時間：2022-12-01 13:31:08
序論：在您撰寫農村社保論文時，參考他人的優秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發您的創作熱情，引導您走向新的創作高度。
摘要：根據我國工業化的新格局與社會保障制度改革的實際進程，目前，我國應該建立相對獨立的面向鄉鎮企業(小城鎮)從業者的社會保障體系，以適應我國城鄉社會結構轉型的客觀需要，推進農村社會保障體系的規范化改革，保證城市社會保障體系的順利進行。從長期看，面向鄉鎮企業(小城鎮)從業人員的社會保障體系必將與城市企業職工社會保障體系實現統一。
1978年以后，我國農村改革的成功及對傳統的偏向重工業與基礎工業的工業化戰略的調整，導致了鄉鎮企業的“異軍突起”與迅猛發展。目前，我國鄉鎮企業從業人數已達1.3億人，鄉鎮企業增加值比1978年增長了近百倍，其中鄉鎮工業增加值已經占到全國工業增加值的近一半。鄉鎮企業的發展在推進農村工業化的同時，也推進了農村人口城市化的進程。到2000年底，中國城市及建制鎮總數已達2萬個，其中設市城市668個，比1978年增加475個，新增的中小城市大多是在原先的小城鎮特別是縣城鎮與建制鎮的基礎上發展起來的。此外，我國還有超過1.9萬個的建制鎮與縣城鎮亦在我國的工業化與城市化中發揮著重要的作用。
鄉鎮企業的發展與小城鎮的興起是改革開放以來我國社會結構發生的最引人注目的變化，是對與舊體制相適應的城鄉二元社會格局的一次重大的調整，它將對我國城鄉社會結構的進一步改革并最終走向一體化產生更加積極的推動作用。適應城鄉社會結構的新變化并積極促進這種變化，在原先的城市社會保障體系的改革尚未到位，在一定時期內難以覆蓋到鄉鎮企業(小城鎮)的從業人員，而將鄉鎮企業(小城鎮)從業人員依然納入農村社會保障體系又實際妨礙城鄉社會結構轉型與對傳統農村社會保障體系實行規范化改革的情況下，建立相對獨立的面向鄉鎮企業(小城鎮)從業人員的社會保障體系具有客觀必然性。同時，建立這一體系亦有助于推動我國城市企業職工社會保障體系的改革，并最終與前者實現統一。
一、建立相對獨立的鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系的必要性
(一)建立鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系是我國城鄉社會結構轉型的客觀需要
改革初期，鄉鎮企業的發展與農業剩余勞動力的轉移采取的是所謂“離土不離鄉、進廠不進城”模式，其中許多人實行“亦工亦農”模式，至今未有根本的變動。在改革之初，由于農村改革取得了巨大的成功，原先尚不明顯的剩余勞動力問題一下子變得尖銳起來，而在僵化的城鄉分割格局尚未松動的情況下，農業剩余勞動力就地發展鄉鎮企業，“亦工亦農”不失為—種可行的選擇。但它畢竟是迫不得已而實行的一種權宜之計，從長遠來看，這種模式和城鄉社會結構轉型總趨勢是相背離的，日益增多的農村剩余人員對我國農業的長期發展構成嚴重的障礙，因此，必須將他們徹底轉移出去。不經歷這個徹底了斷過程，我國的城鄉社會結構轉型就不可能實現。
要徹底了斷已被鄉鎮企業錄用并已確定或愿意在小城鎮居住的原農村人口與農村的聯系，實現其向小城鎮的完全轉移，就必須對原先實行的土地保障方式做出相應的調整，根據城鎮的風險結構，將這部分人納入比較規范的現代社會保障體系之中。只有對已實際進入小城鎮就業與居住的原農業從業人員實行比較規范的現代社會保障制度，才有可能使他們在小城鎮作長久打算，而不至于選擇“亦工亦農”方式或年輕時進入小城鎮務工、經商，年老了再回家鄉依托土地養老。
(二)建立鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系有助于推進農村社會保障體系的規范化改革
現代意義的比較規范的社會保障體系是以社會保險制度為核心與重點的。我國建國以來一直未對農民實行真正意義上的社會保險制度，城鄉社會保障體系呈現明顯的二元化特征。要對農村社會保障體系加以規范化改革，其前提是減少農業從業人口，提高農民經濟收入，國家財政通過適當方式實現工業積累向農村與農民的轉移。建立鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系有助于創造上述前提。首先，鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系的建立及與之相伴的對農村土地承包制度的相應改革，有助于減少農業從業人口，實現農業經營的規?；c現代化。農業生產效益愈來愈高，相應地，農村集體積累亦將愈來愈多，農民收入將不斷提高，從而有利于農村社會保障體系的改革，在根本上消除城鄉社會保障待遇的差異，進而實現社會保障體系的城鄉統—或一體化。其次，鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系的建立，有助于鄉鎮企業建立比較規范的現代企業制度，促進鄉鎮企業與城市國有企業展開平等競爭，從而導致農村工業化向更高水平推進。隨著工業化的推進與工業積累的增加，可以拿出更多的積累反哺農業，發展農村經濟，促進農村社會保障體系的改革。
(三)建立鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系是保證城市社會保障體系及其他改革順利進行的需要
建立相對獨立的面向鄉鎮企業(小城鎮)從業人員的社會保障體系對城市社會保障體系等各項改革的必要性在于，鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系的建立，有助于農業剩余勞動力選擇把小城鎮作為其安身立命的依托，而不至于繼續盲目地向大中城市流動。在城市國有企業對勞動者所背負的包袱依然相當沉重，社會保障體系及其他各方面改革步履維艱的情況下，大中城市所能接納的農業剩余勞動力是相當有限的。鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系的建立，必將使鄉鎮企業與小城鎮在吸納農業剩余勞動力過程中發揮更加有效的作用，從而減輕大中城市社會保障體系等方面的改革所可能受到的沖擊。
二、建立相對獨立的鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系涉及的具體問題
(一)鄉鎮企業(小城鎮)社會保障的現狀及其成因
改革以來，鄉鎮企業發展迅猛，從業人員已超過1億人。但除其中極少數規模較大、效益較好、發展時間較長的鄉辦或鎮辦企業對職工提供社會保障外，絕大多數鄉鎮企業未為職工提供制度化的社會保障。根據有的學者近年對江蘇、浙江、江西和湖北四省四個鄉(鎮)進行的有關鄉鎮企業社會保障現狀的調查，發現普遍存在著覆蓋面窄、受益水平低、不規范與區別對待等方面的問題。鄉鎮企業最為發達的江蘇省無錫市實行統一的農村社會養老保險后，到1997年參保人數仍只占應保人數的23％，當然，這里包含非鄉鎮企業從業人員。扣除這一因素，鄉鎮企業參保比例應當稍高些。就受益水平而言，向職工提供社會保障待遇的企業無一例達到保障職工在生命波折期基本生活需要的水平，如有的企業支付給老職工的退休金僅約合在職職工月均工資的10％左右。鄉鎮企業社會保障存在的另一個問題是有濃厚的臨時應付色彩，領導意愿起著相當重要的作用，沒有規范化與制度化操作，不僅不同企業之間差異極大，即使在同一企業內部亦表現出明顯的差別。此外，絕大多數鄉鎮企業對非本地職工采取區別對待的政策，他們基本被排斥在任何形式的社會保障待遇之外。
鄉鎮企業社會保障之所以存在以上問題，其原因是多方面的。從雇主一方看，他們一般無國家財政投資，靠自身積累創業，維持低生產成本對企業參與市場競爭有利。如果他們也像城市國有企業那樣對職工提供全方位的保障，則鄉鎮企業非但難以發展，連生存亦成問題。況且即使鄉鎮企業效益提高了，如果沒有外在強大的壓力，企業主一般亦難主動地為職工提供社會保障待遇，這樣做顯然有利于增加企業主的利潤。這在個體企業和私營企業中表現得更為明顯。2000年國家農業部鄉鎮企業局和勞動與社會保障部農村社會保險司對浙江、湖北兩省鄉鎮企業職工養老保險情況的調查表明：這兩個省鄉鎮企業中個體企業和私營企業的從業人員分別占到61.4％和55.5％。在職工養老保險問題上，多數個體、私營、股份制企業把股東利益放在首位，為了多賺利潤，降低人工成本，都不愿為職工繳納保險費。原來屬于集體企業的退休養老制度在企業改制后亦難再堅持，企業經營者以各種理由少繳或不繳保險費。鄉鎮企業從業人員一般年輕力壯，離開土地來到鄉鎮企業，主要的動機是賺錢，而對老年及疾病的憂患意識不很強烈。在這種情況下，如果按市場經濟要求與社會保障的國際慣例，讓從業者個人從不高的工資收入中每月抽出一定比例參與有關保障項目，顯然他們是不會情愿的。此外，鄉鎮企業社會保障亦缺乏可行的、透明度大的執行與監督機構，基金運作風險較大，使企業以及職工個人對此都缺乏足夠的信心。
(二)鄉鎮企業(小城鎮)社會保障制度涉及的幾個具體問題
應當指出，盡管導致上述各種問題的原因是多方面的，但直至目前尚無根據鄉鎮企業特點的、促使鄉鎮企業雇主及其從業者參與社會保障體系的強制性規范，是其基本原因。20世紀90年代初起在農村推行的《縣級農村社會養老保險基本方案》不適用于鄉鎮企業，亦不具強制性色彩。而實施與城市企業職工社會保障制度相同的法規，現階段尚不具備條件。在這種情況下，頒布并實施相應的鄉鎮企業(小城鎮)利：會保障法規或條例是應當優先加以考慮的。建立相對獨立運行的鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系涉及的問題很多，在有關法規中都應做出明確規定，以便于實際工作的開展。
1.有關法規的頒布
按照正常的立法程序，有關社會保障的法律制度和其他法律制度一樣，應由國家立法機構頒行。但在我國，直至目前，一般由中央政府即國務院頒布有關法規、條例并實際推行。在這種情況下，沿用這一傳統做法，由國務院頒行鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系實施的基本方案或辦法是比較可行的。有了這樣的基本方案或辦法，實施鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系的建構，便有了基本的、權威性的依據。有關鄉鎮企業(小城鎮)社會保障的實施方案應帶有強制性(當然其前提是符合實際)。不這樣，鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系就難以逐步建立起來。因為在目前的情況下，在企業經營者及從業職工方面都有阻力，克服這種阻力最有效的辦法，就是增強有關制度的強制性色彩。但這種“強制性”又和目前城市社會保障制度改革所實行的“強制性”有所不同，因為鄉鎮企業(小城鎮)的情況與城市不同。對建制鎮與縣城鎮等范圍內的從業人員，這種強制性應是明確的；而對鄉鎮辦、村鎮辦企業從業人員，就應具有較大程度的靈活性。在市場競爭加劇的情況下，后一類企業生存與發展局面比較復雜，效益好的，可以繼續得以發展壯大，差的則會不斷走向破產。這些情況應加以考慮。因此，可以對此類企業保留一定的自由度。但如果這類企業或人員后來向縣城鎮或建制鎮集中，則應強制性地加入鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系。
2.項目設計與資金來源
鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系，應當包括現代社會保障的一些基本項目，以社會保險為核心。當然，在其起步階段，不可能設計得非常全面，以后可以逐步完善，但一些基本的項目是必不可少的，包括養老、醫療、失業及最低生活保障等。至于其資金來源，就養老、醫療、失業等項目而言，應當按照市場經濟的原則，體現國家、企業(雇主)及勞動者三方的責任。當然，根據鄉鎮企業(小城鎮)發展的實際情況，采取怎樣的方式將國家、企業(雇主)及個人的責任結合起來，是一個可以探討的問題。像城市國有企業那樣，直至今天，仍由企業對職工：的社會保障承擔主要責任的做法，在鄉鎮企業肯定行不通。因為鄉鎮企業出現的時間不長，經濟基礎薄弱，要企業拿出更多的錢來上繳社會保障機構是不現實的。在一個較長的時期內，鄉鎮企業上繳社保機構的資金比例，都應保持在一個比較合理的較低的范圍內，以鄉鎮企業能夠承受為限，以利于企業的發展。國家對鄉鎮企業職工社會保障事業的支持，將通過讓利途徑來進行，對企業利潤中上繳社會保障金部分，實行稅前列支，對社會保障基金運營收益及受保人社會保障收入不征稅，等等。
既然來自國家與企業(雇主)的支持力度不可能像國有企業職工那么大，鄉鎮企業從業人員的個人繳費顯然就比較重要了。目前在農村推行的《縣級農村社會養老保險基本方案》對個人繳費實行絕對數額的辦法，并確定從2元到20元10個等級由受保人選擇，這對鄉鎮企業職工不可行，因為這個辦法沒有動態觀點和發展眼光，不能保證受保者老年的基本生活。而采取與工資額相聯的相對比例做法比較可行。醫療保險及失業保險都可采取這個辦法。采取這個辦法一般不會加重職工的負擔，原因在于，一方面，企業繳費及國家讓利盡管不多，但已承擔了一部分，這將按照有關具體法規、條例執行；另一方面，小城鎮生活、醫療等費用一般遠較大中城市為低，以此為基礎而設計出的個人繳費比例亦就不可能太高，個人一般應能承受。少數特殊情況，可采取具體針對措施。鄉鎮企業從業人員個人繳費一般應全部歸入社會保障機構為個人建立的社會保障賬戶。企業繳費則作為統籌、調劑基金。
而就最低生活保障制度而言，其資金來源由國家與當地財政部門等負責解決，加入鄉鎮企業(小城鎮)的原農業從業人員承包土地的轉讓金或轉讓后的土地收益的一部分，可由國家統一收取，再按實際需要，分配到地方作為最低生活保障基金的來源。
3.基金的給付
鄉鎮企業(小城鎮)從業人員在履行相應的個人繳費義務并達到規定的年限后，可以按規定按月領取養老保險金。其養老保險待遇一般由個人賬戶養老金與社會平均養老金兩部分合并而成，其中后者屬于由企業(雇主)交納的進入社會統籌部分，按當地上年平均工資的一定比例給付。由于企業(雇主)繳費比例較低，這部分退休金一般數額較小。職工醫療保險待遇的支付辦法可參照城市所實行的，日常醫療由個人賬戶支付；超額部分在規定的較低范圍內，由個人自理；達到年工資的一定比例，則由醫療社會保險統籌基金支付主要部分，個人自理小部分；數額越大，社會保險支付比例越高，個人自付比例越小。鄉鎮企業從業人員的失業待遇一般按從業時間長短而定。從業時間越長，享受失業保險待遇時間亦相應延長，但不能超過某一規定時間限度。超過這個時限，如仍未找到工作，則進入最低生活保障制度覆蓋范圍之中。
除超過一定時限的失業人員將由最低生活保障制度提供生活來源外，參與養老、醫療保險但不夠享受有關待遇條件，或雖可享受有關待遇但達不到維持其最基本生活水平，或因各種原因未參加上述保險，但在小城鎮居住生活達到一定年限的人員，其在老年或其他生活波折期的生活來源，亦由
最低生活保障制度加以解決。
4.統籌層次與管理
鄉鎮企業(小城鎮)社會保障基金在多大范圍內實行統籌，是一個值得探討的問題。目前城市社會保障基金的統籌進展最快的項目——老年社會保險，已經達到省(自治區、直轄市)層次，其他項目仍在縣(市)層次。城市尚且如此，鄉鎮企業(小城鎮)社會保障基金的統籌層次更不應進展過快。全國乃至各省的鄉鎮企業發展極不平衡，但在一縣(市)范圍內，這種不平衡則不明顯。將鄉鎮企業(小城鎮)社會保障基金的統籌層次目前放在縣(市)一級，是可以考慮的。統籌層次太低，則起不到資金調劑使用的作用。隨著各地鄉鎮企業與小城鎮的進一步發展，鄉鎮企業(小城鎮)社會保障基金可以過渡到在更大范圍內實行統籌。
鄉鎮企業(小城鎮)社會保障事業的管理可由縣(市)級職工社會保障事業經辦機構，即勞動與社會保障部門(社會保險)及民政部門(最低生活保障)具體執行，籌措的基金可委托銀行或其他金融機構代為運營。除按規定提取的管理服務費外，社會保障基金必須專款專用?？h(市)級以上人民政府應設立鄉鎮企業(小城鎮)社會保障基金監督委員會，吸收政府相關各部門人員及專家學者、民間人士、受保人等，實施對社會保障基金運作的指導與監督。
5.覆蓋面
鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系中的社會保險部分，包括養老、醫療、失業等，應覆蓋鄉鎮企業(小城鎮)所有從業者。至于最低生活保障項目，則應覆蓋鄉鎮企業職工、家屬及小城鎮全體居民。關于鄉鎮企業(小城鎮)城鎮戶口職工與原農業戶口職工在社會保險上是否實行統一制度，研究者有不同的看法。不少研究者建議，對這兩類職工應實行區別對待的政策，他們認為，將鄉鎮企業城鎮戶口職工納入城市職工社會保險體系是可行的，但把大批新增原農業戶口職工納入這一體系則行不通。原因在于，就后一部分鄉鎮企業職工而言，他們都有一塊維持其基本生活的承包地，土地是農民的最后保障。上述意見值得商榷。在筆者看來，鄉鎮企業，特別是依托小城鎮的鄉鎮企業從業人員承包地的轉讓只是一個時間問題，繼續維持現狀不符合工業化、城市化的發展趨勢。那么，上述對鄉鎮企業兩類職工采取區別對待的社會保險政策便失去了充足的理由。但如將鄉鎮企業職工全部納入城市社會保險體系，企業將要負擔大筆的統籌費用，肯定不會情愿，客觀上也難以做到。這便是筆者提出建立相對獨立的鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系的一個重要原因。在鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系中，企業繳費比例應降下來，達到一個比較合適的比例，使其能夠承受擴大覆蓋范圍的壓力。個人繳費的比例，兩類職工也應統一標準。這樣，在保險待遇給付上兩類職工就不存在差異。城鎮戶口職工原已加入城市社會保險體系的，可繼續實行老辦法；未加入的或新增職工，兩類戶口人員應實行同一制度。當然，原鄉村戶口職工實行和原城鎮戶口職工同一的社會保險辦法，其前提是將家鄉的承包地按規定轉讓。
三、實現鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系與城市企業職工社會保障體系統一的必然性與途徑
(一)必然性
鄉鎮企業(小城鎮)從業人員和城市企業從業者一樣，都屬于第二、第三產業，其所遭遇的風險結構和農民已顯著不同，它是一種和市場經濟、工業化相適應的現代風險結構：他們不再經營土地，年老或生病后面臨喪失生活來源的風險；和市場經濟相適應，從業者在激烈競爭的環境下，時刻面臨失業的風險；工業、建筑業等行業危險性大，從業者面臨著工傷和患職業病的風險，等等。因此，傳統的家庭保障和土地保障形式就難以再為其提供最基本的生活保護了，而必須將其納入和城市企業勞動者相同的社會保護體系，即社會保險體系中。在實施的基本原則、經費來源(各方比例)、保險金給付(具體標準)、保險金的管理與運營、基本項目設置等方面，都應實行相同的制度。
各國特別是工業化國家社會保障制度建設的經驗表明，它們一般對企業從業者實行統一的社會保險制度，并推進“國民皆保險”，只是在工業化起步與加速發展時期對企業從業者與個體從業者(如從事個體經營的農民)的處理有所不同。這主要是由于這些國家的工業化與社會轉型是一個自然的、整體的推進過程，與我國的情況不同。由于長期受計劃經濟與城鄉分割的影響，中國的工業化出現了以城市為依托的工業化與以鄉鎮為依托的工業化的二元格局。正是鑒于二者之間目前還存在較大差別的現實，筆者提出建立相對獨立的鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系的構想。但這種二元化格局畢竟只是階段性的，從長遠看，面向鄉鎮企業(小城鎮)從業人員的社會保障體系必將與城市企業職工：社會保障體系實現統一。
(二)途徑
至于鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系與城市企業職工社會保障體系統一的途徑，筆者在此尚難提出具體的方案，只是提出一個基本的思路，以供參考。
在探討鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系與城市企業職工社會保障體系統一的途徑之前，統一的參照系究竟是什么，這是應當加以明晰的。這種統一，無疑是前者與后者逐步實現統一。過去的城市企業職工社會保障體系弊病太多，不足以作為參照。即便是在目前，該體系尚在改革過程之中，遠未到位。就社會保險而言，其標準是保障被保險者在生命波折期的基本生活(高于最低生活標準而又與在職人員較高的生活水準不同)，這是國際慣例。過去的城市企業職工社會保險制度便是按此標準設計的，目前及未來這一點都應是不變的；鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系目前尚達不到此標準，應當逐步達到。問題的關鍵在于，個人、企業與國家對職工的社會保險義務應如何做出合理的、符合國際慣例的劃分。過去的城市企業職工社會保險只是名義上的，實際上個人不承擔任何義務，與社會福利沒有差別。目前經過改革，情況才有所改變。鄉鎮企業(小城鎮)社會保障體系在這方面應當避免重蹈覆轍。
現階段影響這兩大社會保障體系走向統一的最大障礙，乃是城市國有企業如何進一步減輕負擔與鄉鎮企業如何繼續提高繳費比例的問題。目前城市國有企業承擔的繳納職工各項保險金比例還相當高。按1997年7月16日國務院《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》要求，企業繳納基本養老保險費為企業工資總額的20％左右(包括交納社會統籌基金和劃入職工個人賬戶部分)。企業為職工交納的醫療保險基金占工資總額比例一般在8％-10％之間。以上兩項相加，企業交費占工資總額的30％左右(不包括企業負擔的失業保險交費)，這給企業造成的潛在壓力相當大。綜合各方面的測算結果，目前國有企業的隱性失業人員在2000萬人以上，如果全部顯性化并繼續在國有企業內部實施失業保險統籌，以每人每月200元計，每年的支付額將達500億元左右，大致為目前國有企業職工工資總額的10％以上?？紤]到有些人能夠實現再就業，同時通過等待期、給付期等措施加以控制，實際需要支付的失業保險金會低于上述數字。但如考慮到還必須支付相應的管理費用、轉業培訓費用等，實際需要的繳費率至少不會低于工資總額的10％。這樣，加上養老、醫療兩項，企業繳費應在工資總額的40％以上，這還不包括生育、工傷、死亡、遺屬等項目上的企業繳費。
一、農村社會養老保險現狀以及重要性
人總是要老的，這是一各客觀的不可逆轉的趨勢。人老的后果就是獲得生存條件的各種能力逐漸喪失，那么，曾經為這個社會做了貢獻的老人們在其獲得生存的能力逐漸失去時，誰應該向老人伸出援助之手，為其提供物質和精神的幫助呢？這就是養老問題。隨著計劃生育政策在農村的實施，擁有大多數老年人口的農村地區將迅速出現家庭小型化的傾向。同時，農村勞動力向城市的流動、農村年輕一代道德觀念的下降等因素，都使得傳統家庭養老形式面臨著嚴峻挑戰。不難想象，在新的世紀，農村老問題將是最大的社會問題之一。農村養老這個被我們回避了半個世紀的課題，在人權制度逐漸完善、社會物質文化水平不斷提高的今天，我們已經沒有了回避理由。
（一）農村居民生產方式分化，大量農村勞動力從土地轉移。我國正處于從農業會走向工業社會的轉型期，社會流動性大大增加。
（二）農村人口老齡化速度加快，傳統家庭模式改變。據第五次人口普查數據顯示，我國農村60歲以老人已超過農村總人口的10%，且高出城市1.24個百分點，進入老人典型的老齡社會。
二、農村社會養老保險制度發展困境的分析
農村社會養老保險制度的創新意義不言而喻，它是中國歷史上第一次為農民建立的社會保險制度。然而現如今卻產生了“政策微效”的現象，即政策結果距離政策預期有很大的差距。是什么原因導致了“政策微效”的結果呢？許多研究者大多從經濟學的角度或是具體操作層面尋求制度萎縮的原因，
（一）農村社會養老保險制度的價值理念發生偏移。
社會學研究探討的問題很多，但社會公平一直是核心問題。因此在社會學視野中，社會保障制度作為一項社會政策，應該是以追求社會公平為價值目標，旨在保障公民個人及家庭的基本生活要求和生活水平的提高。而目前社會保障制度的改革與建設以“效率優先，兼顧公平”為指導。面對城鄉收入的逐漸擴大和當前最大的弱勢群體—農民的邊緣化和弱勢化的進一步加深，政府將更多的社會保障資源投向了城鎮居民。
（二）農村社會養老保險制度不能很好的適應社會變遷
目前社會正處于快速變遷過程中：工業化、城市化進程不斷加快；家庭規模和結構發生變化；農村人口出現分化等。這一系列變遷引發了諸多社會問題，農民養老問題就是其中之一。鑒于此，政府積極探索為農民養老建立正式制度安排?？梢哉f，農村社會養老保險制度是對社會變遷的積極回應，但卻又未能很好地適應并促進這一變遷過程。
三、建立農村社會養老保障制度的對策建議
（一）分類實施對策建議
1.為純農業人口（以經營土地為生的農民）建立農村養老保障。在已經推行的農村養老保險的基礎上進行適當的調整與改革。最重要的是改變“個人繳納為主、集體繳納為輔、政府給與政策扶持”的原則，政府應該給與農村社會養老保險一定的財政投入，由政府和個人共同負擔。實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險，政府投入一部分納入到社會統籌基金，農民個人繳費和部分政府投入一部分納入劃入個人賬戶，國家投入要偏重于經濟欠發達地區。同時鼓勵建立由集體補助的補充養老保險和個人儲蓄式的商業養老保險。
2.為農民工建立社會養老保障。農民工是一個流動不定、龐大而且復雜的群體。因此，為農民工建立社會保障制度是有一定困難的，但鑒于農民工中的絕大多數客觀上已經走上了非農化、城鎮化的不歸之路，并必然會因各種生活風險的客觀存在和平等意識的覺醒而提出相應的社會保障訴求，應該從現在起開始起動建立這項制度，并根據進城務工農民的不同情況納入有差別的社會養老保險制度。
（二）建立農村社會養老保障的資金來源
除了通過發行國債的部分收益和部分國有資產的部分收益進行融資外，我們還要注意到另一條新的融資當道，就是把在城市化進程中的征地補償轉化為社會養老保障資金。但是，農民的土地被征用之后，只能得到政府和用地單位支付的數額不多的土地補償費和安置費。按目前農村居民人均生活消費支出計算，只能維持7年左右的生活。按目前城鎮居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。如果把這僅有的補償轉化為養老保障基金是不現實的，對于建立養老保障基金也是杯水車薪。因此，今后應該提高征地補償，從其中拿出一部分資金作為保障基金。但需要引起注意的是不能僅僅把這筆資金用來為失地農民建立保障基金。如果認為誰的土地被征用誰得益的話，這樣又會制造出新的不公平。因此，征用土地的補償應該為全體農民甚至全體城鄉人民分享。
論文摘要：目前，江蘇省的農村社會保障仍存在著法律制度缺失、覆蓋范圍窄、保障水平低、政府扶持力度小、社會化程度低等問題，針對這些問題，本文提出了建立和健全農村社會保障制度的法律、構筑覆蓋廣泛的農村救助體系、增加投入、擴大宣傳等建議，以建立健全農村社會保障體系，實現社會公平，促進城鄉融合和共同發展。
江蘇省的農村社會保障體系主要經歷了三個階段，即1992一1998年為試點起步階段，1999一2002年為整頓規范階段,2003年至今為探索發展階段。截止2006年6月，全省已有13個省轄市、101個縣(市、區),1310個鄉(鎮)建立了農保制度，參保人數已達859.95萬人(含鄉鎮企業職工)，基金積累總額74. 45億元，領取養老金人數127. 57萬人，經過十多年的探索，農村社會保障工作取得一定的進展，參保人數和基金積累居全國首位。
目前，全省農業人口3699. 88萬人，其中農村勞動力人口2665萬人。而江蘇省參加農村社會養老保險的人數僅為859.95萬人，占全省農業人口的23.2%，占農村勞動力人口32. 2%;南京、姜堰、建湖參保人數較少，覆蓋率較低，其余地區情況大體相同。因此，總體來講，江蘇省參保覆蓋面過窄，社會保障功能難以發揮和實現。
一、江蘇省農村社會保障存在的問題
1、制度不健全
健全的社會保障制度，是維護社會長治久安，保證經濟的可持續發展，完善社會保障制度，建立市場經濟體制的基礎。由于受社會經濟發展水平、城鄉二元結構、制度建設起步較晚等因素制約，許多關于農村社會保障的實施辦法都是通過行政性文件，缺乏法律強制力，資金難以得到有力保證，部分地區還存在政策落實不到位等問題，江蘇省尚未形成較為理想的制度模型，可以說農村社會保障基本上處于一種缺失狀態。
2.覆蓋面窄
目前，全省農業人口3699. 88萬人，其中農村勞動力人口2665萬人。而參加農村社會養老保險的人數僅為859.95萬人，占全省農業人口的23.2%，占農村勞動力人口32. 2%，社會保障制度主要集中在城市各類企業下崗職工或失業人員，因此，總體來講，參保覆蓋面過窄，社會保障功能難以發揮和實現。
3、資金缺口大
目前全省農民社保資金來源渠道少，且數量較低，與建立、健全農民社保體系所需資金相差甚遠，隨著人口老齡化趨勢的加強，資金投入的問題會更加突出。
4、生活保障水平低
改革開放以來，全省農村貧困地區的狀況得到了顯著改善，但是，由于城市經濟發展迅速帶來了城鄉兩級分化的狀況日益嚴重，農村居民收入相對于城市居民收入的比例下降了，農村貧困問題仍然嚴重。因此，農民的實際收入水平并不高，用于養老保障能力有限，農民的現金收入用于購買生活必需品和購置生產資料后所剩無幾。
5、參保意識淡薄
全省的農村社會保障工作缺乏總體的設計和政策支持，各級政府尤其是基層部門對農村社會保障工作的緊迫性、重要性認識不足，使得保障措施難以落實到實處。由于政治、經濟和文化條件的限制，農民沒有參保的意識，缺乏長遠打算，因而對參加社會保險、合作醫療等積極陛不高。
二、針對江蘇目前的農村社會保障情況。為建立、健全全省農民社會保障體系提出了一些的對策與建議
1、建立和健全農村社會保障制度的法律
法律制度的不完善，社會保障資金的使用監督力度不夠，使得全省農村社會保障沒有落實到實處，可以通過建立農民社會保障基金的咨詢和質問制度，給農民提供有關社保咨詢的平臺，同時賦予農民社保機構相應的行政處罰權力，對應繳納農民社保費用而未予繳納的單位和個人給予相應的處罰。
2、繼續推行新型農村合作醫療制度
不斷完善新型農村合作醫療制度，切實做好新型合作醫療資金籌集工作。新型農村合作醫療資金實行區縣統籌，農民個人負擔部分以戶為單位自愿繳納合作醫療費用?；I集標準原則上農民個人負擔每人每年不低于24元，經濟條件較好的地區可適當提高繳費標準。農村五保戶、低保戶參加新型合作醫療，其個人應承擔的部分，由財政負擔，市和區、縣各負擔50%，確保區縣低保戶、五保戶能無障礙進入合作醫療。
3、構筑覆蓋廣泛的農村救助體系，農村最低生活保障做到應保盡保
農村最低生活保障做到應保盡保。低保資金由區、縣負擔，對經濟較薄弱的區縣，市級財政給予適當補助，確保按時足額支付。進一步建立和完善以低保制度為基礎，以醫療救助、教育救助、災害救助為重點、社會互助為依托的農村救助體系。全市分散供養的，不低于當地農村低保標準的110%，集中供養的，不低于當地農村低保標準的150%。進一步提高五保戶集中供養率。
4、堅持“個人墩費、政府補貼、以收定支、收支平衡、統賬結合、多繳多得、制度街接、保障基本”的原則
建立繳費水平與收入現狀和承受能力相適應、保障水平與本地區經濟社會發展水平相協調、社會保障與家庭保障相結合、保險關系與企業職工基本養老保險相銜接的新型農村養老保險制度。
5、增加投入，建立多元融資渠道
為解決全省對農村社會保障投入資金不足的現狀，首先要建立穩定可靠的資金來源渠道，建立以政府為主體的融資渠道;其次應積極拓展社保資金的來源渠道，市、區、縣要加大對統籌城鄉發展的投入，如果財政資金有限，可以開展慈善投資、社會捐贈活動減輕財政的壓力，也可以通過冷行農民社保資金債券方式來緩解目前社保資金的不足。
6、參照城市居民最低生活保障制度，提高農村最低生活保障水平
首先，應該完善最低生活保障制度?？梢詤⒄粘鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ现贫?，增加對無人贍養的老年人、失去工作能力的殘疾人、無勞動能力的未成年人給予基本生存的最低保障制度規范，以解決其溫飽問題。其次，要對建立農村低保制度所需資金進行統籌規劃，以確保資金來源的穩定性，加強對資金的管理和監督。最后，應該根據各地區的實際情況修改、完善低保制度，以確保低保制度符合各地區的發展水平，從而更好的保障當地人民最低的生活水平。
7、擴大宣傳，提高農民參保的積極性
全省農民參保意識薄弱，沒有意識，參保率自然就低，因此加強社保在農村的宣傳力度就顯得尤為重要。要充分利用電視、報紙、廣播、互聯網等多種媒體，擴大宣傳，營造社會保障工作的輿論氛圍。對新出臺的政策措施，要及時宣傳到位;對在農村社會保障工作上有突出貢獻的單位、個人，要及時宣傳報道。
8、各有關部門要統一行動，加大工作力度
內容摘要：我國是一個人口大國，全國總人口的80%是農村人口，然而作為社會“減震器”和社會公平“調節器”的社會保障制度實施卻長時間內只是關注于城鎮居民，對占人口多數的農村居民投入很少。要建設好現階段在我國農村社會保障制度體系，就應以政府為主導，多渠道籌措資金，不斷完善和普及合作醫療制度，同時，各地應結合實際情況不斷探索新思路，嘗試新方法。
關鍵詞：農村，社會保障，合作醫療
一、農村社會保障的定義
農村社會保障是指以地方政府為主，以基層社區為依托，由國家、社區、公民群體及個人合作興辦，通過國民收入再分配和個人消費支出集中資金，根據國家法律的規定，向農村社會成員中，部分或全部喪失勞動能力者、遭受自然災害者、經濟收入低于貧困線者提供物質幫助，以保證其基本生活的需要，促進農村社會安定和經濟發展的一種制度。
二、現階段我國實施農村社會保障制度的必要性
（一）現階段實施農村社會保障制度是維護社會穩定的安全網
社會保障制度本身就是一種社會安全體系，它通過對沒有生活來源者、貧困者、遭遇不幸者和一切在失去勞動能力或工作崗位之后的勞動者給予救助，滿足其基本生活需要、消除其不安全感、來維護社會穩定。當前，我國農民經常面臨自然災害、市場風險等不確定因素，這些不確定因素的存在，很可能就導致農民家庭生活的不穩定，進而影響農村社會的安定團結。因而，現階段大力建設農村社會保障制度是促進農村經濟發展、穩定農村社會的一道重要防線。
（二）實施農村社會保障制度是實現全社會公平的調節器
在市場經濟條件下，收入分配制度與競爭機制相聯系，使社會成員間在收入分配方面不均等。為了解決這一社會問題就需要運用政府的力量對社會經濟生活進行干預，通過社會保障的各項措施對社會成員的收入進行必要的再分配，將高收入者的一部分收入適當轉移給另一部分缺少收入的社會成員，從而在一定程度上縮小社會成員之間的貧富差距，彌補市場經濟缺陷，緩和社會矛盾。
（三）建立農村社會保障制度是發展市場經濟的必然要求，是實現資源優化配置的一種手段
在市場經濟條件下，激烈的競爭必然會使部分勞動者被迫退出勞動崗位，從而使其本人和家庭因失去或減少收入而陷入生存危機。社會保障通過提供各種幫助使這部分社會成員獲得基本的物質資料，維持基本生活水平，從而使勞動力的再生產成為可能。有了基本生活保障，農民不再因生計問題而去破壞森林植被，圍湖造田，從而會有利于農村生態環境和自然資源的保護。同時，通過社會各方面籌措的農村社會保障基金可以通過合理的方式投資于農業生產，緩解農村資金緊張的矛盾，對農業生產起到積極作用。
（四）建立和完善農村社會保障體系是經濟社會持續發展的內在要求
隨著我國各項改革的深入進行和城市化水平的不斷提高，我國被征地農民人數越來越多，農民工隊伍不斷壯大，純農戶逐漸減少，農民分化加劇，人口流動增強，新型勞動力就業市場逐步形成。這就要求社會保障制度適應新的形勢需要，不但要求城市社會保障制度擴大覆蓋面接納進城農民工，而且也要求盡快建立并完善農村社會保障制度，為廣大農村居民提供基本生活保障，并且隨時接納返鄉農民工的轉保。因此，加強城鎮社會保障制度改革，建立健全農村社會保障體系，已是中國經濟社會持續發展的內在要求。
（五）建立和完善農村社會保障體系有利于中國人口政策的持續實施
當前，我國計劃生育工作已經取得了舉世矚目的成績，然而目前的農村社會保障體系的缺失使農民在年老喪失勞動能力后，基本生活沒有了保障，就迫使他們通過多生孩子來強化家庭保障。
三、農村社會保障現狀和面臨的問題
（一）現階段農村社會保障形式單一，水平低，覆蓋面小，社會化程度低，城鄉收入差距進一步擴大
我國有80%的居民住在農村，但農村始終處于中國社會保障的邊緣，有相當一部分社會保障的內容將整個農村人口排擠在保障體制之外，而城鄉居民收入之比卻在不斷擴大，2004年已達3.21/1（資料來源：國家統計局）。2002年底，我國養老、醫療和失業保險的覆蓋面分別占全體居民的18.3%、10.7%和13%，還沒有達到國際上20%的最低標準。
（二）市場經濟的發展不斷打破傳統農村集體、家庭和土地等故有的保障形式空間，使得農村公共福利事業發展缺乏主體
在計劃經濟下，國家對農村社會保障只進行適當投入，大部分主要依靠集體和家庭投入，土地作為穩定性高的一種保障手段得到充分利用。但隨著市場經濟的不斷深化，集體、家庭和土地等傳統保障手段的功能受到大大的削弱。實行計劃生育政策以來，獨生子女增多，農村家庭規模縮小，家庭社會保障功能不斷弱化。再者，隨著非農就業機會開始增加，農村人口尤其是青壯年大量外出，收入來源呈現多元化趨向，土地相對收入不斷下降，土地保障功能也趨于下降。與此同時20世紀80年代以來，中國人口老齡化速度加快，更加重了農村的養老保障任務。
（三）現行的社會保障體系不健全，管理不完善
目前，農村社會保障缺乏統一的管理辦法和監督體系。從管理機構上看，突出表現為多頭管理、政出多門，最終導致了一系列如農村社會養老保險關系問題、農村社會養老保險資金的保值增值問題、因病致貧、返貧問題等。
四、我國實施農村社會保障的對策
（一）政府為主導，建立完善農村社會保障體系
政府的主導地位主要體現在制定社會保障政策法規并監督其執行，建立、完善和管理社會保障體系以及承擔最后的財務責任。政府之所以要介入社會保障領域，根本原因在于社會保障的公共物品屬性，同時，社會保障領域的市場失靈、政府權威及其強制力所帶來的管理上的成本收益優勢以及政府的最終財政責任也是其介入社會保障的重要原因。因此，必須由政府來精心策劃養老、醫療、救濟等社會保障計劃，以逐步建立農村社會保障制度。
（二）繼續完善農村合作醫療制度，適時與城鎮醫療保險接軌
我國的農村合作醫療制度已經取得了一定成績，受到廣大農民的歡迎。然而，由于籌集資金總量有限以及政府為了控制道德風險，新型農村合作醫療也設置了起付線、共付水平和封頂線。當前共付部分仍然很高（共付比例在多數地區達到30%～50%），對于低收入的農民來說更難支付現金部分，這就限制了這種保險對貧困家庭的用處，貧困家庭依然因無力墊付大病的全額醫療費用而放棄求醫；其次，自愿參加必然形成對經濟困難群體的排斥，能夠參加的是農村中相對富裕的群體，也就更有可能享受政府提供的補貼以及相應的醫療保障。這樣客觀上形成了富人越富越有保障，窮人越窮越沒有保障，政府對參保者的財政補貼，就變成了一種典型的逆向轉移支付，違背了社會保障制度應當對貧困者轉移支付和緩解社會不平等的基本原則。
針對以上存在的問題，下步政府應盡可能加強投資力度和宣傳，改革醫療保障享受條件，尋求科學的繳費方式，同時建立醫療費用控制機制，緩解醫療基金的壓力。與此同時，適應城鎮化的需要，逐漸提高醫療基金的統籌層次，將農村合作醫療制度與城鎮大病統籌保險接軌乃至合并。
（三）建立醫療救助制度，作為合作醫療制度的補充
醫療救助制度是醫療保障體系的重要組成部分，也是社會救助體系的一個重要方面，在醫療保險制度尚不普及之時，其重要性更為突出。我國大部分地區將推行新型合作醫療制度，然而仍有少部分人群沒有參?；騾⒈Ａ说珶o法享受的，而這些人群往往卻是最需要救助的單位。為此，在完善農村新型合作醫療制度的基礎上，還應加強建立醫療救助制度，為確實有困難、無錢看病的人群實施醫療救助。
（四）實現社會保障與家庭保障共籌資金，建立多渠道的農村社會保障資金籌集體系
社會保障資金是農村社會保障制度建設的核心問題?？傮w上社會保障資金應由個人、集體、政府三方共同負擔。它體現了責任主體各自對社會保障的責任，同時也與我國現階段經濟發展水平和農村集體經濟的實際情況相適應。我國現行農村社會保障制度難以為繼的根本原因在于，本應有三方承擔的社會保障資金基本上只是農民個人繳費，幾乎變成了農民的個人儲蓄。由于我國農村很多地區生產力發展水平還比較低，因而在短期內完全以社會保障取代家庭保障是不現實的，政府就要加大用于農民社會保障的財政投入力度，集體經濟組織承擔相應的資金比例，通過提高政府和集體對農民參保補助比例，激勵農民積極參加社會保險，形成社會保障與家庭保障相結合的有效保障格局。
二要在資源有限的情況下，依輕重緩急優先保障社會救助和醫療保險制度的可持續發展。從世界其他國家的經驗來看，社會保障體系的建設和完善是一個長期過程，并非一蹴而就，具有明顯的層次性和階段性。農村社會保障體系主要包括社會救助、醫療保險、災害保險、養老保險等方面的內容，分別實現不同的保障功能。在當前，我國農村社會保障“安全網”首先是針對貧困所建立的社會保障，消滅絕對貧困現象是建立我國農村社會保障體系的核心。因而，在資源有限的情況下，必須分輕重緩急。其中，包括低保、五保在內的社會救助是保障農民以及特殊人群基本生存權利的最重要的一道防線，應當優先予以考慮。同時，當前農民因病返貧、因病致貧的現象相對突出。“救護車一響，一頭豬白養”，“得了闌尾炎，白種一年田”，“辛辛苦苦幾十年，一病回到解放前”。針對這種現象則要給予醫療保障足夠的優先地位，進一步提高醫療保障水平。
三要健全農村醫療衛生服務網絡，控制醫療成本，提高農村新型合作醫療制度的保障水平。當前，農民就醫的費用和成本較高。有效控制醫療費用過快上漲是保證農村合作醫療可持續性發展的關鍵。農村基層衛生網絡的建設是保障成本控制的方面。要健全農村醫療衛生服務網絡，改善基層衛生服務設施，提高基層衛生服務水平，充分發揮基層醫療機構的功能，合理引導農民就醫選擇，減輕不必要的醫療負擔；探索有效的醫療費用支付方式，有效控制由于信息不對稱所形成的醫療機構誘導需求和過度供給問題；引進競爭機制，建立定點醫療服務機構的進入和退出機制，消除定點醫療機構的壟斷地位；加強定點醫療機構的監督、考核、管理體系建設，采取綜合措施有效約束定點醫療機構服務行為，規范新農合藥品目錄、制定診療規范，限制就診價格、加強處方監管，促進合理用藥、合理診療；推行信息化建設，實施網絡監控、動態跟蹤和預警控制，提高管理能力和內部運行效率，有效降低籌資、運營和管理成本。
四要提高統籌層次，增強互濟功能，推進農村大病醫療保險，降低農民因大病致貧風險。現在農民最怕的就是大病，大病對農民的醫療壓力最大?！?008年我國衛生事業發展統計公報》數據顯示，2007年中國住院病人平均醫療費用為4，973.8元，而農民人均純收入僅為4，140.4元。大病的風險最大，據專家研究，農民醫療費用如到個人年收入的70％，就可能因病致貧。推進大病統籌體現了農村合作醫療的互助共濟特性，增強了農村居民應對巨大疾病風險的能力，有效化解因病致貧風險。推進大病統籌，提高保障水平，大病的省級統籌最關鍵。提高統籌層次，可以分散風險、增強互濟功能，提高保障水平；有利于加大基金調劑，減少區域差異，促進社會公平；可以減少管理環節，降低管理風險。在推行省級統籌的過程中，要注意調動市縣的積極性，建立有效的責任分擔機制。
五要按照分類指導的原則對不同的農民工群體區別對待，讓完全市民化了的農民工進入城鎮居民社保體系，率先實現農民工社保的城鄉一體化。農民工是我國工業化、城鎮化過程中的一個特殊群體，他們長期被排斥在城市經濟的體制之外，城市“取而不予”，企業“用而不養”。為此，我們需要高度重視與這一群體相關的社會保障制度建設。當前農民工群體內部已經發生了分化，建立適合農民工特點的社保制度，必須堅持分類指導。第一，對完全市民化或城市歸屬意愿強烈或有正規和穩定就業的農民工，可直接納入城市社保體系。比如那些已經成為城鎮私營業主的農民工，他們早已熟悉城市生活，融入城鎮已經相當容易，市民化可能只是形式上的問題，成本較小；新生代農民工淡化了對鄉土的認同，并嘗試去認同城市社會，并且他們大多沒有務農經歷，也不再適應農村生活，具有十分強烈的城市歸屬感。第二，對回流性強的農民工，要保障其在城市的基本生存，在以較低標準和流動賬戶來實現回鄉后的保險轉換。例如，對老一代農民工，其進城務工主要的目的還是為了增加家庭收入，而且他們的觀念仍然是典型的傳統農民思維方式：鄉土觀念十分濃厚，土地是最根本的保障，因而回流性很強。第三，對一般流動性較大的農民工，可設計“便攜式”個人賬戶，降低參保門檻，建立社會統籌部分隨個人賬戶轉移的制度，提高參保積極性。
六要理順農村社會保障的管理體制，加強部門之間的協調與配合，探索不同制度之間的銜接與融合。當前，農村社會保障的各個方面分屬多個政府部門管理，存在職能的交叉，形成了“多龍治水”的格局。比如，低保、五保等社會救助工作歸屬民政部門管理，新型農村合作醫療歸屬衛生部門管理，社會養老保險則又歸屬人力資源和社會保障部管理，此外，農業、扶貧部門也分管不同保障制度。同時，由于城鄉二元結構，新型農村合作醫療與城鎮醫療保險在不同的制度框架下運行。因而，這種多頭管理、多種制度框架的格局，不利于保障資金統一管理和使用，而且還會形成重復參保與低效率的現象。在分治格局下，在外務工農民工、在外的農村學生不僅要參加當地農村的新型農村合作醫療，而且還有可能參加了城鎮職工基本醫療保險或城鎮居民基本醫療保險。這就造成了重復，甚至還會形成部門間爭奪參保對象的現象。在醫療保障方面，涉及到人保部的城鎮居民醫療保險、衛生部的新型農村合作醫療以及民政部的醫療救助。當前大部分農民工被納入到農民新型合作醫療的制度框架下，按照“原籍參合、原籍報銷”的辦法，農民工有可能成新農合普惠的盲區。如何實現部門問的協調、制度間的銜接顯得十分重要。這里，要加強部門之間在財源、信息和管理方面的協調與配合，探索制度問的銜接與融合。
關鍵詞：農村；養老保險；養老保障體系
我國是個農業大國，農村人口占全國總人口的71%左右，農村的老人占全國老人的比例達到75%，老有所養一直是廣大農民群眾夢寐以求的愿望，也是政府十分關心的問題，但農民自愿參加養老保障統籌的積極性不高，部分地區政府強制收繳養老統籌費，引導變成強制；贍養糾紛事件逐年猛增，家庭養老矛盾重重，危機四伏。筆者認為，出現這些偏差的根本原因在于目前的農村養老體制存在重大缺陷。
一、農村社會養老的現狀
（一）老齡化加快
自70年代我國成功地實施計劃生育政策后，我國人口的年齡結構發生了重大變化。1964年第二次人口普查時，我國60歲以上老年人占總人口的比例為5.86％。1982年第三次人口普查時，為7.64％。1990年第四次人口普查時，上升到8.59％。目前我國老年人口已達1.25億人，達到10％的老年型標準。預計到2020年將有2.3億老年人，占總人口的15％左右，2050年將達4億多，占總人口的26％左右。人口老齡化在給經濟和社會發展帶來沉重壓力的同時，也給家庭帶來沉重負擔，老年供養系數上升，勞動年齡人口負擔加重。1991年60歲以上老人供養系數為13.74％，2000年為15.6％，預計2010年達到17.62％，2020年達到23.77％，2050年達到48.49％。
（二）農村社會養老保險的覆蓋范圍太小，覆蓋對象有缺陷
目前我國擁有世界上數量最多的老年人口，其中百分之七十五在農村。據統計，未納入社會保障的農村人口還很多。1998年建立社會保障網絡的鄉鎮僅占全國鄉鎮總數的41%，建立社會保障基金會的村委會不到村民委員會總數的20%。另外，據國家統計局統計，我國進城務工者已從改革開放之初的不到200萬人增加到2003年的1.14億人，所以很有必要考慮這個特殊群體的養老保險問題?；痉桨钢袥]有體現出對留在農村的農民和進城務工的農民給予區別對待。進城務工的農民既沒被納入到農村養老保險體系中，也沒被納入到城市養老保險體系中，處于法律保護的空白地帶。
（三）傳統的家庭養老保險的功能被削弱
家庭養老是農村養老的主要方式所謂家庭養老，即以家庭為單位，由家庭成員主要是年輕子女或孫子女贍養年老家庭成員的養老方式。養老內容，主要是經濟上供養，生活上照料，精神上慰籍三個方面。養兒防老的觀念在我國農村根深蒂固，家庭贍養一直是最重要的養老方式，“子承父業”高度概括了上下兩代人之間的密切關系。這種穩定的世代交替，能在家庭內部自然的完成贍養老人的職能，并形成相應的道德規范。農村工業化、城鎮化進程加快，這是促使家庭養老方式變革的決定性因素。這種進程，一方面促進了社會經濟結構和生產方式的變更。弱化了土地保障作用，促使了社會養老方式的產生；另一方面，工業大生產勞動方式的重大轉變，在一定程度上影響了勞動者作為養老義務承擔者的角色，家庭贍養和生活照料功能隨之受到削弱。勞動力流動和人口的遷移。隨著改革開放和市場經濟的發展，我國不同地區呈現出了不同的發展態勢。城市、沿海地區由于獨特的地理環境和各方面的原因出現了加速發展的態勢，它們對外來勞動力的吸納能力日漸增強，同時農村經濟體制的改革，使原先隱藏在集體出工勞動方式中的大量剩余勞動力涌現出來，而戶籍制度和糧食統購統銷政策改革，使農村勞動力大規模地向城市、縣城和沿海發達地區流動和遷移成為可能。這些“離土又離鄉”、“進廠又進城”人員長年在外務工經商，勢必影響對老人的供養，對傳統家庭產生諸多負面影響。
（四）農村養老不能完全依賴土地保障，但是土地對于有的農民來說仍然是重要的生產資料
根據《中國統計年鑒》提供的數據，從1978年到1998年，全國農民平均來自第一產業的收入比重由91.5%下降到了57.2%，其中純農業收入僅占總收入的42.9%。目前農民家庭經營收入中，大約40%來自第二產業與第三產業，1/4左右來自勞動收入。來自轉移性與財產性的收入約占純收入的5.7%。由此可見,來自土地的農業收入已難以保證農民的基本生活,以之養老更是奢望。有的農民已經擺脫土地的束縛，參與到現實的社會保障中。但是，土地對于有的農民來說仍然是很重要的生產資料。近年來農產品的價格日益下降，從土地上獲得的收益非常微薄。而且農民的承包地被大量征用，代價是極少的土地補償費。所以完全依靠土地來養老的選擇也是不可行的。
（五）伴隨著人口老齡化趨勢及家庭“四、二、一”人口結構的形成，家庭小型化也在發展
農村家庭人口結構也將出現以下變動趨勢：
1、已婚子女與老年人分居的現象逐漸增多，老年人單身戶或一對夫婦比重提高。據1995年全國人口1％抽樣調查，全國只有一個老年人或老年夫婦獨自居住的家庭約為2049萬戶。預計我國老年夫婦家庭、單身老人家庭即純老人家庭將大規模、大面積地出現。
2、特殊老年群體大量出現。這樣的群體主要有三類：一是喪偶老人群體。由于人類平均壽命延長以及性別比的變化，喪偶老人主要是喪偶老年婦女會大量增加。部分喪偶老人再婚，另組家庭。也有許多老年夫婦因一方去世而成為單身老人家庭。二是獨生子女父母家庭。20世紀80年代以后出身的大批獨生子女21世紀初開始步入婚期，他們的父母也將由目前的準老人步入老年。三是兩代老人家庭。下世紀隨著人口老齡程度的加深，高齡化也將在我國出現，到那時將是許多低齡老人不能與其子女共居，但卻要贍養已進入高齡的父母，組成低齡老人與高齡老人兩代老人共居的家庭。以上這些純老戶與特殊老人群體，在居家養老方面均有不同程度的困難，需要社會予以關懷。
所有這些，決定了我國農村必須在家庭養老基礎上建立相應的社會化養老保障體系，這是農村經濟社會發展和人口變化的必然趨勢。
（六）資金籌集與基金的管理方面存在的問題
由于歷史欠賬的規模過于龐大，使得我國基本社會養老保險由名義上的部分基金制回歸為事實上的現收現付制；在現收現付體制下，最初幾代退休者享受了遠遠超過其繳納的養老金，而支付這些費用的后參加者又一廂情愿地希望通過自身的繳納換取仍舊慷慨的養老金支付保證；然而，養老基金的積累往往不能達到這種要求，養老金的支付只能靠更高的繳費率來維持，債務會隨著人口老齡化進程的加快而愈積愈多。房海燕女士（中國人民大學統計學博士）于1998年在比較樂觀的假設條件下，根據給付配置精算成本法測算出我國隱性公共養老金債務1997年的現值為17998億元，數目驚人。理論上的天文數字已足以使我們擔憂，而已經發生的養老金拖欠現象就使人們更有理由懷疑社會養老保險的保險系數。當人們對社會養老保險的支付保證產生懷疑時，擴大覆蓋面就成奢談了。
二、農村社會養老保險現狀的產生原因
現階段農村社會養老保險的形成是多年的社會經濟、文化背景積淀的結果，是很多因素綜合作用的結果。下面將講述其中的兩個比較基本的因素。
（一）農村經濟落后
一方面由于農業本身是第一產業，創造生產力的效果沒有其他產業那么明顯，所以國家對其管理與監督的力度不夠。另一方面，由于農業的發展主要在農村，國家的管理可能會因管理層級太多而導致管理的失靈。我國的國情是人口多，地區發展的速度快慢不一，所以，國家進行干預，規定政策為部分地區先富起來，然后帶動較為貧困的地區，政策的傾向對于農村的發展極為不利。
（二）立法滯后
關于農村社會養老保險的推行，只有1992年1月3日中華人民共和國民政部公布實行的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行），國家沒有根據經濟與社會的發展及時地對法律做出調整。
三、我國農村未來社會化養老保障體系構想
我國農村未來老年人養老方式，應在繼續鼓勵老人自養、家庭贍養的基礎上，大力推進養老社會化體系建設，并使之與其他養老方式相互補充，各有側重，共同構筑我國農村未來養老保障體系，使老年人過上健康、幸福、長壽的生活。
農村養老保障體系應具備五個方面的內容：一是社會養老保險體系；二是老年人生活照料體系；三是老年醫療保健體系；四是老年救濟體系；五是精神生活體系。由于我國農村老年人人數眾多、地域分布廣、收入差別大，建立社會化養老保障體系應體現多元化、多層次、多方式、多渠道的特點。
（一）老年人生活照料體系
這是農村養老保障體系的重要組成部分。具體將有兩種方式：一種是集中供養方式。主要針對高齡老人及有特殊困難的老人。1996年我國80歲以上老年人有800萬，75歲以上老人有2000萬，且高齡老人每年正以5.4％的速度在增長，到2020年將有30％左右的老年人進入高齡期。這些老人隨著年齡的增長，都要經歷從能夠自理、半自理到不能自理，甚至完全喪失生活能力的過程。他們之中將有部分人住進敬老院、老年公寓、托老所、老年生活服務中心等設施，他們的起居日常生活照料由這些老年服務機構承擔下來，由老人或家庭提供一定的費用。另一種是社區服務方式。對居家養老但需要生活照料的老人，由社區老年服務組織為主提供服務人員進入家庭服務，或提供定時、專項服務。因此，社區老年服務和老年人集中供養機構，進入下世紀將會有較大的發展。
（二）老年醫療保障服務體系
這是老年人社會化保障體系的重要組成部分。疾病是老年人的大敵，對老年人的身心健康影響很大。解決農村老年人的醫療保障問題，完全依靠國家是不可能的。應根據國情和農民的意愿，在政府支持下，國家、集體、個人共同投入，建立起多形式、多層次、多類別的醫療保障制度。尤其要鼓勵農民互助共濟興辦合作醫療，并將它們納入法制管理的軌道。通過充實醫療設備，完善醫療服務網絡，提高醫務人員素質，確保農村老年人享有保健醫療，提高老年人健康水平，實現健康老齡化。
（三）老年社會救助體系
這是老年人社會化保障體系的補充。相對貧困是人類社會的普遍現象。對生活在貧困線以下的老人，政府應當根據當地居民最基本的生活需求和經濟發展水平確定最低生活保障標準，提供最低生活補助，并對貧困老人減免相應費稅，提供醫療方面的優惠和照顧。繼續對孤寡老人實行“五?！惫B，確保其生活水平不低于當地村民的一般生活水平。
（四）老年精神生活體系
主要是根據老年人的愛好、興趣的需要，以鄉村為單位，建立老年文化、體育、教育、娛樂活動場所。
總之，未來我國農村將建立以家庭養老為基礎，社會養老保險和醫療保險為主體，社會救助、社會照料和社會福利服務為補充的社會保障體系。
參考文獻：
1、明恩溥.中國鄉村生活[M].時事出版社,1998.
2、穆光宗,姚遠.探索中國特色的綜合解決老齡問題的未來之路——全國家庭養老與社會化養老服務研討會側記[A].中國的養老之路[C].中國勞動出版社,2006.
1.保障力度不充分
首先，應當看到，在當前的農村社會保障體系中，保障力度不充分是一個較為突出的問題，例如在農村養老保險方面。目前我國大多數農村地區的養老保險水平較低，相較于當前的物價水平和生活成本來說，遠遠不能滿足正常的生活需求，甚至部分農村地區養老保險幾乎不能起到任何保證作用。這一問題也是由于我國農村養老保險建設起步較晚造成的，并且由于農村地區經濟發展不足，養老保險交納水平較低等，都使得養老保險保障力度不充分。
2.老齡化加劇
據我國最新的人口普查數據顯示，目前我國60周歲及以上人口21242萬人，占總人口的15.5%，65周歲及以上人口13755萬人，占總人口的10.1%，老齡化進一步加劇。老齡化現象所帶來的直接問題便是土地保障功能的減弱，在農村地區，土地保障是主要的社會保障途徑之一，隨著老齡化加劇，越來越多的農村居民喪失了勞動能力。并且從當前我國農村地區的務農人口數據來看也不容樂觀，平均年齡逐年增大，這也進一步減弱了土地保障功能。同時，隨著近年來城市化的不斷推進，農村土地侵占已經成為重要的社會性問題，部分農民失去土地，導致土地保障功能完全喪失。
3.家庭保障功能減弱
在我國農村地區，家庭保障一直以來都是農村地區主要的社會保障方式，養兒防老的家庭觀念也根深蒂固，對于新社保的建設造成了一定的阻礙。但是也應當看待，在新時期，隨著農村地區家庭結構的變化，家庭保障功能也在不斷減弱。當前農村地區越來越多的年輕人選擇外出務工，產生了大量的留守老人和留守兒童，相當一部分農村，老年人的比例已經大大超過了年輕人和中年人的比例。特別是在我國計劃生育政策的推行下，很多家庭只有一個或者連個子女，家庭保障功能減弱已經成為當前農村社會保障中的不爭事實，更是一個十分突出的現實困境之一。
二、完善農村社會保障體系措施
1.加強農村社會保障力度
首先，在完善農村社會保障體系中，應當加強農村地區的社會保障力度，例如加強農村養老保險體系的保障力度。針對當前我國農村社會養老保險體系中的不足和問題，應當積極進行解決，在財政支出方面予以更大的支持，加強養老保險資金管理。將新農合、新社保等養老保險體系納入到全國社會保險基金統籌預算范圍內，以此增強資金保障力度。應當看到，目前我國農村社會養老保障問題已經成為了一個較為突出的社會性問題，隨著社會老齡化的加劇，這一問題所產生的影響也必將更加突出。相關部門應當積極重視，在社會養老保險體系方面深化改革，從國庫中進行集中統籌支付，杜絕該過程中出現的腐敗問題，真正做好農村社會保障。
2.大力發展農村經濟
在完善農村社會保障中，大力發展農村經濟也是非常重要的一個途徑，從我國農村社會保障體系中存在的一些問題和面臨的現實困境來看，其中一個重要的原因便是農村經濟落后。例如在新社保推行中，基于農村地區的經濟發展水平和收入水平，難以大幅度提高養老保險繳納水平，因而也就無法較好的做好養老保險保障。在發展農村經濟中，應當大力支持鄉鎮企業，給予鄉鎮企業更多的政策扶持，如企業用地、免稅等等，增加企業就業人口，這等于引導外出務工人員返鄉，解決由此產生的社會問題也有著積極意義。
3.完善農村社會保障法治
建立完善的農村社會保障法治體系對于完善農村社會保障也有著重要作用，應當針對當前我國農村社會保障建設中出現的一些問題進行立法，從法律角度完善農村社會保障。農民向來是社會中的弱勢群體，通過立法保障農民的合法權益，有利于促進農村設社會保障體系的完善。例如可以在立法中打破傳統的戶籍制度，應當看到，我國現行的農村戶籍制度中還有著諸多不合理指出，尤其是在新時期，農村戶籍制度所產生的矛盾和社會問題進一步尖銳，嚴重阻礙了社會保障的完善。因而從立法角度，改善現有的農村戶籍制度，建立更加合理、科學的戶籍政策對于完善農村社會保障有著重要作用。
三、結語
