行為已經轉化,但從其對當事人利益造成損失來看,在私法上確認違法還是有意義的,最后,法院認為:一方面,出于公益考慮,不能同意開發公司侵占國家森林公園;另一方面,出于當事人利益保護的考慮,又要讓作出違法助成性指導的政府承擔開發公司的信賴利益損失?？梢哉f是公私并行不悖。與日本相比,德國是做得相當徹底而有前瞻性的,他們直接把國家賠償放在民法典里,與行政法規范作了分離。
將國家賠償法定性為私法的好處是顯而易見的:這可以直接回避是否要確認行政行為在公法上違法的問題,對于像行政指導這樣的在公法上尚未產生法律效果的行為,可以在它的實質強制性與損害后果之間建立起侵權法上所要求的因果關系。而且,行政行為的程序和形式要件對其生效是必備的,民事行為則不然,行為通常作出或成立就生效。因為行政指導是靈活的行政活動,要想將它納入行政法律行為那樣的模式化研究往往是徒勞的,在沒有對應的行政行為法規制的情況下,以我們簡易而又實用的私法來避免它對公民產生不當損害有什么不合適呢?這樣還可以極大的減少立法和司法的成本。
2不同類型行政指導賠償之訴的構成要件
當我們解決了對行政指導提起賠償之訴的前置性問題后,接下來就應當探究它的賠償要件,行政指導有好幾種類型,按照日本的分類,主要包括規制性行政指導、助成性行政指導和調整性行政指導。(1)規制性行政指導,是指以規制作為行政相對人的私人企業等的活動為目的而進行的行政指導。有為維持居住環境而進行的行政指導、圍繞提高收費
+問題而進行的行政指導等。規制性行政指導,有時在不存在規制法律的情況下進行,但大多數是作為行使法律的正式規制權限的前階段來使用的。(2)助成性行政指導,是指對私人提供情報,以助成私人某種活動的行政指導。例如,對欲將農作物從稻谷轉換為蔬菜的農戶,進行技術性或者農業經營性建議的指導。這首先應該和作為單純服務的情報提供區別開來。在前者的情況下,該情報的提供是實現政策目的的手段,而后者則是以直接為私人的活動提供便利為目的進行的服務活動。(3)調整性行政指導,是指作為解決私人間糾紛的手段而使用的行政指導。如對建筑業主和附近居民的建筑糾紛進行調整就是其例之一。[2]
目前,對行政指導賠償之訴的構成要件,國內外學者尚未從以上幾種類型進行分析,筆者以為:在構建救濟制度中,依照我們上文對于行政指導行為賠償的定性,既然是一種民事賠償責任,那么就應當從四方面考慮:過錯、違法行為、損害結果、因果關系。前三個要件都是比較容易把握的,而第四個要件因果關系則根據指導行為類型的不同而有所區分。這里的過錯是一種職務上的過錯,具體判定要根據法律上對公務人員注意義務的規定,其標準應采取“同等條件下一般公務員”的標準。違法行為中“違法”的認定如前文所述,不應局限于違反行政法,而應當是違反保護相對人人身、財產等各項憲法權利的法律。至于損害結果,則既包括現實利益,也包括期待利益。上述三要件是所有行政行為引發的國家賠償都必須考慮的,不是行政指導特別予以關注的,而第四個要件——因果關系,是賠償責任認定的關鍵點所在。對于規制型指導,首先應當考慮的是權力背景(如不接受指導就強制),因為它直接決定了因果關系的成立,可以設想,如果相對人仍有充分的兩可選擇的自由的化,我們很難說損失的造成不是相對人的原因而是行政機關的原因。至于助成型指導,雖然它仍有權力背景,(因為獲得廣泛的信息要依憑公權力),但是,它的強制力弱,不同于規制型指導,在規制型指導中,相對人如本可選擇一個更好的方案,但行政機關不當的事實強制使得他違心地選擇了一個次優方案,造成損失,雖然行政機關指導的內容可能是合法的,但相對人仍可追究損失,這猶如民法上的“脅迫”,構成了手段上的違法。但在助成性指導中,相對人的意思是自由的,行政機關給他的選擇可能并不是最優的,但他接受指導就代表對行政機關的信任,只要指導的內容不違法,行政機關也盡了客觀注意義務,哪怕造成損失,也不能追究行政機關的責任。但是如果助成性指導的內容本身就違法,而相對人善意并接受指導,由此造成損失顯然可以向行政機關追究賠償之責?？傊?對規制性指導強調不接受指導就強制的權力背景,而助成性指導強調指導內容的違法性。調整性行政指導則比較復雜,因為行政機關并不當然與雙方直接發生關系,行政機關往往居于相對中立的地位,在介入較淺,給雙方相對人較多選擇的時候,接近助成性指導的救濟思路;而介入較深,有事實上的強制力,則可借鑒規制性指導的救濟方法。
上述分析主要針對積極作為侵權的情況,如果不作為會不會產生責任?日本有一個例子:行政機關沒依法給相對人提供有關涯塌方的指導,也沒有預防措施的命令,使得相對人未采取措施遭受損失。從中我們可以看出如果法律已有明文規定政府行政指導的義務而政府未履行,在追究責任方面和行政法律行為沒有差別,可見,行政指導對相對人可能是“軟”的,但對負有作為義務的政府并不“軟”。
還有一個容易忽視的問題是指導是“軟硬兼施”的行為,不僅包含有事實強制力的指導,還有對某些個體好處的“誘導”,如果誘導不公平實施,會不會對未被公平對待的一方的競爭利益構成損害?這在日本是可以行政指導不合法而撤銷的,但是否可以追究賠償責任?在WTO規則中,進口國可以針對出口國政府對出口企業的直接補貼發起反補貼調查,并可以通過調高關稅來彌補國內損失,這是否可以借鑒到國內?而且,我們發現這種所謂的“誘導”在我國國內是十分普遍的,是地方保護的一個相對緩和的措施,如果出于拓展海外市場而對所有國內的企業補貼尚有國家利益作為理由的話,那么,國內的地方政府是否可以找到保護地方利益的理由呢?我國的《行政許可法》、《行政訴訟法》已經給競爭利益的妨害提訟開辟了途徑,那么作為內容上相像,只是措施上有別的行政指導似乎找不到不納入行政訴訟的理由,至于國家賠償,從保護相對人利益的角度出發,也不是沒有提起的可能。這就如同反補貼中征收的高關稅。
3“內部行政指導”是否可以追究賠償責任,如何追究
在行政指導制度最發達的日本,學者鹽野宏認為:“行政指導”,是指“行政主體為了實現一定的公共行政之目的,期待行政客體的一定行為(作為、不作為)而實施的,其本身沒有法律約束力,但可對行政客體直接起作用的行政的一種行為形式?！盵3]在我國學者姜明安主編的《行政法與行政訴訟法》中,認為:“行政指導是行政主體基于國家的法律、政策的規定而作出的,旨在引導行政相對人自愿采取一定的作為或者不作為,以實現行政管理目的的一種非職權的行為?！盵4]德國學者毛雷爾在他所著的《行政法學總論》中指出:“非正式行政活動或非正式活動是德國行政法學討論的一個新課題,主要是指行政決定作出前,行政機關與公民之間進行協商或者其他形式的接觸的行為?！盵5]通過比較,我們發現有行政指導制度的這三個國家都把行政指導(或非正式行政行為)界定在外部行政行為的范圍內。那么是不是說,當我們談及行政指導的賠償責任時,就完全排除了所謂“內部上下級間的指導”呢?如果下級因為執行了上級的“指示”或者“批復”而侵害了相對人的利益那么是否仍舊由下級背黑鍋呢?尤其是下級受到上級的違法“指導”時。在考察《行政訴訟法》時,我們發現當提起撤銷之訴時,是以最后作出行政行為的行政機關為被告的,但在《國家賠償法中》,從最初到最后,只要對當事人損失負有責任的行政機關都會成為被告。(如復議加重處罰的行為)所以,筆者以為,既然“內部行政指導”通過下級機關的行為對相對人造成損失,那么它就不應該被排除在賠償責任之外。所以在賠償法上區分“內部”還是“外部”行政指導承擔責任是沒有太大意義的。但是緊接著還有一個問題:發出指導的上級行政機關到底承擔多少責任?在這方面是有國外經驗可供借鑒的。依照德國《民法典》的國家責任條款,如果下級官員因為接受上級的指示而以自己的名義作出違法行為,那么雖然撤銷之訴針對下級違法行為,但是賠償之訴向上級提出。[6]這種規定使得內部行政有了外部效果,對于明確責任很有幫助,可以在相當程度遏制上級機關及首長濫用自由裁量權,但是這種賠償制度設計的前提是內部程序能夠完善地建立起來,并且明確地記錄下來。我國《國家賠償法》規定如果一個行政處罰的決定經過上級的復議而加重,那么加重部分由上級機關承擔。上級的復議決定是一個新的行政行為,那么上級在下級行為作出前的批復又是什么性質呢?它如果對下級是有法律上或事實上的強制力,那么下級在服從了指示后作出違法行為,我們便無法排除上級的批復和相對人損害后果的因果關系。我國的《公務員法》54條規定:“公務員執行公務時,認為上級的決定或者命令有錯誤的,可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見;上級不改變該決定或者命令,或者要求立即執行的,公務員應當執行該決定或者命令,執行的后果由上級負責,公務員不承擔責任;但是,公務員執行明顯違法的決定或者命令的,應當依法承擔相應的責任?！边@里區分了上下級官員的內部責任,但是上下級機關的國家賠償責任是否也應當區分呢?德國法的規定顯然是受到特別權力關系說的影響,這種學說強調行政機關及其官員體系內部奉行命令服從的原則,所以在賠償責任要件中也有“組織過錯、首長責任”的概念,相當明確地分清了上下級政府及官員的責任,防止下級為上級(包括公務員和政府)的錯誤買單。所以,參照德國的做法,我們也應當讓發出違法“內部指導”的上級行政機關而不是它的下級承擔賠償責任。這在我們這樣行政等級觀念濃厚的國家具有非常重要的意義。
參考文獻
[1]莫于川.法治視野中的行政指導[M].中國人民大學出版社,2005,393
[2][日]鹽野宏.行政法[M].楊建順譯.法律出版社,1999,144
[3][日]鹽野宏.行政法.楊建順譯.法律出版社,1999,142-143
[4]姜明安.行政法與行政訴訟法.北京大學出版社,2005,334
1.內部審計重要性認識不足。
筆者對廣西教育系統部分高校調查了解，結果表明：只有一半的高校設立審計部門，這其中有三分之一是與紀檢、監察合署辦公；審計人員大部分是從財務崗位勸退轉型的，一部分審計人員還兼任學校其他管理崗位。調查顯示：某些校領導認為公立高校屬于全額撥款預算單位，不象企業存在風險問題，內審工作可有可無，沒必要設立獨立部門和配備專職專業人員。
2.內部審計信息化水平過低。
由于受到環境、人才、硬件、軟件等多種因素的制約，中國的審計信息化發展遠遠落后于會計信息化。比如廣西教育系統的財務部門基本上采用會計電算化軟件，業務部門采用信息管理系統，這些信息技術比較成熟，更新升級的速度快，但是相對應的審計部門主要采用手工審計，計算機起到輔助作用，并沒有一個成熟的審計軟件能趕得上審計對象的變化少數高校也采用審計軟件，但事實證明實用性不強，使用效果不理想。原始的簡單的審計方法適合于傳統的制度導向的財務收支審計，根本無法滿足現代風險社會和現代科學技術進步對內部審計的基本要求，無法進行涉及各種環境因素的綜合風險分析及防范。
3.內部審計制度建設不到位。
盡管審計署2007年以來了《國家審計數據中心基本準則》和一系列專業審計數據規劃，以及2008年通過建立審計方法目錄體系和審計方法規范要素而完成了計算機審計方法體系的標準規范工作，但是各施各法的內部審計執法行為可能隱藏著會計信息真實性、完整性和審計作業安全性、科學性、審計證據可靠性及審計報告恰當性等背后的各種審計風險。信息化背景下內部審計工作環境發生了根本變化，工作中出現的新情況新問題，因計算機審計的范圍、目標、程序、技術、方式等缺乏法律法規的明確規定而導致在審計實踐中遇到了很多的障礙。
4.內部審計風險更趨復雜化。
在信息技術普及化、信息交流全球化和信息傳輸自動化的背景下催生了會計核算電算化以及內部審計信息化。這種背景下內部審計，審計環境更趨復雜化，審計數據采集難度、審計證據的充分性、信息系統的成熟度與安全性、審計人員掌握計算機專業知識與技能的熟練度等審計因素，均有可能使得審計風險在審計業務發生前就已經產生或存在。
二、內部審計風險防范措施建議
1.與時俱進，更新理念。
對于內部審計的負責部門，應做好內部審計制度建立和完善工作，形成完備的內部審計制度體系，避免出現以領導的意圖作為內部審計工作的基本要求的情況。對于被審單位，要樹立主動接受內部審計的意識。只有這樣，才能不斷提升從傳統的查錯防弊到現在的價值增值管理服務的內部審計內涵。
2.重視技術，堅持創新。
隨著信息時代的迅猛發展，內部審計人員的工作理念必須隨著內部審計標準、審計方式、審計手段、人員要求、審計目標等變化而與時俱進，必須從傳統的手工作業轉變為現代內部審計的辦公自動化系統、審計項目管理系統的信息化軌道上來，實現由財務控制逐步向業務控制和信息系統控制轉變，以計算機及其軟件技術、網絡通信技術、集成技術、數據管理為依托，重視科技知識與技能在創新內部審計方法上的作用。
3.完善制度，健全體系。
廣西教育系統內部審計風險防范工作應盡快研究制訂適應本地本系統發展現狀的、統一的審計準則和標準，這些準則和標準應當包括內部審計工作標準、風險評估、系統評價、內控評價、人員資質以及審計技術、基礎設施、系統流程等方面的規章制度、業務規范和管理體系。不僅僅從戰術上對廣西教育系統內部制制度進行健全性和符合性測試，繼而識別風險并進行有效防控，而且要強調審計戰略，應慮廣西教育系統內部的各種環境因素，強調財務審計與績效審計等多種審計模式融合成一個整體體系，以達到審計工作的效率性和效果性。
4.強化培訓，打造隊伍。
廣西教育系統內部審計風險防范工作質量很大程度上取決于所打造的內審隊伍的綜合素質。培養滿足廣西教育系統內部審計風險防范工作要求的、財審專業知識與實踐經驗和計算機技能交融的復合型內部審計人才尤為重要。應通過多種途徑培養和培訓內審人員的綜合素質與能力，諸如加強審計理論研究及其成果轉化，以科研促進審計實踐，理論研究指導審計實務，并進行考核評價，以適應時代對內審人員的基本要求。
5.注重分工，強調效率。
根據亞當.斯密（AdamSmith，1776）著名的勞動分工論，廣西教育系統內部審計風險防范工作可以充分利用社會優質的專業審計資源如審計中介機構，將部分風險程度高以及我們力所不能及的業務項目（如大型基建審計項目或者是巨額融資項目等審計成本高相對較高、專業分工相對專業的審計業務實行內部審計外部化，外包給社會專業機構，不但可以轉移和規避審計風險，增強內部審計的權威性和公信力，而且可有效提高審計質量與效率。
三、結語
