時間：2022-05-30 10:50:52
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【論文關鍵詞】國家政權建設 鄉鎮體制改革 鄉鎮自治 基層政府建設 村民自治
【論文摘要】黨的十一屆三中全會以來，我國對農村鄉(鎮)村管理體制進行了大的調整。由過去的”政社合一”的公社、生產大隊、生產小隊高度集中的垂直管理體制改變為“政社分設”的鄉、村、組的相對獨立和集中的管理體制。改變了過去政企不分的狀況．自治權力在基層政權體系中的比重日益增加，農村基層政權建設也得到了加強。隨著農村改革的深化，社會主義市場經濟體制的逐步建立。農村經濟一體化要求日益突出。但目前我國實行的條塊分割、相互封閉的鄉(鎮)村管理體制，客觀上制約了農村大市場的統一管理和規劃，人國地阻礙了區域之間、鄉鎮之間、村與村之間的橫向聯系和緊密協作，嚴重影響了農村經濟的協調、健康、迅速發展。因此，探討我國目前鄉(鎮)村管理體制中存在的問題，改革和完善鄉(鎮)村管理體制，以適應農村經濟發展的要求．具有重要的意義。
一、我國鄉鎮行政管理體制的發展和存在的問題
1．鄉鎮一級“條條”與“塊塊”互相分割，政府利益與部門利益的沖突日益加劇。條塊分割的鄉鎮管理體制與鄉鎮政府行政效率的要求不相適應。鄉鎮政府．作為國家在農村最基層的一級政權，承擔著管理本地區政治、經濟、文化和各項事務等繁重任務。繁重的任務客觀上要求行政的高效率運轉。但由于現行條塊分割的鄉鎮管理體制。鄉鎮政權的職能受到了嚴重的削弱。行政管理很難實現高效運作。
2．鄉鎮一級政府的“事權”與“財權”嚴重失衡。解體后。鄉村兩級組織仍然承擔著舊體制遺留下來的公共服務職能。如興辦農村教育、修建鄉村公路、優待軍烈屬、供養五保老人、興辦農林水基礎設施等等。此外，還有落實計劃生育國策、征收農業稅費和“三提五統”。調整農業生產結構、發展鄉鎮企業和小城鎮、保護生態環境、維護社會治安、調節民事糾紛、組織防洪救災、實施移風易俗、舉辦民間文化娛樂活動等項工作。鄉鎮一級“小政府”與“大服務”“強政府”與“弱財政”長期并存的格局。造成鄉鎮主要領導想方設法增加鄉鎮財政收入，必然成為鄉鎮政府的第一要務。
3．鄉鎮一級“黨政企不分”與“村民自治”之間的矛盾沖突和利益摩擦愈演愈烈。主要是黨、政、企之間的關系還沒有完全理順，有些地方黨政不分、政企不分的現象依然存在．少數地方鄉政府還沒有完全起到一級政權的作用?？偟膩砜矗l鎮作為國家政權結構中最低的一級政權組織．仍未擺脫體制的影響，實際是黨政混合運作的一體性機構．具體表現在上下組織之間習慣于采取行政措施處理關系．習慣于直接指揮和控制，不善于運用各種杠桿和利益導向實行間接、彈性控制，而且“村民自治也始終處于行政和財政雙重壓力下的‘緊約束’運行狀態。”這是我國新時期的農民負擔不斷加重、社會秩序混亂、黨群干群關系日趨緊張的政治根源所在。
4．鄉鎮行政機構缺少監督系統。行政監督是權力構成的一個重要組成部分，是減少政府行政失誤，確保政府管理暢達，高效運行的必要環節。從某種程度上說，目前我國農村鄉鎮政權建設中，卻缺少有效的行政監督系統。一是國家行政監督體系延伸到鄉鎮出現了“斷層”。中央、省、地(市)、縣都設有政府的監察機關，負責對同級國家權力機關的監督，到鄉鎮基層政府，卻沒有設置監察機構。二是缺乏自下而上的群眾監督機制。鄉鎮政府的主要任務是貫徹執行黨和國家的各項政策、指令和任務。但貫徹執行的情況如何。必須接受人民群眾的監督。人民是主人，干部是公仆，公仆必須接受主人的監督。但由于耳前鄉鎮管理體制中缺乏自下而上的群眾監督，使主人對公仆的監督難以落到實處。
二、如何建構21世紀的現代鄉鎮行政管理體制
1．應當充分認識鄉鎮基層政府在國家行政體系中所具有的重要地位與作用。在中國鄉鎮既是國家最基層的政治權力中心，又是滿足農民各種需要的經濟文化中心和社區服務中心。當前我國鄉鎮政府改革的實質是把它所擁有的行政權力規范到合理的空間，逐步形成一種“國家、社會、農民”三者良性互動、密切合作的關系。而其核心是解決過去在傳統計劃體制下所形成的“政黨政治”與“政府政治”互相交叉．“國家行政權”與“村民自治”互相滲透。“條條”與“塊塊”互相分割，“事權”與“財權”互相脫節等等一系列歷史遺留問題。無論怎么改革，“鄉鎮”作為一種地方基層行政建制．應當保持其行政地域的完整性，人口規模的適度性。管理層級的有序性，職能定位的科學性，機構設置的合理性，人員編制的法律約束性，政權名稱的固定性和運行程序的規范性。只有這樣，才能使之逐漸成為直接面向9億農民的法制型、公共服務型政府。
2．堅持黨對農村工作的領導核心地位，不斷加強和改進黨的領導方式。多年來，我國農村政治體制改革尤其是鄉鎮政府體制改革遇到的最棘手問題是如何處理黨政關系。堅持黨對農村工作的領導，不斷鞏固和完善黨在農村的組織體系，是由中國的特殊國情決定的，是歷史的必然選擇，是不能輕易改變的。鄉鎮黨委是農村各種組織的領導核心，是作好農村各項工作的“前沿指揮部”，與鄉鎮其他各種組織是領導與被領導的關系。同時，實行村民自治，擴大農村基層民主，也要在黨的統一領導下有步驟、有秩序地進行，充分發揮鄉鎮黨委和村黨支部的領導核心作用。不斷改善鄉村基層黨組織的領導方式和工作方法，重塑鄉鎮一級的”政府形象“，使之逐漸形成一種整合的、協調互動的社會政治力量，共同為建設社會主義新農村而奮斗。
3．建立城鄉統一的公共財政制度和公共服務體系，建設精干高效的鄉鎮基層政府。我國下一步的鄉鎮政府改革重點是．建立城鄉統一的公共財政制度和現代農村公共服務體制及運行機制。同時，要按照在合理區分公益性和經營性職能的塾礎上．整合現有的鄉鎮事業站所，強化公益性事業單位的公共服務功能．其經費主要由縣級財政保障：逐步增強經營性事業單位的自我發展能力。使其走向市場化經營的軌道總之．我國建構21世紀的現代鄉鎮行政管理新體制，光靠中央和省級財政投入是不夠的，還需要進行政治體制改革的全面突破：光是鄉鎮一級改而豎立其上的政府機構不改革．也難有實質性的進展．還需要啟動市、縣政府體制改革。如果僅僅寄希望于”撤并鄉鎮、精簡機構、裁減人員”這樣的低層次改革，那么很可能陷入“循環改革的陷阱”。
4．進一步完善“村民自治”制度。在我國農村社會管理體制中有兩種相對獨立的權力：鄉、鎮人民政府的行政管理權和村民自治權．這兩種權利構成了現階段農村社會“鄉政村治”的格局。雖然兩種權力的運作法律作了清楚、明確的規定．但在實際工作中，二者又經常發生矛盾。大多數鄉、鎮人民政府仍把村民委員會當作自己直接的下屬行政組織，以各種方式影響和控制村民委員會的活動，沿用傳統的領導方法進行指揮管理．或繼續控制村民委員會的人事權：或對屬于村民委員會自治范圍內的生產、經營等村務活動橫加干涉，隨意發號施令，從而壓縮村民自治的空問，使村民自治在一定程度上名存實亡。為此，村民自治的成長必須依賴于政府的行政放權．而政府是否放權又取決于整個國家治理體制和政策選擇。村民委員會與鄉、鎮人民政府之間是一種相互依賴的關系，或者說是一種交換關系，雙方在交換過程中的地位是應該平等的，村民委員會需要鄉、鎮人民政府的資源，鄉、鎮人民政府也需要村民委員會所提供的服務。因此，用法律來約束鄉、鎮人民政府的行為、減弱其對村民自治的束縛是極其重要的。
論文關鍵詞：行政管理 法律規避現象 客觀存在 評析 正確處理
論文摘要：隨著改革開放的不斷深入，我國的政治、經濟、文化制度都處在巨大發展變化時期，出現法律規避現象將是相當嚴重的。其中，行政管理中的法律規避現象更是客觀的大量的存在著。這種現象的存在，有其合理性的一面，也有其危害性的一面。為了推動行政管理早日走上法制化的道路，對其法律規避現象要采取正確態度，即發展合理的因素、克服消極的影響。這就要求，首先是行政機關在行政管理活動中要依法行政，正確運用原則性和靈活性相結合的方法處理問題，其次是積極發揮各種監督機制的作用，但最重要的是盡早完善立法體制，力爭立法更加周密和科學。
行政管理中法律規避的現象是客觀存在的，特別是《行政訴訟法》和《行政復議條例》等監督行政的法律法規頒布施行后，行政管理中的法律規避現象更加顯現，影響著我國法制建設。筆者認為，對行政管理中的法律規避現象，應當加以分析研究，既要看到其不合理的一面，也要看到其合理的一面，采取正確的態度，克服其消極的影響，以推動行政管理走法制化的道路。行政管理中的法律規避現象。
(一)行政程序卜的法律規避現象。
1.為爭行政主管而進行法律規避。產生這種規避現象，主要原因是有關法律法規關行政管理的規定出現交叉的情況，享有管理權的各行政部門從自己部門利益出發根據有利于自己行使管理權的法律規定主管案件。有的行政部門甚至把同一事實違反了兩個以的法律法規規定，依法應分別由不同部門主管的案件，自己一并處理，產生法律規避。如深圳市14家藥店銷售帶有“上海牌商標的六神丸假藥，被工商部門查獲。工商部門以14家藥店銷售帶有“上海牌”商標的假藥，侵犯了商標專用權而給予處罰，同時對該批假藥進行沒收等處罰。結果就存在法律規避問題。藥品是特殊商品，對于藥品的生產、銷售等行為，按《藥品管理法》規定應由衛生管理部門主管，工商部門處理是超越職權的，規避了《藥品管理法》的規定。有的行政部門利用法律法規關于違法事實性質的規定小卜分明確清楚的情況，從有一利于自己行使管理權來解釋和適用法律規定，避開其他法律規定。比如對于公路路肩欄桿遭到行駛的汽車意外碰撞而破壞的事件，如果按照《公路管理條例》規定·，屬于破壞公路設施行為，應由公路管理部門主管。但公安部門發現時，便進行查處，其理由是本案屬于交通事故，按《道路交通管理條例》規定，應由公安部門主管。
2.級別管轄上的法律規避。有的法律法規對行政級別管轄問題規定的比較具體明確，有一的部門為了行使管理權，故意規避法律規定。比如《土地管理法》第25條規定:國家建設征用耕地1000畝以上，其他土地2000畝以上的，由國務院批準。征用省、自治區行政區域內的卜地，由省、自治區人民政府批準，征用耕地3畝以下，其他土地10畝以下的，由縣人民政府批準。有的縣人民政府為了行使征用土地批準權，故意化整為零，把大項目分解為小項目，使之符合縣政府批準征地權限范圍，把本應由上級政府行使的批準權自行行使了。
3.自行設立簡易程序，避免普通程序。有些行政部門如公路管理部門規定，罰款200兒以下的可以當場處罰。實際工作中，對當事人處罰，發給一張收據，不發給處罰決定朽。有的地方「商部門也采取這種做法，在市場管理中，罰款100元以下的可以當場處罰，處罰時發給一張罰款收據。
4.聯合行使行政管理權避免行為違法。傳統上，行政管理中存在著行政機關之間沒有嚴格的分_L_，職責不明，遇到有經濟利益就爭著管，遇有麻煩的問題就往外推等現象。這種現象影響到現在。如現在公安、工商、海關都對走私行為案件行使管轄權，盡管《海關法》和《行政訴訟法》都不允許這種現象存在，但公安機關以其有權偵查走私犯軍案為由，繼續查處走私行為案件，查獲的物品款項沒收，不移交海關處理。管理上矛盾很大。廣東省政府根據打擊走私的實際情祝，為了發揮公安、工商、海關部門的互相協作作用，解決查處走私案件中的矛盾，經召集公安、l商、海關協商后，作出規定，決定走私行為案件依據《海關法》規定應由海關作出處罰。公安、工商在行使職權中查獲到走私行為案件的，由海關作出處罰決定，罰沒物品和款項按比例部分歸海關處理，一部分歸查獲部門處理。
5.設立專門機構綜合行使幾個部門的管理權?，F代城市管理事務越來越繁雜，行政管理往專業化、科學化方向發展!專業化管理中也帶來一些問題，各有關行政部門在管理中常發生扯皮現象，管理效果不理想。為了解決這個問題，有的城市設立專門機構行使一定范圍的行政管理權。如廣州市人民政府制訂規章設立城市監察大隊，管理廣州市的城市建設、環境衛生、綠化保護、生活噪聲等問題。對于這些方面的違法行為，監察大隊可以行使一定的行政處理權，需要作出處罰的交有關主觀機關辦理。實踐中城市監察大隊往往也行使處罰權，如對違章建筑行為責令停建，通知拆除，甚至組織力量強行拆除。
6.臨時機構行使主管部門的職權。臨時機構林立的情況還未得到改變，各級政府都依賴一些臨時機構開展有關工作。如城市道路擴建辦公室、打擊走私領導小組辦公室等。“打私辦”是為了協調各有關部門關系，解決查處走私案件中的矛盾而設立的。但有時“打私辦”手上有案件，也自行作出處理或處罰。又如各級人民政府為了處理土地山林糾紛案件，設立調處土地山林糾紛辦公室調處土地山林糾紛案。有的調處糾紛辦公室以自己名義作出處理決定，處理之后，其態度是:如果糾紛雙方服從處理決定，那么該決定具有法律效力;如果當事人不服起訴，調處糾紛辦公室便宣布處理決定是無效的。所屬政府也表示調處糾紛辦公室以自己的名義作出決定不代表政府，應由政府作出處理決定才有效。
（二)行政實體的法律規避現象。
1.越權行政時，對實體問題的處理與相對人“私了”。存在這種現象主要是行政機關受經濟利益驅動，明知不屬于自己管轄，但見到有經濟利益，仍然插手，在查獲財物后，與當事人“私了”。比如有的公安、_工商部門在查處走私案件時，對查獲的財物既不移交海關，也不以海關名義作處理，而是自行私下與相對人進行討價還價了結。據一些地方反映，這種“私了”的情況很嚴重。法院也接到不少群眾來訪，反映行政機關越權處理中的“私了”現象。有的原告雖然與行政機關“私了”了，但事后提起行政訴訟。被告感到由于行為違法難免承擔敗訴的責任，便立即撤消其違法的行為，把罰沒款和財物退給相對人，或者移送有關部門。
2.為了避免行政爭議，重過輕罰，輕過免罰，或者協商處罰。有的行政機關要求工作人員在作出處罰時與相對人協商，采取相對人能夠接受的方案處理。如有的地方公路管理部門執法時，把處理方案和理由同相對人說清楚，相對人接受了才作出決定。有的行政機關作出決定后，送達時要求相對人在送達回證上寫明“同意本決定，保證不上訴”。
3.行政時考慮了不應該考慮的因素，或應考慮相關因素而不考慮，以權謀私，違反法律的目的和宗旨濫用處罰權，構成對法律的規避。有的公安部門對不符合收容審查條件的人員以種種理由進行收審關押;有的衛生監督員對一些飯店不給予他優惠等方便而不滿，隨意以飯店條件差不符合衛生要求為由給予處罰，或該輕罰的給予重罰，該罰款的卻給予停業整頓;有的行政機關以相對人態度惡劣為由對該輕罰的給予重罰。
4.在實體法的運用上，選擇適用地方性法規而規避國家法律法規。地方性法規與國家法律、行政法規不一致的情況是客觀存在的。如行政法規《城市房屋拆遷條例》規定，房屋拆遷人取得房屋拆遷許可證公布拆遷范圍后，公民不能再遷入戶口于拆遷范圍。而廣東省房屋拆遷辦法中規定，公告后，公安機關不得再辦理拆遷范圍的戶口遷入工作，工商部門也不得再辦理拆遷范圍的營業執照發放工作。在貫徹執行房屋拆遷的法律法規規定時，廣東執行廣東省房屋拆遷辦法的規定。又如《土地管理法》第45條規定:“農村居民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，責令追回非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的房屋。”《廣東省土地管理實施辦法》第24條規定，對個人違法占地建房的，除可按《土地管理法》第舫條規定處罰外，還可以并處罰款，與《土地管理法》第45條規定不一致。有的地方的土地管理部門按照廣東的實施辦法，適用了罰款的規定。
(三)規避行政訴訟法律規定的現象。
規避行政訴訟的現象近幾年來比較嚴重。行政機關怕當被告，怕敗訴，怕承擔行政責任，因而千方百計規避行政訴訟。上面所例舉的法律規避現象中如“私了代協商處罰、聯合行使行政處罰權、臨時機構行使行政處罰權等也屬于規避行政訴訟的問題，此外，還有下列現象:
1.自行設定復議作為提起訴訟的前里條件?！缎姓V訟法》第”條規定，公民、法人或者其他組織不服具體行政行為，可以選擇申請復議，不服復議決定再起訴，也可以選擇直接向法院起訴。法律、法規規定應先申請復議，不服復議決定再起訴的，按照法律法規規定?？梢娭挥蟹?、法規規定應先申請復議，不服復議決定再起訴的，復議才是前置條件。而有的行政機關把法律、法規沒有規定復議前里的，也自行決定復議為前里條件，在作出行政處罰時寫明“不服處罰決定可以申請復議，不服復議決定可以提起行政訴訟?！?
2.行政機關在作出處罰或處理決定時，不告知訴權和起訴期限，致使當事人不知道起訴。按照法律規定，規范做法，行政機關在作出具體行政行為時，應當根據行訴法第37條、38條、39條規定，在文書上交待訴權和起訴期限。但行政機關不這樣做，其目的是讓相對人不知道訴權和起訴期限，意在用此法規避訴訟。
3，行政機關和工作人員在作出具體行政行為時，不制作、不發給書面文書，使相對人難以起訴。行政書面文書是具體行政行為的表現形式之一，相對人憑此文書可以更方便地依法行使申請復議或起訴權。沒有書面文書，相對人起訴，法院也依法受理。但如果沒有書面文書，相對人要提起訴訟，首先要證明具體行政行為的存在，因而起訴權的行使遇到困難。
4.不依法行使行政司法權，使相對人無法行使訴權起訴。根據有關法律、法規規定，行政機關擁有一定的行政司法權，行政機關應依法行使。比如《上地管理法》第13條規定，人民政府對仁地所有權和使用權糾紛有裁決權，當事人對有關人民政府的處理決定不服從，可以依法提起訴訟。但有的政府為了避免行政訴訟，不當被告，對糾紛“調而不處”，調解達成協議的便制發調解書，調不成的便擱置起來不作裁決。有的政府領導，遇到換屆選舉，怕因起訴案件多影響選票，故意不作處理。由于政府不作處理決定，當事人無法提起行政訴訟。
5.公安機關作出具體行政行為時以刑事偵查為名，規避訴訟。有的公安機關對不符合收容審查條件的相對人收審，一旦相對人起訴，公安機關便以刑事偵查為名，拒絕參加訴訟。有的公安機關以刑事偵查為名插手經濟糾紛案件。如某市甲公司與乙公司簽訂合同買賣水泥，由乙公司從廣西某單位購進水泥供給甲公司，甲公司直接付款給廣西方。交易成功后，由于甲公司未及時將貨款付給廣西方，廣西方向公安局報案指控乙公司詐騙。公安局不顧交易三方為民事貨款糾紛的事實，將乙公司的營業員收審，并查封了乙公司的銀行帳號。乙公司向法院提起行政訴訟。公安局以偵查詐騙案為由以圖不應訴。
6.訴訟過程中與原告“私了，威脅原告或者改變具體行政行為，令原告申請撤訴。在行政審判中發現，訴訟過程中原告申清撤訴的案件一直占30%左右。在這些撤訴的萊件中，有相當大比例是因行政機關改變了錯誤的具體行政行為，原告同意并申請撤訴;也有的是行政機關與相對人對行政爭議“私了”或者為了不承擔敗訴的責任與原告協商解決行政爭議;有的行政機關采取報復或以報復相威脅，迫使原告申請撤訴。如某一原告起訴縣公安局查處走私的行為，被告縣公安局把原告的弟弟抓起來，理由是其弟參加過賭博(沒有事實根據)。又如某原告不服公安局以他參加賭博為由罰款2萬元的處罰起訴，公安局知道后通知原告談話說，告狀可以，公安如打敗官司可以追回2萬元，但官司一完就要把原告抓起來，依法迫究刑事責任。原告害怕了，便申請撤訴。
7.行政機關不應訴，不出庭，出庭后退庭，或提供材料不全，抵制訴訟。行政機關不應訴的現象，多發生于人民政府或公安機關當被告的案件。有的公安機關工作人員觀念未改變，認為當被告受審不好受。如某市公安局一名干部宗收審案件出庭應訴.庭審進行中途退出法庭。他說我從來是審問別人的，今天卻被法院審，受不了。有的政府在向法院提供材料時，只提供有利于自己一方的證據等材料，不提供對自己不利證據等材料，使人民法院難于全面客觀地審查案件事實，作出判決。有的政府對法院行政審判施加壓力，要求法院判決支持政府的具體行政行為，否則，在人、財、物方面給法院制造困難。
二、對行政管理中法律規避現象的評析
1.行政管理中存在法律規避現象是不可避免的。為何在行政管理中會出現法律規避的現象戶有主客觀兩方面的原因。主觀行政管理工作人員的思想素質有差別。有的思想比較先進，有的相對地落后些;有的對法律法規精神掌握得好，有的相對地要差些;有的人出于不良的執法動機，以權謀私，或者為部門利益驅動，自覺不自覺地進行法律規避;客觀上，存在容易產生法律規避的情況。第一，法律規定留下了選擇適用的空間。法律規定存在沖突的情況，行政管理人員可能選擇適用一定的法律規定而不適用其他有關法律規定處理問題。第二，現實社會是不斷發展變化的，存在法律規定滯后的問題，給法律規避找到了“理由”。第三，中國是個大國，行政事物務紛繁復雜，各地區的情況不同，在行政管理中，各地區有時偏重考慮地方的情況而適用地方性法規、規章，規避中央法律規定。第四，國家法和地方法規對法律規范并不都是合理的。行政管理為了追求法律效果和社會效果的統一，可能要規避不合理的法律規定。同時，法律規定的不完善之處，容易為行政管理人員鉆空子，達到在“不違法”的情況，完成其任務。由于卜面所述主客觀的原因，不可避免存在法律規避現象。在我國目前經濟體制改革和政治、經濟、文化制度發展變化時期，法律規避的現象將是相當嚴重的。
2.行政管理中法律規避現象的合理性。法律規避現象有沒有一定的合理性?過去人們是給予否定的回答的?，F在我們仔細分析，就不難看出，并非一切法律規避的現象都錢不值，而是有其一定的合理性。理由是:第一，行政機關出于善良的正當的動機，為提高行政管理效能而作出的符合法律目的的規避行為，有其合理性。比如行政機關設定簡易程序的做法，可以避免般程序的繁瑣做法，工作方便，對提高行政效率有好處。正因為簡易程序有其合理性，《行政處罰法》制訂時吸收
簡易程序。又如行政機關聯合行使行政管理權的做法，廣東省政府發文讓公安、工商、海關聯合查處走私行為，在一定程度卜解決了當時公安、工商和海關關于走私行政案件管轄L的矛盾，發揮了公安、工商部門的積極性。第二，根據實際需要，采取靈活做法，建立專門機構，綜合行使若干部門的一部分管理權，解決行政管理中出現的大家都來管，大家都管不好的矛盾，也是合理的。如廣州市成立城市監察大隊進行城市管理的做法。又如佛山市規定，對城市涉及居民生活的違法案件，統由佛山120巡警處理。生活噪音、環境衛生、治安問題，等等，“有事請撥120巡警電話，”巡警隨叫隨到，處理問題迅速及時，深受市民歡迎。
第三，在行政訴訟過程中，實事求是地改變錯誤的行政行為，原告同意并申請撤訴，減少訴累，也是可行的。第四，當法律規定不很符合發展了的情況，或法律規定沖突時，根據社會管理需要，從提高行政管理的社會效果出發，在不違反法律原則的情況下靈活處理，或選擇更加合適的法律規定，也有其合理之處。第五，行政機關的行為所規避的法律規定其實也在對其行為起到了某種調節的作用。比如聯合作出行政行為的做法，行為的形式和實體內容都體現了有關法律規定的指導作用。又如行政機關設立專門機構綜合行使幾個有關行政機關職權的，一般也以有關法律規定為準，不但有關行政法對之起到調節作用，而且行政訴訟法也在起到調節作用。
3.行政管理中法律規避現象的危害性。行政管理中的法律規避現象，從某個角度看，在某些方面有其合理性，但它的社會危害性也是很大的。主要表現在:第一，為經濟利益驅動，越權行政，濫用職權行政，會引起行政管理上的混亂。如縣級人民政府為了行使土地征用審批權用化整為零的方法，把征用的大面積上地分化為小面積，使之符合自己審批的權限，從而審批。這樣做，勢必影響行政的合法性和合理性，幾年來出現的亂批地現象，造成耕地銳減，上地資源浪費的后果，就是很好的說明。第二，有悖于法制的統一性原則，不利于依法治國的推行。
按照憲法規定，行政法規、地方性法規不得與憲法、法律相抵觸，地方性法規不得與法律、行政法規相抵觸，行政執法也應當遵守這些原則。實踐中產生的適用與法律有抵觸的法規，或適用與法律、行政法規有抵觸的地方性法規、規章，有悖于法律規定統一性原則。依法治國要求保持全國法制統一，全國一盤棋，不正確處理好全局與局部的關系，會造成和擴大中央和地方的矛盾，不利于兩個文明建設。第三，行政部門為行使管理權，解釋法律規定往有利于自己方面理解，容易出現主管爭議。如違反物價管理的法律和政策的行為，《投機倒把行政處罰暫行條例》第3條第10項規定“哄抬物價”的，工商部門可按該條例第9條規定處罰;而《價格管理條例》第29條第3項規定，“抬級抬價”的，第6項規定:“違反規定層層加價銷售商品”的，物價檢查機構應當根據《價格管理條例》第30條處罰。物價部門和工商部門就為這兩個法規規定爭執主管權。第四，為了規避訴訟而不依法履行國家職責，工作上失職，其后果是損害國家利益。特別是與相對人“私了”，協商處罰而不講原則，不顧國家利益的做法，危害更大。第五，為規避訴訟而在行政時不制作、不發給決定書，不告知訴權，或以報復、威脅為手段阻止相對人起訴，侵犯了公民、法人和其他組織的訴權，不利于保護公民的合法權益。第六，行政管理中的法律規避現象，還容易出現腐敗現象。
三、正確處理行政管理中的法律規避問
1.立法上力求高度周密和科學，要符合實際，有利于行政機關行使行政職權，發揮行政效能。第1，有關行政主管方面的法律規定，要明確具體，方便于行政機關依法行使國家職權。有的行政事務需要若干個行政機關合作進行管理的，更應盡可能具體劃分各行政機關的權限，否則，不利于各部門行使職權。如《外匯管理條例》第31條規定:“對違法案件，由國家外匯管理總局、分局，或者由公安部門、工商行政管理部門、海關，按其情節輕重，強制實行收兌外匯，單處或者并處罰款，沒收財物，或者由司法機關依法懲處?！边@條規定各行政機關享有共同管轄權，但各機關權限不清，造成執法上矛盾。
后來1985年國務院頒布該法實施細則，在第13條規定劃分各行政機關的職權，才解決了主管問題上的矛盾。第二，盡可能避免不必要的法律沖突現象。法律沖突容易造成執法上的混亂，應當改進立法體制，加強審議工作，力爭立法更加周密和科學，同時也應加強立法監督，建立完善的立法監督制度，及時解決發現的法律沖突問題。第三，解決法律滯后不適應發展情況的矛盾。從計劃經濟向市場經濟轉變時期，出現很多新情況新矛盾，需要適應的法律調整，不適應的法律規定應及時進行修改，及時制訂出新的法律規定以適應形勢發展的需要。第四，堅持從實際出發，實事求是，對現實中存在的有利于社會管理的合理的做法，立法_}二應加以研究，開發新的思路，加以解決。比如對建立綜合執法部門的立法問題?！缎姓幜P法》第]6條規定:“國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰只能由公安機關行使?！边@在立法上是一個創新，非常有一益和值得以后借鑒。
2.行政執法部門必須樹立依法行政觀念，正確處理好法律規避問題。第，要解決思想認識問題。行政機關是國家權力的執行機關，行政機關應當按照依法治國的要求，依據法律規定履行其職權和責任。國家職權不能濫用，也不能隨意放棄。不認識這點，就不能保證依法行政的實現。同時，對行政管理中的法律規避現象，應當實事求是加以分析評價。有的法律規避行為有其合理性，但法律規避的危害性卻是不容忽視的。對于規避行為，必須持十分謹慎的態度，必須端正行為的動機和目的，用正確的指導思想指導自己的行為，要追求行為目的和法律目的相一致，避免發生損害我國法制和國家利益的后果。第二，行政機關在行政管理活動中，要依照法律規定行使職權，正確運用原則性和靈活性相結合的方法處理問題。依法行使職權是一般要求，在遇到法律沖突問題和法律規定與實際情況不一致的問題時，應當正確運用原則性與靈活性相一致的方法處理。
一是要在法律原則指導下靈活處理問題，不能丟掉原則為所欲為;二是要正確處理好中央和地方，全局和局部的關系，局部服從全局，地方服從中央;三是執行法律和對法律的解釋運用應當公正。不能見到有部門利益就爭著去管，尋找對自己有利的法律規定，規避不利于己的法律規定，而遇到難辦的事情就往外推，影響法律的嚴肅性和社會調整效果。四是要舍棄為規避訴訟而無原則放棄行政管理權或不嚴格執法的做法。行政機關應當對國家負責，討人民負責，勇敢行使職權，樂意參加訴訟，通過訴訟檢驗其行為，堅持正確的，改正錯誤，提高執法水平。第三，行政執法機關應當建立互相配合的機制，解決行政管理中出現的管轄權爭議問題。現在各級人民政府設立了法制機構，該法制機構應該有所作為，可以建立一定的協調制度，在政府法制機構的卜持下協調解決管轄權爭議。對于實際中存在的有其合理性、適合社會發展需要的一些規避行為，認為應當通過立法解決的，要提出立法建議，希望立法解決。在立法之前，應按原則性與靈活性相結合的原則處理。省級人民政府還可以按《行政處罰法》第16條規定解決行政管轄的一些問題。第四，各級政府應當加強對臨時機構等的管理。由于這些機構沒有獨立的執法權，應當明確規定他們的工作權限和制度，避免發生法律規避現象，影響正常的管理秩序。
(三)發揮各種監督機制的作用，制止行政管理中的刁很的法律規避行為。首先是要發揮好行政審判的司法監督作用。對于行政機關為了規避訴訟而與相對人“私了”、協商處罰，或者采取報復或威脅手段等等的，如果相對人起訴，應積極大膽受理，并積極做工作消除原告的思想顧慮和排除實際威脅，提供法律救濟，通過訴訟糾正行政機關的法律規避行為;堅持嚴肅執法，對于違反法律原則和宗旨的規避行為，在審判時堅決予以糾正，該判決撤銷的判決撤銷，對于責任人故意規避法律造成不良后果的，應提出司法建議，交有關部門處理;對于原告申請撤訴的行政案件，要依法認真審查，如果屬于行政機關為規避訴訟無原則地改變或撤銷行政行為，或者以恐嚇威脅手段，使原告申請撤訴的，不予準許撤訴，依法繼續審判;經常保持與政府法制機構的聯系，互通情況，共同發揮監督職能作用，以提高依法行政的質量。第一二，發揮人大的監督作用。人大應當注意從不同的渠道了解行政管理的情況，應適度安排執法檢查工作，善于發現問題，監督解決，對行政管理中的法律規避現象，提出要求，令各有關部門協同處理好，推進依法行政。第三，注意傾聽群眾的來信來訪意見，發揮群眾的監督作用。群眾對行政機關的法律規避現象很憎惡，特別是“三亂”問題，違法增加農民負擔問題等。對于損害群眾利益，影響政府和群眾關系的行為，有關部門應當嚴肅處理，不應姑息遷就，通過不斷地清洗和凈化，使我們的政府真正成為為人民服務的政府。第四，發揮紀檢、監察部的監督作用，打擊以權謀私，腐敗行為，確保行政管理機制的健康，以發揮更佳的管理效能。
我國已加人Wm，作為一個經濟高速成長的、世界上最大的發展中國家，這將使我國經濟融人全球經濟一體化的國際經濟體系當中，這對我國經濟發展提供了新的機遇、挑戰與任務。本文共分三部分，第一部分:人世后我國從對外經濟，制度創新和發展高新技術三個方面面臨的機遇;第二部分:人世后我國經濟發展的任務;第三部分是人世后我國改革的主要任務。
一、入世后政府體制改革
作為WTO的正式成員，我國的出口產品和對外投資項目將在WTO多個成員和地區中享受多邊、永久的最惠國待遇。同時，我國作為一個世界經濟大國，將獲得國際經貿規則制定與改革方面的參與權。我國可利用WTO的貿易爭端糾紛的機會，即在發生較大的與他國的貿易糾紛時，通過多邊談判和國際貿易糾紛仲裁程序去協調和解決，從而可避免一些單方面貿易報復所產生的向題。
(一)有利于我國的制度創新
加入WTO后，要求我國遵守相應的制度和規則，給了我國一個制度供給主導性起主要作用的國家產生制度變遷需求的強大壓力，這必將促進我國的制度創新。
WTO規則包括(建立世界貿易組織協定》和四個附件。附件一包括:附件lA即貨物貿易多邊協議，附件lB即服務貿易總協定;附件即與貿易有關的知識產權協定。附件二包括:關于戰爭爭端解決規則及程序的諒解。附件三包括:政策評審機制。附件四包括:民用航空器協議，政府采購協議，國際奶制品協議，國際牛肉協議。這四個附件中，前三個附件對所有成員都具有約束力，第四個附件只對接受成員具有約束力，對未接受的成員不產生任何權利和義務，因此又稱為復邊協議或諸邊協議。
為了與WTO規則和各項協議相適應，我國已對《著作權法》、《商標法》、《對外貿易法》、《保險法》等等進行修改。在貨物貿易方面，需制定《反傾銷法》、《反補貼法》、《電子商務法》。在服務貿易領域，需制定《外匯管理法》、《旅游法》、《投資基金法》等。在全國人代會修改和制定法規的同時國務院也加快了大量的行政法規、部門規章及其它規范性文件的清理工作，使之與WTO規則、協議的規定相一致和適應。資料顯示:目前國務院及其所屬部門已清理了2300多件行政法規、部門規章及其它規范性文件，一些廢止的法規已經公布，其它的將陸續公布。上述的一切標志著我國的制度創新將進人一個新時代。
(二)有利于我國高祈技術產業的發展
在我國加人WTO后，外資將更多地以風險投資形式擴大在中國的投資。因為經濟的全球化，已經使國際資本把占領經濟制高點、搶占前瞻性領域的范圍擴大到世界的每個角落。隨著競爭優勢向知識和技術的傾斜，跨時空拓展技術應用正成為公司發展戰略的核心。中國的高技術產業在未來經濟中的作用不可忽略。它不僅會成為中國全盤經濟的制高點及經濟持續發展的關鍵推動力，而且技術力量和市場前景對世界經濟將會產生重要影響。在中國取得參與資格后，意味著擁有了重要的市場份額，將滿足中國長期發展戰略需要。
國際資本市場利率已出現大幅下降，但由于包括我國在內的許多發展中國家和地區經濟的快速增長和巨大的市場潛能，形成了大量的增值機會，延伸了資本運作范圍，國際資本已經將包括中國在內的這些國家和地區列人了全球最具價值的市場之一，正逐漸加大投資份額。從我國人世前WTO的談判可以看出來:外方十分渴望擴大對我國高技術產業的投資，也提出參與我國資本市場的規范和發展、擴大市場份額、以特定的基金形式投人運作等要求。這些外資可以以風險投資形式實現對我國的資本擴張，進而帶動國內民間投資向風險資本的轉化，造就足夠多的市場參與主體，形成高技術企業發展必須的高技術產業投資基金。國際資金本身構成新的投資主體，直接擴充民間資本比重，增加民間資本數額，形成有實際推動力的資本支持。
另外，加人WTO后，在一定程度上促進國外留學人才的回國創業和原有科技人員創業。據統計，海外華人有近三千萬散布在世界五大洲。海外華人中具有高、中級職稱的高級技術人才就有十萬。海外華人尤其是留學生數量多、質量高，有豐富的實踐經驗，能否爭取他們回國創業或者為國服務，關系到中國技術產業發展前途。
二、入世后我國經濟發展的主要任務
中國加人WTO必然牽動中國經濟結構的進一步調整，其中產業升級和結構調整是經濟結構調整的核心內容。高科技產業的發展，我國二元經濟結構向一元經濟結構的轉換以及服務業的現代化是結構調整中三個相輔相成的方面，這三個方面的任務是否完成，將直接關系我國今后的經濟發展狀態和趨勢。
(一)發展以信息技術產業為核心的高科技產業
我國目前的進出口結構仍然具有發展中國家的特征。其基本原因是，我國目前的行業內貿易在很大程度上與加工貿易相關。與其它發展中國家一樣，中國制造業的技術等級不高，高技術含量產品市場上占較大比重的是進口品。因此，這幾年中國積極推進產業升級的一個重要舉措是替代進口品。這種替代進口不是對進口品設置政策性堡壘，而是利用市場開放型經濟:一是開放市場，允許外國制造業產品進人;二是從國外進口技術和中間品，生產替代進口品;三是引進外商直接投資，在國內建廠。
像我國這樣的發展中國家在推進工業化時普遍面臨的問題是工業低水平嚴重，在加人WTO的條件下，差距擴大的結果是發展中國家追逐發達國家發展起來的低于其水準的制造業可能被發達國家扼殺。這可以說是我國制造業發展所遇到的經濟全球化的嚴重挑戰。應對的路徑只可能是發揮后發優勢，瞄準現代最新技術和產業，直接發展現代工業。實現跨越式發展，這種跨越就是要跨越一個技術時代，直接進人現代技術時代。
因此，我國在加人WTO以后面臨的結構轉換任務是，抓住時機根據現代化的目標推進產業升級，其基本要求是國際分工結構由目前的比較利益結構轉向謀求競爭優勢。在發達國家進人新經濟的背景下，中國結構轉換的一個重要方面是發展以信息技術為先導的高科技產業。由此為計算機、網絡、通信等技術、產品和服務進人中國提供巨大的市場。
(二)二元經濟結構的轉換
中國是農業大國，具有明顯的二元結構特征。中國的農業特別是種植業，20多年雖然相對增長速度較慢、比重呈下降趨勢，但其絕對額仍然在不斷增長。但是，農業生產方式落后和農民收人低下的問題仍然是我國社會經濟的突出問題。在加人WTO后，農業在短期內將是受到沖擊的最大一個部門。以主要農產品國內外價格比較為例，見下表:
上表清楚表明:(l)我國農業產品中的大宗產品，即谷物產品，在國際市場上均沒有優勢;(2)在我國經濟作物中具有重要意義的大豆、花生及其加工產品豆油、花生油也不具備優勢。面對外國農產品進人，中國的對策不一定是以同樣的產品針鋒相對搶奪市場，而是調整產業結構，減少一部分低效益的谷物生產，轉向具有出口潛力的產品(例如園藝產品)。這同時意味著主動讓出一部分市場給國外產品。
(三)服務業的提升和服務業的現代化
中國目前的現狀是服務業發展相對滯后，對外開放程度也低于制造業。中國的服務業的落后不僅在于其總體比重低，還在于其結構處于低水準。目前在服務業中占較高比重的是進人堡壘較低的運輸、餐飲、娛樂、房地產等。其中批發和零售貿易餐飲業占25%左右。而具有主導性、現代性的金融、保險、通訊等行業發展相對于發達國家則嚴重滯后。
根據有關協議，我國將在2005年允許外商獨資銀行經營銀行零售業的全方位服務業務，并開辦人民幣業務;人世后國外券商和基金公司將進軍國內市場，以合資的方式設立基金公司和證券公司，三年后持股可增加到49%。允許國外保險公司擁有50%的股份。初步分析，加人WTO對我國金融產業安全的影響主要表現為:(1)中資銀行的呆壞賬沒有完全處理，儲戶的流失可能會導致其流動資金短缺，從而引發財務風險;(2)由于大量呆壞賬存在，加上員工素質偏低，在缺乏透明度情況下積累的金融風險在人世后外界力的作用下可能成為威脅金融安全的主要根源;(3)中資銀行優秀人才的流失;(4)在資本市場上，對A股和B股市場影響存在巨大差異性，對游資的監管成為一個要害問題。
三、入世后我國政府的主要任務
加人WTO后面對的是機遇、挑戰和任務，實際上“鎖定”了我國改革的方向，即中國必須朝著開放的市場經濟方向堅定不移地走下去;同時我們承諾的時間表也鎖定了改革開放的進程，迫使我們在有限的時間內加快改革的步伐。
(一)加快國有企業改革
1.以產權多元化改造國有企業，建立混合所有制經濟。為此必須做到:一是對國有獨資企業的數量要嚴格控制。除保留少數必要的國有獨資企業外，大多數起支柱作用的大型國有企業都應改造為產權多元化的現代公司。二是大力發展非國有經濟，其中包括民營經濟和外資經濟，特別要注意給國內私企充分的“國民待遇”。
2.建立國資委下屬的國有資產經營公司和大型集團公司，行使國有資產管理職能，實現政企職能分開，保證國有資產在現代企業制度的框架內增值。
3.建立一個使中國企業家健康成長的新機制。其要點一是企業家職業化，把經營者同公務員分別開來;二是建立企業家市場。企業家的選擇機制主要是市場機制;企業家的勞動力價格應由市場評價，并由企業按照其績效、風險、責任來自主確定，而不應由政府來確定，不應同外資企業的工資待遇有很大的差距。以市場化的選擇、激勵、約束機制，從根本上杜絕企業領導的短期行為和“59歲現象”。
(二)大力發展民營經濟
大力發展非國有經濟，其中包括民營經擠和外資經濟，這是我國經濟體制改革的重要方面。因為目前我國非國有經濟比重小，實力弱，很難承接和填補國有經濟的退出部分，也很難支律起“多元化”的一極。
現實中，我國作為世界上吸引外資最多的國家之一，每年有數百億的境外投資進人，它們都是私人資本。多年來，私營企業和個體工商戶也得到了迅速的發展，廣大私營民營企業表現出了國有企業所無法具有的活力和效率。法規也已制定了保護個人獨資企業的法規，但仍然存在許多避壘，主要表現為:
首先在融資方面的不公正待遇。許多國企和政府工程盡管決策失誤、浪費嚴重，造成資金大量損失，經營長期虧損，無力償還借款，卻仍然可以根據政府部門的指令繼續從銀行獲得信貸，而民營、私營企業卻很難從銀行得到貸款，同時也得不到給予外資企業的優惠政策，如減免稅等。其次，在市場準人方面的歧視。實際經營領域中，準許國有經濟進人的行業有80多個，準許外資進人的行業有印多個，而準許國內私人和民間資本進人的行業只有40多個。
(三)國內市場壁全有待消除
國內經濟在許多地方及行業中依然存在著對國內產品和投資的種種壁壘。形形色色的地方保護主義依然存在，這些國內的地方和行業壁壘，不僅阻擋著外地產品的自由進人，而且使用行政權利為一些質次價高的產品提供庇護。所有這些現象表明，我國經濟在諸多方面，還面臨不公平、不公開的市場，最終不會培育出具備現代國際競爭力的產品和企業。因此需要各地各級政府樹立新觀念，轉變舊職能，培育市場功能。
(四)以信息產業化推動產業結構升級
1.大力發展以信息產業為主導的高新技術產業。以信息產業為先導產業，使中國在國際競爭中占有一席之地，并帶動整個工業結構的優化和產業結構的升級。
2.用信息化改造傳統產業。對勞動密集型企業進行信息化改造，使之成為兼有“勞動密集型”和“知識密集型”雙重特點的有國際競爭力的優勢企業，如紡織、輕工等產業。
3.大力扶植高科技中小企業，充實鼓勵風險投資，推動產業升級，給予他們一個全面發揮的機會。
(五)迅速提升我國企業管理水平
1.把握最新的管理理論，樹立現代經營理念。特別是由物本管理轉向人本管理再轉向智本管理;由你死我活的剛性競爭轉向競爭與合作并存的柔性競爭;由重視有形資產轉向更重視無形資產;由傳統的營銷系統轉向網絡營銷;由被動的適應環境轉向主動的培養企業的核心競爭能力;由企業組成的科層化、凝固化轉向企業組織的扁平化、網絡化、柔性化和虛擬化等?？傊覀兊钠髽I領導者必須更新觀念、跟上新的管理形勢。
2.以國內外先進企業為樣板，推廣追趕戰略和標桿管理，盡快縮短與發達國家在管理方面的差距。企業應建立進步無止境、“沒有最好只有更好”的標桿管理觀念，不斷完善自己。
3.加強戰略管理，建立企業生命理念，加強研發和創新，實施品牌戰略，重視核心競爭能力的培植、發展和利用。
4.引進和采用先進管理方法和現代化管理手段，努力提高經營管理水平。在生產方面，實行準時生產制，精細管理;在人事管理方面應用測評法招聘選拔和考核干部員工，采用外展訓練方法培訓員工等。
總之，加人WTO，融人經濟全球化是我國的一個契機，它將全面推動我國行政管理與企業的改革和發展上一個新臺階。
論文關鍵詞:鄉鎮 行政管理體制 改革 研究
論文摘要:農村行政體制改革和機構改革不能僅僅從行政體制本身考慮如何深化，而應跳出行政體制的局限，調整一切束縛農業生產力發展的生產關系及其上層建筑，建立和完善與社會主義體制相適應的農村政治、經濟、文化、社會管理新體制，推進農村和諧社會的構建。
鄉鎮行政管理體制問題，己日益受到學術界的重視。在不同的觀點中，有一點是共同的，即鄉鎮行政體制改革和機構改革已經不能僅僅從行政體制本身來考慮如何深化，必須跳出行政體制的局限，從更高的層面，例如鄉鎮職能轉換等問題上進行思考，力求徹底解決鄉鎮存在的諸多難題。深化農村行政管理體制改革，歸根到底，就是調整一切束縛農業生產力發展的生產關系及其上層建筑，建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的農村政治、經濟、文化、社會管理新體制，實現改革應有的成效，實現農村經濟社會的可持續發展。具體可從以下五個方面進行創新:
1、克服四種傾向，進一步轉變鄉鎮政府職能，提高行政效率。
(1)克服農村基層黨組織長期存在的行政化傾向。發端于革命戰爭年代、建立在體制下的農村基層黨組織，長期習慣于“一元化”的集中管理方式，大包大攬農村行政性事務，由此造成黨、政、群、企不分，產生了行政化傾向。這不僅不利于鄉鎮政府依法行使管理農村社會經濟工作的行政職能，而且還限制了市場中介組織自由發展壯大，從而使廣大農民缺乏對市場信息變化的獨立判斷和自主選擇。要合理界定鄉鎮政府職能，正確處理黨、政、群、企之間的關系。
(2)克服鄉鎮政府行政權力的弱化傾向。長期以來，黨組織對農村基層政權和執法機關干預過多，而“條塊”分割又肢解了鄉鎮政府行政的職能，形成責任大、權力小、部門工作難協調的被動局面。要實現權力與責任的對等，這樣，有利于強化行政責任意識，充分行使行政職能。
(3)克服其他社會組織的準行政化傾向。鄉鎮的“七所八站”習慣以準行政組織的身份出現，經常干擾農村的社會經濟活動;而村民自治組織又受到鄉鎮黨、政、群團組織和其他社會經濟組織等“外部性”因素制約，實際上也無法開展經常性的群眾工作。要真正實現村民自治，必須克服這些干擾，進一步深化農村行政管理體制改革。
(4)克服農村群眾性組織的松散化傾向。新時期農村出現的民間公益性組織和群體性自治組織(也包括一些非法宗教組織和黑社會組織等)，一直處于一種自生自滅、放任自流、自由發展的狀態，甚至呈現出迅速蔓延的趨勢。這對于長久地保持農村社會秩序穩定構成威脅。因此，今后應當進一步加強和改善黨對農村工作的領導。“黨管農村工作是我們黨的一個傳統，也是一個重大原則。”農村基層黨組織和廣大的農民黨員以及黨的群眾組織及其成員，都必須嚴格按照各自制定的組織章程開展活動，通過增強系統內部的凝聚力、吸引力和戰斗力，來發揮其對農村其他民間組織的影響力、滲透力和推動力，真正起到帶領和引導農民走共同富裕道路的核心作用。同時要注意處理好鄉鎮黨、政、群各種組織之間的工作關系，尤其是要處理好鄉鎮黨委書記與鄉鎮長之間的工作關系。
目前鄉鎮黨政關系的現狀，大體上分為4種類型:第一種情況是黨政機構分設，人員分離，職責明確，關系比較協調。第二種情況是黨政機構雖已分設，職能劃分也比較明確，但在實際工作中黨政領導班子成員之間仍存在著這樣的和那樣的矛盾沖突。第三種情況是鄉鎮黨委包攬一切事務，事無巨細都由黨委書記一攬子安排布置，而鄉鎮政府不能獨立履行其職能。第四種情況是鄉鎮黨委書記與鄉鎮長之間工作關系不協調，存在問題較多的鄉鎮還很普遍。問題產生的根本原因在于，我國縣級以上的黨政關系還沒有理順，鄉鎮黨政組織職能劃分、機構設置、人員管理和運行機制又缺乏制度性規范。因此要繼續推進鄉鎮機構改革，轉變職能，精簡機構，裁減冗員，建立健全行政監督機制，提高行政效率和服務水平。此外還要著手解決鄉鎮各職能部門黨組織逐漸脫離鄉鎮黨委統一領導的問題。近年來，在部門利益的驅動下，許多鄉鎮二級機構黨組織被上劃到上級業務主管部門黨委垂直領導而陸續脫離鄉鎮黨委統一領導。這些二級機構中的黨員歸口上級業務主管部門黨委管理后，常年很少開展黨組織活動。隨著這些職能部門人權、財權、物權、事權被上劃管理，鄉鎮黨委和政府對“七所八站”的管理出現了“斷檔現象”，造成各職能部門之間工作難協調，相互推委扯皮，政令不暢，效率低下。改革方向和具體措施是，下放“七所八站”的垂直領導權限，實行由鄉鎮黨政組織統一領導和管理，以保持鄉鎮方方面面工作的完整性和一致性。
2.逐步完善村民自治制度，進一步加強農村基層民主法制建設。
農村改革以來，農戶成為獨立的市場主體，農民以極大的政治熱情去關注自己的切身利益，強烈要求行使民主權力來保障經濟上的物質利益。因此要從《憲法》和法律上確立村民自治組織的合法地位，讓億萬農民直接行使民主權利，讓他們自己來當家作主。實行村民自治既要堅持黨的領導又要善于改進黨的領導方式和方法。十五屆三中全會提出:“擴大農村基層民主，要在黨的統一領導下有步驟、有秩序地進行，充分發揮鄉(鎮)、村基層黨組織的領導核心作用。”而農村基層黨組織對村民自治組織的領導是政治思想上的領導和在重大問題、重要環節上的領導，決不能超越《憲法》和《村民委員會組織法》去搞包辦代替，更不能低估了農民群眾的首創精神去搞行政干預。
完善鄉鎮人民代表大會制度，加強鄉、村兩級基層民主政治建設。農村基層民主政治建設包括兩個層次:一個層次是村級，主要任務是推行村民自治，鼓勵和支持農民積極參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督;另一個層次是鄉鎮，當前的主要任務是堅持和完善鄉鎮人民代表大會的代表直接選舉制度。鄉鎮人民代表大會要認真履行法律賦予的各項職權，嚴格依法行事。正確處理村黨支部與村民委員會之間的工作關系，妥善解決鄉鎮黨、政、群組織和各種市場中介組織以及其他各類組織之間的關系，進一步界定職能，以便充分調動社會各方面的積極性和創造力，促進農村經濟社會發展。打破村際間的地域界限和戶籍管制，以一定人口規模的農業經營實體和各種社會中介組織為單位，組建新型的經濟聯合體或村民自治組織，以增強農民的群眾性自治組織內部的親和力，實現農村集約化經營。
3.完善農村財政制度，創新農村財務管理。
(1)改革農村金融體制，壯大農村經濟。發展壯大農村經濟，是實現農民增收、財政增收的根本出路。目前農民貸款難、鄉鎮企業和農業產業化龍頭企業貸款難、農村資金外流現象比較突出，解決問題的重要途徑在于充分發揮財政資金引導作用，進一步深化加快農村金融改革。農村金融改革要著眼于兩個目標:加強和改善金融服務;防范和化解金融風險。這要求我們在三個方面推進農村金融改革:構建符合社會主義市場經濟體制要求、能支持農村經濟發展的農村金融體系，形成商業金融、政策金融和合作金融共同發揮作用的農村金融體系;加快農村信用社改革，重點明確:產權關系和管理責任，完善法人治理結構，強化內部管理和自我約束機制;完善農村金融財務政策，通過貼息、減稅等形式，鼓勵金融機構向農村貸款，增加對農村的資金供給。
(2)深化地方政府機構改革，緩解財政供給壓力。機構龐大，財政供養過度，是目前農村財政困難形成的重要原因?，F在有少數地方存在“食之者眾，生之者寡”，“養民之道，貴在省官為先”。在當代200多個國家中，大多數國家設置是三級政府，而我國機構層次多，又都是疊床架屋分工細，人浮于事。就拿鄉鎮來說，除(黨委、政府、紀檢、人大、政協、武裝部)“全套班子”外，還有“七所八站”機構設置一應俱全。另一方面，財政供養人員過多。為節約行政成本，要大力推進“三項”改革，“省”去許多不必要的官;深化村級管理改革，并村并組，削減領導職數。
(3)健全民主理財制度，加強村級財務監督。在財政體制欠完善的情況下，農村有限的財政資金如果不能統籌安排在刀刃上，就會導致財力資源浪費。因此，很有必要健全村民民主理財制，讓村民直接或間接管理財務;把財政工作納人領導干部任期考核責任目標，使其對“上”負責，對“下”也負責，給老百姓一個明白，還干部一個清白，強化民眾對財務的監督和管理，對經費的收人與支出，都要有預算和論證，以防盲目投資，逐步實現財政運行體制的良性循環，促進農村各項事業的蓬勃發展。
4深化鄉鎮機構改革，建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的鄉鎮行政管理體制。
堅持“小政府、大社會”的改革方向，切實轉變政府職能，精簡機構和人員，逐步實現規范化管理;堅持“小政府、大服務”的改革方向，實行鄉鎮“七所八站”由當地黨委和政府統一領導和具體管理的新體制，縣級業務主管部門只負責業務指導和專業培訓，而不直接管理下屬單位的人權、財權、事權、物權等;讓從事經營性的鄉鎮站所完全脫離行政管理體系和財政供養方式，使其按照市場經濟規則獨立地運行;按照職能分設、機構獨立、因崗定員、精簡高效的原則，徹底改革鄉鎮“七所八站”舊的管理體制和運行機制，決不能再留下尾巴;積極地培育農村社區性市場中介服務組織，進一步加強和完善農業社會化服務體系，推動農村產業化發展;改革戶籍管理制度，徹底消除城鄉分割的戶籍壁壘。我國現行的戶籍管理制度從根本上說，是傳統的計劃經濟體制“最后一筆遺產”，成為阻礙城鄉人口自由流動的制度性障礙，必須進行徹底的改革。可以借鑒世界上一些發達國家的經驗，制定出我國對特大城市人口總量規?？刂婆c人口結構調整相結合的新的戶籍管理法律制度。放開省會城市(特大都市除外)人為的戶籍管制，城鄉人口按居住地統一管理。
5.科學規劃中心建制鎮，推進農村城鎮化建設進程。
目前，我國鄉鎮有黨、政、人大組織、群團組織、司法組織、市場監管組織、經濟組織、社會組織等各種大大小小的組織機構和組織體系，形成了一個龐大的擴張性組織網絡。這既增加地方的財政負擔和農民負擔，又造成農村社區管理秩序極度的混亂。必須打破原有的鄉鎮行政建制轄區，按照經濟節約、布局合理、資源集中配置的原則，科學規劃中心小城鎮，堅決撤消不合理的鄉鎮設置。
農村解體后，原來的公社、生產大隊、生產隊雖然改變了名稱，但其行政轄區的管理制度基本上仍維持原狀。多數的鄉鎮政府機關仍習慣于向村民委員會和村民組發號施令，硬性分配指標，并責令村、組干部限按期完成任務，因此應當盡快取消村、組兩級“準行政”的建制。今后村民組一級不再單獨擁有集體土地所有權，原有的債權、債務由現有人口占有、使用、繼承、處置。
調整合并農村中小學布局結構，優化配置教育資源，節約使用極其有限的農村辦學經費。要結合農村人口居住分散的特點，打破縣、鄉(鎮)、村行政區劃界限，實行規模辦學與邊遠山區辦教學點授課相結合的新管理模式。農村中小學調整合并后，師資力量由縣教育主管部門統一調配，辦學經費納人縣級財政年度預算，實行統一的集中管理。對于不再保留的農村中小學原有集體資產，由縣級國有資產管理部門統一評估拍賣，回收資金繳人縣級財政金庫，專項用于改善農村中小學教學設施;被保留下來的農村中小學原有的全部資產，一律由縣級教育主管部門統一監管。
論文關鍵詞：道路運輸 機構性質 管理體制
論文摘要：我國的道路運輸行政管理體制產生于計劃經濟時代，絕大多數道路運輸管理部門都是事業單位建制，道路運輸行政管理人員采用事業編制進行管理。這種不科學的性質定位，導致道路運輸行政管理人員超編、機構膨脹、道路運輸管理不能發揮應有職能。從理論和實踐兩個層而分析我國道路運輸行政管理機構性質定{=7=的不科學性，提出我國道路運輸機構性質定位和人員管理的理想模式。
道路運輸管理部門是各級交通行政主管部門所屬的管理道路運輸的專門機構，對維護道路運輸市場秩序、促進道路運輸業的健康發展發揮了重要的推動作用。但由于我國的道路運輸行政管理體制產生于計劃經濟時代，全國除個別地區外，絕大多數道路運輸管理部門都是事業單位建制，運輸行政管理人員采用事業編制進行管理。正是由于道路運輸管理機構這種不科學的性質定位，導致道路運輸行政管理機構人員超編、機構膨脹，從而形成“養人罰款、罰款養人”的惡性循環。本文試圖從理論和實踐兩個層面分析我國道路運輸行政管理機構性質定位的不科學性，提出我國道路運輸機構性質定位和人員管理的理想模式。
1道路運輸管理部門定性不科學
各級道路運輸管理部門作為事業單位的定性在全國具有普遍性，但從理論上說這種性質定位是不科學的。
1.1事業單位的概念和特點
事業單位是接受國家行政機關領導、沒有生產收入、所需經費由國庫支出、不實行經濟核算、提供非物質生產和勞務服務的社會組織。一般具備以下特征:①向社會提供非物質生產和勞務;②向社會提供非物質生產和勞務的過程中必須具備一定的專業技術力量或必要設備;③向社會提供非物質生產和勞務時由政府支付成本。
1.2行政組織的概念和特征
“行政組織是國家為實現行政目標而建立的組織，它承擔對社會實施公共管理的職責，即通常人們所說的政府組織，包括一級政府及其所屬的政府機構”。行政組織具有以下特性:從行政法的角度看，行政組織的特征主要表現在:①行使國家行政職權，管理國家行政事務;②在組織體系上實行領導從屬制;③在決策體制上一般實行首長負責制;④行使職能通常是主動的、經 常的和不間斷的;⑤最經常、最直接、最廣泛地與組織、個人打女 道。從行政管理的角度看，行政組織具有:①完整性。行政組織}` 完整性由國家權力的不可分割性決定。②政治性。行政組織是G 家的重要組成部分，是執行國家公務的組織，因而必然具有政泥 性。③法制性。行政組織的設置、人員編制、職能的確定、權利}` 劃分都必須符合憲法和相關法律規定。④權威性。行政組織代表 國家行使行政權，它的一切合法規定、命令每個公民都必須遭 守。⑤執法性。行政的最大特點是執法性。行政組織作為國家為 實現對社會的公共管理而建立的組織，是國家的執法組織。⑥社 會性。在現代社會國家設置行政組織干預和管理經濟、科技、文 教、衛生、交通、郵電、社會保障、環境保護等公共事務，這是其社會性的表現。⑦服務性。這是行政組織的根本屬性，行政組織產 生于社會，高于社會，又要服務于社會。
1.3道路運輸行政管理部門性質分析
從事業單位的概念和特征看，道路運輸管理部門不屬事業單位。事業單位最大的特點是向社會提供非物質生產和勞務，而且這種勞務的成本由政府支付，不實行經濟核算。道路運輸行政管理部門的主要職責是代表國家維護道路運輸市場秩序，是交通主管部門所屬的專門行業管理部門，不具有事業單位的三個特征:①道路運輸行政管理部門不向社會提供非物質生產和勞務。盡管道路運輸行政管理部門有為客戶服務的義務，但這種服務的目的是為了維護道路運輸市場秩序，與非物質生產和勞務是有本質區別的。②道路運輸行政管理機關沒有為提供非物質生產和勞務所需要的專業技術人員和設備。盡管道路運輸行政管理部門也擁有一些專業技術人員和一定的檢驗檢測設備，但這是為管理道路運輸市場服務的，而不是為提供非物質生產和勞務服務的。道路運輸行政管理機關開展管理活動的工具是國家政策、法律、法規和有關規章、規范性文件。③既然道路運輸行政管理機關不向社會提供非物質生產和勞務，也就不存在政府支付成本的問題。但這里的成本與政府支付國家工作人員的工資以及日常的行政管理經費開支是截然不同的兩個概念。
從國家設立道路運輸管理部門的目的和各地道路運輸管理部門開展活動的過程看，道路運輸管理部門應當屬行政組織。國家設立道路運輸行政管理部門的目的是為了管理并維護道路運輸市場秩序。從道路運輸行政管理部門開展管理活動的過程，可以概括出道路運輸行政管理部門具有以下特性:①道路運輸管理部門是依法設立的國家專門管理機構。②道路運輸管理部門行使國家行政職權。道路運輸行政管理部門作為各級交通行政主管機關的專門行政部門，行使國家行政法規所賦予的行政職權，代表國家對道路運輸市場進行管理。③道路運輸行政管理部門實施的道路運輸行政管理活動是經常的、主動的、不間斷的，道路運輸行政管理部門要主動并隨時對道路運輸市場進行監控，積極主動而不是消極被動地打擊非法經營，維護道路運輸市場秩序和道路運輸參與者的合法權益。④道路運輸行政管理部門有上下級機構、有完整的組織體和系統的運作程序。⑤道路運輸行政部門的管理活動具有政治性，代表統治階級的利益—維護廣大人民參與道路運輸的合法權益，打擊非法經營。⑥道路運輸行政管理部門運用國家的法律、法規對道路運輸市場進行管理，特別是對道路運輸經濟活動的管理具有唯一性和國家權威性，所以，其依法實施的正確管理活動具有強制性。⑦道路運輸行政管理部門的管理活動幾乎涉及社會中的每個成員，最廣泛、最經常、最直接地與組織和個人打交道?？傊?，道路運輸行政管理部門具有行政組織的一般特點和屬性。
從以上對事業組織和行政組織的一般特點和屬性的比較分析可以看出，把道路運輸行政管理部門定性為事業單位是不科學的。
2道路運輸管理部門不科學的定性帶來的問題
從管理實踐看，道路運輸管理部門被定性為事業單位，有其特殊的歷史背景。這種不科學的定性給道路運輸行政管理工作帶來了很多矛盾和問題。
建國前，中國經濟相當落后，政府興辦的事業極其有限，即使有一些學校和醫院，一般也由外國教會、商人和私人基金會投資運營。新中國成立后，國家采取公有化措施，建立起高度集中統一的計劃經濟管理體制。在這種計劃體制下，政府控制相應的人權、物權和財權，也必然承擔相應的事權和職責。政府直接進行社會資源配置，承接組織生產活動，控制整個社會經濟活動的運行。另外，建國后百廢待興，如何組織和管理社會經濟和各項事業是一個嶄新的課題。在既不能保留原體制，也不能模仿西方國家管理模式的情況下，全盤引進了蘇聯的計劃經濟事業管理模式。我國的事業單位是計劃經濟時代政府大力興辦社會的產物，是“大政府，小社會”管理方式的現實體現，安徽省公路運輸管理局就是這一模式的產物。
這種由于特殊的歷史原因造成的對道路運輸管理部門的不科學定性，給道路運輸行業管理帶來了很多的矛盾和問題。
2.1各級道路運輸行政管理機構人員超編、機構膨脹
科學的人事行政要求人員編制、考核、工資福利等職權應由專門部門統一行使、系統運作，這樣才能保持人事行政(或人力資源管理)的科學性、完整性和嚴肅性，才能使人事行政真正發揮有效的激勵和監督作用，做到人盡其才，各得其所。各級道路運輸行政管理人員的編制在地方，經費和工資卻脫離地方財政，來源于自身收取的交通規費，破壞了人事行政的統一性和完整性，是人員過度膨脹的根源所在。盡管地方人事行政管理具有一定的嚴肅性，但由于道路運輸管理人員的增加不會給地方財政造成壓力，因而地方政府對這部分編制的控制自然不會像全額財政撥款事業單位那樣嚴格，基本處于半松半控的狀態。再加上道路運輸管理部門工資福利相對較好，大量具有社會背景的人以及交通系統內部的子女被安排到道路運輸執法崗位上來，造成運輸行政管理人員嚴重超編。以某省為例，從人員編制執行情況來看，某縣的道路運輸執法人員達800余人，嚴重超編，一個縣幾乎占滿了該市所有編制名額。從人員的學歷層次看，在該省10176名執法人員中，大專以上學歷4141人，占40.1%，高中(中專)4645人，占45.6%，初中以下1390人，占13.7%。這離現代行政執法的要求還有很大差距。從執法人員的來源渠道看，大部分是通過社會關系或內部招工安排到執法崗位上的，某縣的78名道路運輸執法人員中有11名畢業于大(中)專院校，1名轉業軍人，其余66人則是通過內部招工、部隊退伍或通過社會關系安排到道路運輸行政執法崗位上，約占84.6%:另外，II名大中專院校畢業生全部是在國家實行高校畢業生分配制度下進入執法崗位的，亦即在高校實行畢業生雙向選擇后，未采取公開招聘的辦法吸收高校畢業生進入執法隊伍的。作為掌握國家行政權的部門，這樣的人員進入渠道是值得深思的。
2.2經費開支制度導致績效評估編額
<1)人員和辦公經費的來源渠道導致交通行政主管部門和道路運輸管理機構重罰款輕管理。交通行政主管部門和道路運輸行政管理機構人員工資福利和辦公經費全部來自自身收取的交通規費，省交通廳則根據各市上繳規費的比例返還辦公經費。這一方面極大地調動了各地征費的積極性，同時也從體制上促進了重罰款輕管理思想的形成，具體表現在:①各地由于機構膨脹，人員增多，人員經費開支壓力增大。為了保證正常支出，交通行政主管部門和道路運輸行政管理機構不斷加大征費力度，因為征費數額增多，返還數額越大，越能改變和提高職工福利，而好的福利待遇則越來越吸引更多的人涌向道路運輸行政管理機構，從而形成“罰款養人，養人罰款’，的惡性循環。②道路運輸市場管理的考核定性指標多，定量指標少，沒有責任追究機制，而且一般由上級業務主管部門進行考核，在現有的用人體制下，考核方與被考核方博弈的結果是皆大歡喜，馬虎了事。基于以上兩個因素，各級交通主管部門重罰款、輕管理的思想在所難免。
(2)重罰款輕管理的思想導致人員激勵貨幣化。道路運輸行政管理部的主要職責是道路運輸市場管理，因此，道路運輸市場管理的好壞應當是道路運輸行政管理績效評估的主要參考依據，交通規費征收只是其中一個方面的內容。但在目前的這種體制下，道路運輸行政管理的職能基本異化成規費征收，權力與利益掛鉤，而不是與責任相連。各級交通行政主管部門為了提高規費征收數額，采取各種各樣的超任務獎勵辦法促進規費征收，如前文所說的某縣采取目標責任制的辦法進行考核?？h交通局給所屬各交通運輸管理站下達任務目標，目標完成領取全額工資，完不成則按比例扣除工資，超額部分按30%進行獎勵。阜陽市的某縣甚至采取包干制，即按任務完成的40%返還各交通運輸管站，作為工資福利和獎勵資金。這種人員激勵的貨幣化，完全偏離了公共部門人力資源管理的基本原則。
(3)人員激勵的貨幣化造成市場的失控，公路“三亂”久治不愈。人員激勵的貨幣化對掌握公共權利的公共管理人來說，具有更大的破壞性。因為道路運輸行政管理人員具有“經濟人”的基本屬性，即使沒有激勵措施，在沒有嚴格的制度約束下，他們也會尋求自身利益的最大化。這種人員貨幣化的激勵機制，使得這些‘經濟人”堂而皇之地去謀求自身的利益，表現在工作中就是以罰款代替市場管理，根本沒有人去進行市場調研和運力調控，想盡一切辦法避開“三亂”。
3改革對策
綜上所述，筆者認為無論在理論上還是在實踐上，對道路運輸管理部門的定性都是不科學的。實行社會主義市場經濟體制以后，道路運輸行政管理部門己經真正地擔負起了代表政府管理道路運輸市場的職責，己由原來政府辦社會、為社會提供運輸勞務的職能，轉變成了代表政府管理道路運輸市場的行政管理職能，具有行政組織的本質屬性。因此，應將道路運輸管理部門列入行政序列進行管理，相應的道路運輸行政執法人員應列為公務員，人員工資和福利保障應列入同級財政或垂直到省級進行管理，這樣才能從根本上改善道路運輸管理的不良現狀，保持道路運輸行政管理的同一性、科學性和完整性。
3.1機構性質和建制
各級道路運輸管理機構是專業行政管理機構，應納入行政序列管理，獨立對外實施行政管理職權。省級道路運輸管理機構以副廳級建制為宜，市級以副處級為宜，而縣級以副科級建制為宜。
3.2人員和經費管理
領導成員管理。省級道路運輸管理機構的黨政一把手應由省交通廳和省委組織部門共同管理，其它成員應根據管理權限分別由省交通廳黨組和省人事廳管理:市、縣一級依此類推。
普通人員和經費管理。道路運輸管理機構的人員應全部納入公務員的序列進行管理，人員編制由省交通廳配合人事主管部門按照精簡、實際需要的原則進行統一管理，人員經費在費改稅前可由省交通廳統一劃入省級財政部門，再由各級財政部門逐步核發。費改稅以后按國家政策規定執行。
3.3績效考核
針對不同的崗位制定不同的考核標準。行政服務崗位要制定規范的行政服務標準進行考核，執法崗位要對執法程序和執法行為準則進行考核。對執法部門業績的考核，在制定切實可行的市場管理標準基礎上進行。
考核主體根據不同的考核對象，由不同的人員組成，一般由行政主管部門、第三部門和其服務對象代表按有效的比例組成。但對道路運輸執法部門的考核，因其工作的特殊性，如其執法對象直接參與，對其考核可能造成失真，可由業務主管部門、人大法工委以及政府法制部門共同進行考核，但應當聽取執法相對人的意見。
工商行政管理是國家為了建立和維護社會主義市場經濟秩序，通過其主管市場監督管理和行政執法機關，運用行政和法律手段，對市場經營主體及其市場行為進行的監督管理。新時期，要解放思想，從我國的國情出發，做好工商行政管理工作。
一、新時期的思想解放，關鍵就是“把對社會主義的認識提高到新的科學水平”這個問題上的思想解放。
十一屆三中全會以來，黨正確地分析國情，作出我國還處于社會主義初級階段的科學論斷。我們講一切從實際出發，最大的實際就是中國現在處于并將長期處于社會主義初級階段。社會主義初級階段，就生產力發展水平來說，決定了必須在社會主義條件下經歷一個相當長的初級階段，去實現工業化和經濟的社會化、市場化和現代化。這是不可逾越的歷史階段。社會主義初級階段理論，是對中國基本國情和社會主義發展階段的最準確的估計，是制定路線、方針、政策的基本出發點，是鄧小平理論的基石和立論基礎。
鄧小平理論堅持科學社會主義理論和實踐的基本成果，抓住“什么是社會主義、怎樣建設社會主義”這個根本問題，深刻地提示了社會主義的本質，把對社會主義的認識提高到新的科學水平，新時期的思想解放，關鍵就是在這個問題上的思想解放；近二十年的歷史性轉變，就是逐漸搞清這個根本問題的進程。從這個最大的實際出發，認識社會主義的本質、建設社會主義，是我們黨總結歷史經驗所得出的基本結論。
社會主義初級階段的特征有三：一是生產力不發達，二是生產關系不成熟，三是上層建筑不完善。在認識這個問題的基礎上，在發展生產方面，必須堅持以經濟建設為中心；在生產關系方面，適應生產關系一定要適應生產力性質和水平的規律，調整社會主義初級階段的基本經濟制度和分配制度，以公有制為主體的多種經濟成分共同發展，以按勞分配為主體的多種分配方式并存；在上層建筑方面，穩步推進政治體制改革和切實加強精神文明建設。
從社會主義初級階段的實際出發，要以鄧小平理論為指導，堅持“一個中心、兩個基本點”，深刻認識社會主義初級階段的九個歷史性轉變，即“社會主義初級階段，是逐步擺脫不發達狀態，基本實現社會主義現代化的歷史階段；是由農業人口占很大比重、主要依靠手工勞動的農業國，逐步轉變為非農業人口占多數、包含現代農業和現代服務業的工業化國家的歷史階段；是由自然經濟半自然經濟占很大比重，逐步轉變為經濟市場化程度較高的歷史階段；是由文肓半文盲人口占很大比重、科技教育文化落后，逐步轉變為科技教育文化比較發達的歷史階段；是由貧困人口占很大比重、人民生活水平比較低，逐步轉變為全體人民比較富裕的歷史階段；是由地區經濟文化很不平衡，通過有先有后的發展，逐步縮小差距的歷史階段；是通過改革和探索，建立和完善比較成熟的充滿活力的社會主義市場經濟體制、社會主義民主政治體制和其他方面體制的歷史階段；是廣大人民牢固樹立建設有中國特色社會主義共同理想，自強不息，銳意進取，艱苦奮斗，勤儉建國，在建設物質文明的同時努力建設精神文明的歷史階段；是逐步縮小同世界先進水平的差距，在社會主義基礎上實現中華民族偉大復興的歷史階段?！眻猿贮h的基本路線和基本綱領，按照“三個有利于”的標準，實現社會主義現代化，建設富強、民主、文明的社會主義現代化國家。
二、社會主義初級階段市場經濟特征。
工商行政管理在初級階段的最主要的職能是市場監管和行政執法，為國家建立和維護社會主義市場經濟秩序服務。監管的主要內容是市場主體行為及市場交易行為。要以鄧小平理論為指導，深刻認識分析社會主義初級階段的市場經濟特征，積極探索加強市場監管和行政執法的新路子。
社會主義市場經濟體制具有市場經濟體制的共性和一般特點，即：一是一切經濟活動都直接或間接地處于市場關系之中，市場機制是推動生產要素流動和促進資源優化配置的基本運行機制；二是企業（包括個體工商戶）是市場主體，是自主經營、自負盈虧的商品生產者和經營者；三是政府部門不直接干預企業內部的生產經營活動；四是所有生產經營活動都依法進行。另外，還具有時代的特征，如當代經濟是知識經濟等。但它又是同社會主義基本制度結合在一起的，具有身的特點：一是在所有制結構上，以公有制為主體、多種經濟成分共同發展；二是在分配制度上，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存；三是在宏觀調控基礎上，建成統一開放、競爭有序的市場體系，充分發揮市場機制作用，促進重大經濟結構優化，實現經濟穩定增長；四是社會主義法治經濟，保護的是國家、人民群眾的利益和生產者、經營者、消費者的合法權益。
在現階段，我國的市場仍存在不足。主要有：
（1）所有制結構正處于調整之中，對非公有制經濟的認識上思想解放不夠。黨的十五大明確指出：從現在起至二十一世紀中葉，建立比較完善的社會主義市場經濟體制，保持國民經濟持續快速健康發展，是必須解決好的兩大課題。調整和完善所有制結構，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度，公有制實現形式可以而且應當多樣化、非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分。在一些地方、一些部門對公有制實現形式如何多樣化、如何引導和發展非公有制經濟健康發展在思想上觀念上還有待于進一步轉變。
（2）市場不發育，體系不健全。在現階段，自然經濟、半自然經濟占很大比重，經濟市場化程度低，自然經濟意識和計劃經濟意識還根深蒂固。市場主體的條件與市場經濟的要求還不相適應；市場不發育，市場配置資源的基礎性作用還不能很好地發揮出來；市場體系不健全，沒有形成完善的社會主義市場體系，一方面發展社會主義市場經濟要求大量市場主體進入市場，另一方面，不少要進入市場的主體的條件及其行為又不符合進入市場的要求。
（3）法制不健全，法治觀念淡薄。建立法治經濟和完善社會主義市場經濟體制是在計劃經濟體制基礎上實行的，市場經濟的法律法規還不健全，現有法律法規還不能完全適應社會主義市場經濟的發展需要，又由于“依法治國”方略開始實施時間不長，群眾的法律意識還不強、法治觀念較淡薄，以及執法隊伍素質不高，使執法水平較低，執法效益較差。
三、正確認識初級階段的工商行政管理工作。
工商行政管理工作政策性強、涉及面廣，是一項綜合性的行政執法工作，涉及到國家的政治、經濟、文化生活等各個領域。黨的十五大明確指出：改革流通體制，健全市場規則，加強市場管理，清除市場障礙，打破地區封鎖、部門壟斷，盡快建成統一開放、競爭有序的市場體系，進一步發揮市場對資源配置的基礎性作用。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，工商行政管理的地位更加重要，任務更加艱巨，對工商行政管理的要求也越來越高。
改革開放二十多年來，特別是實行社會主義市場經濟體制以來，我國的政治、經濟和社會生活發生了前所未有的巨大變化，從根本上改變了市場在經濟發展中的地位和作用。工商行政管理機關作為主管市場監管執法的職能部門，在市場的迅速變化和發展過程中，不斷面臨著新的任務和新的挑戰；一是市場主體多元化格局的形成和國有企業改革的深化，改變了工商行政管理機關監管市場主體的成分和結構。二是多渠道、少環節、開放式營銷網絡的形成，拓寬了工商行政管理機關監管市場的視野和范圍。三是高科技、多媒體手段在商品流通領域的運用和現代經營方式的不斷涌現，提高了工商行政管理機關監管市場的理性和科技含量。四是市場競爭的加劇，特別是隨著我國加入世貿組織進程的加快，國內市場國際化程度和開放程度提高，加大了工商行政管理機關市場監管執法的難度。五是政府職能轉變和規范執法行為的力度不斷加大，增加了工商行政管理機關實現職能到位的緊迫感。
面對初級階段歷史性轉變的新的形勢和新任務，工商行政管理工作必須實現戰略轉變。這一轉變總的方向和目標是：在思想上，要牢固樹立維護全國統一、開放、競爭、有序的市場秩序的觀念，認清社會主義市場經濟條件下，工商行政管理的基本職能、監管對象。把思想認識真正統一到黨中央、國務院的決策和部署上來，統一到監管社會主義統一市場的職能上來，站在維護改革、發展、穩定大局的高度，進一步增強政治意識、大局意識、服務意識。在市場監管執法的對象上，要從有形市場的具體事務管理轉向全面實施對各類市場主體的市場準入、退出、競爭、交易行為的監督管理。在監管執法的方式方法上，要從傳統的靜態事后管理，轉向現代化的動態的事前、事中、事后相結合的系統化管理。在內部職能分工和機構設置上，要逐步弱化從所有制和條線出發的監管工作思路，從單一的相互獨立的條線管理轉向以市場主體行為為基礎、綜合運用各項職能的全方位監管。
四、如何做好工商行政管理工作。
在社會主義初級階段，做好工商行政管理工作最根本的是要堅定正確地執行黨的路線方針政策，把黨在社會主義初級階段的基本理論、基本路線、基本綱領落實到各項工作中去。全省每一個工商行政管理干部都要全面系統地學習馬列主義、思想，特別是鄧小平理論，把初級階段的重大理論問題弄懂弄通，把有中國特色社會主義的經濟、政治、文化綱領弄懂弄通。只有理論上的清醒，才有實踐上的自覺，做到任何時候、任何情況下，都堅定不移地貫徹執行黨的路線方針政策，緊密聯系實際地貫徹執行黨的路線方針政策，創造性地貫徹執行黨的路線方針政策。
1、以經濟建設為中心、以“三個有利于”為標準開展工商行政管理各項工作。社會主義初級階段的根本任務就是發展生產力。發展是解決中國所有問題的關鍵，發展是硬道理。要發展就必須堅定不移地以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放。這也是對工商行政管理工作的最根本的要求。建立和完善社會主義市場經濟體制是史無前例的事情，工商行政管理在維護社會主義市場經濟秩序中要解放思想、實事求是，牢牢把握經濟建設中心，一切以“三個有利于”為根本判斷標準，來分析市場監管、行政執法中面臨的新情況、解決出現的新問題，實現職能到位，促進經濟發展。
2、積極推行工商行政管理體制改革。實行體制改革是社會主義初級階段自覺調整生產關系與上層建筑的一個方面和環節。改革是落實黨的十五大提出的深化行政體制改革，加強執法監管部門的目標，保障社會主義市場經濟健康發展的需要；是工商行政管理部門實現職能到位，強化執法力度，更好地監管社會主義大市場的需要；是提高全系統干部隊伍素質和依法行政水平的需要。在體制改革中，要加強領導，精心組織，嚴格政策，嚴肅紀律，抓好幾個重點：一是必須緊密聯系黨的基本路線，抓住加強黨的領導和黨的建設這個關鍵，大力加強各級工商局領導班子建設，造就一支德才兼備的領導干部隊伍。二要把隊伍建設，特別基層工商所隊伍建設列入全系統的基礎工程。堅持以政治思想教育為重點，著力提高隊伍的政治素質；以強化業務知識培訓為途徑，改善隊伍的業務文化結構，提高執法水平。深刻認識工商行政管理工作的基礎在基層，關鍵在基層，行風形象“窗口”在基層，改革的突破口在基層，要按照抓基層，在基層狠抓；抓基礎，從基礎抓起；抓重點，從重點突破的工作方法，抓好工商所黨支部建設、監管模式改革等基層建設各項工作。三要積極穩妥地攻克市場管辦脫鉤、人員分流這兩大改革難點。要堅決貫徹黨中央、國務院的決定，在省委、省政府的領導下，加強思想政治工作，嚴格政策，嚴明紀律，積極穩妥地推進這兩項工作，確保隊伍穩定，確保社會穩定。四是正確處理好改革與穩定的關系、改革與支持地方經濟發展的關系、改革與地方黨委政府及各部門的關系、改革與自身建設的關系、改革與實現職能到位的關系。
3、依法行政，優化市場經濟環境。（1）把住市場準入關和退出關。要規范市場主體資格，切實加強和改進對企業、個體工商戶年檢驗照和登記管理工作，嚴格登記管理前置審批許可證制度。加強對市場準入的指導，積極進行市場外指導、服務，幫助基本符合條件的主體達到進入市場的條件。按照法律的規定，對國有企業改革、改組、改制等提前介入，實行“綠色通道”支持國有企業深化改革；對個體私營經濟實行“四不限”，即不限發展比例、發展速度、經營方式、經營規模，培育我省新的經濟增長點。要把好市場退出關，堅決清查整頓非法經濟組織、取締“三無”等非法企業和無照經營戶，對特定行業和企業進行清理整頓。（2）規范市場交易行為。一要進一步加強市場監管，促進流通體制體制改革。堅決貫徹落實糧改政策，加強糧食收購市場管理；積極參與對棉花、化肥、成品油市場流通秩序的整頓；加強對農資市場、節日市場、食品市場、旅游市場等的監管力度。二要深入開展打假、打私、打騙、反不正當競爭，切實保護消費者合法權益，維護民族工業的發展及國家利益，促進市場統一開放、競爭有序。三要大力支持、促進精神文明建設，“掃黃”、“打非”和清除“文化垃圾”。四要規范廣告市場，維護企業注冊商標專用權。五要嚴厲打擊傳銷等非法行為，維護社會穩定。（3）加強工商行政管理法制工作。工商行政管理的基本職能是執法，通過行政執法，建立和維護良好的市場經濟秩序，逐步實現市場經濟的法治化，促進經濟持續、穩定、健康發展。一要學法、懂法。與工商行政管理有關的法律法規現有150多部，相關規章和規范性文件有800多件，而且隨著改革開放的深入和市場經濟體制的不斷完善，社會主義市場經濟法律體系也在不斷完善。必須學法、懂法。二要立法。要對日常監管中出現的新情況、新問題進行調研，提出立法建議，以完善工商行政管理法制體系。三要嚴格執法。要有法必依，執法必嚴，違法必究，做到公正執法、文明執法、廉潔執法。
4、解放思想、監管創新。1999年以來，全省工商行政管理系統在履行職能上進行了有益的探索，取得了較好的成效。在當前發展社會主義市場經濟的形勢下，要以社會主義初級階段理論和黨的基本路線為指導，深入探索在建立社會主義市場經濟體制條件下工商行政管理機關維護市場經濟秩序的規律，不斷地解決新情況和新問題，增強開拓創新、銳意進取的意識，增強工作的前瞻性、預見性、主動性和創造性，盡快建立適應市場監管執法需要的管理機制和監管模式，不斷提高監管執法的水平。
論文關鍵詞：行政管理；提高；政府公信力
論文摘要：公信力是政府的影響力與號召力。它是政府行政能力的客觀結果，體現了政府工作的權威性、民主程度、服務程度和法治建設程度。清楚認識政府角色定位、強化政府信用行為、鞏固升華行政文化，以提升政府的公信力，是現代文明社會發展和民主政治自身發展的必由之路。加強行政管理，提倡行政“文明”、行政“科學”、行政“人性”，提高政府公信力，有利于推動我國經濟社會健康、穩定發展。
信用是市場經濟的基石，是—個政府凝聚民心。樹立權威的關鍵所在。改革開放以來，我國經濟穩定增長，人民生活水平不斷改善，政府管理與公共服務水平不斷提高。人民對政府的信任也空前提高。但是，我國目前正處于改革攻堅和社會轉型的關鍵時期。政府管理和公共服務的水平與人民群眾的期待還存在一定的差距。加強行政管理，清楚認識政府角色定位、強化政府信用行為、鞏固升華行政文化，以提高政府的公信力，是現代文明社會發展和民主政治自身發展的必由之路。
一、提高政府公信力的重要意義
公信力是政府的影響力與號召力。它是政府行政能力的客觀結果，體現了政府工作的權威性、民主程度、服務程度和法治建設程度。同時，它也是人民群眾對政府的評價，反映著人民群眾對政府的滿意度和信任度。政府公信力具有重要的作用
首先，它是社會主義市場經濟秩序的基礎。信用是現代市場經濟的基石和靈魂，完善的信用制度是市場經濟正常運轉的基礎條件；不講信用，社會主義市場經濟就無法存在。社會主義市場經濟秩序依賴于全體社會成員對普遍性的行為規范的遵守和信任。政府是社會秩序與市場秩序的維護者，政府不守信用，就會破壞整個社會信用的基礎。由此可見，加強政府信用建設是構建社會信用體系的關鍵。
其次，政府公信力是政府治理社會的基本要求。政府公信力實質上是人民群眾對政府履行公共職責情況的評價，同時也是對政府合法性的檢驗。信用政府能夠增強人民群眾的社會信任感和歸屬感，政府失信則會導致人民群眾對政府信任的喪失，從而造成社會普遍失信，削弱政府的合法性。
第三，政府公信力是社會穩定與發展的前提條件。政府公信力是構建和諧社會的重要組成部分。也是落實科學發展觀的必然要求。政府作為社會信用體系建設的示范者、倡導者和組織者，只有具備較高的公信力，才能將依法治國與以德治國統一起來，正確處理改革發展穩定的關系，促進經濟社會的全面、協調和可持續發展。
二、政府公信力下降的原因分析
—些地方政府公信力下降主要表現在行為信用、政策信用、績效信用三大層面。歸納起來主要有以下三個方面的原因：
1 沒有擺正政府權力和公民權利關系的位置
—些政府機關及其公務人員由于法制及民主觀念淡薄，仍受權力本位、官大于民的傳統觀念的支配，認為政府的權力是可以不受約束和任意行使的。極少數^甚至認為，政府是為著公共利益行使權力。因而可以享有不守信用的特權，以至于濫用公共權力I有法不依、執法不嚴、多頭執法、執法擾民以及執法監督不嚴等問題致使有些地方政府缺乏威性。特別是個別政府l機關及公務人員置黨紀國法于不顧，利用公共權力進行錢、色交易。極大的影響了政府公信力在普通群眾心目中的形象。令出多頭以及腐敗的存在，是造成政府行為信用上降的直接原因。
2 沒有正確把握公共政策的各項原則
一些地方政府在自身利益驅動下制定出違背民眾利益和意愿的公共政策，公共政策的價值取向和利益取向與民眾相背離，盲目制定出某些脫離實際的公共政策，并造成嚴重失誤之后，拒不兌現其承諾的責任。如一些地方政府基于所謂的“逼民致富”，盲目出臺政策，強制農民種植某種經濟植物，對違反行政命令的農民進行粗暴的處罰，同時又不切實際、不計后果地大開空頭支票，一旦市場行情發生變化，無力支付農民的損失，不得已就以“打白條”的方式，推御責任。由于領導班子的變換，—些地方政府規制無度，制定和實施公共政策缺乏必要的規范性和穩定性，形成“—個班子—套思路，一屆政府—個政策”的局面。公共政策變更的隨意性很大，導致公眾無法對政府的行為作出合理的預期。甚至基于地方及自身利益，—些地方政府隨意制定同上級政府的政策相抵觸的土政策，導致公眾因國家公共政策體系的相互矛盾而逐步失去對公共政策的信任。
3 沒有準確把握“發展第一要務”和科學發展的關系
片面追求發展，而忽視科學、持續、協調發展，—些地方政府致力于所謂的“政績”和“發展地方經濟”。追求的價值取向背離公眾利益，以及這種績效本身的真實性受到公眾懷疑所導致的政府公信力下降。如—些地方以簡單的經濟增長數字作為官員業績考核的主要參數，導致—些官員片面追求經濟增長的短期績效，行為取向惟經濟指標是從，為了在經濟績效的競爭中脫穎而出，一些官員在行政過程中重索取輕服務，甚至置百姓生活實際于不顧，亂集資、亂攤派、亂罰款，使公眾與地方政府之間的對立情緒不斷加劇。更有甚者，少數地方政府官員為達到個人升遷的目的，大搞所謂的形象工程，熟衷于做表面文章，在統計數字上弄虛作假，這些都嚴重破壞了地方政府的信用形象。
三、加強行政管理提高政府公信力
1 行政“文明”——加強行政法制化建設
政府講不講誠信，有沒有公信力，一條重要標準就是看政府能不能嚴格執法，依法辦事。各級政府及部門必須帶頭維護憲法和法律的權威，嚴格依照憲法和法律規定的權限和程序行使權力、履行職責。要圍繞建設法治政府的目標，全面實施依法行政綱要，繼續加強行政立法，努力健全行政責任體系，強化政府法律責任機制。要按照《行政許可法》的規定，進一步清理、取消妨礙市場開放和公平競爭以及實際上難以發揮有效作用的審批事項，繼續推進審批方式改革，減少審批環節，提高審批效率。要切實加強和改進行政執法，做到嚴格執法、公正執法和文明執法，加大行政綜合執法改革力度，加快推進相對集中行政處罰權的改革工作，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫和多重多頭執法的問題。要強化行政監察，及時處理和糾正行政不作為、濫用職權、執法不公、以權謀私等行為。要堅持依法治國與以德治國的統一，加強信用法規建設，加大失信懲罰力度，在全社會形成誠信為本、操守為重的良好風尚。
2 行政“科學”——加強行政規范化建設。
要改革和完善行政決策機制，努力提高決策的科學化、民主化水平。要規范決策程序，健全決策制度，優化決策環境，強化決策責任。各級政府及其部門制定涉及全局性、長遠性和公眾性利益的重大行政事項，都必須依據法律、法規和國家政策措施的要求和規定的權限、程序進行決策。要拓寬人民群眾參與決策的渠道，調動各方面的積極性，全面推廣重大決策事項公示和聽證制度，制定重要經濟社會決策事項公示辦法，對事關全局的經濟社會發展和與群眾利益密切相關的重大決策事項，必須廣泛征求社會各界意見。要強化行政決策責任制。對因違反決策程序和決策失誤給國家和群眾利益造成重大損失的，必須追究部門主要領導和當事人的責任。同時，要全面推進政務公開。保障公民的知情權，增加政府工作的透明度，建立政府與公眾對政府有關信息的互動回應機制，提高政府的反應能力和社會回應能力。
3 行政“人性”——加強行政文化建設
政府的公信力，應主要通過其代表—公務員自身的行政品性來表現。誠信廉明、公道正派、甘于奉獻的公務員隊伍，才能很好地代表政府，獲得公信力。行政管理需要先進的文化領航，要明確行政隊伍的文化素養直接關系到政府的形象。要用正確的人生觀、價值觀、發展觀、政績觀來規范行動，創建文明有序的行政環境，營造誠信和諧的人文環境，維護社會的公平與正義。各級政府及領導干部應牢固樹立執政為民的思想。以人為本，執政為民，情為民所系，權為民所用，利為民所謀，是建設信用政府的思想基礎。政府的—切工作，都要以維護好、實現好，發展好人民群眾的根本利益為出發點和落腳點。領導干部要腳踏實地，有諾必踐，講究信用，靠自己求真務實的作風，在群眾面前樹起良好的誠信形象。要在政府部門和公務人員中樹立誠信觀念和責任觀念，加強公務人員職業道德建設，使其恪盡職守。同時，還要完善政績考核辦法，建立健全政府績效評估體系和經濟社會發展綜合評價體系，堅決反對搞勞民傷財的“形象工程”和“政績工程”。
政府失去了人民的支持，就如同無本之木、無源之水。通過文明、科學、人性的行政管理，樹立全心全意為人民服務、公正廉潔、透明公開、講究實效的政府形象，才能獲得公信力，才能更好地推進我國政治的文明、社會的文明。
[論文關鍵詞]農業稅；政府機構；政府職能；服務型政府
[論文摘要]鄉鎮政府機構改革只是后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革的先導和必要環節，這樣的改革是鄉鎮政府出于財政壓力的應急性改革，治標不治本。鄉鎮政府職能轉變是鄉鎮行政管理體制改革的中心環節，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉鎮政府一定要因地制宜、抓住優勢、突出特色，政府職能轉變才會成功。構建服務型政府是鄉鎮行政管理體制改革的終極目標，有利于鄉鎮政府更好地服務于農民、農村、農業。
農業稅的取消開啟了“工業反哺農業、城市支持農村”和“多予、少取、放活”的一個新時代，成為從根本上解決“三農”問題的新起點。農民的經濟社會地位和發展環境發生重大改變，農民權益保護開始步入規范化、法制化軌道。但鄉鎮政府管理卻面I晦著一系列難題。首當其沖的是農村公共產品和公共服務的提供缺失。農業稅的取消拆除了收費平臺，斷了公共產品的資金來源，鄉鎮政府提供公共物品的能力隨之萎縮。其次是政府職能界定不清，法定職權缺失。目前的行政管理體制在實施過程中并沒有規定鄉鎮政府具體的職責范圍，事權分配不清。第三是鄉鎮負債累累。農業稅的取消并沒能解決鄉鎮財政運行問題，反而使鄉鎮債務有增無減。第四是鄉鎮社會規范及管理能力減弱。取消農業稅后，一方面由于不準鄉村組織對農民使用強制手段，削弱了鄉村組織的權威；另一方面隨著鄉村干部與群眾相互接觸變少，村民們對干部的態度變成一種“沒事不理你、公事不管你、有事就找你、出事就告你”的局面。
雖然稅費改革后，鄉鎮政府管理面臨一些困境，但鄉鎮政府作為我國最基層的一級行政機關，處在農村工作的最前沿，承擔著農村眾多的公共管理和公共服務職能，對地方乃至國家的政治穩定、經濟發展、社會安定起著舉足輕重的作用，這種地位和作用是其他政權組織無法替代的。因此，必須對鄉鎮行政管理體制進行改革。
一、后農業稅時代鄉鎮機構改革
1、調整機構、精簡人員，因地制宜，撤鄉并鎮
針對鄉鎮機構運行存在的問題和不足，有必要對現有鄉鎮政府的職能進行結構性調整，強化政府的社會管理和公共服務職能，弱化經濟管理職能，與此相應地減少不必要的行政機構，合并職能相近的機構為中心站，從而減少部分機構和人員。同時對經濟發展相對較好、農民素質較高的小鄉鎮，可考慮撤鄉并鎮，減少行政事業人員，降低政府運行成本，減輕財政負擔。而對一些邊遠地區和貧困落后地區，應穩定政府機構現狀，但調整其內部分工，精簡、合并可有可無的作用發揮差的事業服務中心及其人員，加強最能為老百姓辦實事的機構和人員。最后，根據中央要求，實現機構和編制法定化要求，加強對鄉鎮機構行政事業編制的控制，每過2—3年，核定一次編制，并通過法的形式確定下來。
2、改革鄉鎮干部人事制度，完善縣鄉公務員考錄制度
針對鄉鎮公務員小農意識嚴重、效率觀念差、功利主義盛行而導致整體素質不高的現象，我們認為，首先要改革干部人事制度，引入競爭激勵機制，改革傳統干部任免制，推行合同聘任制，打破干部人事制度的鐵飯碗，充分調動鄉鎮干部工作積極性。加強對干部的業績考核，指定科學的考核和量化標準。通過考核，讓那些有責任感、工作能力強、農民群眾信任和擁護的干部繼續留任或者進入領導崗位。其次是完善縣鄉公務員考試錄用制度。一是擴大縣鄉公務員選拔錄用視野，徹底打破身份、地域限制。第一，所有社會成員都有參與社會競爭的同等權利；第二，改革戶籍管理制度，打破地區封鎖政策，促進人才交流選拔。二是改革和完善考試方法，努力建立健全規范專業的考試錄用制度。第一，采用現代化的結構性考試方法。公務員考試應根據公務員工作的特點采用結構性考試方法，其結構由筆試、面試、心理測試、考核等構成。不同部分在總成績中的比率，根據不同的職責尤其是不同的職位要求來確定。第二，建立公務員考試試題庫。公務員考試錄用主管單位的人事部門應建立公務員考試試題庫，特別是專業科目試題庫?？梢园凑战y籌規劃，分頭開發，成果共享，有償使用的原則組織有條件的省市共建專業科目考試題庫和面試試題庫。三是建立健全社會監督體系，增強考錄工作的透明度。第一，借鑒高校招生考試的經驗，建立起相對穩定的監督隊伍。這一隊伍可以由紀檢、監察、公證機構、新聞媒體、群眾團體的代表組成，并隨時接受人大代表、政協委員的監督。第二，明確監督內容。主要監督招考程序是否按規定進行、報名及資格審查是否按招考公告的規定進行、筆試與面試命題是否符合有關要求，有無泄密問題以及考核錄用是否客觀公正。第三，完善監督方法。(1)建立考試錄用工作公開制度，接受社會監督；(2)建立錄用工作報告制度，接受上級政府人事部門的監督；(3)建立咨詢制度，接受群眾監督。
3、合理劃分權限，理順各種關系
鄉鎮政府作為一級政權組織，在很多方面并不是執法主體，缺乏市場經濟條件下的法制手段，工作開展起來難度很大。無論從歷史還是從現狀來看，鄉鎮政府都不具備獨立的決策權和完整的財政權。鄉鎮承擔了大量上級交辦的事務，卻沒有足夠的權力，還要為執行結果負責。相對于縣級政府的“權大于責”，鄉鎮卻是“責大于權”，以有限的權力承擔著無限的責任。鄉鎮政府在某種程度上已經成為縣級政府的派出機構，甚至是某些職能部門的辦事機構。因此，鄉鎮行政管理體制改革首先必須合理劃分與上級(主要是縣級)政府的權限。一是還權于鄉鎮，解決事權與財權相統一的問題，嚴格按照“權隨事走，財由事定”的原則，明確鄉鎮政府的事權；二是明確與上級(主要是縣級)部門的關系?？h級部門與鄉鎮政府之間不是領導與被領導的關系，縣級部門不應對鄉鎮政府實施直接發文等行為。三是縣級部門在鄉鎮的派出機構在工作上應接受鄉鎮黨委和政府的協調、監督，工作人員的考核、任免、獎懲等，應征求和尊重鄉鎮黨委和政府的意見。其次要理順各種關系：(1)理順政府與鄉鎮企業的關系，理順企業的產權關系，真正實現政企分開；(2)理順政府與社會的關系。鄉鎮政府集中精力管理公共事務和公益事業，同時擴大和強化社會自身管理的功能，由社會的各種組織按照各自的性質和任務，共同承擔社會義務；(3)理順政府與市場的關系。凡是市場機制可以有效發揮作用的領域，鄉鎮政府主動退出，只管一些市場管不到、管不了、管不好的事情，以彌補市場失靈。同時積極培育市場自我調節能力，努力創造公平競爭環境，維護市場秩序。
鄉鎮政府機構改革只是后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革的先導和必要環節，這樣的改革是鄉鎮政府出于財政壓力的應急性改革，治標不治本。
二、后農業稅時代鄉鎮政府職能轉變
1、目前鄉鎮政府職能定位存在的問題
進入后農業稅時代之后，鄉鎮政府突出的問題是干了許多不該干的事情，而自己職權范圍內的事又沒做好。首先是在中央轉移支付不能足額足量到位的情況下，鄉鎮政府為了維護正常運轉和償還債務，想盡一切辦法增加財政收入，其中重要的途徑就是發展企業和招商引資，有的鄉鎮甚至通過直接參與經濟活動獲得制度外收入；其次是有些鄉鎮超越經濟能力大搞基礎設施建設，而又沒進行科學規劃和很好地利用市場力量，結果導致許多小城鎮成為一無產業基礎、二無市場依托、三無居民社區的“空城”，更導致鄉鎮政府負債居高不下；第三，鄉鎮政府服務功能低下。南于管理體制、經費保障等許多因素，許多諸如農業技術推廣、文化宣傳等公共服務功能履行不到位甚至基本喪失，導致農村社會公共事業長期受到冷落，發展滯后。
2、鄉鎮政府職能轉變
黨的十六大報告把社會主義市場經濟條件下的政府職能歸結為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四個大的方向，這為我們重新定位政府職能指明了方向。但具體到基層鄉鎮政府，我們認為它基本上不具備履行經濟調節智能的能力，也幾乎沒有市場監管的能力，真正需要抓實抓好的應該是社會管理和公共服務。因此，體制改革中的鄉鎮政府的職能應該是強化社會管理和公共服務職能，削弱、淡化、轉移、合并與農村經濟社會發展不相適應的職能。具體說來，(1)更新觀念。這是轉變職能的關鍵。農業稅的取消，標志著中國農業走向休養生息階段，隨著原有的鄉鎮工作格局的打破，舊機制必然被新機制所代替，工作觀念，工作方式、方法，工作重點開始發生全新變化。在觀念上，要迅速從去強管理、輕服務，重人治、輕法治變為重服務、重法治，主為老百姓出主意、想辦法、找路子，變“要我服務”為“我要服務”。(2)向農村提供公共服務和公共產品。不收農業稅了，國家每年都會有數千億的財政資金轉移到鄉村，鄉鎮干部應從收稅費轉變為農民提供安全、保衛、科技服務和有效信息，鄉鎮政府應當更直接提供教育、鄉村道路建設、社區醫療等公共產品；(3)規劃、建設和管理小城鎮。鄉鎮政府要合理規劃集鎮和新村，抓緊建立和小城鎮相配套的勞動保障機構，為農村勞動力的轉移和有序流動提供保障；(4)培育新型現代農民。鄉鎮政府通過各種方式用全新的文化科技知識武裝農民，特別要做好農民的科技培訓工作，培養他們的效益觀念、科技觀念、法律意識、人權觀念及競爭意識，造就出一批具有現代商品意識和市場經濟意識的新農民；(5)人口和計劃生育工作。當前農村地區仍然是人口超生的重災區，各地鄉鎮政府在這一點上的職能一直沒有放松，但是在新形式下，計劃生育工作開展的方式、手段應該向人性化方向發展。鄉鎮政府職能轉變是鄉鎮行政管理體制改革的中心環節，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉鎮自然、經濟等環境千差萬別，一定要因地制宜、抓住優勢、突出特色，鄉鎮職能轉變才會成功。
三、鄉鎮行政管理體制改革目標：構建服務型政府
后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革研究不僅僅是鄉鎮政府為了履行職責而進行的職能轉變，更不僅僅是為了減輕農民負擔而進行的機構改革，而應該把這一改革放到國家、社會與農民之間的關系高度上，放到中國現代化的進程中，放到社會主義新農村建設當中去研究，從而將鄉鎮行政管理體制改革拓展到鄉鎮政府管理模式轉型和創新的高度，用現代治理的角度來審視這一改革，重構國家、社會、農民關系，城鄉關系以及體制與機制等各方面的關系，并使鄉鎮政府更好地服務于農民、農村、農業。
服務型政府的構建從縱向分析，其重點在“治官”而不是“治民”，在于轉變鄉鎮政府職能，約束和規范政府應該干什么，只能干什么，不能干什么，做到科學執政、依法執政和民主執政的和諧統一，解放和發展農村生產力，促進農村經濟發展和維護農村社會穩定，強化鄉鎮政府服務能力，建立和完善農村社會化服務體系，完善農村公共產品供給機制，提高服務水平，建立服務優先、依法行政、上下協調、精干高效的鄉鎮行政管理體制。具體表現為：1．鄉鎮政府職能界定準確。按照“因需設崗”、“因事設人”的原則，明確鄉鎮政府職能，界定鄉鎮機構的責、權、利。(1)強化政府的社會管理職能，明確落實黨和國家法律、法規和方針政策，維護農村社會穩定，保障公民的合法權益；(2)保障公共產品供給，改善農村用水、用電、通訊、交通條件，改進農民的生產生活環境，搞好農村基礎設施建設。
2．科學配置鄉鎮機構規模。鄉鎮機構規模主要由鄉鎮的個數、鄉鎮內部機構設置和人員三部分構成，而鄉鎮內部機構設置的規模是重點。一般說來，鄉鎮規模沒有統一的標準，它的設置根據政府有效管理的地域、人口而定，要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關的技術設備等方面的因素，最終以鄉鎮能否實現農村社會的有效治理和滿足農民群眾公共需求為準。3．鄉鎮權力機制的科學管理。權力機制是多方治理的核心部分，只有構建民主、科學、合理的權力機構，才能實施有效的治理，才能建設服務型政府。首先，鄉鎮權力的產生要從過去的自上而下，改為自下而上，讓農民群眾有更多的知情權、選擇權、決定權；其次，鄉鎮權力的運用必須依法行政，規范鄉鎮政府行為。
從橫向分析，后農業稅時代鄉鎮政府治理應該強調政府與社會的合作，強調自上而下的管理和自下而上的參與的結合，強調管理主體的多樣性。在管理的性質上強調政府對公民的服務，在管理技術上強調引入市場機制，從而建立起政府、市場、社會三維框架下的多元治理體制。我們認為，在可預見的未來，我國鄉鎮政府多元治理的構成，必須強調政府的主導地位和作用，在此基礎上，充分發揮農村社會中間組織的橋梁紐帶作用，充分尊重農民的自主管理和民主參與鄉鎮社會事務的權利，分清政府應當承擔和做些什么事。具體說來：1．強調鄉鎮政府的主導地位和引導作用，這是鄉鎮政府作為一級政府機構存在的理由；2．完善農村中間組織和社會化服務體系，將鄉鎮政府讓渡出來的一些社會事務承擔起來，將城市文明導入鄉村社會，在政府與農民之間、農民與市場之間發揮社會的橋梁紐帶作用，為農民的生產生活服務；3．倡導農民參與鄉村公共事務和自主管理的積極性，激發他們的創造性。服務型政府的構建最終取決于農民的自主和覺悟，只有充分發揮農民的主體作用，尊重農民的權益，尊重農民的政治參與和自我管理，尊重農民的自主經營權，也只有政府通過各項政策引導，讓近9億農民獲得更多社會資源，鼓勵、引導和支持農村、農民建立各類社會經濟組織和行會，擴大它們的生存空間，讓農民為自己的事情做主，充分發揮社會各界的力量，政府才能真正為農村、農民、農業服務。
長期以來，鄧小平同志作為黨的第二代領導集體的核心，為形成和發展中國特色的社會主義理論作出了巨大的貢獻。從行政管理的角度上講，作為黨和國家的重要領導人，他在其一生的革命和建設的實踐中摸索出了一條行之有效的行政管理的思路，形成了豐富的經驗，并成為我國社會主義行政建設理論和實踐的重要組成部分。因而，鄧小平同志的行政思想有待于我們加以深入地發掘和總結，以使我們在建設有中國特色的社會主義的行政管理實踐中求得理論的指導。
一、社會主義的行政本質在于為人民服務
確立行政本質的意義在于明確行政的基本的性質與方向。正如古德諾所言，政治是政策的制定，行政是政策的執行。一個國家的政治性質決定了這個國家行政管理的本質，因此，什么樣的社會就有什么樣的行政本質。社會主義的行政本質為社會主義國家的政治性質所決定。鄧小平同志深刻地指出，中國社會主義的行政管理的本質特征，在于服務，在于為人民服務。
中國共產黨從其誕生的第一天起，就把為人民服務視作為其生存的最根本的基礎資源。為此，她奮斗了幾十年建立了人民當家作主的社會主義新中國。但執政地位的改變，也使得有些人逐漸淡漠了對這一觀念的認識?！N種苗頭，在建國后的若干年里就逐漸出現了。作為中國共產黨第一代領導集體中的一員，鄧小平同志敏銳地察覺到了這一點。他曾尖銳地提出:“我們進了城，是做官呢，還是當人民的勤務員呢?”他說:“如果不是做官，而是當人民的勤務員，那就要以普通勞動者的面貌出現，要平等待人，要全心全意地為人民服務?！编囆∑酵緦⑦@一干部行政作風問題看作是事關我們國家性質的大問題，是與我們黨的特點直接相聯的大問題。他強調指出，懂得并抓住我們行政管理的本質，我們“就可以避免沾染官氣，就可以避免脫離群眾、脫離實際，就可以使我們的國家堅持社會主義制度，并在將來發展到共產主義的道路上去，就可以使我們黨堅持馬克思列寧主義的原則?！?《鄧小平文選》第一卷，第304頁。以下凡引本書僅指出其卷數與頁碼)
服務不是說說而已，要真抓實干。對于我們廣大的干部而言，就是要貫徹到群眾中去的要求，傾聽群眾的呼聲。對于官僚主義的作風，鄧小平同志是深惡痛絕的，他詳細地指出了其危害性，稱之為“令人無法容忍”。(第二卷，第327頁)他曾干脆地說:“什么叫領導?領導就是服務。”(第三卷，第121頁)這里鄧小平同志所說的領導的實質，既包括了上級的領導對下級的領導的服務。也包括了人民的干部對廣大的人民的服務。而后者，則正是社會主義中國行政管理的本質問題。
二、社會主義的行政要從大局著眼
行政的意義不僅僅在于微觀的枝節，而且在于宏觀的視野，在于站得高，看得遠，在確保全局的背景下解決細節問題。這就是行政管理所要關注的行政境界問題。在這一方面，鄧小平同志是杰出的榜樣。鄧小平同志在有關中國社會的發展問題上，高瞻遠矚，體現了一個中國共產黨杰出領導人的風范。落實到行政管理方面，就是其崇高深邃的行政境界觀。
鄧小平同志指出:“治理國家，這是一個大道理，要管許多小道理。那些小道理或許有道理，但是沒有這個大道理就不行。，’(第三卷，第124頁)中國共產黨人一直強調局部服從大局的觀念，這既是歷史的經驗，更是當代的要求。強調領導集體的同志，“考慮任何問題都要著眼于長遠，著眼于大局。許多小局必須服從大局，關鍵是這個間題?！?第三卷，第298頁)鄧小平同志深知，當代世界，一個國家的發展不是孤立的事件，而是相互聯系的，這是一個大局。針對這個大局，鄧小平同志在結束十年動亂后又及時提出了改革開放的偉大構想，把中國帶到迅速發展的世界中去。從國內來講，經濟建設也是大局，針對這一大局，鄧小平同志提出“經濟是壓倒一切的政治問題”，(第二卷，第194頁)各方面的工作必須緊緊圍繞和服從于經濟建設這個大局。對于地區發展的問題，鄧小平同志提出沿海與內地要服從交互支持這個大局。
行政大局不僅是對大局而言的，而且對處理具體的行政事務都有重要的作用。鄧小平同志的行政境界觀就不僅體現在中國國家發展的大的方面，而且體現在行政管理的各個具體的方面。如基于“要從大局看問題，放眼世界。放眼未來，也放眼當前，放眼一切方面”，(第三卷，第30。頁)鄧小平同志提出“從長遠著想，解決好交接班的問題”。他說，“這是國家現代化建設事業客觀存在的迫切需要”。強調從觀念解放和制度改革入手，“把大批優秀的中青年干部提拔起來，保證我們的事業后繼有人，后來居上?！?第三卷，第321一7頁)這一思想對于我黨人事的新老交替，保證中國特色的社會主義事業的繼續推進有著重要的影響。
三、社會主義的行政要處理好邊界問題
行政管理中很重要的一點就是要區分各個管理條塊之間的界限，這就是所謂行政邊界間題，它是行政控制的協調的基礎，對于行政執行的效率來講，關系很大。這種行政邊界是多層次、多方向的。從縱向來看，有傳統的中央與地方等邊界，有條條內部的上下邊界，等等;從橫向來講，有部門之間的邊界，有地方與地方之間邊界，有一地方內部各個部門之間的邊界，有黨政關系這一社會主義國家的重要行政邊界，等等。這也是我們黨很長時間以來一直比較注意卻始終未能完全做好的事。鄧小平同志很長一段時間一直注意著這一問題，并在這方面傾注了很大的精力。
遠在根據地時期，針對當時根據地黨政不分，以黨代政等現象，鄧小平同志就提出:黨的優勢不等于黨員包辦;黨的領導不等于“黨權高于一切，’;黨員多數不等于萬事大吉。提出黨對政權是采取指導與監督政策，強調黨組織和政府機關要相互團結、相互尊重、各施其職。鄧小平自己作為軍隊的高級政治干部，充分尊重軍事行政首長的權限，他與同志多年默契和諧的工作關系一直為黨內所稱道。進入改革開放的新時期，鄧小平同志又關注起黨政關系問題，提出“著手解決黨政不分、以黨代政的問題”。(第二卷，第321頁)這些重要構想，對于有中國特色的社會主義黨政關系在80年代的重新調整起了重要的作用。在他和其他中央領導人的指導和身體力行地帶動下，中國的行政機構和人大體制以及中國共產黨領導的多黨合作制度的建設均取得了很大的成績。而在這一過程中，行政效率有了較大的提高。
針對權力過分集中所導致的一些行政邊界不清的間題，鄧小平同志提出“權力不宜過分集中”，(第二卷，第321頁)發起并推進了黨和國家領導制度的改革，其中分清職責、下放權力、轉變政府職能、維護民主集中制的正確運行，構成了中國社會主義行政體制改革的重要內容，對于重新界定和協調中央與地方關系、條塊之間的關系起到了積極作用。
四、社會主義的行政有一定的規律
唯物辯證法告訴我們，事物之間總是有規律可循的，行政管理也是有規律可循的。這里有兩個問題:其一，行政管理的一般規律，在資本主義國家和社會主義國家都是存在的，只要符合一定的條件，規律就起著作用;其二，社會主義國家特別是中國的背景下，除了一般的行政管理的規律外，有沒有自己特殊的規律，這方面，鄧小平同志在探索中國特色的社會主義行政管理規律上作出了很大的貢獻。
行政管理要從實際出發，是行政規律中最重要的規律。在長期的領導工作中，鄧小平同志始終堅持繼承思想活的靈魂即一切從實際出發，實事求是。從大的方面來講，他一貫強調我國的社會主義現代化建設必須以馬列主義普遍真理和國外的先進經驗同中國的具體實際相結合，從中國的實際出發。而建設現代化的宏偉事業，實際上是一項巨大的宏觀行政管理工程。相應地，行政管理必然的內在要求也必須是從實際出發。正是在這一前提下，鄧小平同志才反復強調要學習有用的東西，這實際上是對行政管理內在要求的一項總結。
行政決策的科學化問題也是行政管理的一項重要的規律。鄧小平同志在決策前十分重視聽取各方面專家的意見。如對于科學家提出的關于跟蹤高技術發展的建議，鄧小乎同志在肯定的同時，要求專家進行可行性論證和討論。在充分吸取意見的基礎上作出決策。
經常性工作對行政工作的完整性、穩定性與正常開展起著重大的作用。做好經常性工作，看似簡單，其實是行政管理中的一項重要的規律。鄧小平同志在各種場合都十分注意強調要做好經常性的工作。“現在黨的工作、群眾性工作要著重把經常工作建立起來。”“經常工作的制度要恢復，沒有制度工作搞不起來?！备鞑块T的工作一定要管本行，議大事。做好經常性的工作，說到底，就是各司其職，做好本職工作。不能眉毛胡子一把抓，這就會導致“丟掉了我們各行各業應該死死抓住不放的事情?！?以上見第一卷，第293一296頁)。
五、社會主義的行政要有權威
一個行政主體有否權威，將決定其能否有效地運用行政的影響力資源對行政過程中輸入輸出間各個環節、要素等進行管理、監督、限制、命令、保障或支配。它對行政行為的最終完成有強烈的影響。中國特色的行政權威的要義在哪里?鄧小平同志總結我黨多年來的行政經驗，立足中國的具體國情，從行政主體并最終結合行政行為的制度化，豐富了社會主義國家的行政控制經驗。
中國是個超大社會，中國共產黨是個有5000多萬黨員的大黨，建設有中國特色的社會主義現代化的管理是一個巨大的行政和社會的系統工程。因此，沒有一個有力的有核心的黨和國家的行政領導集體是不行的。鄧小平同志透徹地看到了這一點，在各種場合都強調要有一個堅強有力的中央領導集體。這樣一個領導集體，對于中國社會的整合，對于行政的有效運作，將起到極其重要的作用。鄧小平同志把這一問題看作是“最關鍵的問題”，認為“國家的命運、黨的命運、人民的命運需要有這樣一個領導集體?！?第三卷，第310頁眾鄧小平同志在提出建立一個領導集體的同時，指出這個領導集體要有一個核心。他說:“任何一個領導集體都要有一個核心，沒有核心的領導是靠不住的?！?第三卷，第310頁)
有了領導集體及其核心，并不等于行政主體的問題都已解決。這里還有一個行政主體即這個領導集體能不能堅持的問題。也就是說這個領導集體有沒有權威和威信。對于這個問題，鄧小平同志也作了非常深刻的思考，提出“中央要有權威。改革要成功，就必須有領導有秩序地進行。沒有這一條，就是亂哄哄，各行其是，怎么行呢?”(第三卷，第277頁)他提出，“不能否定權威，該集中的要集中”，“中央的話不聽，國務院的話不聽，這不行”。(第三卷，第319頁)
行政權威的保障與威信的形成與維護有很大的關系，而政績對形成威信作用顯著。因此，鄧小平同志諄諄教導黨的第三代領導集體迅速建立政績。(第三卷，第30。、317頁)同時，維護威信還需要下級主動維護中央的威信。鄧小平同志堅決批評了那些不顧組織原則侵害行政威信的現象。中共中央十四屆五中全會就此對中央權威的維護作了專門的闡述，某種程度上可以看作是鄧小平同志行政權威思想的一個貫徹。
六、社會主義的行政是一種技術
列寧曾經指出:“政治是一種科學，一種藝術。”(《列寧選集》第四卷，第234頁)作為受政治決定的行政管理也同樣是一種科學，一種藝術。作為科學，要遵循一定的行政規律;作為藝術，則要講究一定的具體管理的技術規則。因此鄧小平同志指出:“管理也是一種技術。，’(第三卷，第“頁)既然是技術，就與宏觀的行政管理不同，它應包括許多細致的方法。基于豐富的行政經驗和深刻的理論洞察力，鄧小平同志的行政技術觀是非常豐富的。
行政技術的最根本的問題是行政的制度化建設。鄧小平同志始終十分重視制度化建設的問題。
首先是領導制度何題。早在1980年，針對行政效率的低下、行政領導的老化等狀況，他首先提出從制度上著手進行黨和國家領導制度的改革，提出要“健全干部的選舉、招考、任免、彈劫、輪換制度，對各級各類領導干部(包括選舉產生、委任和聘用的)職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當的、明確的規定?！睂⑺岣叩绞种匾牡匚?。
其次，在具體的管理辦法上，強調克服官僚主義以適應大生產的背景。更鑒于經濟建設日益成為黨和政府的工作重心，鄧小平同志要求廣大干部“要學會用經濟方法管理經濟?！?同上，第150頁)根據不同的部類，用不同的管理辦法。要特別注意加強責任制，并提出了具體的措施。
再次，由于中國偉大的改革開放的要求，其中許多不適合于發展的技術要拋棄，而外國的先進的方法要學。怎么學?鄧小平同志提出:“在全國的統一的方案拿出來以前，可以先從局部做起……逐步推開。”(同上，第150頁)中央各部門要允許和鼓勵試。
最后，重視信息溝通是鄧小平同志行政技術觀的一個重要內容。中國當前正實現由傳統的社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型，而市場經濟的一個重要要求便是信息問題。鄧小平同志早就敏銳地注意到這一點。七十年代末，他提出改革開放的偉大戰略的一個初衷就是信息問題。他說“實行關閉政策的做法對我們極為不利，連信息都不靈通?，F在不是講信息重要嗎?確實很重要。做管理工作的人沒有信息，就是鼻子不通，耳目不靈”(第三卷，第306頁)因此，在行政工作中牢牢抓住信息問題，對管理質量的提高意義非常重大。
七、社會主義的行政要有評估標準
一項行政管理的任務如何，直接影響行政目標的實現，為保證行政質量，推進行政發展，就需要對行政的過程、結果等進行評估。作為社會主義國家的行政管理，既要反映其為人民服務的本質，還要注重行政的實際效果。在長期的行政活動中，鄧小平同志逐步形成了他的行政評估思想。這一思想的核心是評估標準問題。
鄧小平同志曾以其對馬克思主義理論的深刻把握，提出了評判各項工作標準。他曾經說過，“各項工作都要有助于建設有中國特色的社會主義，都要以是否有助于人民的富裕幸福，是否有助于國家的興旺發達，作為衡量做得對或不對的標準。，’(第三卷，第23頁)在南巡講話中說:“判斷的標準，應該主要看是否有利于發展社會主義社會的生產力，是否有利于增強社會主義國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平?！?第三卷，第372頁)“三個有利于”既是各項工作的判斷標準，當然也是行政評估的標準。
這一評估標準，實際上就是“實踐是檢驗真理的標準”的具體化。這樣一來就去除了一切唯意志主義的或感情化的標準，使整個行政工作的真實效果明晰化了。本著這一精神，社會主義按勞分配等一系列的基本原則就能充分地在行政工作中得到具體體現，由此，對行政工作中的其他方面將會有大的推動。
八、社會主義的行政要注重創新
行政的發展與創新是行政工作獲得持久生命力的基本保證。鄧小平同志始終關注著中國社會主義行政管理的成效。早在80年代初期他就針對計劃體制下出現的一些弊端，提出了黨和國家領導制度的改革與創新問題，到80年代中期，為適應經濟體制改革的進行，又及時地將政治體制改革提上議事日程，從而有力地推動了中國在80年代后期大力開展的行政改革。鄧小平同志行政創新觀核心有:
首先，行政機構要增強活力。鄧小平同志指出:“黨和行政機構以及整個國家體制要增強活力，就是說不要僵化，要用新腦筋來對待新事物。，’(第三卷，第240頁)如何增強?鄧小平同志從兩個方面加以闡述。一個是人的問題，即各級領導班子的年輕化，辦法就是廢除終身制，建立正常的干部選拔和退休制度。第二個是機構本身的問題，要精簡機構，轉變職能。機構要簡單一點，強調“精簡機構是一場革命”，“對體制的革命”(同上，第396一401頁)。
其次，具體工作要敢于試，大膽試。70年代中期，鄧小平同志在對國民經濟進行整頓的時候就提出“一定要建立一個敢字當頭的領導班子”。(第二卷，第25頁)盡管當時有其特定的針對性，但這一思想的意義卻超越了當時，一直為鄧小平同志所看重。因而在南巡講話中再次提出“大膽地試，大膽地闖”。(第三卷，第374頁)錯了可以改。事實上，鄧小平同志的南巡講話，正是他對其一貫倡導的行政創新觀的總結。
內容提要 檢察活動管理方式行政化，使檢察職能與檢察院內部司法行政管理職能發生交叉、混合，造成了行政管理職能對檢察職能的侵入和侵浸，掣肘了法律監督職能的充分發揮。實現檢察職能與司法行政管理職能分離，必須堅持協調、高效、精減和漸進的原則，以強化檢察權的司法性、實現檢察官的內部獨立性為核心目標，改革檢察業務管理，引入司法管理方式，從而改變檢察活動中單純行政管理方式，還原司法管理方式，實現檢察活動的司法化，保障檢察監督職能有效行使。
關鍵詞 行政化 檢察職能 行政管理職能 檢察官獨立性 職能分離
正文
我國憲法規定，檢察機關是專門的法律監督機關，擔負著法律監督職責。檢察機關在履行憲法賦予的法律監督職能時，也總要履行與法律監督有關的司法行政管理職能。但是由于當前我國檢察活動管理方式行政化弊端的存在，使司法行政管理職能侵入、侵蝕了檢察職能，造成了檢察制度的變形，影響了檢察機關檢察職能的充分發揮。只有將檢察職能與行政管理職能分離，才能還原和實現檢察活動的司法性。因此，黨的十六大報告明確提出了“改革司法機關的工作機制和人財物管理機制，逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離”。本文擬就“檢察同司法行政事務分離”的內在動因、核心目標、應遵循的基本原則及主要途徑等若干問題試陳管見，以求教于大方之家，并期有裨于檢察改革和司法實踐。
一、檢察活動管理方式行政化
-----檢察職能同司法行政管理職能相分離的肇因
（一）檢察權性質的準確定位是實現檢察職能同行政管理職能相分離的認識基點
檢察權性質的準確定位是檢察理論研究的一個根本性問題，它決定著檢察改革的方向，也構成檢察改革的理論依據和實踐支撐。實行檢察職能同司法行政管理職能相分離，也必須以此為認識為基點，只有正確理解檢察權的性質并予以準確定位，才能深刻認識檢察職能同行政管理職能相分離的內在動因，并采取行之有效的分離措施。
對于檢察權性質，目前學術界存在“行政權說”、“司法權說”、“雙重屬性說”和“法律監督權說”之分歧?！靶姓嗾f”從檢察權具有的主動性、國家代表性、命令性和執行性特征上，認為檢察權是行政權的一部分，檢察官是行政官；“司法權說”認為檢察權與審判權具有“接近度”，檢察官與法官具有“近似性”，檢察官雖非法官，但“如同法官般”執行司法領域內的重要功能，在有些國家，檢察官被稱為“站著的法官”；“雙重屬性說”認為檢察權具有司法權和行政權的雙重屬性，但在體制上應將檢察權定位為司法權，檢察官定位為司法官；“法律監督權說”將檢察權作為獨立于司法權和行政權的第三種國家權力，是按照法律規定的范圍和程序對司法行為和行政行為的合法性實行監督的法律監督權。
筆者認為，僅從其權力特點和行使方式的角度分析，檢察權無疑具有司法性和行政性雙重屬性。但定位我國檢察權性質，不僅要從權力本身發展的共同性規律出發，還要結合我國的具體實踐，尤其要從我國的憲政體制和司法體制出發進行“應然性”分析，也就是說，必須用人民代表大會制度的“民主集中制”來解釋我國檢察權的性質和特征，而不應以“三權分立”學說作為“應然性”的依據來給我國憲法所確立的檢察權定性，從而墨守司法權只是審判權的成規，否認檢察權是司法權。根據我國的憲政體制及司法體制，我國憲政意義上的“司法權”就是審判權和檢察權的統一。在此意義上，筆者認為我國檢察權在基本性質上是法律監督權，在國家體制上仍屬于司法權，在行使方式上具有司法與行政的雙重屬性。因此，對檢察活動的管理模式就應既不同于行使行政權的行政機關，也應有別于行使審判權的法院，而應根據檢察權的性質和特點，按照司法規律，以司法管理方式管理檢察活動。
（二）違背司法規律，檢察活動管理方式行政化，是檢察職能同行政管理職能相分離的肇因
但是，檢察制度在新時期重建以來，并沒有按照司法規律建設檢察機關，也沒有按照司法管理方式管理檢察業務，而是把檢察機關視為行政機關，用行政機關的管理方式管理檢察活動，形成了檢察機關內部管理方式的行政化，造成了檢察職能同內部司法行政管理職能的相互錯位，影響了檢察職能充分發揮。
1、檢察活動管理方式行政化的涵義及形式
所謂檢察活動管理方式的行政化，是指違背檢察機關和檢察權的性質和特征，按照行政體制的結構和運作模式建構和運行檢察活動。它和法院的行政化共同構成我國的司法行政化問題。法院的行政化問題，眾多學者俱已做過詳細論述，而關于檢察院的行政化問題，因對檢察權及檢察機關的性質在法理上一直沒有澄清，且檢察權在行使方式上確具司法性和行政性的雙重屬性，學者鮮有專門論述。同法院的行政化一樣，檢察院的行政化，也包括外部行政化和內部行政化。外部行政化表現在國家對檢察機關的管理方式即檢察機關的外部體制上，它涉及檢察機關同其他國家機關的關系，主要表現在檢察人事權（尤其是檢察長及副檢察長人選）和財權的行政任命和行政撥付制。外部行政的直接后果是制約了檢察權外部獨立的效果；內部行政化是指檢察活動內部管理上的行政化，即本文所指檢察活動管理方式的行政化。內部行政化主要有兩種形式：一是檢察職能與司法行政職能的合一，即檢察業務活動的完全行政化，也就是說，對檢察業務活動管理完全采取了行政模式，其弊端是司法行政管理職能同化了檢察職能；二是檢察機關內部行政管理方式違背司法機關行政管理特點和規律，或者完全行政機關模式化，或者帶有行政模式的痕跡，其弊端是造成了司法行政管理職能對檢察職能的制約、干擾和侵襲。在行政化的檢察活動管理模式下，檢察職能同檢察機關內部的司法行政管理職能發生交叉和、混合（同一），使行政管理職能侵入、侵蝕了檢察職能，顛倒了檢察職能和司法行政管理職能的主次地位，造成檢察制度的變形，使檢察制度成為行政管理職能的附屬，也從內部制約了檢察權的獨立行使。
2、檢察活動管理方式行政化的主要表現及其弊端：
（1）辦案體制完全行政化。長期以來，我國檢察機關沿用的是以行政審批、集體負責為主要內容的辦案機制，即檢察權由檢察機關通過層層審批的方式集體行使，再由檢察機關整體承擔辦案的法律責任?！度嗣駲z察院刑事訴訟規則》第4條規定：“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定”。在這種辦案體制中，普通檢察官只是案件承辦人員，即行政垂直線上底部的一個點。檢察官辦案，決定權集中于檢察長和檢察委員會，部門負責人有審核權，這就使行使行政管理職能的副檢察長、業務科（處）長成為決定案件的領導層，行政管理職能同化了檢察職能。完全行政化的辦案體制在司法實踐中越來越多暴露出明顯的弊端：一是“審而不定，定而不審”不符合司法活動直接性和親歷性的要求，難以保證訴訟決定和訴訟行為的正確性。二是造成了辦案人員對領導的依賴，難以充分調動檢察官的積極性與責任感，不利于培養精英型檢察官。三是辦案環節過多，造成辦案效率低下，不符合訴訟經濟原則。四是權責分離、責任不明，不利于錯案追究責任制的落實。
（2）檢察委員會構成和運作行政化。檢察委員會是人民檢察院在檢察長主持下的議事決策機構，主要任務是按照民主集中制的原則，討論決定重大案件和其他重大問題，是檢察機關的最高決策機構。在完全行政化的辦案體制下，檢察委員會的成員幾乎全部是檢察機關的行政領導（檢察長、副檢察長、政治部及其他業務部門的負責人），檢委會構成上的行政色化，使檢委會在運作上也被打上了很深的行政化烙印。由于檢委會委員都是行政領導，且存在行政隸屬關系，行政職位高的委員的意見往往會影響甚至左右行政職位低的委員的意見。而行政職位低的委員也往往也會因為顧及領導關系而附合行政職位高的委員的意見，其結果就是，往往影響了檢委會議事質量的提高。另一方面，對于一些有重大利害關系的案件，業務部門負責人或分管檢察長在審核案件時，有是并不是因為案件重大、復雜或疑難，而是因為不愿承擔領導責任，往往將案件提交檢委會討論決定，使檢委會成了逃避責任的避風港。
（3）檢察官任免行政化。根據《人民檢察院組織法》，助理檢察員由檢察長直接任命，檢察員由檢察長提請同級人大常委會任命。但人大的任命實際上只是一種程序上的審查，檢察官的任命事實上由檢察院自由決定：首先由其所在業務部門的領導和院領導推薦，再由人事部門考察，然后由院黨組最終決定。因此，一個檢察官是否能夠成為檢察官或者繼續成為檢察官，在相當程度上是由其所在檢察院內部的別處一些有行政職務的檢察官決定的。因此，檢察官在辦案過程中，也勢必會受到這種任免因素的影響。
（4）檢察官懲戒手段行政化。根據《檢察官法》，我國現行的檢察官懲戒制度是一種內部的懲戒運行機制。這種內部的懲戒運行機制的重要弊端之一就是易產生部門保護主義，從而強化檢察官對其所在部門及領導的行政依附性，使檢察官在履行法律監督職責時有所顧忌或者因需“投桃報李”而不能嚴格執法和公正司法。
（5）檢察官管理模式完全行政化。長期以來，在檢察官的管理上，一直把檢察官等同于檢察院的其他工作人員，等同于行政機關的干部，完全采用行政管理模式進行管理。其中以檢察官行政級別制最為典型。檢察官管理模式的完全行政化，一方面，模糊了檢察官同一般行政人員的界線，忽視了檢察官的司法性，阻礙了檢察官職業化進程；另一方面，檢察官之間過分行政化的階位關系，強化了上下級之間的等級服從和責任，增強了下級檢察官對上級檢察官的過分依賴性，使檢察官的獨立性難以保障。
（6）檢察官職位范圍寬泛化和缺乏分類管理。檢察院內部由檢察官、司法行政人員、書記員和法警組成，除行使檢察權的檢察長外，還有一些不行使檢察權的司法行政人員，也具有檢察官職位。由于沒有建立檢察官的分類管理制度，檢察官職位范圍寬泛化使我國檢察官隊伍非常龐大，檢察官比例極不協調，影響了檢察權的優化配置，妨礙了檢察官素質的提高和辦案效率。
檢察活動管理方式行政化，使本應成為檢察職能的支撐和附屬的司法行政管理職能，在實際運行中卻浸沒了檢察職能，掣肘了檢察職能的發揮。必須實現這二種不同職能的分離，改變檢察活動中單純的行政管理方式，還原司法管理方式，實現檢察活動的司法性。
二、強化檢察權的司法性，保障檢察權的獨立性
-----實現檢察職能同行政管理職能相分離的核心目標
檢察活動管理方式行政化弱化了檢察機關的司法性，而司法性的核心就是要保障檢察權的獨立性，因此實現檢察職能同司法內部行政管理職能相分離，就必須以強化檢察權的司法性、保障檢察權的獨立性來核心目標。
（一）檢察權獨立性是檢察權司法性質的本質要求
獨立行使檢察權，是指檢察機關依法獨立行使檢察權，只服從法律，不受其他機關、團體和個人的非法干涉。檢察權之所以需要獨立行使，一是因為法律監督需要一種獨立性。二是因為檢察機關偵查權尤其是職務犯罪偵查權的行使需要一種獨立性保障。三是因為檢察機關公訴權的行使應當具有獨立性。四是因為司法審判權的獨立有賴于檢察權的獨立性。但從根本上講，檢察權行使獨立性，是為了保障司法公正，是其司法性的本質要求。因為檢察權行使獨立性創造了正確運用和實施法律的必要條件，它使檢察官能夠排除非法干預，以事實為根據，以法律為準繩，只服從法律，切實地貫徹法制原則。
檢察機關的獨立性，包括即外部獨立和內部獨立兩個方面。外部獨立性，指檢察權運行過程遵循自身的規律而不受外部的非法干涉，它涉及在國家權力運作過程中與其他國家機關、團體和個人的關系。在一般意義上，檢察權的獨立行使，就是指檢察機關的外部獨立性。檢察權的外部獨立是一種集體獨立，是檢察機關獨立行使檢察權。
檢察機關的內部獨立，是指檢察官的個體獨立性，其主要意義是：第一、檢察官的獨立性是檢察業務本身的特點和規律的要求。檢察權以公訴權為基本構成，而公訴是一種司法性很強的活動，是以親歷性為基礎的個人判斷和個體操作，賦予檢察官獨立性，可以防止“審而不定，定而不審”的有悖司法認識規律的做法，從而提高檢察官的積極性和創造性。第二、檢察官獨立性是防止不正當干預的重要條件，有助于保障檢察權的公正行使。第三、檢察官獨立性有利于保障訴訟效率。司法的效能，要求辦案檢察官的職務行為直接產生職務上的效力，而應避免環節過多，造成決定和行為實施遲緩。第四、檢察官獨立是檢察機關集體獨立的基礎，沒有檢察官個體獨立，檢察機關集體獨立則得不到有效保障。但是，檢察官獨立不同于“除了法律沒有上司”的法官獨立，它要受到“檢察一體制”的限制。所謂“檢察一體制”，是指檢察機關上下形成一個整體，統一行使檢察權，對內要求上命下從的領導關系，檢察官服從檢察長、下級檢察官服從上級檢察官的命令，對外則要求“檢察權的行使保持整體的統一。因此，檢察機關的內部獨立是有限的，不充分的。檢察官在執行職務時，需接受上級的指示，其行為只具有一定程度上的獨立性，即相對獨立性?！皺z察一體制”雖然限制了檢察官執行職務的獨立性，但并未否定檢察官的獨立性，在一定的條件下，他可以合法地對抗檢察長的指令，如享有消極抗命權或積極抗命權。
（二）我國檢察機關獨立性缺乏有效保障
檢察機關依法獨立行使檢察權，是我國憲法和法律所確認的檢察權行使原則。與國外檢察權的獨立行使相比，我國檢察權的獨立性具有自身的特點：一是檢察機關相對于執政黨與權力機關是不獨立的。我國憲法和法律對檢察機關獨立性的表述是：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。二是檢察管理體制的行政化使檢察權的行使受制過多，檢察權的外部獨立難以得到有效保障。三是檢察官的內部獨立性尚未獲得法律的確認。在我國，憲法、司法機關組織法和訴訟法規定了人民檢察院依法獨立行使職權，這種獨立性，是一種集體獨立，也就是外部獨立，而非個人獨立即官員獨立。在現行體制中，檢察官受檢察長領導，任何檢察活動應服從檢察委員會的決定，雖然檢察官也是檢察權行使的主體，但在法律制度上還沒有確立檢察官在檢察機關內部的獨立性，也就是說，法律還沒有賦予檢察官合法對抗行政指令權的能力。同時，訴訟法還是以人民檢察院而非檢察官為訴訟主體，檢察官是檢察院意志的執行者，其本身在訴訟法上還缺乏獨立的地位。
綜上所述，我國檢察制度在新時期重建以來，完全以行政管理方式而不注意按照司法規律管理檢察業務，使它難以做到“獨立行使檢察權”，難以做到“嚴格執法”，難以保證檢察官的高素質，確是我國檢察制度建設的一個重要教訓。因此，作為檢察改革的重要舉措，實現檢察同行政管理職能相分離，必須以強化檢察權的司法性，保障依法獨立行使檢察權，實現檢察官的司法官化為核心目標。
三、改革檢察業務管理 引入司法管理方式
-----檢察職能同司法行政管理職能分離的根本途徑
實行檢察職能與行政管理職能相分離，必須以改革檢察業務管理，引入司法管理方式為根據途徑，主要措施如下：
（一）重新配置檢察權，改革辦案體制，進一步完善主訴檢察官制
改革目前完全行政化的辦案體制，就要對檢察權進行重新配置。借鑒國外檢察制度，結合我國司法制度的特點，筆者建議對檢察權可實行“三級配置”制，即明確規定檢察委員會、檢察長、檢察官在檢察工作中的權限和職責，逐步取消業務部門建制，變助理檢察員為檢察官助理，實行主訴檢察官直接對檢察長負責的辦案體制，其核心是進一步完善主訴檢察官制。
主訴檢察官制是指在檢察長領導下，在公訴部門實行的以主訴檢察官為主要負責人的檢察官辦案體制。實行主訴檢察官制，就是要打破檢察活動中單純的行政管理模式，引入司法管理方式，使檢察官成為對辦理案件有一定決定權和獨立性的檢察權行使主體，形成以主訴檢察官為主要責任人，權責統一的新的辦案體制。主訴檢察官制2000年在全國推行以來，在提高辦案質量、造就高素質的公訴隊伍、明確辦案責任，落實錯案追究制等方面取得了較好的效果，在一定程度上克服了行政化的辦案體制所固有的一些弊端。但是，由于目前缺乏明確的法律規范和成熟的理論指導，在主訴檢察官制的一些理論和實踐問題上爭議較多，分歧較大，影響了主訴檢察官制的深入推行，使設立此項制度的初衷沒有得到充分實現。
筆者認為，主訴檢察官制的推行無疑是正確的，它適應了刑訴法制度發展和司法實踐的需要，是實現檢察職能同司法行政管理職能相分離必要和重要的舉措。以“主訴檢察官制的設定沒有法律依據、主訴檢察官的職責范圍界定不清、主訴檢察官的難以統一”為理由反對推行此項制度的同志，沒有深刻認識到主訴檢察官制的制度價值，也沒有用發展的眼光看待此項改革及整個檢察體制改革。因此，正確的做法不是否定和反對此項改革，當務之急是對主訴檢察官制做進一步的完善：
1、修改《人民檢察院組織法》及《檢察官法》，明確規定檢察官的內部獨立性，為主訴檢察官制的推行提供堅實的法律依據，同時也是為檢察職能同司法行政管理職能相分離提供法律依據。
2、完善檢察官具體職權的設置，進一步理順檢察官同業務部門負責人、檢察長和檢察委員會的關系。解決主訴檢察官制的法律依據問題后，根據相當性和漸進性的原則，逐步擴大檢察官的職權，同時逐步限縮業務部門負責人、副檢察長及檢察長和檢察委員會的職權，直到取消業務部門副檢察長建制，最終將檢察權主要配置給檢察長及檢察委員會，并明確規定各自職權范圍、建立健全責任制度，切實做到權責統一。
3、建立健全激勵機制。目前主訴檢察官的激勵機制還沒有很好地建立起來，這與主訴檢察官承擔的任務和責任是不適應的，在一定程度上影響了主訴檢察官的工作積極性，因此，必須建立健全主訴檢察官的激勵機制，為主訴檢察官提供切實的職務保障。
4、待主訴檢察官制成熟后，可參照主訴檢察官制在其他業務部門推行“主辦檢察官”辦案制。
（二）改革檢察委員會
1、將檢察委員會由現在的虛設改為實體制。
2、檢察委員會的人員構成：檢察長、副檢察長是當然的檢委會委員，其他委員由具有五年以上法律職業資歷、德才兼備的資深檢察官擔任。（副檢察長和業務部門建制取消后，僅由檢察長和資深檢察官組成，除檢察長外，其他檢委會委員在行政地位上都是平等的）。檢委會的日常工作由檢委會辦公室負責。
3、檢委人會的職能：一是對重大案件和其他重大事項進行決策；二是監督檢察官的工作；三是法律政策研究工作。
4、嚴格限定提交檢委會討論的案件的條件和范圍，只討論決定檢察長提交的案件。
改革后的檢察委員會的運行機制，既符合檢察權中行政性屬性和檢察一體制的要求，同時又減少或避免了行政性烙印對檢察職能干擾和影響。
（三）建立檢察官的分類管理制度。檢察官的分類管理是檢察職能與司法行政職能分離的必然要求。根據行使檢察權主體的不同，可對檢察人員實行檢察官、書記員、司法行政人員、司法警察等四種序列的分類管理框架。對從事職務犯罪的偵查、審查逮捕、出庭公訴工以及民事行政檢察、監所檢察等主要業務部門的主要檢察人員授予檢察官；改變把書記員當作檢察官后備軍的管理制度，設立獨立的檢察書記官序列，書記員在檢察工作中要服從檢察官的指揮。司法警察納入警官系列。其他檢察人員列入司法行政人員，納入公務員系列。
（四）成立“司法行政管理部”。實行分類管理后，要相應地設立司法行政管理部門，專門管理檢察機關內部的非司法性工作，即司法行政事務?！八痉ㄐ姓芾聿俊辈粌H要行使檢察機關內部基本的司法行政管理職能，如從事政工、行政裝備、檔案管理等行政事務，還可負責檢察機關同人大、法院及行政機關的聯系。在條件成熟后，可考慮將一些服務性的工作推向社會，實行社會化服務。另外，為加強檢察官的協調，可在“司法行政管理部”內設置“檢察官秘書處”，作為檢察機關檢察官運行的協調機構。主訴（主辦）檢察官根據辦案需要可向檢察官秘書處申請配備若干名檢察官助理。主訴（主辦）檢察官在辦理重大案件需要提交檢委會討論時，可直接通過檢察長按規定程序提交檢委會討論決定，而不必經過部門行政審核。
五、將一部分司法行政管理職能從檢察機關剝離。如改革對檢察官的內部懲戒制度，在檢察機關之外，建立統一的司法官懲戒機構。如前所述，檢察官的內部懲戒制度強化了檢察官對所在部門及領導的行政依附性，不利于檢察官獨立行使檢察權。因此，可設立二級統一的司法官懲戒機構。中央一級在全國人大內務司法委員會設立法官、檢察官懲戒委員會，負責對最高司法機關和省級司法機關中的法院院長和檢察院檢察長的行為懲戒；在地方一級，可在省級人大內務司法委員會設立法官、檢察官懲戒委員會，負責對省級司法機關（院長和檢察長除外）和省級以下司法機關中的法官、檢察官的行為懲戒。
四、協調、高效、精減、漸進
-----檢察職能同行政管理職能相分離應堅持的基本原則
檢察職能同司法行政管理職能相分離是一項涉及理論和體制創新重大司法改革，必須積極慎重，注意遵循以下基本原則：
（1）協調原則，即檢察官獨立性與檢察一體制相協調的原則。
如前所述，由于目前我國檢察官的內部獨立性尚沒被法律認可，加強檢察官的獨立性就成為檢察職能同司法行政管理職能相分離的核心目標之一，但是要受到檢察一體制的一定限制。“檢察一體制”是檢察權行政性屬性的表現，而檢察官的獨立性是其司法性屬性的必然要求，二者存在一定程度的矛盾，因此，必須協調好檢察官的獨立性與檢察一體制的關系，劃定二者合理的邊界，在實現檢察職能同司法行政管理職能分離的過程中，既要堅持和維護“檢察一體制”，又要保障檢察官的獨立性。檢察官獨立性與檢察一體制如何協調，筆者認為可按以下原則處理：
1、檢察長以及上級檢察官對下級檢察官的管理要注意尊重檢察官的獨立性，減少行政命令，使上級的指揮監督權與檢察官的獨立性相協調；
2由于隸屬關系和指令權的存在，一旦檢察長或者上級檢察官下達指令，檢察官一般應服從命令，以維護檢察一體制。
3、檢察長以及上級檢察官的指令權不是絕對的，可受到一定的限制，對于違法指令，法律高于“上命下從”，檢察官有權拒絕服從。
4、建立健全檢察官獨立性的職務保障制度，包括身分保障、經濟保障和一定的特權保障。
（二）高效和精減原則
高效原則是指通過實施“檢察職能同行政管理職能相分離”，在檢察機關內部形成穩定、和諧、有序、符合司法規律的檢察權運行機制，最大限度地發揮檢察效益，提高法律監督的效率和質量。效率是現代司法的所要追求主要目標之一。作為法的價值之一的法律正義的一部分，司法效率的實現，在很大意義上就是法律正義精神的實現。因此，實施檢察同行政管理職能相分離，必須堅決革除檢察活動管理方式的完全行政化所產生的辦案效率不高甚至低下的問題，提高司法行政管理質量，使其真正成為檢察職能的有力支撐。高效原則的基本要求是：減少檢察權運行的行政性中間環節，暢通檢察權的運行渠道，以消除行政行政管理職能對檢察職能的侵浸，實現檢察權的高效運行。
精減原則就是要要根據檢察權的司法性規律，盡可能減少檢察機關的行政性事務，真正使司法行政管理成為保障檢察職能有效實現的輔助功能，從而還原其輔助性。貫徹這一原則，要做到“減”和“精”的高度統一，在減少行政性事務的同時，要提高司法行政管理的質量，使其更好地服務于檢察職能。
（三）漸進原則
實行檢察職能與行政管理職能相分離，涉及到檢察體制的層次問題，一些關鍵的檢察理論問題還存在重大分歧，而且由于歷史、體制和觀念上的原因，對檢察機關的行政式管理方式還不可能在短期得到根本革新，實現檢察職能與行政管理職能相分離也就不可能一蹴而就，必須按照積極穩妥、循序漸進原則，逐步推進此項改革的深入開展。
工商行政管理是國家為了建立和維護社會主義市場經濟秩序，通過其主管市場監督管理和行政執法機關，運用行政和法律手段，對市場經營主體及其市場行為進行的監督管理。新時期，要解放思想，從我國的國情出發，做好工商行政管理工作。
一、新時期的思想解放，關鍵就是“把對社會主義的認識提高到新的科學水平”這個問題上的思想解放。
十一屆三中全會以來，黨正確地分析國情，作出我國還處于社會主義初級階段的科學論斷。我們講一切從實際出發，最大的實際就是中國現在處于并將長期處于社會主義初級階段。社會主義初級階段，就生產力發展水平來說，決定了必須在社會主義條件下經歷一個相當長的初級階段，去實現工業化和經濟的社會化、市場化和現代化。這是不可逾越的歷史階段。社會主義初級階段理論，是對中國基本國情和社會主義發展階段的最準確的估計，是制定路線、方針、政策的基本出發點，是鄧小平理論的基石和立論基礎。
鄧小平理論堅持科學社會主義理論和實踐的基本成果，抓住“什么是社會主義、怎樣建設社會主義”這個根本問題，深刻地提示了社會主義的本質，把對社會主義的認識提高到新的科學水平，新時期的思想解放，關鍵就是在這個問題上的思想解放；近二十年的歷史性轉變，就是逐漸搞清這個根本問題的進程。從這個最大的實際出發，認識社會主義的本質、建設社會主義，是我們黨總結歷史經驗所得出的基本結論。
社會主義初級階段的特征有三：一是生產力不發達，二是生產關系不成熟，三是上層建筑不完善。在認識這個問題的基礎上，在發展生產方面，必須堅持以經濟建設為中心；在生產關系方面，適應生產關系一定要適應生產力性質和水平的規律，調整社會主義初級階段的基本經濟制度和分配制度，以公有制為主體的多種經濟成分共同發展，以按勞分配為主體的多種分配方式并存；在上層建筑方面，穩步推進政治體制改革和切實加強精神文明建設。
從社會主義初級階段的實際出發，要以鄧小平理論為指導，堅持“一個中心、兩個基本點”，深刻認識社會主義初級階段的九個歷史性轉變，即“社會主義初級階段，是逐步擺脫不發達狀態，基本實現社會主義現代化的歷史階段；是由農業人口占很大比重、主要依靠手工勞動的農業國，逐步轉變為非農業人口占多數、包含現代農業和現代服務業的工業化國家的歷史階段；是由自然經濟半自然經濟占很大比重，逐步轉變為經濟市場化程度較高的歷史階段；是由文肓半文盲人口占很大比重、科技教育文化落后，逐步轉變為科技教育文化比較發達的歷史階段；是由貧困人口占很大比重、人民生活水平比較低，逐步轉變為全體人民比較富裕的歷史階段；是由地區經濟文化很不平衡，通過有先有后的發展，逐步縮小差距的歷史階段；是通過改革和探索，建立和完善比較成熟的充滿活力的社會主義市場經濟體制、社會主義民主政治體制和其他方面體制的歷史階段；是廣大人民牢固樹立建設有中國特色社會主義共同理想，自強不息，銳意進取，艱苦奮斗，勤儉建國，在建設物質文明的同時努力建設精神文明的歷史階段；是逐步縮小同世界先進水平的差距，在社會主義基礎上實現中華民族偉大復興的歷史階段?！眻猿贮h的基本路線和基本綱領，按照“三個有利于”的標準，實現社會主義現代化，建設富強、民主、文明的社會主義現代化國家。
二、社會主義初級階段市場經濟特征。
工商行政管理在初級階段的最主要的職能是市場監管和行政執法，為國家建立和維護社會主義市場經濟秩序服務。監管的主要內容是市場主體行為及市場交易行為。要以鄧小平理論為指導，深刻認識分析社會主義初級階段的市場經濟特征，積極探索加強市場監管和行政執法的新路子。
社會主義市場經濟體制具有市場經濟體制的共性和一般特點，即：一是一切經濟活動都直接或間接地處于市場關系之中，市場機制是推動生產要素流動和促進資源優化配置的基本運行機制；二是企業（包括個體工商戶）是市場主體，是自主經營、自負盈虧的商品生產者和經營者；三是政府部門不直接干預企業內部的生產經營活動；四是所有生產經營活動都依法進行。另外，還具有時代的特征，如當代經濟是知識經濟等。但它又是同社會主義基本制度結合在一起的，具有身的特點：一是在所有制結構上，以公有制為主體、多種經濟成分共同發展；二是在分配制度上，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存；三是在宏觀調控基礎上，建成統一開放、競爭有序的市場體系，充分發揮市場機制作用，促進重大經濟結構優化，實現經濟穩定增長；四是社會主義法治經濟，保護的是國家、人民群眾的利益和生產者、經營者、消費者的合法權益。
在現階段，我國的市場仍存在不足。主要有：
（1）所有制結構正處于調整之中，對非公有制經濟的認識上思想解放不夠。黨的十五大明確指出：從現在起至二十一世紀中葉，建立比較完善的社會主義市場經濟體制，保持國民經濟持續快速健康發展，是必須解決好的兩大課題。調整和完善所有制結構，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度，公有制實現形式可以而且應當多樣化、非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分。在一些地方、一些部門對公有制實現形式如何多樣化、如何引導和發展非公有制經濟健康發展在思想上觀念上還有待于進一步轉變。
（2）市場不發育，體系不健全。在現階段，自然經濟、半自然經濟占很大比重，經濟市場化程度低，自然經濟意識和計劃經濟意識還根深蒂固。市場主體的條件與市場經濟的要求還不相適應；市場不發育，市場配置資源的基礎性作用還不能很好地發揮出來；市場體系不健全，沒有形成完善的社會主義市場體系，一方面發展社會主義市場經濟要求大量市場主體進入市場，另一方面，不少要進入市場的主體的條件及其行為又不符合進入市場的要求。
（3）法制不健全，法治觀念淡薄。建立法治經濟和完善社會主義市場經濟體制是在計劃經濟體制基礎上實行的，市場經濟的法律法規還不健全，現有法律法規還不能完全適應社會主義市場經濟的發展需要，又由于“依法治國”方略開始實施時間不長，群眾的法律意識還不強、法治觀念較淡薄，以及執法隊伍素質不高，使執法水平較低，執法效益較差。
三、正確認識初級階段的工商行政管理工作。
工商行政管理工作政策性強、涉及面廣，是一項綜合性的行政執法工作，涉及到國家的政治、經濟、文化生活等各個領域。黨的十五大明確指出：改革流通體制，健全市場規則，加強市場管理，清除市場障礙，打破地區封鎖、部門壟斷，盡快建成統一開放、競爭有序的市場體系，進一步發揮市場對資源配置的基礎性作用。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，工商行政管理的地位更加重要，任務更加艱巨，對工商行政管理的要求也越來越高。
改革開放二十多年來，特別是實行社會主義市場經濟體制以來，我國的政治、經濟和社會生活發生了前所未有的巨大變化，從根本上改變了市場在經濟發展中的地位和作用。工商行政管理機關作為主管市場監管執法的職能部門，在市場的迅速變化和發展過程中，不斷面臨著新的任務和新的挑戰；一是市場主體多元化格局的形成和國有企業改革的深化，改變了工商行政管理機關監管市場主體的成分和結構。二是多渠道、少環節、開放式營銷網絡的形成，拓寬了工商行政管理機關監管市場的視野和范圍。三是高科技、多媒體手段在商品流通領域的運用和現代經營方式的不斷涌現，提高了工商行政管理機關監管市場的理性和科技含量。四是市場競爭的加劇，特別是隨著我國加入世貿組織進程的加快，國內市場國際化程度和開放程度提高，加大了工商行政管理機關市場監管執法的難度。五是政府職能轉變和規范執法行為的力度不斷加大，增加了工商行政管理機關實現職能到位的緊迫感。
面對初級階段歷史性轉變的新的形勢和新任務，工商行政管理工作必須實現戰略轉變。這一轉變總的方向和目標是：在思想上，要牢固樹立維護全國統一、開放、競爭、有序的市場秩序的觀念，認清社會主義市場經濟條件下，工商行政管理的基本職能、監管對象。把思想認識真正統一到黨中央、國務院的決策和部署上來，統一到監管社會主義統一市場的職能上來，站在維護改革、發展、穩定大局的高度，進一步增強政治意識、大局意識、服務意識。在市場監管執法的對象上，要從有形市場的具體事務管理轉向全面實施對各類市場主體的市場準入、退出、競爭、交易行為的監督管理。在監管執法的方式方法上，要從傳統的靜態事后管理，轉向現代化的動態的事前、事中、事后相結合的系統化管理。在內部職能分工和機構設置上，要逐步弱化從所有制和條線出發的監管工作思路，從單一的相互獨立的條線管理轉向以市場主體行為為基礎、綜合運用各項職能的全方位監管。
四、如何做好工商行政管理工作。
在社會主義初級階段，做好工商行政管理工作最根本的是要堅定正確地執行黨的路線方針政策，把黨在社會主義初級階段的基本理論、基本路線、基本綱領落實到各項工作中去。全省每一個工商行政管理干部都要全面系統地學習馬列主義、思想，特別是鄧小平理論，把初級階段的重大理論問題弄懂弄通，把有中國特色社會主義的經濟、政治、文化綱領弄懂弄通。只有理論上的清醒，才有實踐上的自覺，做到任何時候、任何情況下，都堅定不移地貫徹執行黨的路線方針政策，緊密聯系實際地貫徹執行黨的路線方針政策，創造性地貫徹執行黨的路線方針政策。
1、以經濟建設為中心、以“三個有利于”為標準開展工商行政管理各項工作。社會主義初級階段的根本任務就是發展生產力。發展是解決中國所有問題的關鍵，發展是硬道理。要發展就必須堅定不移地以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放。這也是對工商行政管理工作的最根本的要求。建立和完善社會主義市場經濟體制是史無前例的事情，工商行政管理在維護社會主義市場經濟秩序中要解放思想、實事求是，牢牢把握經濟建設中心，一切以“三個有利于”為根本判斷標準，來分析市場監管、行政執法中面臨的新情況、解決出現的新問題，實現職能到位，促進經濟發展。
2、積極推行工商行政管理體制改革。實行體制改革是社會主義初級階段自覺調整生產關系與上層建筑的一個方面和環節。改革是落實黨的十五大提出的深化行政體制改革，加強執法監管部門的目標，保障社會主義市場經濟健康發展的需要；是工商行政管理部門實現職能到位，強化執法力度，更好地監管社會主義大市場的需要；是提高全系統干部隊伍素質和依法行政水平的需要。在體制改革中，要加強領導，精心組織，嚴格政策，嚴肅紀律，抓好幾個重點：一是必須緊密聯系黨的基本路線，抓住加強黨的領導和黨的建設這個關鍵，大力加強各級工商局領導班子建設，造就一支德才兼備的領導干部隊伍。二要把隊伍建設，特別基層工商所隊伍建設列入全系統的基礎工程。堅持以政治思想教育為重點，著力提高隊伍的政治素質；以強化業務知識培訓為途徑，改善隊伍的業務文化結構，提高執法水平。深刻認識工商行政管理工作的基礎在基層，關鍵在基層，行風形象“窗口”在基層，改革的突破口在基層，要按照抓基層，在基層狠抓；抓基礎，從基礎抓起；抓重點，從重點突破的工作方法，抓好工商所黨支部建設、監管模式改革等基層建設各項工作。三要積極穩妥地攻克市場管辦脫鉤、人員分流這兩大改革難點。要堅決貫徹黨中央、國務院的決定，在省委、省政府的領導下，加強思想政治工作，嚴格政策，嚴明紀律，積極穩妥地推進這兩項工作，確保隊伍穩定，確保社會穩定。四是正確處理好改革與穩定的關系、改革與支持地方經濟發展的關系、改革與地方黨委政府及各部門的關系、改革與自身建設的關系、改革與實現職能到位的關系。
3、依法行政，優化市場經濟環境。（1）把住市場準入關和退出關。要規范市場主體資格，切實加強和改進對企業、個體工商戶年檢驗照和登記管理工作，嚴格登記管理前置審批許可證制度。加強對市場準入的指導，積極進行市場外指導、服務，幫助基本符合條件的主體達到進入市場的條件。按照法律的規定，對國有企業改革、改組、改制等提前介入，實行“綠色通道”支持國有企業深化改革；對個體私營經濟實行“四不限”，即不限發展比例、發展速度、經營方式、經營規模，培育我省新的經濟增長點。要把好市場退出關，堅決清查整頓非法經濟組織、取締“三無”等非法企業和無照經營戶，對特定行業和企業進行清理整頓。（2）規范市場交易行為。一要進一步加強市場監管，促進流通體制體制改革。堅決貫徹落實糧改政策，加強糧食收購市場管理；積極參與對棉花、化肥、成品油市場流通秩序的整頓；加強對農資市場、節日市場、食品市場、旅游市場等的監管力度。二要深入開展打假、打私、打騙、反不正當競爭，切實保護消費者合法權益，維護民族工業的發展及國家利益，促進市場統一開放、競爭有序。三要大力支持、促進精神文明建設，“掃黃”、“打非”和清除“文化垃圾”。四要規范廣告市場，維護企業注冊商標專用權。五要嚴厲打擊傳銷等非法行為，維護社會穩定。（3）加強工商行政管理法制工作。工商行政管理的基本職能是執法，通過行政執法，建立和維護良好的市場經濟秩序，逐步實現市場經濟的法治化，促進經濟持續、穩定、健康發展。一要學法、懂法。與工商行政管理有關的法律法規現有150多部，相關規章和規范性文件有800多件，而且隨著改革開放的深入和市場經濟體制的不斷完善，社會主義市場經濟法律體系也在不斷完善。必須學法、懂法。二要立法。要對日常監管中出現的新情況、新問題進行調研，提出立法建議，以完善工商行政管理法制體系。三要嚴格執法。要有法必依，執法必嚴，違法必究，做到公正執法、文明執法、廉潔執法。
4、解放思想、監管創新。1999年以來，全省工商行政管理系統在履行職能上進行了有益的探索，取得了較好的成效。在當前發展社會主義市場經濟的形勢下，要以社會主義初級階段理論和黨的基本路線為指導，深入探索在建立社會主義市場經濟體制條件下工商行政管理機關維護市場經濟秩序的規律，不斷地解決新情況和新問題，增強開拓創新、銳意進取的意識，增強工作的前瞻性、預見性、主動性和創造性，盡快建立適應市場監管執法需要的管理機制和監管模式，不斷提高監管執法的水平。
