時間：2022-07-17 04:39:05
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我國進入快速城鎮化和新型城鎮化發展的新階段,城市公共安全問題也日益突出,特別是近期各地又出現的一些重特大事件,包括天津濱海?；繁ㄊ录?、上海外灘踩踏事件、湖北荊州商場電梯事件、蘭州自來水異味事件等都再次給我國的城市發展敲響了警鐘。需要指出的是,這些事件最后都認定為是責任事故,并且都關乎城市政府的管理。某種意義而言,安全天然具有的外部性決定了政府必須在其中擔當起更為重要的作用,因此,從政府管理視角來思考城市公共安全就顯得理所應當且切中要害。
一、守土有責:城市公共安全管理的職責目標
廣義上而言,城市任何的安全問題都可以歸入公共安全的范疇,因此,城市政府對轄區內出現的安全問題都需要或多或少、或直接或間接地進行管理。從狹義上而言,城市公共安全則是指具有公共性的城市安全問題,理論上政府公安系統所需負責的事項都歸入公共安全范疇。城市公共安全管理從環節上可以分為日常預防、預警準備、應急響應、恢復學習;從內容上不同角度有不同的劃分,簡單的可以分為自然災害管理和人為災害管理,從應急管理角度分為自然災害、事故災難、公共衛生與社會安全四大類。由于安全問題包羅萬象,風險無時不在無處不在,因此,對于城市政府而言,公共安全管理的目標就在于減少,甚至減除這些安全問題對個人和社會造成的危害。一方面,對于無法避免的自然災害,政府應當把損失降到最低,甚至不造成損失;而對于可以避免的人為災害,則應當力爭不發生或少發生,即使發生了也應當將其危害降到最低或零。當然,如何評價損失最低、發生最少等雖然屬于一個相對的概念,因為這一程度是基于城市既有的自然環境、技術水平、經濟水平和市民素質等來綜合評判的,沒有相應的情景和試驗(城市發展歷程無法重復、無法完全復制檢驗)來證明此時此刻城市安全管理沒有實現“帕累托最優”。但是,如果將某一指標與全球同類型城市做比較,則仍可以得到一些參考性的結果。例如,中國建國以來在“直接經濟損失/GDP”和“直接經濟損失/財政收入”上的指標就大大高于美國和日本。
中國城市發展中導致的大量安全現象既有地理環境和氣候條件十分復雜,以及城市自身具有的高復雜和高密度導致災害(特別是人為災害)發生概率大幅提高和災害影響更加嚴重的客觀因素,更有經濟發展模式粗放、社會服務不到位、規劃建設不合理、百姓期待日益提升等多方面的主觀因素,因此,從某種意義而言,我國城市公共安全管理具有更大的主觀改造空間。
不能保障好城市的公共安全,城市發展所取得的巨大成就也將失去意義。這正如《全球城市史》的作者喬爾·科特金指出的那樣:只有充分認識到安全的重要性,并通過積極大膽的方法解決安全問題,現代城市才能在新世紀生存和繁榮。[2]
二、制度短缺:城市公共安全管理存在的瓶頸問題
城市公共安全管理未能實現制度均衡是我國城市災害頻發、重發、廣發的重要原因,而其制度短缺的具體表現有以下幾個方面:
(一)預防管理少
2006年隨著國務院《國家突發公共事件總體應急預案》,各地政府對應急管理高度重視,應急管理的“一案三制”(“一案”指應急預案,“三制”指應急管理的體制、機制和法制)逐步建立。[3]例如,浦東新區目前已形成一辦(應急管理辦公室)、一室(總值班室)、一處(區府辦應急管理協調處)“三位一體”的工作模式。盡管應急管理為城市公共安全的管理發揮了重要作用,例如2013年浦東接報突發事件803件,成功處置金海路地鐵工地事故、“1·6”北蔡上農批火災、臨港上汽物流園區事故、外環線金海路、芳甸路槽罐車交通事故等20余起較大及以上突發事件以及緊急敏感事件。2014年,新區相關部門成功應對、處置了G1501(外圈)近金海路?；凡酃捃噦确鹿?、H7N9禽流感疑似病例事件、洋山港旅游大巴側翻事故等10余起較大或緊急敏感事件。然而,對于進一步提升公共安全管理而言,更為重要的環節在于日常的預防管理,“凡事預則立,不預則廢”。上海浦東新區在“十三五”規劃編制過程中,盡管大幅壓縮了專項規劃的數量,但卻從更加注重城市公共安全日常管理的角度,首次提出了增設《浦東新區城市公共安全管理“十三五”規劃》。在通常的理解中,由于強化日常預防管理可能需要投入更多的人財物,但由于公共安全問題發生的隨機性,人們會覺得“沒有必要”,即一旦投入大量精力但事件沒有發生,就會被誤解為投入成為了“沉沒成本”。這一誤區在政府管理觀念中也時有存在,也導致了公共安全預防管理的“缺位”。確實,從世界范圍來看,公共安全預防管理往往也是“事件推動型”的管理,即沒有發生重大突發事件,政府往往對這類災害的預防不能意識或意識不強。而一旦發生了重大災難,也才逐漸配置更多的資源到預防管理上。例如,日本在阪神-淡路大地震發生前,兵庫縣只有3~4位官員負責防災事務,并且沒有專門的災害管理部門;地震后,兵庫縣設立了防災監一職,是該縣名列第三的高官,并且設立了防災企劃局和災害對策局,下設擁有80多名專職防災官員的防災中心。[4]但是中國作為后發現代化國家,理應借鑒先行國家的諸多經驗,因地制宜、高效精簡地開展安全預防管理。
(二)統籌管理難
城市安全管理是滲透到經濟管理、社會管理、建設管理等方方面面的管理工作,每個委辦局條線都在自己負責的公共領域內進行安全管理。部門化的安全管理一方面可以保障專業性,一方面維持各條線業務的延續性。但是,在城鎮化深度推進過程中,公共安全的問題復雜性越來越大,管理涉及面越來越廣,處置周期也越來越長,這些都對傳統條線化管理帶來了挑戰。例如,在藥品和醫療器械市場監管上,目前的格局是它們在進入
醫院之前由食品藥品監管局監管,而在進入醫院后則由醫院管理方負責監管,這使得藥品醫療器械的全過程監管被劃分為幾個部門,一定程度上降低了監管效率。又例如,食品安全的監管、事故的認定工作由衛計委來管理,但執法則等由食品藥品監管局負責,如果兩個環節之間不能很好地銜接,也可能造成監管出現問題。再比如,城市道路設施的維護管理由市容環保局負責,但由于在規劃階段由規土局負責,建設階段由建交委負責,如果各環節銜接不好或標準執行不嚴,可能造成前道工作留下的隱患落到市容環保局,這種部門間職責的不對等可能降低安全管理的效率。 盡管在目前管理體制中,應急辦在信息的及時匯總、上傳下達方面可以起到一個較好的統籌協調作用,但是對于非應急環節的公共安全管理而言,這一體制還難以承擔起統一協同的作用。 (三)精準管理弱
安全問題無所不在無處不在,由于全覆蓋、全領域的重視可能導致管理成本高昂,需要在日常城市公共安全管理中明確重點區域和重點領域,因此,提前預防預警的關鍵是能抓住重點難點問題,通過分類管理、精準管理來達到“有的放矢”的預防管理。然而,在現實的城市公共安全管理過程中,重點的確認往往更多根據指示或聽從領導或依據經驗,對于本區域真正個性化、地方性的安全問題則可能被忽視。例如,每次發生全國性的重特大安全事故后,往往地方城市政府就將重點放到類似的安全問題領域,而本地區的自身重大隱患可能未能重點關注,這極易導致新的領域的安全重特大事故,這可能也是全國“接二連三”發生各類重特大事故的主要原因之一。盡管地方領導可能對本轄區發展情況更為熟稔,工作部門的人員也在長期工作中積累了地方經驗,但是對于復雜多變的經濟社會環境、方興未艾的各類新生事物,都催生了諸多新的安全管理問題,如網上送餐引發的食品安全問題、自動售貨鮮果汁的監管、網絡詐騙、預付卡監管,輸入性公共衛生安全、金融危機、跨國犯罪等。
(四)社會共治缺
“保一方平安”作為地方政府的底線職責,確實應由政府負主要責任,但是發動全社會的力量參與到公共安全管理中來,不僅是政府“大包大攬”已無力承擔、也不能承擔的必然選擇,也是“公共安全人人有責”的題中應有之義。城市作為公共安全的“雙刃劍”,在增添了安全風險的同時,也通過產業發展、技術創新、文明提升等方式為解決城市公共安全問題提供了更多手段。充分發揮市場化企業在安全服務上的高效性,特別是在互聯網時代,高新技術企業在3S、大數據、云計算、智能化等技術上的優勢對安全管理的支撐,專家隊伍在公共安全管理上的專業性和科學性,社會組織和志愿者在公共安全管理上的示范帶動和精神引領作用,居民在問題及時發現、危險自我保護等方面的優勢,是全面提升城市公共安全管理水平的重要路徑。但是在現實運作中,政府往往囿于傳統思維習慣、壓力型管理體制等原因,往往在所有公共安全管理領域和環節都采取行政化管理模式,而缺乏更多靈活的安全管理和服務方式。其實,由于城市安全感所具有的相對性,只有通過鼓勵全民參與才能更好地配置職責、形成合力,在各負其責中減輕政府負擔、提升城市居民對公共安全工作的認可度。
三、治理優化:提升城市公共安全管理的方向
針對城市公共安全管理制度上出現的問題,擬從以下五個方面來提升城市公共安全治理體系和治理能力的現代化。
(一)日常管理與應急處置相統一
一方面要堅持標本兼治,堅持關口前移,加強日常防范,加強源頭治理、前端處理,建立健全公共安全形勢分析制度,及時清除公共安全隱患。切實增強抵御和應對自然災害能力,強化自然災害預警預報,編制各類預案清單、3D模擬演練系統、城市安全管理標準體系清單等,把危險和隱患“扼殺”在萌芽之中。另一方面,對于已經發生的自然災害應加快應急指揮和處置的速度,包括建立統一高效的應急聯動指揮系統、搭建多渠道的安全信息平臺、構建多元主體聯動的應急救助系統以及生產恢復、精神疏導和善后學習工作。
(二)全面覆蓋與聚焦重點相統一
一方面,要在充分調研基礎上,摸清城市公共安全的所有隱患,做到地域全覆蓋、領域全覆蓋,編制城市風險分布地圖,并明確各部門各層級政府的職責范圍。另一方面,通過問卷調查匯總人民群眾最關心最急切的問題,以民主化的方式明確城市公共安全管理的短板和重點;通過智能化和大數據等技術分析城市的敏感空間區域,以科學化方式確定重點區域和領域。
(三)頂層設計與強化基層相統一
一方面,從城市整體層面建立城市公共安全管理的統一管理體系,包括安全和風險的發現報告制度、處置階段的指揮調度體系和任務分解機制,安全處置后的反饋評價機制等,要有一個明確的職責分工、權威的指揮調度、高效的協同合作制度。另一方面,維護公共安全體系,要從最基礎的地方做起。要把基層一線作為公共安全的主戰場,堅持重心下移、力量下沉、保障下傾,在整合基層安全管理相關隊伍、資源和信息技術上,實現城鄉安全監管執法和綜合治理網格化、一體化。
(四)政府統籌與多元參與相統一
一方面,強化政府內部統籌的力度,包括建立健全城市應急辦、公安指揮中心、應急救援部門(消防)和城市網格辦等相關職能機構組成的“3+X”定期會商機制和主要聯動單位定期召開聯席會議機制,加快建立公共安全的差別化勤務管控機制和24小時值班備勤制度,加快建立城市公共安全管理辦法,在重點難點領域推進“行刑銜接”。另一方面,充分調動各類社會組織、企業、專家隊伍、社區精英和普通老百姓的積極性,發揮各主體的優勢,共同構建城市公共安全治理體系,包括設立專家庫、咨詢委員會、政府購買安全服務清單等。
(五)技術應用與機制創新相統一
一方面充分利用3S技術、“互聯網+”、大數據、云計算等新一代信息化技術促進城市公共安全管理流程再造,進一步提升城市公共安全管理的效率。與此同時,以新技術應用為契機,加快公共安全管理體制機制的改革創新,包括建立統分結合、權責明確、運轉靈活的安全隱患發現機制、應急指揮聯動機制、快速應急處置機制、績效監督考核機制、資源創新使用機制等。
一、整體型政府產生的背景
20世紀70年代末以來,始創于英國繼而在英聯邦國家全面推行的公共管理改革運動成為全球公共管理改革的源頭。上世紀90年代初美國在此基礎上進行的政府再造,推動了全球公共管理改革的進一步發展,乃至形成所謂的全球性新公共管理運動。新公共管理運動試圖改變政府傳統的運作方式,以減少管制、增加競爭、引進企業管理理念為手段,以提高政府管理效率、轉變政府職能、減少公共支出為目標,打造“競爭性政府”。這場運動在為各國帶來新的行政文化、提高行政效率的同時,逐漸暴露出了許多問題。其中最主要的問題之一是政府部門之間缺乏合作與協調,政府管理碎片化,部門滋長了自我中心主義。具體表現是:
1、政府部門的功能分化造成各個部門在單一年度預算限制下運作,各部門不進行長遠規劃。
2、政府管理過于注重治療而忽視預防。比如說,有學者認為,除了教育,英國政府提供的公共服務都是治療性的,而非預防性的,即等到問題已經出現,政府才介入。
3、政府各個部門考慮更多的是本部門的利益,基本上是對本部門和上級負責,而不是對基層民眾或服務對象負責。盡管各自分內工作盡職盡責,但最終往往偏離總體目標和總體利益。
4、政府部門大多從自身角度出發,在相對狹窄的管理范圍內制訂規劃和政策,以封閉的程序進行決策,政府工作缺乏總體規劃。為了改變新公共管理運動帶來的愈來愈嚴重的政府管理碎片化狀態,英國、澳大利亞和新西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的國家紛紛采取了協作和整合的戰略,提出建設整體型政府(在英國先被冠之以“協同政府”,后來稱作“整體型政府”)。整體型政府的產生不僅僅是對新公共管理改革中公共部門結構性分化改革的回調,也受到外部環境的影響。從世界范圍來看,安全問題越來越突出,各種危機事件對公共部門的改革產生了重要的影響。其中,恐怖主義的威脅使人們越來越重視政府各部門之間的信息共享,以避免政策的相互抵觸。應對海嘯、颶風、地震等自然災害和大范圍的流行病要求政府的聯系越來越緊密。另外,信息和通訊技術的發展降低了橫向溝通與協調的成本;受消費者主義的影響,公民希望政府提供高水平的公共服務;學術界的關注焦點逐漸從原子化的模式轉向注重整體的分析。這些因素促成了整體型政府理論的產生及實踐的發展。
二、整體型政府的內涵
英國學者培利希克斯于1997年出版了著作《整體型政府》。這本書一上市就得到英國新一屆工黨政府的肯定,成為政府官員廣泛閱讀的著作。培利?？怂拐J為,整體型政府是超越政府層級、部門功能分工的鴻溝,以解決人民的問題、為人民提供整合性服務為核心的政府,是關照全體、預防性、整合性、改變文化、結果取向的政府。1997年英國新一屆工黨政府上臺后提出了“協同政府”的概念。協同政府意味著通過橫向與縱向的協調,消除政策相互抵觸的狀況,有效利用稀缺資源,使這一政策領域的不同利益主體團結協作,為公眾提供無縫隙的而不是相互分離的服務。澳大利亞給“整體型政府”下的定義是:“整體型政府是指公共服務機構為了完成共同的目標而實行的跨部門協作,以及為了解決某些特殊問題組成聯合機構。所采取的措施可以是正式的,也可以是非正式的;可以側重政策的制定、項目的管理或者服務的提供?！迸嗬？怂箤鹘y政府管理模式、新公共管理改革下的管理模式、整體型政府模式從管理理念、運作原則、組織形態等方面進行了系統比較(見表1)。綜合各國對于整體型政府的構想和實踐,筆者認為,整體型政府具有以下特點:
1、整體型政府是對新公共管理基本模式即按照功能劃分政府部門的調整,而非根本性的變革。公共政策目標的實現,既不靠相互隔離的政府部門,也不靠設立新的“超級部門”,而是在不取消部門專業化分工的前提下實行跨部門合作。
2、整體型政府的目標是為民眾提供整合性的服務,而不是讓民眾為了解決一個問題而奔波于各個政府部門。為了解決人民的生活問題,不但要靠各個部門各自的努力,更需要政府各部門協同的努力,因此必須要有政府的整合型運作。
3、整體型政府的路徑是全方位的合作。合作內容非常廣泛,從目標設定到具體操作、從組織結構到文化整合、從政府內部到政府外部無所不包。湯姆?林認為英國的“協同政府”體現在“內外上下”四個方面?！皟取奔赐ㄟ^新的組織文化、信息管理、人員培訓等途徑實現組織內部的合作;“外”即通過領導權的分享、捆綁式預算、項目組等途徑實現組織之間的合作;“上”指目標設定的由上而下以及對上的責任承擔;“下”指以滿足顧客需要為服務宗旨以及讓服務對象介入服務過程。
三、構建整體型政府的三大基礎
為了建設整體型政府,培利?？怂拐J為,必須進行三項改革,即運用信息技術形成網上治理模式、建立整體型政府組織結構、建設主動型公務員隊伍,以構建整體型政府所需要的科技基礎、組織基礎和人員基礎(見圖1)。
1、運用信息技術形成網上治理模式
電子化政府經過三個發展階段。首先是政府使用計算機處理日常工作的階段,通過運用信息技術增加辦公自動化程度,提高政府工作效率,這一階段的政府稱為電腦化政府。隨著網絡的出現和普及,電子化政府進入第二個階段。各個國家的各級政府,都積極設置自己的網站,通過網絡向民眾提供更多本部門的信息和服務,使得政府網站成為政府服務的最佳窗口。此時的電子化政府是以各部門的獨立管轄權做為發展的基礎,對于一般不充分了解政府部門運作規律和體系的民眾而言,仍然不是非常方便的溝通渠道。所以,這一階段的 電子化政府稱為以網絡為基礎的互相不連接的政府。隨著網絡科技的高速發展以及計算機軟硬件價格的不斷降低,政府的網站連接更加便利,能夠建立暢通無阻的層層連接。這個階段,政府的電子化改革要在網絡技術的基礎上,進行三種類型的整合:不同政府層級的整合,不同部門的整合,不同政府網站的整合。這三種類型的整合最后將實現整合成為一個單一的政府入口網站的目標,使民眾只要進入這個單一的網站就可以尋求解決他們碰到的任何問題,并接受政府提供的相應服務。這就是電子化政府的第三個階段,即以網絡為基礎的整體政府。在網上治理模式的沖擊下,政府的行政業務和程序將徹底透明化,不僅民眾可以更快速、方便、低成本地了解政府信息、獲取政府提供的服務,而且政府的內部運作也能免于傳統行政所導致的腐敗和不作為。
2、建立整體型政府組織結構
在既有的功能性部門分工基礎上進行政府運作的整合,采取有效策略進行橫向的整合,即增加協調的組織機制。在英國,為構建整體型政府組織結構,由首相或內閣建立新的跨部門組織以加強政府部門的合作。增設的跨部門組織有兩類,一類是為了某一特殊的政策問題而專門成立的非常設機構,其成員來自不同部門。布萊爾政府邁向整體政府的第一步是1997年成立“社會排斥小組”?！吧鐣懦庑〗M”的任務是綜合處理諸如無家可歸者及少女懷孕等需要跨越傳統的部門邊界來統一解決的棘手問題。另一類是從事戰略決策研究的組織,以保證政府決策具有統一性、戰略性。如,布萊爾成立的“政策中心”直接隸屬首相辦公室,它對政府制訂的所有政策都有權進行獨立的分析研究;“績效與創新小組”直接向首相提供跨部門的中長期公共政策報告,目的是促進政府決策與目標的實現;“管理與政策研究中心”、“戰略合作中心”、“中央秘書局”等機構都具有相似的功能。整體型政府的組織結構和運作,具有以下特點:1)政府組織運作的核心以功能性分工的部門運作為主體,但同時融入跨部門的定期及不定期、正式及非正式整合機制。2)增加信息部、人力資源部、策劃部等跨部門整合單位,和原來的功能性分工部門結構形成同心圓的整體型組織,以強化溝通效果。3)以預算管制和行政目標管理為核心,定期評審政府業務整合的程度。4)以信息科技的制度化設計,建立政府業務整合的系統。5)各部門的業務應該和其他政府部門、其他層級政府、服務的對象、非營利組織、國際性組織和團體,進行有效的連接,以便于咨詢和磋商。整體型政府組織的結構和運作與傳統行政組織的不同,在于它不但要依法完成功能性分工的業務需求,更要從解決人民生活事件的角度出發,將政府業務整合的核心觀念變為內建的機制。
3、建設主動型公務員隊伍
為了實現整體型政府的運作目標,必須由高度依存、互相信任、富有合作意識的主動型公務員體系來完成政府的公共事務。建設主動型公務員隊伍,首先是培育共同的執政理念,進行組織運作價值的整合。西方國家普遍認為,在公務員隊伍中塑造共同的文化、培育共同的倫理精神和價值體系,是進行跨部門合作的前提條件。澳大利亞總理內閣部大臣皮特?謝哥德認為,所有政府部門都應該通過獨一無二的行政理念聯系在一起。澳大利亞管理顧問委員會2004年的報告———《把政府聯結起來:整體型政府對澳大利亞面臨的主要挑戰的回應》指出要建立支持澳大利亞公共部門的文化,以“一起工作”為口號,形成相應的價值和行為準則來推進整體型政府的實施。
其次,進行公務員薪酬改革。合理的薪酬制度產生的獎優懲劣效果,有助于在公務員隊伍形成良性競爭,激勵卓越的公務員行為。英國從1996年開始,不論是高級公務員還是一般公務員,都已采用以績效定薪酬的制度,廢除了傳統的職務等級和薪酬等級。新工黨政府在“協同政府”框架下,繼續進行薪酬改革。一是確立和完善以結果導向的績效評估體系,改變以往目標與薪酬缺乏聯系的現象;二是簡化工資評價框架,給予地方管理者在制定薪酬標準上更大的靈活性,改變職位與職能隔離的現象。
第三,創建學習型組織。學習型組織管理是一場深刻的管理學革命,它將組織看作是一個生態體系,強調系統思考和組織學習,通過培養個人、團體和組織整體的學習能力,來實現自身的變革,以適應外界環境變化的要求。創建學習型組織,就是要加大公務員培訓和發展方面的投入。英國1999年6月成立了集研究、培訓、咨詢于一體的管理與政策研究中心(CMPS),專門負責高級公務員的培訓。創建學習型組織,還要打破官僚制對公務員尤其是一線執行人員創新能力的束縛,鼓勵人才創新。
四、結語
整體型政府理論和實踐對于英國工黨保持和鞏固執政地位功不可沒。但是受制于各國、各地區的發展程度和歷史文化背景的差異,整體型政府理論在不同國家、地區的適用性和發揮作用的程度也必然存在較大差異,并不是在任何時候、任何地區都適用的萬能藥。不同政府在引入這一理論之前必須經過仔細的考慮并對所需成本進行認真分析。而且,整體型政府理論在實踐中還存在一些問題,如責任問題便是其中的焦點問題,它需要解決一個關鍵問題,就是如何一方面采取統一行動、共同的標準和共享的組織體系,另一方面又要求各個部門為縱向的責任體系負責。
在講授推斷統計學部分時,我們選擇的案例也來自于教師的科研、生活實踐。例如,某幼兒園教師在教學中采用了一種新方法,怎樣證明該方法有效?首先應該證明實驗班和對照班的幼兒在某一方面的認知能力無差異,在使用了新方法后,如果實驗班在某一方面的認知能力優于對照班,才能說明該方法有效。我們把這一實例用于方差分析的教學中,學生不再認為平時的工作學習中用不著推斷統計學的知識,體驗到推斷統計學知識不僅是統計學的核心與精華所在,在日常生活和學習工作中也大有用處。案例教學是《應用統計學》課程的重要教學手段,我們不僅在課堂教學中采用了上述案例教學法,同時,在課后練習中也給學生布置了一些案例分析的作業。在學習過程中接觸到大量的實際問題,這不僅可以使學生將理論與實際緊密聯系起來,而且可以培養學生綜合分析能力和解決實際問題的能力。
案例教學存在的問題
(一)來自于外部壓力的學生學習主動性缺失
主動性可能來自于壓力,這種主動性常常是暫時的,帶有較大的功利性,一旦達到目標,主動性就消失了。興趣是主動性的另一個來源,比較而言,來自于興趣的主動性則比較持久,但是興趣的培養是長期的過程,絕非一門課程能夠勝任的?！皩W生對所學課程的興趣,會影響學生的整個學習活動,影響學生的學習氛圍。如果學生對所學的課程感興趣,就會對其學習動機和學習態度產生影響,從而影響其學習效果?！?
1.以就業為導向的高校評價考核體系
始于20世紀末的高校擴招帶來的問題是高校畢業生就業困難,自從2008年“金融危機”之后,教育部等高校主管部門加大對高校畢業生就業率的考核與監管,以期從源頭上控制沒有社會需求的專業招生。這一政策的出發點是對的,但各高校采取種種手段應付就業率的考核,不僅出現了學生“被就業”等荒謬的事情,還直接影響了高校教學效果。各高校、各專業都要應對日益激烈的生源競爭,甚至是與國外的高校競爭。競爭不僅是各高校實力(師資、科研水平、綜合水平)的比較,就業率也是其中重要的方面,如果這些爭取來的學生不能按期完成學業,順利就業,對各高校、各專業來說無異于自損招牌,這就意味著所有的學生只要進了大學的門,一般情況下都能順利拿到文憑。管理部門可以采取各種措施來確保這一點,這實際上變相剝奪了教師對學生學業成績獨立考評的權力。在教與學的博弈中,如果學校管理部門管理設置的前提是絕大多數學生都能拿到文憑,即專業課學習都通過考試,那么學生對應用統計學這類有難度課程不會有學習的壓力,他們會認為反正最后考試都能過。況且,學生手里還掌握著“學評教”這個對付教師的“法寶”,迎合學生的需求是教師的理性選擇。
2.公共管理專業的影響
“我國公共管理學科的教學與研究仍然比較落后,學科邊界模糊,視野狹窄,基礎不牢,知識體系不完整,研究方法陳舊,知識創新不足,理論研究落后于實踐發展,針對性、應用性不強?！睂W科邊界模糊使研究內容多而龐雜,公共管理專業的學生需要學習掌握的專業基礎知識多,學生感覺“老虎吃天,無從下手”,基本上學習的都是“屠龍術”;研究方法和手段的落后,借鑒學習經濟學、社會學、政治學的基本研究方法,學生不僅面臨較多的學習內容,在總學分一定的前提下,必然是各種方法都了解,但是都不精,與其他專業的學生相比,公共管理專業的學生沒有就業的競爭優勢,公共管理成了一個所謂的“萬金油”專業。政府擴張權力,公務員待遇優厚,工作穩定,每年都吸引了大批畢業生考公務員,近幾年考公務員成了高校畢業生的首選,這種形勢使公共管理專業學生的就業更加困難。由于各種原因,我國的非政府組織很不發達,那么與公共管理專業對口的就只有政府部門,進政府機關只能考公務員,公共管理專業知識對學生考公務員并沒有直接的幫助,這些必然影響學生學習專業知識的積極性和熱情。
(二)高?？茖踊芾砟Ｊ降挠绊?
科層化管理模式注重的是程序和規則,正如默頓所強調的 “:規則原本只是手段,現在卻變成了終極目標”。不同學科的教學工作不僅有共性,還因為學科、專業及教師、學生的個性差異而呈現出不同的特性,特性服從嚴格的規則制度,要求教學活動服從行政命令,這必然給教學帶來種種困擾,應用統計學遇到的問題主要有以下幾點。
1.文理科合班教學
我們的授課對象是按大類招生的公共管理,文理兼收。高中階段理科的數學已經包括了概率論的初步知識,文科的學生則沒有學習過這部分內容。這給我們的教學帶來了較大影響,文科學生在過去的學習中已經形成了重思辨思維,輕邏輯思維的思維定勢,普遍對與數學相關的課程有恐懼感。這要求我們要滿足不同學生的需求,既不能使文科的學生學不懂,又不能讓理科的學生感到沒興趣。我們應用統計學的授課教師首先要消除文科學生的恐懼感,并逐步建立起用統計數字來說明事實,用統計推斷來驗證主觀判斷的思維方式,培養學生利用統計工具解決實際問題的專業技能。
2.大班教學,課時壓縮
作為公共管理的專業基礎課,應用統計學曾經是4學分,在倡導學生自主性學習的背景下,學校對專業課的數量和課時都進行了調整,應用統計學現在是2學分(32學時),但課程內容沒有減少。內容多,課時少,增加了學生學習的難度。應用統計學的概念、公式多而且概念之間的關系比較復雜,而且從基本概率知識到推斷統計學的各種方法之間存在層層遞進的關聯,前面的假設檢驗等知識沒有掌握,后面的相關分析、方差分析等就很難理解。學生必須做課后學習、閱讀、練習和實踐活動,否則很難理解和掌握這些知識點。課后學習不僅是課堂教學的延伸,甚至成為與課堂教學同等重要的一個教學環節。我們將課后學習分為三個部分:內容自學、習題練習、上機練習,內容自學通過課堂討論或完成作業的方式檢查;上機練習用來檢查學生的完成情況,并作為平時成績。
《應用統計學》是公共管理的專業基礎課,安排在一年級第二學期或二年級第一學期,這個學習時段學生學習負擔較重。案例教學需要教師和學生同時投入更多的時間和精力,基本知識和概念需要學生課外學習,加重了學生的負擔;每年公共管理專業招生的數量基本固定,出于成本等各方面因素的考慮,一般都是按50多人的大班進行授課,案例討論不能保證每個學生都能積極參與,這不僅影響教學效果,也增加教師的工作量?！稇媒y計學》采用案例教學加重了學生的學習負擔,與公共管理的其他專業課相比,其內容沒有吸引力。在高校實施“學評教”的考核壓力下,加重學生的學習負擔可能影響教師的教學考核等級,這是我們需要面對的現實問題。
3.教學環節不匹配
《應用統計學》一直沿用閉卷筆試的考試方式。閉卷筆試注定了考試內容注重基本概念和計算,而案例教學注重培養學生分析、解決問題的能力,所以,考試和平時的教學存在著脫節的現象。(三)缺少案例以及合適的教材經濟管理類學科發展比較成熟,統計學的基本方法已經廣泛深入地運用在管理實踐中,因此,各類合適教學的案例也比較多,有專門的案例教材。“在我國目前的公共決策實踐中,一些功能環節往往沒有受到應有的重視,甚至被忽視,科學的、合理的決策程序并未完全確立起來……少數領導者憑經驗,甚至按主觀設想拍板的情形并未絕跡?！睂嵺`中收集分析真實數據的基本統計方法沒有得到足夠的重視,囿于公共管理學科研究方法的不足,切合中國實際,又能夠用于教學的案例較少。
缺少合適的教材是我們面臨的又一個問題,目前的統計學教科書多是經濟管理類。公共管理類的教材大多是針對MPA的,內容和深度都不適合本科生;用經濟管理類的教材又面臨例題和習題都是經濟管理方面的,內容與本專業的關系不大的問題,學生感覺統計學方法不是公共管理體系的,與其他的專業課完全是兩張皮,沒有結合起來。
對策和思路
針對上述問題,我們從以下幾個方面進行了探索和改進。
(一)構建合理的課程體系,激發學生的學習興趣
我們以應用統計學為核心,將收集資料、整理分析資料、得到結論等統計工作環節,分別由社會調查研究方法、應用統計學等幾門相互銜接而又各自獨立的課程體現出來。這樣不僅讓學生體驗了一個完整的統計工作過程,激發了學習興趣,而且還能引導學生從問題入手,運用統計學的方法,得到科學合理的結論。通過這些專業課程的學習,學生不僅學到了相應的知識,而且得到了怎樣解決問題的方法;改變了以往課程結束后,學生考完試,知識又還給教師的狀況;參與了不同階段的統計工作,掌握了用統計工具來解決實際問題的基本方法,增強了學生的動手能力,改變了文科學生重思辨能力,輕邏輯思維能力,實際動手能力差的傾向。
(二)考試方式改革
在遵守學校教學管理部門相關規定的前提下,我們將閉卷筆試與平時考核結合起來,閉卷筆試重點考查學生對《應用統計學》的基本知識和基本運算以及推理能力的考查,平時考核的模式不拘一格,包括教學中的討論、答辯和作業、上機考核、小論文等靈活多樣的考試形式。學生的成績可根據學生參與教學活動的程度、學習過程中提交的小論文、上機操作和筆試閉卷卷面考試成績等來綜合評定。這樣,可以引導學生在掌握基礎知識、基本技能的基礎上,注重綜合分析能力、創新能力的培養。
(三)積極收集教學案例
在教學過程中,我們注意收集公共管理的相關案例,一方面是來自學生的各種科技立項及問卷大賽的調查,例如前述學生自己在社會調查研究方法課上的問卷調查,這些調查的樣本量一般都不夠大,問卷設計還存在著問題;教師的科研項目也是另一個重要來源。目前,我們已經有城市低保對象,殘疾人、老年人農民工及社區滿意度等5、6個調查數據庫,大都是中等規模的調查,基本能夠滿足教學的需要。
我們以案例教學為主要試驗方法,對公共管理類應用統計教學的理念、內容、方法、手段、考核等教學的全過程進行探索和嘗試,由于公共管理學科發展的限制及高校教學管理模式的影響,這一教改項目的效果還很難評價。隨著科學發展觀及構建社會主義和諧社會的國家建設理念的逐步深入,公共管理部門的管理實踐活動改革是必然的趨勢。因此,具備實事求是的科學態度,掌握統計研究方法的是復合型公共管理人才必備的基本素質。公共管理人才培養模式如何適應這一變化,培養大批符合社會需求的人才依然是亟待解決的問題。
公共部門的變革回應了幾個相互聯系的重大現實問題,包括:職能公共部門提供公共服務的低效率;經濟理論的變化;私營部門相關變化產生的影響,尤其是全球化作為一種經濟力量的興起;技術變化使得分權同時又能更好地控制全局成為可能。
行政管理可以分為三個鮮明的發展階段:前傳統階段、公共行政傳統模式階段和公共管理改革階段。每個階段都有自己的管理模式。從上一個階段過渡到下一個階段并非輕而易舉,從傳統的公共行政到公共管理的過渡至今尚未完成。但這只是時間的問題。因為新模式背后的理論基礎非常強大。這場變革運動以“新公共管理”著稱,盡管這個名稱引起了爭論,然而它不但在蓬勃發展著,而且是對大多數發達國家已經采取的管理模式的最佳表述。傳統的行政模式相對于它所處的時代是一項偉大的改革,但是,那個時代已經過去了。
一、前傳統模式
很顯然,在19世紀末官僚體制理論尚未健全之前,已經存在著某種形式的行政管理。公共行政已經有很長的歷史了,它與政府這一概念以及文明的興起一樣歷史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那樣,行政的某種模式自從政府出現之后就一直存在著。
首先是創始者或領導者賦予社會以可能,然后是組織者或行政者使之永恒。行政或事務管理是所有社會活動中的中間因素,雖然不是光彩奪目,但對社會的持續發展卻是至關重要的。
公認的行政體制在古埃及就已經存在了,其管轄范圍從每年的尼羅河泛濫引起的灌溉事務到金字塔的建造。中國在漢朝就采用了儒家規范,認為政府應當是民選的,不是根據出身,而是根據品德和能力,政府的主要目標是謀取人民的福利。在歐洲,各種帝國——希臘、羅馬、神圣羅馬、西班牙等首先是行政帝國,它們由中央通過各種規則和程序進行管理。韋伯認為,中世紀“現代”國家的發展同時伴隨著“官僚治理結構的發展”。
盡管這些國家以不同的方式進行管理,但它們具有共同的特點,這可以稱為前現代。也就是說,早期的行政體制本質上是人格化的,或者說是建立在韋伯所說的“裙帶關系”的基礎上,也就是說以效忠國王或大臣等某個特定的人為基礎,而不是非人格化的;以效忠組織或國家為基礎而不是以個人為基礎。盡管存在著這么一種觀點,即認為行政管理本身不為人贊許的特點僅僅來自于傳統模式,但早期的做法常常導致謀求個人利益的貪污行為或濫用職權。在早期行政體制下,我們現在看來覺得很奇怪的做法曾是當時執政政府職能的普遍行為。那些一心走仕途的人往往依靠朋友或親戚獲取工作或買官,這就是說先以錢來收買海關官員或稅收官員,然后再向客戶伸手要錢,從而既回收了最初的買官投資成本,又可以大賺一筆。美國19世紀的“政黨分肥制度”意味著在執政黨發生了變化的同時,政府中的所有行政職位也發生了變化。
前現代官僚體制是“個人的、傳統的、擴散的、同類的和特殊的”,而按照韋伯的論證,現代官僚體制應當是“非人格化的、理性的、具體的、成就取向的和普遍的”。個人化政府往往是低效率的:裙帶關系意味著無能的而不是能干的人被安排到領導崗位上;政黨分肥制常常導致腐敗,此外還存在著嚴重的低效率。傳統行政模式的巨大成功使得早期做法看起來很奇怪。專業化、非政治化行政在我們看來是如此順理成章,以至難以想像到會有別的制度存在。西方的行政制度即使簡單到通過考試選拔官員的想法,也是直到1854年英國的諾思科特—屈維廉報告出臺后才開始建立,盡管這種制度在中國早已通行很久了。
二、傳統的公共行政模式
在19世紀末期,另外一種模式開始在全世界流行,這就是所謂的傳統行政模式。它的主要理論基礎來源于幾個國家的學者,即,美國的伍德羅·威爾遜和德國的馬克斯·韋伯,人們把他們和官僚制模式相聯系;弗雷德里克·泰勒系統地闡述了科學管理理論,該理論也來源于對美國私營部門的運用,為公共行政提供了方法。與其他理論家不同,泰勒沒有著力關注公共部門,可是他的理論卻在該領域具有廣泛影響。這三位理論家是傳統公共行政模式的主要影響者。對于其他國家來說,還要加上諾思科特和屈維廉,他們對美國之外的國家的行政尤其是威爾遜的行政體制產生了重要影響。在19世紀中期,諾思科特和屈維廉最先提出了通過考試和品德來任命官員的主張,并提出了無偏見和行政中立的觀點。
傳統的行政模式有以下幾個主要特點:
1.官僚制。政府應當根據等級、官僚原則進行組織。德國社會學家馬克斯·韋伯對官僚制度有一個經典的、清晰的分析。雖然這種官僚制思想在商業組織和其他組織中采用過,但它在公共部門得到了更好和更長久的執行。
2.最好的工作方式和程序都在詳盡全面的手冊中加以規定,以供行政人員遵循。嚴格地遵守這些原則將會為組織運行提供最好的方式。
3.官僚服務。一旦政府涉足政策領域,它將成為通過官僚體制提供公共產品和服務的提供者。
4.在政治、行政二者的關系中,行政管理者一般認為政治與行政事務是可以分開的。行政就是貫徹執行指令,而任何事關政策或戰略事務的決定都應當由政治領導者做出,這可以確保民主責任制。
5.公共利益被假定為公務員個人的惟一動機,為公眾服務是無私的付出。
6.職業化官僚制。公共行政被看做是一種特殊活動,因而要求公務員保持中立、默默無聞、終身雇用以及平等地服務于任何一個政治領導人。
7.行政任務的書面含義是執行他人的指令而不承擔由此而致的個人責任。
通過對比早期的行政模式,我們可以更好地理解韋伯體系的主要優點和不同點。韋伯制度和它以前的各種模式最重要的區別在于:以規則為基礎的非人格化的制度取代了人格化的行政管理制度。一個組織及其規則要比組織中的任何個人都重要。官僚制度就其運作以及如何對客戶做出反應方面必須是非人格化的。正如韋伯所論證的那樣:“將現代公職管理歸并為各種規定深深地觸及了它的本質?，F代公共行政理論認為,以法令形式來命令執行某些事務的權威已被合法地授予了公共機關。這并沒有授予某機構具體情況下通過指令實施某種事務的權力。它只能是抽象地管制某種事務。與此形成鮮明對比的是,通過個人特權和賦予特許權管制所有事務。后者的情況完全是由世襲制支配的,至少就
這些事務不是不可被侵犯的傳統而言是這種情況。”
這一點非常重要。早期的行政管理以人際關系為基礎,個人要忠誠于親戚、保護人、領導人或政黨,而不是對體制負責。有時,早期行政管理在政治上是比較敏感的,因為行政機關的人員是任命的,他們更是政客的臂膀或主流階級。但是,它也常常是專制的,專制的行政可能是不公平的,特別是對那些不能夠或者不愿意投入個人政治游戲的人來說更是如此。一個以韋伯原則為基礎的非人格化的制度可以完全消除專制——至少在理想情況下是如此。檔案的存在、前例原則的參照和法律依據意味著在相同的環境中總是會做出相同的決策。在這種情況下不僅效率更高,而且公民和官僚等級制中的人員都知道自己所處的立場。
其他的差別均與此相聯系。在各種規定和非人格化的基礎上,會很自然地形成嚴格的等級制度。等級制度及其規定在個人離開組織后保持不變。雖然韋伯強調的是整個制度,但他也注意到了官僚制組織中的個人任期和條件。
傳統行政模式獲得了極大的成功,它為全世界各國政府所廣泛采用。無論是從理論上還是從實踐上看,它都顯示出了優勢。與以前腐敗盛行的制度相比,它更具效率,而且職業化公務員的思想對個人以及業余服務都是一個巨大的進步。然而,該模式現在也暴露出了問題,這些問題表明該模式即使不能說已經過時了,也可以說即將過時。
傳統官僚制度是在工業發展過程中的某個特定時間段發展起來的,它的制度和技術適用于更早的時期。如果政府工作人員被看做機器人,只需對簡單的刺激做出反應,難以承擔起做出決策的責任,而且在操作手冊中都有了事無巨細的規定,那么傳統的行政管理模式可能是合適的。然而在私營部門,正式的等級制度不再被認為是運行良好的了。
公共行政的理論支柱已經難以描述政府現實了。政治控制理論已經問題重重。行政意味著遵從他人的指令,因此要求有一個秩序井然的收發方法。指令的發出者與實施者之間有一個明確的劃分。但是這并不現實,并且隨著公共服務規模和領域的擴大而愈加不可能。傳統模式的另一理論支柱——官僚制理論也不再被認為是組織的特別有效形式。正式的官僚體制可能有它的優勢,但人們也認為它往往培養墨守成規者而不是創新者;鼓勵行政人員規避風險而不是勇于冒險,鼓勵他們浪費稀缺資源而不是有效利用。韋伯曾把官僚制看成是“理想類型”,但現在這種理想類型卻培養了惰性、喪失進取心、導致平庸和低效率,這些被認為是公共部門的特有病。它也由此遭受批評。實際上,“官僚”這個詞在今天更多地被看成是低效率的同義詞。
傳統模式的所有事實都已經受到了挑戰,官僚制的確有威力,但不是在所有的情況下都適用,它會帶來一些負面的結果。試圖探求惟一的最佳方式是不切實際的,這會導致組織運作的僵化。私營部門中率先采用的靈活管理體制正在被政府部門所采用。政府直接提供公共服務并不是政府產品和服務供給的惟一形式。而且行使官僚權力并不意味著政府對公共產品的直接提供,政府實際上可以通過補貼、法規或合同間接地在這一領域起作用。政治和行政在現實中很長時間里都一直相互交錯。公眾要求在原先政府獨立于民眾而運作的領域中建立更好的責任機制。雖然公務員可能會受到公共利益的獎勵,但現在看來政治游戲者有他們自身的利益這一點也是無可爭辯的。他們也可能是為了自身的進步或所在部門的發展而工作,而不再是原來想像的那樣時刻都是出于純潔和無私的動機?，F在公務員的不同尋常的雇用現象已經弱化多了,特別是考慮到私營部門在這方面的變化,私營部門雇用制已是非常少見了。最后,公共部門的任務現在被認為具有了更多的管理性質,這要求行政人員對于他們的工作績效負起責任來,而不僅僅是行政命令和執行指令。
關鍵之處在于,傳統模式在大約一百年里沒有多少變化,而現在卻發生了全面變化。諸多觀點構成了一種范式——傳統的公共行政模式,而現在由于傳統模式本身的問題,范式已經發生了變化和轉移。
傳統模式是僵化的、官僚的,只是側重于結構和過程。然而它確實比以前存在的模式要好得多。以功績制為基礎的任命制、正式的官僚制以及政治和行政能夠并且應該分開的想法都足以構成一個行政體制的充分原則,尤其是對一個處于穩定階段運行的制度。20世紀的大部分時期,傳統的公共行政模式主導著公共服務理論和實踐。盡管傳統模式做出了多年的貢獻,但它現在面臨的主要批評是,其理論和實踐都不足以適應公共部門管理的發展。傳統模式在很長時間里都是一個很好的模式,但現在它的時代過去了。
傳統的行政模式衰落的主要原因很簡單,那就是它不再運作良好了。當理論和經濟研究都表明政府直接提供公共產品具有內在低效率時,政治家們開始詢問一些笨拙的問題就毫不奇怪了。為什么公務員是終身雇用的而別人卻不是?為什么他們不是以合同形式雇用?如果有人受雇從事一份工作,確保該雇員做好這份工作有何過錯?公務員制度至少在西方國家已經大失民心,政府進行相關改革時阻力極小。而這些改革以前曾一度被認為會破壞公務員制度。一旦變化開始發生,傳統模式的各個方面也就隨之分崩離析了。
三、新公共管理模式
20世紀八九十年代,在公共部門出現了一種針對傳統行政模式的缺陷的新管理方法。這種方法可以緩解傳統模式的某些問題,同時也意味著公共部門運轉方面發生了引人注目的變化。這種新的管理方法有很多名稱:“管理主義”、“新公共管理”、“以市場為基礎的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業型政府”。到90年代后期,人們越來越傾向于使用“新公共管理”的概念。
盡管新公共管理的名稱眾多,但對于公共部門管理發生的實際變化而言,人們還是有一種共識。第一,無論這種模式叫什么,它都代表著一種與傳統公共行政不同的重大變化,它更為關注結果的實現和管理者的個人責任。第二,它明確表示要擺脫古典官僚制,從而使組織、人事、任期和條件更加靈活。第三,它明確規定了組織和人事目標,這就可以根據績效指標測量工作任務的完成情況。同樣,還可以對計劃方案進行更為系統的評估,也可以比以前更為嚴格地確定政府計劃是否實現了其預定目標。第四,高級行政管理人員更有可能帶有政治色彩地致力于政府工作,而不是無黨派或中立的。第五,政府更有可能受到市場的檢驗,將公共服務的購買者與提供者區分開,即將“掌舵者與劃槳者區分開”。政府介入并不一定總是指政府通過官僚手段行事。第六,出現了通過民營化和市場檢驗、簽訂合同等方式減少政府職能的趨勢。在某種情況下,這是根本性的。一旦發生了從過程向結果轉化的重要變革,所有與此相連的連續性步驟就都是必要的。
霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)對這次改革的特點作了一個特別有用的概括。他們把新公共管理視作范式,這種好的管理方法具有以下特點:(1)這是一種更加富有戰略性或結構導向型的決策方法(強調效率、結果和服務質量)。(2)分權式管理環境取代了高度集中的等級組織結構。這使資源分配和服務派送更加接近供應本身,由此可以得到更多相關的信息和來自客戶及其他利益團體的反饋。(3)可以更為靈活地探索代替直接供應公共產品的方法,從而提供成本節約的政策結果。(4)關注權威與責任的對應,以此作為提 高績效的關鍵環節,這包括強調明確的績效合同的機制。(5)在公共部門之間和內部創造一個競爭性的環境。(6)加強中央戰略決策能力,使其能夠迅速、靈活和低成本地駕馭政府對外部變化和多元利益做出反應。(7)通過要求提供有關結果和全面成本的報告來提高責任度和透明度。(8)寬泛的服務預算和管理制度支持和鼓勵著這些變化的發生。
新公共管理并沒有認為實現某結果有一條最好的途徑。管理者在被賦予責任之前并沒有被告知如何獲得結果。決定工作方式是管理者的一個職責,如果沒有實現預定的目標,管理者對此應當承擔責任。
新公共管理的改革浪潮由各種不同于傳統行政模式的理論所支持。這包括:政府工作人員被假定為具有經濟利益動機;私營部門的靈活管理為政府部門提供了經驗;政治與行政不可分離。在從行政到管理的理論變化中,一個關鍵的區別是:行政是執行指令,而管理是獲取結果并承擔相應的責任。
新公共管理從經濟學和私營部門獲取了主要的理論支持。
從經濟學的意義上講,最有代表性的理論家是奧斯特羅姆。在20世紀70年代初,他就指出,組織有兩種對立的形式:官僚制和市場。在奧斯特羅姆眼里,官僚組織相對于市場選擇是低效率和低成效的。官僚行政模式缺乏競爭、消費者主權和低成本選擇下的激勵。他指出,許多當代政治經濟學家以經濟理論導出的一種范式為基礎,“向傳統行政理論的許多基本假設提出了挑戰”。
新公共管理證實了奧斯特羅姆的觀點,盡管這種觀點經過一段時間才被采用。在奧斯特羅姆的著作中,我們能看到新公共管理的兩個基本原則。第一,從經濟學視角看,它是市場導向的。這運用的是經濟學中的公共選擇理論、委托理論和交易成本理論。第二,它否定以官僚制作為組織原則。
正如亞當·斯密所洞見的那樣,如果允許個人追求最佳結果,那么市場就是更為有效的資源分配形式。
另一個理論變化是私營部門管理理論的變化,即打破了公共部門制度中曾被認為是基本要素但實際不是的東西。公務員在和客戶打交道時必須公平和公正,但這并不意味著公務員需要保持政治中立或者終身雇用。衡量公共部門績效可能確實困難,但這并不意味著就不需要努力去這樣做。公共部門的政治本質確實有別于私營部門,但這并不意味著所有的行動都是政治性的,或者所有的政策都由政治家做出。以前被認為是公務員必須做的現在已經成為特例,人們很難理解公共產品和服務的提供會因為合同雇用制或業余工作制而遭受破壞。然而所有這些都有悖于曾被視為公共雇用的必要條件。公共部門和私營部門間除卻最高層的管理外,許多工作都是一樣的。所以我們很難認可公共部門的不同于一般的雇用方式。
也許,私營部門為我們提供了重視結果的經驗。傳統行政模式正是由于強調結構和過程而非結果才深受批評。另外,正如前面討論過的,官僚組織并不自然就有效率。私營部門已經在實踐其他的組織結構——利潤中心、分權、雇員靈活性——所有這些也正在為公共部門所采用。
四、發展中國家的公共管理
盡管與傳統的公共行政模式相比,新公共管理適合于發達國家,但這是否同樣適用于發展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發達國家的管理方式就必然適用于不同的環境。新公共管理可能與發達國家特定的文化背景相聯系,那么與新公共管理興起并占主導地位的發達國家相比,不發達國家在采用時就會受到限制。
發展中國家的確也采用過傳統的公共行政模式,因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇用。即使在最貧窮的國家,官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。
有人認為,新公共管理改革同樣適用于發展中國家,這是因為傳統的官僚制在許多國家都已失敗。霍姆斯和尚德都主張,“我們應當更多地關注管理改革對發展中國家的意義。我們相信,基本原則對每一個國家都是適用的?！绷硪环矫?米諾格認為,“市場檢測和內部市場等復雜的改革不可能在發達國家之外行之有效?！比欢?與把新公共管理排除在發展中國家之外相反,更為合理的方法是以務實的方式具體確定新公共管理在發展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發展日程。它包括國家作用的變化,在這種變化中,政府和私營部門進行合作,促進政府建立市場。在一些領域,政府應當更多地進行市場調節。這就要求政府改善自身的工作績效,通過盡可能地利用和促進競爭來廣泛使用類似于市場的機制。
任何國家在采用這些觀點推進市場經濟建設的時候,都應當有足夠的基礎條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內的新公共管理。
五、對新公共管理的批評
毋庸置疑,人們會對這場改革有對立的評價。當然,這場變化還沒有得到完善的運作,會出現一些錯誤,向新模式轉變的過程也存在各種問題。這些不足似乎會導致政治上要求回到原來非黨派、中立的行政制度,但這實際上極不可能。更為可能的是,要進一步完善改革中尚不完善的地方,然后逐步演進到另一種模式。傳統模式以及它所堅持的主張已經結束了。
這種觀點并沒有得到普遍贊同。有意思的是,隨著改革的不斷推進,批評家也越來越多。他們的批評涉及了公共部門改革的方方面面。有人認為沒有什么范式變化,也沒有發生國際范圍的變化。批評家們認為,公共管理的改革是對民主的攻擊,是意識運動,是一種流行時尚,在已經嘗試過的公務員變化中導致了士氣低落。這些觀點有些是有道理的,而另外一些則完全不著邊際。確實,反對者和批評家難于就爭論的焦點達成一致。有無范式變化問題是公共管理改革中最具爭論性的問題之一。
(一)范式變化
人們就新公共管理展開的爭論最有意思的一個方面在于,盡管最激烈的批評家也承認發生了變化,但這種變化是否足夠大到可以構成一個范式變化卻有待商榷。盡管有人仍然不太相信,但再次考察一下范式是什么,考察一下公共行政中的競爭性范式是否有效是有用的。我認為,無論是采用“范式”的通常意義,還是與庫恩著作相關的用法,“范式”這個術語無論指代傳統行政模式還是公共管理改革都是合適的(這些公共改革聯系在一起就被稱為新公共管理)。
除了強調結果并通過各種機制來實現結果外,關鍵的不同是其背后的經濟學和私營部門管理理論基礎。在這一點上,公共行政的基礎是公共利益激勵理論、官僚制理論和政治與行政二分理論。人們認為,有足夠的差異可以說明存在不同的范式:官僚和市場是兩個截然相反的組織運作方式;公務員的公共利益激勵不同于市場理性行為假設;政治與行政分離被普遍認為是不切實際的;側重于過程的傳統模式與側重于結果的新模式完全不同。
(二)一場國際運動
公共部門改革是否構成了一種國際現象也是爭論的焦點之一。人們已經注意到,類似的改革運動已經在好幾個國家發生了。湯普森認為新公共管理是一場世界性的變革,因為它幾乎影響到了全世界的每個角落。對世界上最大的123個國家進行的一項調查表明,重要的政府改革正在全世界進行。在很大程度上,類似的改革也發生在各個不同的國家。凱特爾也認為:自20世紀80年代以來,公共管理改革運動如火如荼。這場運動從兩個方面看是國際性的。首先,它已經擴展到了蒙古、瑞典、新西蘭和美國等一系列國家。其次,改革范圍很廣,政府已經利用管理改革來重塑國家的作用及其與國民間的關系。
另一方面,胡德也提出反對全球化范式的思想。這有三個原因。首先,公共行政傳統方法的部分撤退并不一定表明,新公共管理的單一模式會在全世界適用,也不意味著舊的模式就會徹底消失。其次,全球化范式的思想忽略了截然不同且路徑依賴的國情,正是在這些不同的環境中發生了當代公共管理的變化。第三,公共管理在過去一二十年里是否足夠穩定以至可以被視為一套單一的思想和做法。
按照胡德等批評家的邏輯,不同國家的改革內容、時間安排和戰略的差別就意味著不存在全球化的運動。在批評家們看來,只要說改革具有相似性,似乎就意味著改革應該一模一樣并同時發生。其實,改革范圍和速度存在著不同。英格拉哈姆認為有三種改革模式:新英格蘭模式摧毀了舊結構而代之以競爭性、市場導向組織,這代表出現的線段的一個端點。美國代表了線段的另一端,新興政府建立在舊的官僚體制基礎上,并沒有發生會導致游戲規則改變的系統改革。線段的中點是階段改革戰略,這以澳大利亞和英國為代表。這種模式奉行變化的戰略, 它首先攻擊舊體制的復雜和僵化之處,然后在此基礎上逐步進行其他改革。不同的國家所受的制度約束不同,改革的不同之處也就在情理之中了。
目前,在公共管理改革運動中,存在理論趨同化以及公共部門改革者所使用的工具和戰略的趨同化的情況。我們沒有必要由于存在一場世界范圍的公共部門改革運動,就說改革是不可抵制的、統一的、全球的。更為正確的觀點是公共部門改革涉及了相似的政策工具,正如博斯托姆(Bostom)認為的那樣:雖然全世界對改革的說法五花八門,但最近關于政府重組、重塑和更新的大部分努力都有近似的目標,即提高公共部門的效果和效率,提高公共部門對顧客的反應程度,減少公共開支,增強管理責任。這些努力所選擇的工具也非常相似:商業化、公司化和企業化;責任下放;從投入控制轉向產出和結果控制;更嚴格的績效規定和更廣泛的合同履行。
凱特爾也認為,“這場運動之所以如此引人注目,是因為很多國家在短時間內以相似的基本戰略實施著改革?！彼M而列舉這些戰略,包括:生產率——以更少的稅收生產更多的公共服務;市場化——利用市場化進行激勵;分權:政策——分離購買者與供給者;對結果承擔責任的制度。
因此,各國改革之間存在著比批評家認可的更多的形似性。發生變化的是模式背后的理論基礎而不是改革的細節。
(三)新公共管理運動會持續嗎?
新公共管理的批評家認為這場運動將會消失,有的甚至認為它從沒有發生過。林恩認為公共管理將逐漸消退。他認為,盡管新公共管理被其推崇者尊為范式,但只是曇花一現,很可能衰退。因為:(1)在政治過渡中,曾賦予其靈感的威斯敏斯特改革的初始模式將最終被破壞,黨派人士和學者之流將看到新公共管理被推出歷史舞臺。(2)隨著各國各部門間比較實踐的積累,改革的基本不同之處將使其表面化的相似之處相形見絀。(3)術語“新”將會由于后面出現了更為新興的事物,而被看做一個很麻煩的形容詞。(4)政治爭論將呼喚新的主題來吸引和支持下一輪行政改革思想。
上述論點值得商榷。關于第一點,政治變化當然能夠先于任何改革。但林恩所指的威斯敏斯特制度中發生的變化是指政府的變化。在澳大利亞和新西蘭,這表現為從左派過渡到右派,在一些地方是又回到左派。在英國則是從右派到左派。新公共管理或者變化依舊,或者像1996年的澳大利亞國民政府那樣加速了變化。關于林恩所指的第二點,各國改革情況是不同的,但改革背后的理論是一樣的。正如前面已經論述的那樣,不同的國家不是處于不同的路徑上,而是遠近不同的路徑。林恩所說的第三點和第四點有待進一步的考查。
林恩認為,“新”這個詞變得越來越不合適確有幾分道理?？紤]到這個詞首次引用以來已經有十多年了,那么什么時候這個“新”不再新了呢?在20世紀的美國有這么一件事情,60年代后期,美國開始“新公共行政”。針對舊官僚制發展起來的這種制度,更多地強調價值、平等和公共行政的定性方面。幾年之后,當效率問題日益突出的時候,該制度也就萎縮了。同樣,將來,“新公共管理”中的“新”也將不得不退縮,但不管怎樣,關鍵的變化是從公共行政過渡到了公共管理。
林恩的第四點易于駁斥。將來當然會出現新的主題或模式以供討論,如電子政府。本文把世界看做是范式的連續,某種范式最終肯定會消失。
對新管理模式的批評實際上大多來自學術界而不是實業界。這似乎是因為學術界出于職業和專業的特點,對某個事件吹毛求疵而不是歡呼成功。
六、結論
政府管理在過去的一百五十年里經歷了三種模式。首先是人格化或前現代行政模式,當該模式日益暴露其缺陷以及出于提高效率的目的,它就被第二種模式即傳統的官僚行政模式所取代。同樣,當傳統行政模式問題重重時,它就為第三種模式即新公共管理取代,從政府轉向替代性市場。20世紀80年代以來,市場的主導地位就如同20世紀20年代到60年代官僚制度居主導地位一樣。在任何一種政府制度中,官僚和市場都是共存的,只是在某個階段一種形式占主導地位,而在另一階段,另一種形式占主導地位。新公共管理時代是官僚制日益削弱而市場在公共行政領域占據統治地位的時期。
在現實中,市場和官僚體制相互需要,相互補充。新公共管理不可能完全代替官僚制,正如1989年以前的東歐,官僚制不可能代替市場一樣。但新公共管理運動表明的是,早期傳統官僚制的許多功能都可以而且現在經常由市場來執行。在一個官僚制作為組織原則日益削弱的環境下,市場解決方案就會被推出。當然不是所有的市場藥方都能成功,但這不是問題的核心。政府將從新公共管理這一工具箱中探尋到解決方案。如果這些方案行之無效,政府就會從同一來源中尋找其他方案。政府管理背后的理論基礎已經發生了變革,我們完全可以用“范式”這一術語來描述它。在公共行政學術界,有許多對新公共管理持否定態度的批評家。但是他們的批評對迅速開展的政府改革影響很小。在新公共管理模式之后,會出現另一種新的模式,但肯定不會回到傳統的行政模式。
公共管理類專業是目前很多綜合類高等院校開設的專業,它包含行政管理、公共事業管理、勞動與社會保障等相關專業,隨著公務員就業熱,這個專業的招生前景越來越廣闊。公共管理學是一門應用型的學科,毫無疑問,公共管理類專業不同于一般的基礎類專業,其培養目標并不僅限于學生在基礎理論方面的融會貫通,而應該更側重于學生應用型能力的培養。公共管理類專業培養目標就是旨在培養德、智、體、美全面發展,熟悉和掌握公共管理基本知識與技能,具有高度公共責任感和公共服務精神,適應當代公共管理現實需要的高素質公共管理人才。所有專業課程毋庸置疑的教學使命是追求教學效果和本專業培養目標的高度契合。傳統教學模式下,專業課程的主要教學目標是學生專業理論知識體系的培養,但對于應用型專業來說,專業課程單純的理論知識教學導向是遠遠不夠的,學生能力的培養同樣重要。而這在傳統教學實踐中往往容易被專業課程教師所忽視。受傳統教學理念的影響,加上本科學生社會經歷有限,且公共管理類專業理論知識有一定的抽象性,因此不少學生在對專業課程的認識上,視其為“萬金油”,什么都學,但覺得學與不學差別不大,專業性、實用性不強。在這種認知影響下,學生參與專業課程教學的積極性和能動性難免大打折扣。因此,傳統教學理念導向下的課程教學活動的效果,就會與培養提升學生能力的目標出現一定的偏離。專業課程對學生能力的培養,可以在教學實踐中從教學方法、教學內容、考試形式等多方面著手。本文擬從公共管理類課程的特點出發,結合多年教學實踐,從上述角度逐一探討。
一、采取基于能力培養的多種教學方法
要實現能力和知識的雙重培養目標,教學方法的多樣化,尤其是實踐教學方法的凸顯是必不可少的。除了最為傳統的講授法之外,還可以采用互動教學法、案例教學法、開放教學法等。在教學實踐中,可以針對專業課程的不同教學內容,結合教師教學經驗,嘗試綜合采用多種教學方法,較好發揮學生學習時的能動性和主體性,實現其學習能力和實踐能力的提升。
(一)案例教學法
鑒于公共管理學科的實踐性和應用性特點,目前案例教學法是國內外公共管理類專業課程教學中非常提倡的教學方法。教師結合國內外公共管理實踐,組織學生分析、討論典型的專業課程的相關案例。通過案例教學把公共管理理論和國內外公共管理實踐緊密結合,把專業知識運用到公共管理實踐中,在公共管理實踐活動中發現問題,然后結合專業知識研究分析,解決公共管理活動中遇到的問題,并將學習研究的成果在實踐中推廣應用,做到公共管理知識“從社會中來,到社會中去,服務于社會”。為增加案例的可看性和趣味性,授課教師在案例可多選擇一些視頻資料。如《城市管理》課程,在第一章緒論教學中,教師引入了中央臺“熱線12”節目“惱人的夜市”報道視頻,因為該報道是聚焦于中央民族大學周邊魏公村夜市喧鬧、亂搭亂建等問題,學生對于發生在身邊的案例感同身受,非常活躍,教師可以引導學生從中了解城市管理的必要性和管理客體。在媒體報道一年多后,魏公村違章亂建的建筑均被相關部門拆除,但拆下的建筑材料、磚頭、泡沫被亂扔,街上塵土飛揚,持續好幾天無相關部門問津,給過往行人帶來了諸多不便。教師又在課堂上以此為例,啟發學生思考城市管理中各管理部門配合協作的必要性和有效性。除了授課教師查找課程案例材料外,還可充分調動學生學習主動性,由學生聯系課程專業理論,主動尋找相關公共管理實踐案例,并以小組形式分組在課下進行充分討論、分析,形成系統的分析報告,在專業課程課堂上,教師可以組織學生進行案例分享,展開充分討論,最后教師還可以對案例及學生的分析進行點評。通過理論和案例教學的有機結合,能使枯燥無味的理論知識變得淺顯易懂,激發學生的學習熱情,并能大大提高學生分析、解決問題的能力。
(二)開放教學法
所謂的開放教學,是指教學活動不局限于學校的象牙塔,可以通過“走出去”、“請進來”的方式,讓學生親身感受公共部門的工作環境,認知其管理程序和辦事方式,從而認識真正的公共管理?！白叱鋈ァ笔侵附M織學生去政府等公共部門進行參觀、調研、實習,參與公共管理實踐是學習專業知識、提升能力素養的最快捷方式,也是學校課堂教學最好的補充。如在《行政學原理》課程教學實踐中,授課教師組織學生去北京市住房和城鄉建設委員會審批大廳參觀,并與建委法規處相關領導和工作人員座談,了解北京市建委行政審批改革實踐,學生在參觀座談中表現非?；钴S,積極提問,這種實踐教學充分調動了學生的學習積極性,通過實踐,學生具體感知了行政機關的運作,對公共管理理論有了更深的理解?！白叱鋈ァ钡恼n程實踐方法固然教學效果突出,但也必然受到學生人數、場地、時間等多方面限制,相較而言,“請進來”的課堂實踐方式受條件限制要少,也更容易實現?！罢堖M來”是指邀請公共部門的管理者來學校作專題講座,結合其自身豐富的實踐經驗,為學生現身說法。通過這種方式,學生能與一線的公共管理實踐者面對面溝通,了解來自公共管理實踐一線的最新動態,實現對專業知識理論由表及里的認知。當然,開放教學法能順利、有效實施的前提,是學校與公共部門保持良好密切的合作。這除了可以借助于教師的個人人脈關
系外,更需要加強學校、學院與當地公共部門的合作,為學生提供實踐認知的場所。 (三)互動教學法
互動教學法強調在教學過程中教師與學生之間的互動交流,講授法固然是非常重要的教學方法,但它也有明顯的缺陷,即在教學過程中的單向性。而互動教學法恰好能彌補講授法的不足。教師在講授基礎理論知識的基礎上,針對某些教學重難點,可以通過提問、討論、答疑等方式,鼓勵啟發學生思考,并由教師點評總結。這種互動能使教師有效了解學生實際知識掌握情況,便于及時調整安排教學進度,同時能活躍課堂氣氛,激發學生參與教學的積極性,培養學生主動思考學習的能力。如《公文寫作與處理》課程,公文案例評析就非常適合采用互動教學法。通過提問、組織學生討論例文,可以幫助學生加深對基礎理論的理解,并掌握寫作的實踐技巧。另外,在開學初,教師就可以公開電子郵箱及課程網絡平臺鏈接,方便學生在發現專業問題時隨時答疑和下載相關課程資料。在實踐中,這種網絡互動方式尤其受到內向靦腆學生的歡迎,這既能避免他們和教師面談時的緊張拘束,又能有效解決其知識困惑。教師與學生之間的互動,能有效配合講授法,實現教學相長,取得良好的教學效果。
二、基于能力培養的教學內容優化
目前,高校公共管理類專業課程的學時通常是54或者36學時,在有限的課時內,要爭取使學生獲得盡可能多的知識信息量,并有效培養鍛煉能力,實現專業培養目標,必須精心選擇、優化教學內容。首先,教師必須明確課程教學內容與學科內容的區別,在有限的授課學時內,要想面面俱到地涉及專業學科的所有知識是不可能完成的任務,因此在選擇課程教學內容時,必須有所取舍,關注和重點突出學科核心知識和熱點問題,而其它相關知識,則可以介紹參考書籍、布置課外作業等形式,讓學生自學相關的背景知識,鍛煉培養其自學能力。其次,教師要結合課程特點,在教學內容中充分反映國內外公共管理實踐活動。作為專業課程,教學內容必然包含學科的基礎理論,這些理論描述了公共管理活動的規律,也是學生學習掌握專業知識的基礎。但是純理論知識的講授不免枯燥乏味,而且,缺乏社會閱歷的本科學生在這些知識的理解、掌握上也會存在一定的困難。事實上,放眼世界,國內外公共管理實踐活動比比皆是,它們都蘊含著豐富的公共管理理念,用實踐活動來說明和驗證公共管理理論和規律當然是最有說服力的。這就需要教師密切關注國內外公共管理實踐,用專業眼光篩選、梳理、分析有案例價值的公共管理實踐事件,及時補充豐富教學內容,在教學過程中輔之以現實事例,使之能有效幫助學生融會貫通理論知識,這能大大提升學生的學習興趣,也充分體現了課程教學的實踐性、應用性導向。如《行政學原理》,顧名思義,這是一門理論性很強的課程,如果教師就原理講原理,則流于形式和枯燥,學生也難免興趣缺缺。為提高教學效果,教師可在行政學各個主題領域的原理講授中輔之以政府實踐活動的內容。如行政職能這一章的教學內容中,在介紹相關理論時,可加入我國政府購買社會服務的實踐探索案例,用以說明在政府職能轉變實踐中政府和社會構建的合作伙伴關系,以幫助學生加深對政府職能轉變的理解,強化其理論知識聯系實際的能力。再次,及時更新教學內容,以使其反映最新的國內外學科理論前沿動態和最新的公共管理實踐。部分高校教師可能會存在著一個教學誤區,即“一套教案講義可以用上好幾年”。這種想法可能在諸如數學、英語等純基礎學科中有著一定的可行性,但是在公共管理類專業課程中,是絕對不適用的。公共管理學科具有很強的實踐性和應用性,公共管理理論和國內外公共管理實踐更新變革非?？?因此,在每次授課之前,教師必須做好教學內容的更新和優化,保持教學與理論、實踐的同步發展,為學生提供最新的信息量。最后,為體現課程教學的深度,可以在教學內容中,結合教師的研究方向和科研優勢,結合社會熱點問題,增加部分專題分析的內容。專題分析可以增加學生對相關專業問題的了解深度,培養其發現問題、分析問題和解決問題的能力,鍛煉其科研能力。如《城市管理》課程,在城市人口和社會管理這一章中,可以加入城市流動人口管理專題和城市社區養老專題,引導學生關注城市管理實踐熱點,加深其對問題的思考,并鍛煉其思維能力,可以取得較好的教學效果。
三、探索基于能力培養的課程考核改革
專業課程的考核是衡量教學目標是否有效實現的重要指標。課程考核一直被學生重點關注,考核形式的變革創新能有效引導學生的學習活動,因此,為實現學生的能力培養目標,課程考核內容、形式的設計顯得尤為重要。授課教師可以借助于這個無形的指揮棒,在考核內容、形式改革中充分體現能力培養的導向,引導學生在專業學習中更加關注知識的實踐性和應用性。傳統的專業課程考核形式往往采用試卷考試,用閉卷或者開卷的形式考核學生的知識掌握程度。但是這種形式有著自身的缺陷,它固然是考核學生理論知識掌握程度的非常有效的方式,但是對于其理論聯系實文秘站:踐的應用能力、分析問題解決問題的能力考查卻無法有效開展,以至于長期以來,學生對待專業課程的考試基本上陷入“死記硬背”的誤區。在以實踐性、應用性為導向的教學理念下,課程考核形式也應該嘗試著多種形式的改革。各學校教務處對專業必修課程期末考試一般會有考試形式等方面的規定,而課程期中考核就可以由教師視不同課程的特點嘗試靈活的考核形式,以更好地引導學生的學習焦點。其一,可嘗試由學生分組案例分析的考核方式,由學生自由組成小組,聯系專業課程相關理論,結合現實公共管理實踐案例,課下進行案例討論、分析,各組將討論分析結果在課堂上向全班作案例分析匯報展示,由教師為每組的案例匯報展示表現打分,這可以占考核50%的比例分,再由學生根據案例分析情況,每人撰寫一份書面的案例分析報告,這也同樣占50%的比例,兩個成績合一為學生的期中考核成績。這種形式能有效考核學生理論聯系實際和分析問題、解決問題的水平,并充分鍛煉學生思考應用、團隊合作的能力。其二,可嘗試寫作課程學術論文的考核方式,這是鍛煉學生科研能力的有效途徑。學生具備從事專業科研的能力也是高校人才培養的重要目標之一。寫作學年論文、畢業論文都是本科學生重要的學習任務。教師布置專業課程論文,為學生提供了基本的科研訓練機會,為寫作學年論文、畢業論文打下一定的基礎,同時,這也是有效測試學生分析解決問題能力的考核方式。綜上所述,在公共管理類專業課程的教學過程中,教師可以通過多樣化的教學方法、教學學內容的優化、以及考核形式的改革
等多種方式,引導激發學生學習主動性、積極性,鍛煉提高學生的實踐應用能力,有效提升教學效果,最終達到專業培養目標的要求。
一、公共管理專業應用型人才培養模式特色
林業院校的主要學科優勢是林業科學及相關的學科群,學校的人才培養目標也與綜合性院校不同。林業院校的公共管理專業應用型人才培養模式,必須突出自身學科優勢,避免與綜合性院校趨同,才能具有競爭優勢。林業院校公共管理專業應用型人才培養模式,主要具有以下特色。
(一)培養目標符合林區經濟社會發展需要
培養目標是指林業院校培養的公共管理專業人才及其規格的質量要求。人才規格是培養目標的具體化,要充分體現林區經濟社會發展對公共管理人才所具備的知識、能力、素質的要求。根據國有林區公共管理崗位對人才培養的要求制訂培養方案,將人才培養目標定位于主要面向林區公共管理活動實踐,培養從事國有林區公共管理實務方面的應用型專門人才,并致力于縱向建構學生的知識體系,橫向拓展學生的綜合素質。在培養學生扎實理論知識的同時,更要注重學生實際管理能力培養。其“知識”是指對培養對象的知識素質要求,包括文化基礎知識、專業知識;“能力”是指對培養對象的技術能力素質要求,包括本專業技術能力、工作能力、社會能力、創新能力等,是人才規格的核心“;素質”是指對培養對象思想素質、心理素質的要求,這3方面構成培養目標的整體要求。
(二)課程體系構建突出林業院校特色
構建人才培養模式的核心任務之一,就是加強課程體系建設。近年來,眾多林業院校對公共管理專業的課程體系建設進行了調整,但總體上課程模式依然與非林業院校趨同,林業特色優勢不突出。在課程設置過程中,應擺脫綜合院校公共管理專業課程體系的局限,以突出林業特色為主線,把公共管理的理念體現到課程設置過程中,以林區經濟社會發展需要為中心,加強公共管理理論知識的運用和實踐能力的鍛煉。基礎理論知識要以應用為目的,以必需、夠用為度。專業課教學要加強針對性和實用性,結合林區經濟社會建設的實際,對課程體系和教材的內容進行優化和重組,開發新的教學課程,增添新的教學內容,并注重吸收新知識,使學生畢業后具有較新的知識和較強的適應能力。
(三)實踐教學突出林區管理特色
為適應學生在林區主要從事基層公共管理工作的需要,注重培養學生的實踐動手能力,建立與理論教學課程平等的實踐教學課程體系,使學生畢業后能適應林區經濟社會建設對公共管理應用型人才的需要。根據林區內公共部門及社會組織人才需求意向,組織學生自愿報名,經學校、林區用人單位篩選,組建成有針對性的教學班。結合學生的素質特點,進一步增加林區公共部門或社會組織實踐教學環節的比例,給予學生更多的實踐性操作訓練的空間。特別是要加強林區公共部門或社會組織實習基地建設,致力于通過互惠互利、共建共享的雙贏方式,采取“高校+林區實習基地+學生與教師”的模式,廣泛吸納優質社會資源,與國有林區相關單位共建學生實習基地,給學生提供廣泛接觸林區公共部門或社會組織的機會,讓學生在實踐活動中展現自己的學識、能力與才華。
二、應用型人才培養模式構建途徑
(一)推進林業院校與國有林區合作辦學制度建設
林業院校公共管理專業應用型人才培養模式的主要特征在于其鮮明的實踐性和專業性特色,所培養的學生必須掌握相應實踐領域的專業知識和技能。因此,必須加強學校與國有林區合作辦學的制度建設。與國有林區合作辦學的主要特征是林業院校與國有林區公共部門或各類社會組織共同參與培養學生的教育活動,這需要通過林業院校、政府和林區相關部門間的伙伴關系來實現。要進一步提高認識,充分意識學校與國有林區合作辦學對公共管理專業應用型人才培養的作用,加強制度建設,加強與林區公共部門或各類社會組織的聯系,緊密結合林區經濟社會建設的實際需要。在人才培養目標確定、課程設置等方面充分聽取林區公共部門或各類社會組織的建議,發揮林業院校在人才培養中的優勢,加強協調與合作,培養符合林區需要的應用型公共管理人才。
(二)創新教學方法
林業院校公共管理專業應用型人才培養的主體是學校,課堂教學是人才培養的主要手段。因此,應該依據林業院校發展目標和公共管理專業特色設計課堂教學方式;根據應用型人才培養的目標要求,增加案例教學的比重。公共管理專業應用型人才需要具備綜合分析能力、控制能力、解決實際問題的實踐能力等。案例教學不僅要求學生運用基礎理論知識分析問題,更重要的是要提出解決問題的見解,這樣既加深了學生對教學內容的理解,又增強了他們實際運用的能力。此外,林業院校公共管理專業要根據林區經濟社會發展的需求,調整課程結構、教學計劃,改革課程內容等。教學計劃的知識要求和技能訓練內容,可以根據林區公共部門或社會組織的實際需要來確定。教學內容應擺脫學科式教學模式,密切聯系林區實踐,把新知識、新思維引入課堂,改進教學方式,提高教學質量。強化林業院校公共管理專業的實踐教學工作,并使實踐教學逐步走向制度化、規范化。同時,要制定有效的激勵機制,引導和鼓勵學生多學習、多動手、多實踐。
(三)積極探索“訂單式”人才培養方式
“訂單式”人才培養方式較多應用在工科院校應用型特色專業,比如計算機、機械制造等。近年來,有文獻認識到“訂單式”人才培養方式“有利于解決目前中國高校農 業教育與農業人才需求脫節的矛盾”。在培養方式上,林業院校公共管理專業應結合林區公共部門或社會組織對人才培養的需求和自身的實際情況,重點采取“訂單式”人才培養方式,為林區輸送公共管理專業應用型人才。近年來,隨著國有林區經濟社會的快速發展,林區對公共管理人才的需求日益增強,林業院校公共管理專業應抓住機遇,積極與林區公共部門或社會組織溝通協商,通過簽訂培養模式協議的方式,雙方按照一定的要求選拔部分學生,并對其進行生活上的資助和專業能力的培養,畢業后通過一定招錄程序,優先在簽協議學生中挑選畢業生到林區工作。通過“訂單式”培養得到的人才,熟悉國有林區實際情況,實踐技能較強,到單位后便可立即上崗工作,節省了培訓時間。
(四)加強師資建設
林業院校公共管理專業應用型人才培養成功的關鍵在于師資,只有建立一支業務精良、結構合理、敬業愛崗的高素質教師隊伍,才能使應用型人才培養模式獲得成功,人才培養的質量得到提高。因此,應用型人才培養體系中教師的專業實踐經歷和能力顯得格外重要。應該推出各種激勵措施,讓新教師脫產、半脫產或在崗到國有林區相關部門的實際工作崗位上鍛煉。學校在人員編制、人才引進和培訓、職稱評聘、酬金分配、評選先進和獎勵等方面,優先考慮具有實踐部門鍛煉經歷的教師。應用型人才培養模式實現了林業院校與國有林區公共部門或社會組織雙贏互惠、共謀發展的格局。
從某種意義上講,林業院校與國有林區合作辦學,是一種自愿合作行為。必須適應林區經濟社會發展的趨勢,適應林區公共部門或社會組織發展的需要,建立相應的保障機制,參與各方都應受到責任和義務的約束,切實保障參與各方都能受益,實現優勢互補和共同發展。林業院校公共管理專業應該結合學校專業優勢,找準自己與林區經濟建設和社會發展需要的結合點,擺正教學、科研與社會服務的關系。應用型人才培養模式既是林業院校面向林區經濟社會依法自主辦學、實現人才培養、科學研究、社會服務三大職能有機統一的必由之路,也是提高教育教學質量和人才培養質量的有效途徑。
21世紀的中國,政策科學必須充分考慮公共部門管理研究(公共管理學)發展的背景與趨勢,把它放在公共管理的大視野中加以考慮,這有助于把握政策科學發展的未來取向,拓寬政策科學的研究主題,引入新的研究方法,加快政策科學的知識創新。
一、公共政策學的緣起
政策科學又稱政策分析、公共政策(學)和政策研究,是二戰后在西方(主要是美國)的思想庫和大學興起的一個全新的跨學科、應用性的研究領域。它的出現被視為“當代公共行政學的最重要的發展”、當代政治學的“一次最重大的突破”以及當代西方社會科學領域的一次革命性變化。政策科學的迅速成長以及它對各國政府政策制定和社會經濟發展所產生的巨大影響,使它成為各國政界和學界共同關注的學科?，F在政策科學已構成當代公共管理學乃至整個社會科學中的一個極為重要而富有活力的部分。
一般認為,“政策科學”概念是美國政治科學家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個備忘錄中,他就提到了“政策科學”的概念,而這一概念在出版物中的首次出現則是他與卡普蘭在1950年合著的《權力和社會:政治研究的框架》一書。1951年,拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學:范圍和方法的新近發展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中,首次對社會科學中的政策研究方向,即政策科學的對象、性質和發展方向作出規定,奠定了政策科學發展的基礎,成了政策科學誕生的標志,拉斯韋爾因此成為“現代政策科學的奠基人”;政策科學作為一個獨立學科的形成,則是60年代末、70年代初的事,它以德洛爾的政策科學“三部曲”——《公共政策制定檢討》(1968)、《政策科學構想》(1971)和《政策科學進展》(1971)的出版為代表,這些著作構成政策科學發展的第二里程碑?！罢叻治觥币辉~則是美國經濟學家和政治學家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發表了“政策分析”一文,用“政策分析”表示一種將定性與定量相結合的漸進比較分析類型。在西方文獻中,“政策科學”與“政策分析”兩個概念的關系頗為復雜,有的學者將兩者當作同義詞使用;有的學者將它們加以區別,用“政治科學”作為一個總的學科領域名稱,強調它的跨學科、綜合性特征,而將“政策分析”看作政策科學的一個分支,強調政策分析作為社會科學領域中的一個應用性學科的特征。
二、公共管理學的發展背景、特征及對政策學的影響
盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學是一種全新的跨學科、綜合性的學問,是一種“統一的社會科學”(元社會科學),但是政策科學既然主要以公共政策作為研究對象,那么它主要是關于公共部門管理尤其是政府管理的學問。70年代以來,政策科學與經濟學、工商管理學、政治學以及公共行政學等學科日益相互融合,最終導致公共部門管理領域新范式或新途徑的出現,即“新公共管理”的興起。因此,要認識和把握政策科學,就不能離開公共部門管理學科(公共管理學)發展的背景與趨勢。
政府及公共部門管理研究領域成為相對獨立的學科分支是從19世紀末20世紀初開始的。在百余年的發展、演變過程中,該學科領域經歷了三次范式轉變,即從傳統的公共行政學到新公共行政學和政策科學,再到新公共管理學三次重大突破。政策科學可以說是政府管理研究領域發展到一定階段的產物。
1.傳統的公共行政學
形成于本世紀20、30年代,其理論基礎是馬克斯韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治-行政二分法理論。傳統的公共行政學有六大信條:(1 )非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定;(2)強調層級制和規章制度(即采用官僚體制模式);(3)公務員的終身受雇和政府組織的穩定性;(4 )以文官制度作為人事管理的基本制度;(5)對文官的控制(外部規制);(6)要求結果的公平。
早期公共行政學采取了一種形式主義或靜態的研究方法,只注重對官僚體制(正式政府組織機構)的分析,忽視了對行政行為及行政管理過程的研究;它將政治與行政(即政策的制定與政策的執行)絕然分開,忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用;它將豐富多彩的行政管理現象及過程僅僅抽象為若干原理或原則;效率的標準則被不恰當地過分推崇理或原則;效率的標準則被不恰當地過分推崇(價值因素以及公平與效率的關系問題被忽視)。傳統的公共行政學范式由于公共管理學科本身的發展與時代的變遷必然引起批評,并促使其轉變。
2.新公共行政學和政策科學
在上世紀60年代末、70年代初的興起,標志著公共行政學范式主導地位的終結以及政府管理研究新范式的出現。但是沒有最終取代傳統的公共行政學而成為公共管理研究的主導范式。新公共行政學學派的代表作是《走向一種新公共行政學:明諾布魯克觀點》(1971),它以公平為核心,因而拒絕了傳統公共行政學的一系列基本觀點,尤其是政治-行政二分法和官僚體制理論;它強調政治與行政的連續性以及行政管理與價值的關聯,并尋求具有靈活性的行政組織結構。因此,分權、權力下放、項目管理、組織發展、責任擴大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學強調以“公平”為核心,實際上是一種民主的行政理論,與美國政治學的先驅漢米爾頓麥迪遜等人在《聯邦黨人》以及托克維爾在《論美國民主》中所表達的民主行政理論具有明顯的師承關系。
與此同時,西方公共管理研究領域出現了另一個影響更深刻、更廣泛的趨勢,這就是政策科學或政策分析途徑的興起。針對傳統公共行政學過分強調的組織結構(官僚體制)的研究,將政治(政策制定)與行政(政策執行)分離等弊端,政策科學的倡導者主張一門以政策制定系統和政策過程作為研究對象,并以端正社會發展方向,改善公共決策系統和提高政策質量為目標的新學科,從而形成了政策科學研究的新范式。
拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學范式因自身的局限性而在70年代以后的發展中遇到了一些難題:一是將政策科學當作一種統一的社 會科學,這造成了在科學共同體中建立共識的困難,包括在劃定研究范圍邊界、建立學科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難;二是政策科學為自己確立的目標過于宏偉,難以在短時間內突破,而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統,端正人類社會的發展方向,回避各國的政治制度和意識形態的差別和對立,因此被斥為“披著科學外衣的意識形態”;三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學范式過分注重政策制定的研究,而忽視了對政策過程的其他環節特別是政策執行和評估的研究。
3.上世紀70年代后政策科學的發展及其特征
政策科學朝著新的方向發展,取得了新的突破。首先,政策分析范式(將政策科學領域理解為一門應用性的社會科學學科)迅速成長壯大。運籌學、管理科學和系統分析的定量方法及技術的發展實際上構成政策科學以及政策分析方法論的基礎。70年代以后政策分析途徑的成長引人注目,它的倡導者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會的基本方向問題或一般的政策系統及過程作為自己的主要研究對象,而主要關注現實具體的政策問題,因而政策分析方法及技術在其中占有核心地位。與政策科學相比,政策分析的應用性程度更高,它以提供政策建議或備選方案為核心,有具體的當事人或委托者;其研究對象比較明確,研究范圍的邊界清晰,在學科共同體中較容易形成有關方法論和學科理論體系方向的共識,再加上各種分析方法和技術的成熟,使得政策分析比起政策科學來更容易取得突破,較快地建立起相對成熟的學科體系;再加上思想庫的成功的政策分析實踐的鼓舞,使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。
其次,70、80年代,政策科學加強了對政策過程的其他環節尤其是政策執行及評估的研究。這種由政策制定向政策執行的研究重心轉移,構成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現的一個契機(公共管理在某種意義上可以說是政策執行的管理)。哈佛大學肯尼迪政治學院首先發表了一篇《公共政策執行問題的報告》,指出政策執行的政治與行政的方面往往為人們所忽視;有些學者如哈格羅夫指出,在政策形成和政策成功之間存在著一個忽略或錯失了的環節-政策執行,必須加以補充,才能使政策生效;加州大學的普雷斯曼和韋達夫斯基等則對奧克蘭實驗案例進行詳細的跟蹤研究,寫成經典性的《執行》一書。該書令人信服地指出,再好的政策方案,如果沒有正確、有效的執行,仍將導致失敗。這一時期出現了種種的政策執行理論,如行動理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統理論、演化理論等。80年代中期以后,政策科學與公共行政學日益相互融合,并最終導致新公共管理范式的出現。公共政策與行政管理如同一個硬幣的兩面,密切相關,難分彼此。公共政策必須靠行政管理來推行,而行政管理主要是對公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一書中認為,必須熔管理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐,才能有效管理公共政策。美國政策研究領域的最權威的組織——政策分析與管理學會的成立,目的之一是希望溝通政策分析研究與公共管理研究,促進組織政治與公共政策的相互融合。
再次,政策研究的理論基礎發生了變化。如果說,上世紀70年代以前政策科學的理論基礎主要是政治學的話,那么上世紀70年代以后的理論基礎主要是經濟學了。上世紀70年代以前政策研究的基本途徑如系統途徑、過程途徑、精英途徑和制度途徑都來自于政治學理論;上世紀70年代以后,經濟學途徑在政策研究上逐漸居于主導地位,其中公共選擇理論的興起是一個典型代表,該學派用經濟學的假設、理論和方法研究非市場決策,即公共決策問題,在政策科學上產生了相當大影響。這種理論基礎由政治學轉向經濟學也正是后來的新公共管理范式的一個基本特征。
4.新公共管理學
到了上世紀80年代中后期,在當代社會科學和管理科學的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特別是政府改革實踐的推動下,在英美等國出現了一種“新公共管理”運動,這種運動的目標是以公共部門管理問題的解決為核心,融合多種學科相關的知識和方法,創立一個新的公共管理尤其是政府管理的知識框架,以適應當代公共管理實踐發展的迫切需要。新公共管理學者來自于公共行政學、經濟學、政策分析、管理學等學科領域;它突破了傳統公共行政學的學科界限,把當代經濟學、政策科學、管理學、政治學和社會學等學科的相關知識和方法融合到公共管理之中;它在保留傳統公共行政學、政策科學的某些主題基礎上,在研究領域及主題上有重大的突破與創新,涉及諸如公共物品、外部性、公共服務供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題;新公共管理學更多地從經濟學的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題,它被人們稱為“以經濟學為基礎的新政策管理理論”或“市場導向的公共行政學”;它提供了一種當代公共管理的新模式,在處理公共管理實踐尤其是政府與市場、企業和社會的關系時提供了一整套不同于傳統行政學的新思路。“新公共管理”運動對傳統的公共行政學和政策科學提出了嚴峻的挑戰,它大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學科的研究范圍、主題、研究方法、學科結構以及實踐模式,是公共部門管理學科的又一次范式轉變。這種范式正逐步取代傳統的公共行政學和政策科學的范式而成為當代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學到政策科學再到公共管理學是西方公共部門管理研究發展的三個階段,但更準確地說,在目前西方公共管理學界中,傳統的公共行政學、政策科學和新公共管理學三種范式共存,它們是公共管理研究領域的三種學派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學術團體、雜志、研究綱領和學術活動(甚至在美國公共部門管理研究的學院的名稱也體現這一點,有的仍然稱“公共行政學院”,有的叫“公共政策學院”,有的則命名為“公共管理學院”, 而MPA(公共行政碩士)或MPP(公共政策碩士)則是該領域碩士的統稱)
如何通過構建現代公共管理體系來推進服務型政府的建設,這是社會轉型時期中國公共行政改革的一個重要課題。在學界現有的研究中,人們往往習慣于從制度、價值、財政或社會資本等層面進行探究,而忽視了現代公共管理的法治運作基礎。從政治學的角度看,憲政之于“公權”(即政府權力)的限制和約束才是公共管理的首要任務。豍本文基于對現代公共管理與憲政之間內涵關聯的分析,嘗試探析憲政對于現代公共管理的社會功能,并試圖為我國公共管理提出相關對策和建議。
一、現代公共管理與憲政的內涵關聯
作為一種新的管理模式,現代公共管理是在傳統公共行政的基礎上發展起來的,主要是指以政府為主導的公共組織,為實現社會的公共利益而提供公共產品和服務的活動。與傳統公共行政相比較而言,在現代國家中,“現代公共管理既不同于傳統公共行政,也不同于正在興起的新公共管理,它具有以政府為核心的多元行為主體、治理與服務的結果取向、管理本質的服務性以及政府與公民社會的合作治理性等基本特征?！必Q從公共管理的內容指向來看,公共性和服務性是公共管理的本質特征,只有致力于實現社會的公共利益,滿足人們日益增長的物質文化生活和生產需要,公共管理才具有政治學意義的合法性。
公共管理不僅包括政府管理范圍內的社會公共事務,還包括了不屬于政府公共管理事務的社會公共事務。公共管理強調政府對社會治理的主要責任,但是權力與公共利益容易陷入人們通常所說的“諾思悖論”,即“沒有國家權力及其人的介入,財產權利就無法得到有效的界定、保護和實施,因此,國家權力就構成有效產權安排和經濟發展的一個必要條件。就此來看,沒有國家就沒有產權。另一方面,國家權力介入產權安排和產權交易,又是對個人財產權利的限制和侵害,就會造成所有權的缺失,導致無效的產權安排和經濟的衰落”。豏因此,以限制和約束公共權為核心內容的憲政成為了一種必然的選擇。
傳統公共行政強調“命令服從”和“權力管制”,而現代公共管理以公共利益為終極追求。所謂“憲政”,就是依據憲法來治理國家的政治過程和政治形態,其基本的價值目標是通過有效限制政府權力而保證公民的基本權利。我國憲法學家張友漁先生曾經指出:“所謂憲政,就是拿憲法規定國家體制、政權組織以及政府和人民相互之間的權利義務關系,而使政府和人民都在這些規定之下,享受應享受的權利,負擔應負擔的義務,無論誰都不許違反和超越這些規定而自由行動的這樣一種政治形態”。豐由管制轉向服務的公共行政范式,其背后蘊含著深厚的憲政元素,兩者的最終目的都是為了實現社會的共同利益。
在政府行政規則上,現代公共管理和憲政都要求依法行政、建設法治型政府,推行公民廣泛參與行政程序。政府的決策過程和行政行為積極回應社會和民眾的基本意愿,既是把為公民服務落實到具體的公共管理行為,也是公民充分享受憲法所賦予的各項權利,實現社會的公平和正義。同時,負責任的法治政府可以看作是憲政和公共管理的具體化,不僅憲法具有法律層面及政治學層面的合法性,公共管理同樣有可能面臨著如何代表和實現公民意愿的合法性,負責任的政府成為兩者基于共同價值目標和行動方案的理性選擇。
二、現代公共管理憲政基礎的社會功能
憲政之于現代公共管理的社會功能是顯而易見的。作為一種法治精神和民主事實,憲政是實現現代公共管理一種最基本的政治支持,也是抑制政府官員“立法”泛濫的一道堅固的防線。文森特·奧斯特羅姆對于“立法”泛濫是描述到的:“規則和條例到處出現。任何維持法律規則的理由均能被拋棄。當賄賂變成鋪平自己道路的代價時,法律就會變成臨時索錢器。每個人最終都會向每個人行賄。當強制性的匾乏來臨時,悲劇就發生了。許多人處于被他人的壓迫和剝削之中;除了生活所迫切需要的最低限度的必需品,很少有人有積極性生產的更多。豑只有建立在憲政的基石上,公共管理才有可能服務型政府的建設同步并進,才能實現政府主導的公共利益政策和行為。
“由于公共管理的兩重屬性使然,它既是國家與社會的中介,又是政治過程與技術過程的統一,公共管理難免會陷人民主與效率、價值理性與工具理性選擇的兩難?！必U只有建立在憲政基礎上,公共管理才能夠實現民主與效率以及價值理性與工具理性的辯證統一。首先,由憲政規制和導引政府認真履行公共權力的職責,既能夠使公共權力收到制約,同時個人權力又能夠得到保障。其次,憲政規定的民主參與式管理被普遍認為是一種具有高效率和高效能的公共行政的組織方式。正如登哈特夫婦指出:“如果公共組織及其所參與其中的網絡基于對所有人的尊重而通過合作和共同領導來運作的話,那么,從長遠來看,它們就更有可能成功。”豓畢竟,對個體積極性的整合顯然有利于統一行動的成效。
在發生學的視閾中,民主憲政制度的產生的目的是為了廢除或防止專制獨裁,保障公民權利不受侵犯,使一切政治和非政治性的社會團體享有平等的法律地位,以及保證它們在憲法和法律許可范圍內爭取和實現團體利益的活動自由。正如有的學者指出:“所有體現現代憲政精神的公共管理行為都必須立足于對最大多數人根本利益的真實關懷,立足于對公民作為個體和整體的權益的確認和保護,這其中包括對居于少數地位的人們的意愿和權益的尊重和保護?！逼G民主憲政的制度設計顯然尤其關注對公共權力在公共管理機關的運行,以保證公共管理機器不至于偏離社會福祉太遠。
同樣,一個成熟運轉的現代公共管理必然是以高效率的公共產品和公共服務來體現公民權力意志在現實領域的落實,公共利益通過特定的行政行為和行政過程來體現憲法規定的公共權力意志?，F代社會日趨趨復雜化和不確定性,這必然能要求現代公共管理日益專業化、科學化及技術化,對社會事務的管理不可能由每一個社會成員都親自參與。憲政對權力運作的規定通過公共管理的介入,使得人的行為能夠在最大程度上行駛應有的責任,憲政及憲政精神的實現也就有了工具性的基礎。
三、構建基于憲政基礎的現代公共管理
公共管理的憲政基礎是對公共管理的本質及其發展規律的一種基礎性的理性回應,是現 實公共管理公共性和服務性的根本準則?！坝蓱椪幹坪蛯б墓补芾響钦嬲男腥寺氊焾绦泄娨庠傅墓补芾怼⒄c公民平等協商合作的公共管理、公共權力既受到制約又受到保障的公共管理、既能充分實現民主參與又能高效率和高效能運行的公共管理。”在現代社會背景中,構建基于憲政基礎的現代公共管理,具有一般性的行政規范。
1.憲法以最高法的形式所給予的公民權利還受制于各種舊制度、舊觀念,全面貫徹實施憲法將給公民權的進一步落實帶來巨大空間,在憲政平臺上應該把公平、正義、倫理、責任和合法性作為公共管理高效率、高效能運行的價值基礎。效率和效能是評價公共組織體制和公共管理活動的一個重要標準。無效率無效能的公共管理浪費資源,服務不力,直接影響到公眾利益的實現。公共部門應努力降低成本,提高服務質量,建設高效政府,建立多元競爭機制來提升公共管理的服務品質。
2.公共管理憲政架構下的公共管理應是民主參與管理,建多中心的新型治理結構。民主參與管理要求政府為了公眾的權益必須與社會進行有效的合作和協作,實現公民在公共政策決策和執行過程中享有參與權和監督權,在社會系統內部基于共同價值取向而達到有效整合與控制。政府需要充當民主參與管理的觸發器或促進因素,必須以一種給公民授權的方式共享權力,建立具有普遍適用性的治理原則。
3.為了促進公共行政人員能夠正確履行職責,基于憲政基礎的現代公共管理應當建設新的責任與激勵機制——憲政下的政府責任機制是既要保持垂直的問責機制,又要改善機構間的協調與合作;既要采取統一的行動、共同的標準和共享的組織體系,又要求單個的機構為縱向的責任體系負責。這種對功能的整合、職責關系的理清,有助于降低行政成本和提高行政效能,實現政系統內部之間、行政系統與社會之間、社會與社會之間的合作。
4.在當前中國,公共權力缺乏有效的監督和制約,許多行政官員熱衷追求政治時效性,大搞形象工程、政績工程,在一定程度上背離了以公共利益為指向的公共行政責任的要求。因此,要健全完善違憲審查體制,有權必有責,用權受監督,失職要問責,違法要追究,保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。
