時間：2022-05-11 03:08:03
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現代化文明監獄是以現代化的監管改造設施和健全的獄政制度為基礎，依法對罪犯實施科學、文明管理和改造的社會主義監獄。創建現代化文明監獄，必須以良好的獄內監管秩序和改造環境及有效的獄政管理活動來保障。
一、監獄管理標準化的具體內涵
標準化是近代一門新興學科。它的形成和發展是和現代化生產的迅速發展密切相關，并且日益顯示出它的重要性。美國人泰勒在1911 年提出了以標準化為基礎的科學管理方法（亦稱“泰勒制”），其主要內容是：工人利用標準條件，根據操作標準進行標準作業，完成按標準時間計算出來的生產定額，超額者獎勵，完不成定額者受罰。“泰勒制”的推廣極大地提高了企業的勞動效率和企業管理水平。當前國際經濟領域流行一種說法：“三流的企業做產品，二流的企業做品牌，一流的企業做標準”。當前，標準化建設已經滲透到國民經濟和社會發展的方方面面，標準化建設從工業領域向農業、商業、服務業、金融業和行政管理系統等領域拓展。
把標準化管理理念引入到監獄管理領域是一次重大嘗試。推行監獄管理標準化，就是要依據法律、法規和工作制度，將監獄各項管理工作制訂量化考核標準，建立和完善監獄管理工作的指標體系和標準化體系，把標準化、制度化、規范化融于實際工作流程中，避免執法的隨意性和主觀性，從而實現監獄管理的轉型升級。監獄管理標準化必須體現以下特征：
1、科學性。實現監獄管理標準化，既是監獄法治化進程的內在要求，又是衡量監獄正規化建設的重要參數。因此，在監獄管理標準化體系中的各項標準，要采用最先進的科學技術和方法，把能促進監獄管理、提高改造質量和強化監獄職能的最佳方案納入標準中去，并隨著管理手段現代化的發展而不斷完善和提高，使監獄管理標準化活動始終保持科學性和先進性。
2、導向性。確立標準是監獄管理標準化的起點。標準一旦確立，就對監獄管理活動所指向的預期效果具有導向、激勵和評價作用。監獄管理標準化活動，既是在原有基礎上不斷總結和完善，又是今后一個時期新的目標和要求，它通過總結過去的實踐，設計未來的目標，科學地確定總體標準，分層次、分等級地確定各科室、各專業、各職位的分項標準，并以縱橫交錯的網絡方式連結和協調總標準與分標準之間的功能，構成一個彼此協調、相互支持的標準系統和標準網絡矩陣，引導監獄每個職位角色將注意力集中于實現標準上，使監獄的工作秩序、改造質量、管理效能和社會效益始于標準、終于標準。
3、實踐性。在監獄管理標準化的全過程中，貫徹標準、實踐標準是關鍵。監獄管理標準化的實踐性包含三個方面：一是制定、頒布的標準必須符合實際，具有可操作性。二是標準化的效果只有標準實施以后才能獲得，沒有付諸實踐的標準只能是一紙空文。三是標準的準確性必須由實踐來檢驗，只有經過實踐才能不斷完善標準和迅速建構標準化體系。如果實踐標準的環節中斷了，標準的循環發展過程也就中止了。
4、協同性。監獄各執法崗位彼此間縱橫交錯，構成監獄的動態工作系統。其協同性主要體現為: 一是制定和實施標準既要考慮和兼顧到各部門、各崗位的特點，又要從整體出發，建立起相互依賴和支持、整體聯動和制約的群體標準化體系；二是監獄各部門和崗位的分項標準，都是監獄管理標準化體系的組織部分，必須服務于總標準；三是要做好監獄各部門和職業角色之間的協調工作，合理地分解和量化分項標準，使所有人的活動都在期望的規范之中，實現管理標準化活動的同步化、和諧化與整體化。
5、權變性。在實施標準的過程中，隨著主客觀環境條件的變化，監獄工作者要不斷追蹤標準，及時修正標準，使標準在反饋調控中日漸規范和科學。監獄各項標準只有通過不斷的制定、頒布、實施、反復修訂、再實施的循環往復過程，才能最終形成真正科學嚴謹的監獄管理標準化體系。
二、 監獄管理標準化與管理正規化的關系
監獄管理正規化轉型就是要通過強化監獄一切工作的法律、法規、工作制度或公認標準管理，在管理效果上實現監獄設施完善、裝備先進、法制健全、執法公正、管理文明、改造手段科學、隊伍素質過硬、物質保障有力。其基本要求是：監獄的各項工作依法依規制定建立相應的標準，嚴格按照標準管理。從哲學層面分析和考量監獄管理標準化與監獄管理正規化轉型，二者主要有以下幾種關系；
1、管理標準化與管理正規化是現象與本質的關系。管理正規化是通過監獄各項工作的標準化運作體現和反映出來。離開了管理標準化建設，監獄管理正規化將成為空中樓閣；管理標準化是監獄管理正規化轉型的顯現，是服從和服務于這個中心的。管理標準化是監獄管理工作轉型升級在每個具體執法環節和執法管理流程的具體顯現。
2、管理標準化與管理正規化是局部與整體的關系。一切事物都是由各個局部構成的有機聯系的整體。管理標準化是從微觀的角度，以監獄管理各個環節為著眼點，以推進監獄獄政管理、生產勞動、教育改造、生活衛生等各項工作標準化為著力點，通過制定崗位標準和工作標準，促進監獄各項具體管理環節的標準化進程。管理正規化從宏觀的角度，著眼于監獄管理的整個領域，強調全盤考慮，從宏觀的角度探索監獄管理的轉型升級。
3、管理標準化
與管理正規化是量變與質變的關系。量變是質變的前提基礎和必要準備，質變是量變的必然結果。管理標準化是監獄管理工作轉型的量變，而管理正規化是監獄管理工作轉型的質變。管理標準化是管理正規化的前提基礎和必要準備，是實現監獄正規化的有效途徑。監獄管理正規化是旗幟，是方向，是管理標準化的必然結果。管理標準化達到一定程度實現質的飛躍就是實現管理工作正規化。監獄管理正規化建設不能一蹴而就，只能通過管理標準化的量變過程來逐步實現。
三、推進管理標準化建設的具體途徑
1、科學設置崗位是前提和基礎。要實現監獄管理標準化，工作崗位設置標準化是前提和基礎。換言之，要把警力資源配置從傳統人事管理向現代人才資源開發管理轉化，做到人盡其才。要對監獄內部人力資源的獲取、整合、激勵、使用與增減進行統一管理，從執法管理崗位設置、崗位人員資格、工作內容、職責與權限、檢查與考核等方面制定嚴格標準，特別是要量化工作內容，明確崗位職責，強化考核和獎罰，以實現人力資源最大化。同時，要對專業技術崗位的層級、比例、結構、程序等問題在充分調研的基礎上科學設置，逐步建立與職務崗位相對應的崗位薪酬制度，完善警察津貼制度，最大限度地調動警察的工作積極性。
2、加強警察隊伍專業化建設是關鍵。警察隊伍專業化建設是監獄管理標準建設的關鍵因素。加強警察隊伍專業化建設，應從以下幾方面下功夫；一是加強專業技術人才隊伍建設。在監獄警察招錄中，要結合警察隊伍的現狀，分析隊伍結構的現實優勢、潛在優勢和存在不足，根據實際發展要求和未來發展需要，確定招錄警察的學歷、專業和技能。二是加大分類培訓力度，完善專業技術人才管理模式。樹立大教育、大培訓的觀念，結合崗位需要和警察個體狀況，建立警察個別培訓教育檔案，建立一套系統性、針對性、吸引力和強制性兼容的知識更新和技能培訓制度，將“統一規劃、分類指導、歸口管理、分級實施”的培訓工作體制貫徹到位；本著“干什么、學什么；缺什么、補什么”的原則，廣泛開展業務知識和實用技能培訓，著重培養警察的履職能力，實現警察隊伍整體專業素質的跨越。三是建立健全專業技術人才激勵成長機制。建立健全警察崗位考核制度，將崗位考核成績與年度評優、津貼發放、職務晉升掛鉤；建立專業技術人才的正常晉升機制，建立專業人才庫，逐步形成鼓勵成才、促進成才的長效工作機制。
3、建立健全監獄制度體系是重點。所謂現代監獄制度，是指具有中國特色，以現代科學理論為指導，與中國現代社會建設相適應、相協調、相一致的科學文明公正法治的制度體系。監獄制度是一項政治制度，但同時它又是一項技術制度，體現的是矯正技術。健全完善監獄制度體系，能規范監獄日常執法行為，提供業務指引，使監獄警察日常執法行為在制度的允許框架內進行，樹立法律的權威。一是建立監獄各執法環節標準化管理制度體系。明確監獄每個執法崗位的工作標準，崗位職責、責任劃分，使警察知道自己該干什么、怎么干、干到什么程度。二是加強執法流程銜接制度建設。建立部門間和部門內部工作流程對接制度，建立單個執法環節的標準化結算制度和零違規操作目標責任制，確保執法鏈條的每一環都不存在違規操作、隨意變更和變通的問題。三是加強執法流程監督制度建設。沒有強有力的監督保障機制，監獄執法管理流程標準化將會是一紙空文。因此，加強業務監督、層級監督、紀律監督和警務監督等各種形式監督的制度建設，建立全方位、動態的監督體系，增強執法工作的透明度，確保執法工作的公平公正公開，從而提高制度的執行力。
4、監獄工作流程標準化是手段。監獄每個執法環節標準化是整個執法管理流程標準化的組成元素。要實現監獄工作流程標準化，就是要通過對現有工作流程的梳理和工作流程網絡信息化，實現工作條理的規范性及增加現有相關工作流程的透明度，提高工作效率，完善管理體制。一是流程的匯總與補遺。采用較適合宏觀層面的完備性檢查法和較適合微觀細節層面的邏輯性分析法，對每個流程進行檢查、分析，發現流程不全、尚需要補充細化的，要及時與業務部門聯系，回溯補遺。二是流程的對接與整合。梳理工作應從內而外進行，先在每個部門內部進行流程的對接，之后再處理各部門間流程對接的相關工作。從業務流程間的關系來看，可以分為串行流程和并行流程兩類。串行流程的特點是一個工作節點連接的對象是唯一的。以減刑假釋程序為例，從分監區集體評議、監區長辦公會審核、監獄提請減刑假釋評審委員會評審、監獄長辦公會決定、人民法院裁定的過程，就是一個串行流程。而并行流程的特點是所面對的節點對象是多個，例如，生產現場執法管理環節的參與人員不是一個人，任務分配面向的流程就是一個并行流程。當然，執法管理工作流程可能不是完全串行或完全并行，有時會產生某個階段是串行而另一個階段是并行的混合情況。因此，在流程對接工作中，較多地會涉及兩類流程節點間的處理，即串行節點的對接整合和并行節點的對接整合，實現執法管理環節與另一執法管理環節“無縫對接”。三是流程的監控和查詢。每個工作流程結束后將自動歸檔，經過授權的相關人員及操作人員可以檢索和察看已經發生的工作流程。所有工作流程的發起者將在整個流程的流轉過程中隨時看到流程進程的位置，并且還可以看到所有已經完成操作的角色和他們的動作，也就是說流程發起者可以對整個流程的處理過程作以監控，實現工作流程的透明化管理，提高工作效率。
近代新式法學教育自清末興盛后,到民初仍沿著強大的慣性在運行并保持著快速發展的勢頭,所不同的則是將法政學堂改稱為法政專門學校。這一時期新式法學教育潮流的激蕩起伏、奔騰分衍,不僅表現了民初社會政治法律發展對教育變革的急切呼喚,而且也折射出志士仁人對法制現代化的執著追求,是近代中國社會急遽變遷下法學教育由傳統走向現代的結果,對我國傳統法律的現代化變革產生了深刻的影響。
一、民初法學教育的進一步發展
民初,中國在政治制度上實現了由封建帝制到民主共和的歷史轉變。在辛亥革命民主主義精神的指導和鼓舞下,民初的壬子—癸丑學制既繼承和發展了清末學制的合理部分,又批判和改進了它的不合理部分。經過此后逐步深化的教育改革,1922 年誕生的新學制———壬戌學制, “奠定了我國現代教育制度的基礎”。[1]由于民初學制正處于歷史的轉型期,高等教育的先天不足導致理工類生源奇缺,文科類卻因政體變革的特殊需要形成法政專業的一枝獨秀。其發展之迅猛,與清末相比,有過之而無不及。對此,黃炎培深有感觸地說:“光復以來,教育事業,凡百廢弛,而獨有一日千里,足令人瞿然驚者,厥唯法政專門教育。嘗靜驗之,戚鄰友朋,馳書為子弟覓學校,覓何校? 則法政學校也;舊嘗授業之生徒,求為介紹入學校,入何校? 則法政學校也;報章募生徒之廣告,則十七八法政學校也;行政機關呈請立案之公文,則十七八法政學校也。”[2]黃炎培的這番話生動地描繪了民初法學教育遍地開花、盛況空前的局面。據統計,1916 年8 月至1917 年7 月,全國共有專門學校65 所,其中法政科就高達32 所,占49. 2 %.[3]與此同時,為適應民初社會發展和經濟文化建設的需要,法學高等教育體制也進行了重大改革。
在1912 年10 月教育部頒布的《專門學校令》中,高等學堂被改為專門學校,以“教授高等學術,養成專門人才”[4]為宗旨。其中,法政專門學校得到了充實,分為法律、政治、經濟3 科。但舊教育向新教育的轉變,難以一蹴而就。民初法學教育的發展充分證明了這一點。民初法學教育的興旺僅僅表現在量的增長上,其教學質量卻相當糟糕。當時各地法政專門學校承清末舊制,多于本科、預科之外辦有別科,還有不設本科而專設別科者。從民初教育部調查中所反映出來的實際情況來看,法政學校泛濫的程度相當嚴重。例如廣東省的法政專門學?！岸噢k別科,有本科者殊少;且學生程度亦參差不齊,非嚴加甄別,恐不免冒濫之弊?！盵5]民初法學教育中存在的諸多弊端與其教育部制訂的法政專門學校規定相違背,嚴重制約了法學教育的健康發展。
針對民初法學教育貌似繁榮實則混亂的辦學局面,1913 年10 月,教育部下令法政專門學校應注重本科及預科,不得再招別科新生,該年11 月,又通知各省請各省長官將辦理不良的私立法校裁汰。1914 年9 月,教育部又責令各省將嚴格考核公立、私立法政學校。在政府的嚴令限制下,民初法政教育“遂若怒潮之驟落。其他專門教育機關,亦多由凌雜而納于正規?！盵6]1916 年,法科專校已降至學校總數的42. 1 % ,學生數降至55. 7 %.[7]盡管如此,法政學校的數量仍高居各種專門教育之首。
民初法學教育具有鮮明的時代性,其一枝獨秀不是偶然的,有著歷史與現實的客觀原因:
1. 民初政治法律制度的革新迫切需要新型法律人才。民國肇建,百端更新。資產階級在推翻清王朝封建統治后,迫切需要對在職官員進行法律培訓,使各級政府人員更新舊有知識,提高法律意識和文化素質,從而征集一批具有民主共和新知識的各級官員。尤其是在訂定一系列資產階級性質法律的高潮中,更迫切需要從西方法律制度中去尋找理論依據,急需大量的法律專門人才?？梢哉f,適應時代和社會的需求,是民初法學教育興盛的根本原因。
2. 受到官本位傳統觀念的推動。民初法政專門學校作為專門的教育機構,其宗旨在于“造就官治與自治兩項之人才”, [8]但由于法政學子入仕做官具有相當的優勢,眾多學子受官本位傳統觀念的淫浸,出于功利考慮,競相投身其中。蔡元培先生在《就任北京大學校長之演說》中,就一針見血地指出:“外人每指摘本校之腐敗,以求學于此者,皆有發財思想,故畢業預科者,多入法科,入文科者甚少,入理科者尤少,蓋以法學科為干祿之終南捷徑也。”[9]民初北京政府鑒于“改革以來,舉國法政學子,不務他業,仍趨重仕宦一途,至于自治事業,咸以為艱苦,不肯擔任”的現狀,提出“法政教育亟應偏重造就自治人才,而并嚴其入宦之途”的整頓方針。[10]顯然,民初法學教育興盛有其深厚的社會和思想基礎。
3. 法學的學科特點,為其教育快速發展提供了可能。民國肇始,教育經費嚴重短缺,若興辦綜合性大學或理工類大學,現有師資、校舍和實驗儀器設備根本無法滿足教學的需要。而開辦法政專門學校則不然,所需經費較少,不需多少儀器設備,校舍可因陋就簡。在當時一般人看來,法政學校與理工類學校不同,其主要靠 教師之口授和私室之研究,每班人數略多也無妨。
加之,在自清末興起的留日熱潮中,大部分留學生進入的是法政類學校,其中一部分已學成回國,此時比較容易湊齊辦學所必需的師資隊伍。這些都為民初法政專門學校的興盛提供了客觀條件。
綜上所述,由傳統律學教育向現代法學教育的轉化,是民初社會轉型的本質要求和歷史進步的偉大潮流。同清末相比,雖然民國時期無論在法政專門學校的制度、教育規模、學科標準、教育質量等方面,都有一定的進步,但法學教育仍過度膨脹,在人才培養質量方面仍存在諸多問題。此外,民初法學教育的大發展,雖與近代中國社會走向世界、走向現代化的總趨勢相符,但也折射出千百年來的習慣勢力不可能一下子失去作用。中國法學教育由傳統走向現代,必將經歷一個脫胎換骨的痛苦的轉型過程,其對民初法制現代化的影響,給我們提供了歷史的經驗和教訓。
二、民初法學教育對法制現代化的推進
從總體考察,民初法學教育的發展,是與社會變革、社會進步聯系在一起的,對正在興起中的法制現代化起著促進作用,這是它的積極方面,也是它的主流。這主要體現在:
1. 民初法學教育有助于普及法律知識,并培養了一大批新型法制人才。民國建立伊始,孫中山就明確指出:“現值政體改更,過渡時代,須國民群策群力,以圖振興。振興之基礎,全在于國民知識之發達?！盵11]民初法政專門學校的普遍設立雖有急于求成的功利色彩和量多質不高的問題,但也有部分法校辦得卓有成效,造就了一大批懂得近代法律知識的人才。清末民初法學教育的驟然勃興,對普及法律知識的作用也是很明顯的,可以說,這一時期舊教育的崩潰和新教育的生長,促進了西方法文化在中國的傳播。清末新式“學校的種種辦法與其課程,自然是移植的而不合中國社會的需要,但西方文化的逐漸認識,社會組織的逐漸變更卻都植基于那時;又因為西政的公共特點為民權之伸張,當時倡議者為現行政制的限制而不能明白提倡民權,但民權的知識,卻由政法講義與新聞事實中傳入中國,革命之宣傳亦因而易為民眾承受,革命進行亦無形受其助長。所以西政教育積極方面最大的影響,第一是西洋文化之吸收,第二是中華民國之建立。”[12]而民初壬子—癸丑學制,原以癸卯學制為藍本,自然民初新式法學教育也繼承和發展了對西方法文化傳播的傳統。民初法政專門學校的普遍設立雖有急于求成的功利色彩,但在一定程度上促進了當時社會的法制化進程,對中國社會法律知識的普及產生了積極的影響。
2. 民初法學教育促進了法制建設,推動了西方法律制度的移植。清末,以日本學制為楷模而訂立的癸卯學制,已在法律形式上基本體現了中國傳統教育向現代教育的轉變。民初法學教育則進一步深化了從清末開始的法學教育改革,批判和改造了它的不合理性,繼承和發展了它的合理性,充實和發展了清末法學教育的內容和體系。在西法東漸的大背景下,西洋法學對民初法學教育產生了深刻影響。由于“民國僅僅繼承了大清帝國為數有限的法律文獻,而又無法讀懂西洋法律書籍,這便很自然地轉而求諸日本人大多以漢字寫的西洋法律著作??以北京法政專門學校為例??學校所用教材的70 %是從日本翻譯過來的”。[13]由此,民初法學教育的發展加快了資產階級民主法律制度的建設和西方法的移植。
3. 民初新式法學教育的發展進一步推動了教育立法,促進了近代中國教育法制現代化。民初政策的制定者和法學教育工作者繼承清末新式法學教育的傳統,大力引進西方法學教育制度,推動了教育立法。1912 年10 月,教育部頒布《大學令》,[14]大學分文、理、法、商、醫、農、工七科。1913 年1 月,在教育部公布的《大學規程》中,[15]法科又細分為政治學、法律學、經濟學三門,并詳細擬定了各學科的學習科目。自此,大學學科門類有了比較完整明確的劃分,課程設置的規定也大體適應甚至個別超前于民初社會發展和經濟文化建設的需要。針對私立法校辦學質量的低劣,1913 年11 月,教育部又為此專門頒發了《1913 年11 月22 日教育部通咨各省私立法政專門學校酌量停辦或改辦講習所》,[16]進一步調控法學教育的規模,整頓法學教育秩序,提高法學教育的質量。
民初法學教育立法體現了社會發展的規律和趨勢,適應了民初社會生活及其主體的利益需要。在新式法學教育立法的帶動下,民初陸續制定并頒布了涉及教育行政、學校教育、留學教育等方面的一批教育法規,從而建立起了資本主義性質的教育法律體系。其雖帶有濃厚的封建色彩,但畢竟對民初資本主義教育起到了確立、規范和積極推進的作用,為民國教育法制現代化奠定了堅實的基礎。
總之,民初法學教育的勃興及其立法活動,是近代中國社會變遷中教育轉型的必然,是西方教育立法影響的結果,它推動了近代中國教育法制歷史演進現代化?？梢哉f,民初法學教育及其立法活動,總體上體現了近代資本主義教育的基本精神,順應了世界教育發展大趨勢和教育法制現代化的基本走向。
三、民初法學教育對法制現代化的消極影響
民初法學教育的發展為我國法制現代化的發展開辟了廣闊的空間,創造了無限生機。但民初法學教育的發展也出現了偏差,存在著種種弊端,對我國法制現代化的發展產生了一定的阻滯作用。這主要表現在以下方面:
1. 民初法政專門學校過度興旺,造成教育的結構性失衡,導致法政畢業生相對過剩、質量下降。民初法政專門學校數量居于專門學校首位,大約占專門學校的一半,其結果是法政專門學校過度興旺,法政畢業生相對過剩。郭沫若回憶說,辛亥年間“法政學校的設立風行一時,在成都一個省城里,竟有了四五十座私立法政學校出現”。[17]
據統計,1912 年全國專科學校學生共計39 633人,而法政科學生為30 808人,占77. 7 %;1914 年全國?？茖W校學生共計31 346人,法政科學生為23 007人,占73. 3 %;到1920 年,法政學校學生占全國?？茖W校學生之總比例,仍達62 %以上。[18]民初法學教育的畸形繁榮,使此時教育內部結構比例嚴重失調,造成法政學生相對過剩而其他門類畢業生相對緊缺。
民初法學教育發展在規模失控的同時,其教育質量也難以保證。民初不少法政專門學校,尤其是一些設在地方的私立法政專門學校并不具備基本的辦學條件,它們的創辦多由利益驅動, “借學漁利者,方利用之以詐取人財。有名無實之法校,先后紛至?！?[19]私立法政專門學校泛濫的程度已相當嚴重,其教學質量自然毫無保證,結果使法政人才培養陷入到名不符實的尷尬境地,無法適應時代和社會的需求。
2. 民初法學教育模仿有余而創新不足,嚴重脫離中國國情,致使仕途擁滯,并在一定程度上加劇了政治的腐敗。由于清末民初勃興的新式法學教育的樣板是西方法學教育,在中國沒有先例可循,因而在創辦新式法學教育的過程中只好照搬照抄西方法學教育模式。以民初學制為例,壬子—癸卯學制效仿德國,壬戌學制則承襲美國。人們滿以為新式法學教育制度引進后,就能造就滿足社會轉型所需要的法制人才,但歷史的發展卻告訴人們,西洋教育不能整體照搬到中國來,必須斟酌中國國情,作出適當的選擇。民初在引進西方教育制度并建立新式教育后,其實際狀況是:“凡所以除舊也,而舊之弊無一而不承受,而良者悉去矣;凡所以布新也 ,新之利未嘗見,而新之弊乃千孔百瘡,至今日而圖窮匕現?！盵20]
民初刻意追求的新教育精神,受到了科舉陋習的侵蝕。就民初新式法學教育而言,其宗旨在于“造就官治與自治兩項人才”,但此時學生受“學而優則仕”的引導, “以政法為官之利器,法校為官所產生,腥膻趨附,熏蕕并進”,亟亟乎力圖“以一紙文憑,為升官發財”鋪路。[21]因而民初“專門法政教育,純一官吏之養成所也??萃而為官吏則見多,分而任地方自治之事則異常少見也”,[22]使得地方自治人才缺乏,地方自治事業難以推進。
為克服青年學生熱衷仕途之弊端,民初規定對于法政專門學校的畢業生“不得與以預高等文官考試及充當律師之資格”,[23]欲以此堵住法政學子進入仕途的通道,但收獲甚微。據梁啟超估計,民國初年全國“日費精神以謀得官者,恐不下數百萬人”,[24]其中法政專門學校的學生就是求官大軍中的主力之一。
為求得一官半職以遂心愿,法政專門學校的學生四處奔走,鉆營請托。1914 年,北京舉辦知事考試期間,學習“政治法律者流咸集于各館,長班頗為利市,考員亦復打起精神到處探詢何人可得試官?！?[25]大批法政學生躋身仕途,腐蝕敗壞了社會政治,“凡得官者,長官延攬百而一二,奔競自薦計而八九,人懷僥幸,流品猥蕪”。
綜上可見,民初新式法學教育在促進中國法制現代化的歷程中發揮了積極作用,但是,民初法學教育的畸形繁榮,導致在發展過程中又出現了種種問題,拖了我國法制現代化的后腿。這充分表明,民初法學教育改革并非一蹴而就,中國法制現代化是在曲折中前行的
加強技術帶頭人培養促進醫院基本現代化
近幾年來，我們結合創建基本現代化醫院，認真對照市委、市政府辦公室關于實施“××市新世紀科學技術帶頭人培養工程”的意見，在縣委人才工作領導組的指導下，我們切實抓好對培養對象的培養管理和考核，不斷提高我院醫療隊伍的整體素質，促進了醫院基本現代化進程。具體做法如下：
一、健全規章制度，形成管理體系。
我們在日常工作中，重視了規章制度的健全，著力形成規范化、制度化的培養管理體系。我們堅持目標責任考核制度，每一批培養對象首先與他們簽訂三年目標責任書，切實增強這些高級人才的目標責任意識；堅持檔案管理制度，經常與培養對象聯系，全面掌握他們研究項目的進展情況及其取得的業務成果和考核、獎懲情況，并做到將他們的有關情況及時存入其個人檔案；堅持定期報告制度和領導與專家聯系點制度。院領導與4名“××市跨世紀學術技術帶頭人”培養對象建立了聯系，經常關心他們的思想、工作、學習和生活情況，積極幫助他們解決科研經費、科研設施等各種困難，使他們能以飽滿的工作熱情、充沛的精力投身到科研工作中去。
二、重視宣傳工作，營造雙尊氛圍。為進一步營造“尊重知識，尊重人才”的社會氛圍，激發廣大知識分子投身現代化建設事業的熱情，我們著力加大優秀知識分子的宣傳力度，認真組織實施了高級人才典型事跡宣傳活動。全院高級人才，得到不同形式的宣傳表彰，市學術技術帶頭人培養對象，都得到宣傳報道，院部進一步加強與報社、電臺、電視臺等單位的合作，明確宣傳活動的重要意義，由他們派出優秀的新聞工作者，同時利用《醫苑之窗》特聘通訊員，組成宣傳小組，配合做好宣傳工作。通過這次活動，總結宣傳了這些做出突出貢獻的科技人才的奮斗業績，展示了他們在社會兩個文明建設中的精神風貌，進一步激發了他們投身于科研的工作熱情。
三、加強教育培訓，提高理論水平。我們注重加強思想政治工作，著力提高知識分子隊伍的政治和業務素質。為了切實提高學術、技術帶頭人的政治業務素質，幫助他們樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，組織引導他們走又紅又專的道路，組織各類拔尖人才，包括市學術技術帶頭人培養對象學習政治理論，進行了知識經濟、醫院經營創新、經濟全球化與中國經濟發展、中國加入世貿組織、××經濟形勢與發展前景、社會主義榮辱觀等知識講座。通過培訓，大家拓寬了視野，增長了知識，促進找材料到文秘站網網上服務最好的文秘資料站點了觀念轉變。選送部分培養對象到外地參加業務進修、學習。與此同時，還組織培養對象報名參加與南大聯合舉辦的研究生課程班，以拓寬他們的知識面和業務水平。
四、落實上級政策，搞好優質服務。為加強對學科技術帶頭人的培養和管理，盡量給他們提供必要的科研條件，促使其盡快提高學術技術水平，根據市、縣兩級有關高級知識分子培養管理辦法規定，我們真心實意地為知識分子辦實事、做好事，積極改善他們的工作、學習和生活環境。我們一方面積極爭取財政確保津貼的發放，確保科技項目資助經費的到位。另一方面還堅持每年為學術技術帶頭人培養對象進行免費健康體檢。
五、逐一對照標準，認真實施考核。自收到海委人才辦20__5號組織“關于做好我縣20__年以來確定的市跨世紀學術技術帶頭人培養對象管理期滿考核工作的通知”后，召集院知識分子工作領導小組成員，以及相關培養對象，專門開了會議，并要求各考核期滿的培養對象，圍繞《××市跨世紀學術技術帶頭人培養工作雙向目標責任書》履行情況，就政治思想表現、學術技術水平、主要工作成果實績等方面進行總結。院知識分子工作領導小組成員對培養對象的總結進行逐一對照評比，經過認真考核，4人在考核期內都能按照自己所定的目標，積極投身到科研工作中去，且取得了較好的成果。
黨的十七屆四中全會明確提出，堅持民主、公開、競爭、擇優，提高選人用人公信度，形成充滿活力的選人用人機制，促進優秀人才脫穎而出，是培養和造就高素質干部隊伍的關鍵。我軍是黨絕對領導下的軍隊，軍隊的人才建設是黨的事業的重要組成部分。長期以來，軍隊各級黨委都十分重視人才的培養與使用，各類人才在軍隊建設中也發揮了重大作用。因為任何一級領導都懂得，事業的傳承靠的是一批接著一批的人才群體。這些年來，我軍加快人才隊伍建設步伐，人才隊伍狀況有了很大改觀，但仍然存在令人擔憂之處。如相當一部分的中高級干部的科技文化素質、戰略素質與信息化戰爭形態不相適應，特別是一方面急需的人才十分缺乏、一方面又有大量的人才不斷流失的現象同時存在，說明了在人才管理機制上亟待調整改革。
一、用系統的軍事教育培養人，在教育的競爭中發現人才
最近幾年，隨著社會事業的進步、征兵制度和軍官來源的調整改革，初級軍官的科學文化基礎狀況已得到很大改觀。但是，軍事教育的整體情況并不樂觀，中級和高級軍事教育存在著短期行為與互不關聯的狀況，應當進行必要調整，形成與社會教育相銜接、與軍隊現代化建設實踐相結合的軍事教育體系，使不同層次的軍官都具有堅實的軍事基礎素質。無論是指揮軍官的三級培訓，還是技術軍官的兩級培訓，都應既與軍隊基本結構相符合，又與人才成長規律相適應。
在基礎教育中可以看出一個人的智商與刻苦精神，這是成為人才的首要條件。在應用教育中可以看出一個人將知識與實踐結合的能力，也可以看做是接受社會知識的學習能力和發展潛力，是衡量一個領導干部素質不可缺少的重要方面。在高層次教育（如戰略）中的情況決定了人才發展的最大或最后空間，或者說決定了一個人在政治與軍事舞臺上所能表現的最活躍、最精彩的結果。所以，在各個層次的學習情況是衡量人才質量的第一個指標，學習成績或學習能力不好的人，不能成為培養的重點。
在初級教育的改革中，重點是解決科學文化、專業技能與軍事管理能力的扎實程度和系統性。在進入軍官隊伍的門檻后已經解決科學文化知識的基礎上，軍事教育主要應解決好專業技能與軍事管理能力。由于初級教育是打基礎的階段，所以在教育中的目標不宜定得過高，只有少量的淘汰或決定其僅能從事初級職務即可，給更多的人以平等發展的機會?，F在存在的問題是軍事基礎教育時間短，培訓效果達不到部隊官兵的期望值，形成了新任軍官以自身的弱勢狀態起步，不僅使一些很有潛力的人從此喪失了進步的信心和勇氣，而且即使是以后發展成才的人，也始終存在基礎知識薄弱和技能不扎實的問題。
因為能夠進入中級教育的人已是經過逐級篩選的優秀的初級軍官，培訓的對象和目標一是擔任師團級指揮員或中層管理人員，二是產生一批將來能夠擔當重任的精英，所以在中級教育中，重點是擴大學員的知識面，不僅要學習新的軍事與科技知識，還要學習戰略知識，提高思維層次，具備對各方面的問題進行深刻分析和創新發展的能力。對這一層次的人在普遍解決軍事碩士學位的基礎上，鼓勵其爭取博士學位或社會學學位。在全方位的考察檢驗中，一批綜合素質極佳的人才就會顯現出來，這是軍隊建設的中堅骨干，也是可以起到承上啟下作用的重要力量。對這一批人要冠以榮譽或稱號，作為在今后的任職過程中始終予以重視并優先培養使用的依據之一，也是選拔擔當重任者的必備條件。我們現在中級教育的主要問題是培訓的性質與種類不穩定，時間太短，所學的內容有限，學習和任職使用脫節，在一個軍官成長進步的過程中不能說明什么問題，也沒有產生太大的作用。
高級教育是進入重要領導崗位的最后一道門檻，應分為兩種形式，一是進行系統扎實的戰略學習，時間不少于一年，學習成績的優劣決定他們是否具備晉升的資格，這樣就可以保證我軍的高級軍官都能夠用本文//新的知識和思維方式履行新的職務，在戰略層次的工作得心應手。二是用多次短期輪訓的方式集中研究重大的國際、國內現實的政治、軍事、經濟問題，達到統一思想、集思廣益、找出對策、減少失誤的目的。
二、用豐富的工作經歷鍛煉人，在多種崗位的能力積累中選拔人才
最近幾年，軍委總部積極推行干部交流使用，這項措施在鍛煉干部、提高軍官素質以及加強風氣建設方面，都起到了十分重要的作用。為了使干部交流能夠更加完善、更加持久地堅持下去，主要應做好三個方面的工作。一是形成規范的干部交流制度，并在更大的范圍內推進。干部交流實行了幾年的時間，證明是非常成功的，完全可以作為一項重要的制度規范干部工作。這個制度要明確，交流的對象不僅是提升的人，也包括平職調整的人；交流的時機為任職二三年之間、并不得高于三年；交流的層次要降低，交流的范圍要擴大，其中排職在團、連職在師、營職在軍、團職在軍區、師在全軍交流。通過交流不僅開闊干部的眼界、提高他們的適應能力，而且可以有效地消除經營小圈子的不正之風。二是建立單位人員結構標準。無論是機關還是部隊，現在綜合性、合成化的程度都越來越高，對每一個單位的人員各種結構也提出了新的要求，各個單位根據年齡、專業和來源等理想的結構標準決定人員的進與出，不僅能夠保持良性循環，還與培養人的工作形成了一個相輔相成、互相促進的關系。三是將任職經歷作為一個干部的可視化能力與晉升的資格。作為任何一級指揮員，都應該要求其具有下一級或下兩級崗位和機關的任職經歷，這樣就提高了勝任的概率，也明確了干部成長進步的導向。一個單一經歷的人難免存在能力的缺失，要勝任新的職務總需要一個補課的過程，這個過程必然造成工作的損失，把人才的進步放在工作成本的增大或不必要的付出上是不明智的做法。為了保持工作（或戰斗力）效益的穩定或將損失盡可能減到最低，其主要措施就是豐富軍官的任職經歷。我們現在應該努力的是使每一個主官都是多種任職經歷，并且把任職經歷作為晉升的重要條件。
三、用完善的考評機制檢驗人，優先提拔使用在各方面都得到優異結論的人才
現在有很多干部怕交流的主要原因是我們還沒有建立起完善、權威的干部考核制度。一個人年度工作的狀況、在一個崗位的業績只是在小范圍內知曉，而且與提拔使用、個人進步并無必然聯系，如果換一個單位則可能蕩然無存，一切又要從頭開始。因此，干部制度完善的重點內容是建立科學的考評機制。這個機制應能夠對干部一年中各個方面的情況（其中主要是能力和業績）進行全面客觀的評價；評價的結論來自多種途徑，其中上一級主官評價以及下一級的綜合評價應占主要份額；要能夠將幾年的情況綜合成崗位的任職結論，這個結論能夠在同等級別、資歷的群體中進行比較并產生優秀分子。這是一個公開、透明的機制，對每一個人的評價結論都由眾多人的意見集中后形成，不是一個人說了算，可以遏制將干部的命運過多地集于主官手中而滋生腐敗的情況。每一個人都具有評價其他人 的權利，實現了優秀人才在群眾的監督和培養中產生，實現了機會均等、公平競爭。這是一個復雜的過程，必須實行計算機管理，減少人為因素造成的偏差，增加公信度。這是一個減少領導決策負擔而又沒有降低領導權威與責任的機制，能夠讓領導干部把更多的精力放在主要工作上，無需為用錯人而擔憂。
四、通過重要的事務看本質，確保在關鍵崗位上使用的人才讓黨和人民放心
在干部隊伍中，愛學習、勤奮工作、待人誠懇、有熟練的專業技能的人很多，但是，如何在平凡的好人群中，選拔出真正的優秀者確是一件十分重要而且又是非常困難的事。我在工作實踐中體會到，看似眾多的人群，從本質上可以概括為事業型、職業型和利益型三種。其中事業型的人，其特征是具有遠大的、明確的目標，不計較個人利益的得失，有在任何條件下堅韌不拔的刻苦精神，是我們選拔人才的主要對象。職業型的人，穩定和平常的心態為主要特征，是一個為數較多的群體，既可以通過教育把其中一部分人引導為事業型人才，也會有一部分人因為一些暫時的困難和不順而走向滑坡甚至墮落，所以這些人應當是主要的教育對象，也是優秀人才的儲備隊伍。利益型的人，沒有理想和志愿，明確地追求個人利益的滿足，無論利益的大小都會不擇手段地攝取，因此其基本特征可以歸納為對各種私利的貪婪性，以及手段的隱蔽性、多樣性、欺騙性。對于這種人，各級領導和機關應予以注意，不能讓其進入關鍵崗位，不能給其更多的權力。
區分這三種并不困難，方法多種多樣，主要是兩種。一是根據對工作、對事業的態度來判定，通過在作戰、搶險救災、職務變動、生活環境變化中的表現，是主動還是被動、是樂觀還悲觀、是有所作為還是倉促應付，基本上可以做到一目了然。二是看平時的工作與生活中對待個人利益的態度、個人財富的占有程度與支配的方法途徑。這些問題看似凡人小事或個人隱私，但卻反映了一個人的本質，留心一下不難掌握，完全有可能列為評價干部的重要條件。
選拔優秀人才必須抓住人的本質，這個本質就是具有堅定的政治信念、良好的綜合素質和能力、有求實的作風和堅韌不拔的精神狀態。特別是在關鍵崗位上使用的人，一定是經過多種環境選拔、鍛煉和考驗的干部，一定是讓黨和人民放心的、讓廣大官兵尊敬的精英分子。
五、建立讓優秀的人才優先得到提拔任用的機制
為了讓黨和人民放心的優秀人才脫穎而出，必須采用把學歷及成績，經歷及業績（立功受獎）、年度綜合考評的結果（歷年累計）作為干部提拔使用的基礎條件，再與新的單位人員結構要求和崗位任職標準結合起來產生人選的方法相結合，這樣不僅可以做到科學公正，降低用人失誤，還可以對軍官個人的成長進步起到明確的導向作用，對避免用人中的不正之風和預防腐敗也是治本的硬措施。
讓優秀人才脫穎而出的機制在干部工作中占有重要地位，這個機制一經建立，不僅可以保證優秀人才脫穎而出，推動軍隊建設的發展，而且對其他方面也能起到積極的促進作用。如干部工作的公開性和透明度大大增加，是杜絕不正之風的利器；促進民主集中制的落實，提高黨建工作的活力；把領導干部的主要精力從事務性工作中解脫出來，更多地用在作戰能力的提高上；對軍官成長進步的導向作用最為明顯，每一個人進入軍官隊伍后既可依此為自己設計出一條明確而又理想的發展之路，同時又可預見到幾種可能的人生結局，因此成為對官兵進行生動的思想教育的重要內容。
讓優秀人才脫穎而出是貫徹落實黨的四中全會精神，加強黨的建設的重要問題，是軍隊現代化程度的標志，也是軍隊走向現代化的必由之路。
證券公司是服務于證券交易活動雙方的組織,當前我國已經建立的很多大型的證券公司、商務大樓,這些對于證券行業乃至金融經濟的發展都有著促進作用。在沿用早期經營體制的過程中,我們發現了傳統模式的不足之處。因而,構建“現代化”經營模式則是不可缺少的工作。
一、傳統證券經營的成果
早期由于我國社會主義初級階段國情,社會經濟建設還處于起步階段。而證券作為新興金融行業的代表,在我國社會的發展雖未達到預期效果,但對于我國經濟發展也創造了無數的商業價值。早期證券經營的成就包括:
1.效益增長。與銀行相比,盡管證券公司出現較晚,且在社會群眾的意識中較為陌生。但經過5-10年的經營改革,“證券”開始被人們所熟悉,大量的投資者開始加入到證券投資行業[1]。證券交易活動的廣泛開展,為金融行業效益增收創造了豐厚的經濟效益。
2.持續經營。國家為了保證證券行業的長期經營,制定了許多有助于證券公司發展的法律,其中最為著名的則是98年亞洲金融危機的《證券法》,該法律的頒布為改革開發之后的證券經營創造了有利條件,成為了證券公司經營至今的一個關鍵的法律保證。
3.擴大就業。在證券公司經營的同時,其必須要招納相關的人才致力于公司內部建設。公司“人才引進”計劃實施之后,相對增加了社會就業人數,為那些經濟專業人員搭建了展示自我的舞臺。從現在看來,公司在聘用人才之后給自身帶來的利益是相當可觀的。
4.跨國經營。這里提高的跨國經營實際上只是一個理論上的想象,這主要還是由于早期我國的證券公司依舊持續著“封閉”狀態。在為數不多的世界經濟交流活動中,證券公司開始認識到走跨國道路的意義。雖然沒有得到全面實施,但在理論上的構想為現代證券跨國打下了基礎。
二、現念發現的問題
長時間的摸索、嘗試之后,我國對于金融行業有了全新的認識。而回顧早期的證券公司經營方法,筆者發現了傳統證券模式中的諸多不足之處,這對于未來高層次的經營戰略創建是很不利的。
1.混業經營?！盎鞓I經營”是現代金融行業提出的新概念,其旨在強調把“銀行、證券、保險”三大產業聯合起來經營,實現業務、交易、經營上的往來,讓所有的金融機構實現一體化經營。很顯然,這種混業模式在傳統的證券公司經營中幾乎沒有實施。
2.市場范圍。改革開放之前的證券公司只重視于本國內的證券經營,對于進軍資本主義發達國家的市場未能正式考慮。世界是一個相互融合的“大市場”,每個國家之間需要加強證券交易往來,彼此之間才能發現經營優勢。從現代市場理念看,傳統證券公司沒有做到“世界市場共融”。
3.分配制度。對于分配工作主要是指證券投資者們的收益分配,早期證券存在兩方面的分配問題。首先,分配方式混亂,這使得證券公司于投資者之間的矛盾不斷激化,導致證券投資群體減少;其次,分配利益失衡,證券公司私自操作收益,收益分配達不到投資者預期。
4.資金收支。當籌集到一定的資金之后,證券公司不能對資金科學管理,造成資金使用效率低下。而所有的資金都集中于證券這一個行業后,對于其它行業的收支會帶來影響。且證券公司管理意識上的疏忽,造成公司內部資金沒有充分利用,影響到了正常的經營計劃。
三、構建先進的證券模式
經濟全球化必將帶動世界金融的一體化經營,針對這一未來發展趨勢,證券公司必須要順應時展潮流。證券公司作為金融經濟的機構之一,其應當從我國的金融行業為出發點,對當前的經營模式不斷優化調整,創建出先進的證券模式來滿足經濟需要。
1.國際經營。經濟全球化、國際一體化等諸多經濟學理念的提出,足以證明世界各項經濟都在走一體化模式,這也決定了我國證券公司必須要堅持“國際經營理念”。尤其是在中國加入世貿組織后,金融跨國經營指日可待。
2.產業升級。證券雖是金融業的分支,但當期發展壯大到特定程度后則會成為一個獨立的產業。因此,證券公司應該做好產業升級準備,對內部經營結構不斷調整,在人員、體制、管理上改進變動。
3.遵守原則?！霸瓌t”是證券公司經營中必須壓堅守的,沒有了原則整個經濟行為就缺少了穩定性。公司在參與證券交易活動時,應該把“公正、守法、規范”等當做重要宗旨,所有經營活動以此為準。
4.管理體制。對于證券公司日常經營涉及到的各項問題加以管理,不僅可以嚴格控制經營活動,還能保證經營效率的提高。如:財務管理可降低成本,業務管理可增大收益等,都是管理中需要注意的。
早期的證券經營模式已經適應不了當前需要,“現代化經營”是當前社會經濟發展的重要趨勢。為了滿足我國社會經濟體制改革的要求,適應全世界金融體系的變動,證券公司必須要從早期經營模式中吸取經營,創建符合現代化需要的新模式。
【內容提要】本文對近幾年來我國學術界關于行政體制改革的研究進行了總結和梳理。文章論述了行政體制改革在中國改革總體戰略中處于經濟體制改革和政治體制改革的結合部，認為行政體制改革的目標仍在于提高效率。行政民主是調整政府與社會關系的目標取向，不能與行政體制改革本身的目標相混同；改革要兼顧機構改革與政治職能兩個方面，使二者協同發展；目前改革的難點在于經濟體制改革、行政體制改革、政治體制改革并未形成良性互動，行政體制本身的改革并不配套和適度，改革在操作層面上有很多阻力。對此，文章提出了進行綜合配套改革的對策，并認為行政體制改革應與政治體制改革協同進行。
【關 鍵 詞】政府/權力/行政體制/行政改革/中國
行政體制改革理論是我國政治學和行政學自本世紀80年代初恢復重建以來的一個研究熱點，也伴隨著我國行政體制改革的實際進程。當然，有關行政體制改革的研究，應當說在政治學和行政學恢復重建以前就已經存在了，因為對這一問題的研究歷來并不局限在政治學或行政學界，雖然那時研究的數量和質量尚比較有限，而且由于處在改革開放之前，有關研究也不可能明確上升到“體制改革”的高度。改革開放以后，在廣大政治學、行政學以及其他社會科學工作者的努力下，在我國現代化建設和體制改革實踐的呼喚下，學術界對于行政體制改革的理論研究獲得了前所未有的大發展，在數量和質量上都有了明顯的提高，內容也相當豐富，為構建我國面向現代化的政府權力作出了積極的貢獻。同時應當看到，由于我國政治學和行政學研究的底子薄，基礎理論較為膚淺，有關研究又深受現實政治發展的制約和影響，我國的行政體制改革理論在學術界還沒有形成權威性的系統觀點，學術規范尚未完全建立起來，在同一水平上的重復研究比較多，富有理論創新的成果還不多見。
處于世紀之交的中國行政體制改革正在向縱深推進，迫切要求學術界在體制改革理論上進行創新和超越。在此情況下，總結和分析建國50年，尤其是改革開放20年來我國行政體制改革理論的進展，對于切實推進21世紀我國行政體制改革，進一步繁榮中國政治學和行政學等學科建設，都具有重要的理論價值和實踐意義。
行政體制改革在中國改革總體戰略中的地位
關于行政體制改革在中國改革戰略中的地位問題，國內學術界有多種說法，主流觀點認為行政體制改革介于經濟體制改革和政治體制改革之間，是經濟體制改革和政治體制改革的“結合部”。一般認為，中國改革戰略系統主要包含政治體制改革和經濟體制改革上下兩個結構。但中國政治體制改革循于經濟主導模式，成為經濟體制改革的副產品，政治體制改革嚴重滯后于經濟發展。（注：參見胡偉等：《論政治——中國發展的政治學思考》，第329-358頁，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循經濟體制改革驅動政治體制改革，形成經濟體制改革先導，政治體制改革滯后的發展序列，這就導致了經濟體制改革與政治體制改革之間的時間落差和進度落差，這兩大落差隨著經濟體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應性矛盾日漸積累，引發經濟和政治兩個層面上的雙重困境，并且相互激化。對此，鄧小平指出，“現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性”（注：《鄧小平文選》，第3卷，第176頁，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治體制改革涉及國家基本的政治結構和權力關系，因此政治體制改革很難有實質性突破，政治體制與經濟體制不相適應的矛盾也未能徹底解決。
在政治體制改革進退維谷而政治體制與經濟體制不相適應的矛盾日益突出的情況下，行政體制的改革提上了議事日程。行政體制改革提出的目的就在于及時適應經濟體制改革的需求并進而帶動政治體制改革。由于中國政府傳統行政思維和行為的慣性影響，以及政府及其成員本身的權力利益關系，政府缺乏自我改革的內在動力。在現階段，行政體制改革的主要任務應是克服各種改革阻力，通過結構性的職能轉換，有效地適應經濟發展的新情況。1992年黨的十四大提出了行政體制改革的歷史任務，明確了經濟體制、政治體制和行政體制三大體制改革的思路。其中行政體制改革既是經濟體制改革的必然結果，又是政治體制改革的必要先導，既是經濟體制改革深入進行的客觀要求，又是政治體制改革逐步推進的直接動力。有的學者指出：“當行政體制改革的訴求被提出后，它就同時承擔起變革生產關系和上層建筑的雙重任務：一方面通過調整生產關系，克服舊體制下形成的某些束縛生產力發展的障礙，促進新的生產關系的建立；另一方面通過改革上層建筑領域中的某些弊端，鞏固新的經濟基礎?！保ㄗⅲ和粲駝P：《中國行政體制改革20年》，第17頁，中州古籍出版社，1998年版。）行政體制改革成為經濟體制改革深入發展和政治體制改革實際啟動的共同要求，處于中國體制改革邏輯發展全程的結合部。
實際上，行政體制改革本來是政治體制改革的一個有機組成部分。有的學者指出：政治體制包括三個層面：一是各種政治組織（政黨、政治團體）與政權組織之間的關系及其運行制度；二是政權的組織形式或政體；三是政府（行政機關）的機構設置和運行機制，即行政體制。（注：參見王惠巖：《當代政治學基本理論》，第194-201頁，天津人民出版社，1998年版。）但在政治體制改革在總體上難以推進的情況下，行政體制改革便從政治體制改革當中脫穎而出并進而取得了相對獨立的地位。對此，學術界予以相當的關注，從不同角度對我國行政體制改革的必要性予以論證。例如一種觀點認為，雖然從法理上講，中國“議行合一”的國家政權體制決定了行政機關只是立法機關的執行機構，但在實際政治生活中，政府發揮著非?；钴S的國家統治和管理力量的功能，在所有國家機器（人大與“一府兩院”）中居于主導和中心地位，實際承擔著大量行政立法、決策和執行事務。（注：張國慶：《我國行政管理體制改革的若干思考》，《光明日報》，1993年2月21日。）因此，將行政體制改革從政治體制改革中單列出來，一方面有利于推進行政領域自身的發展，另一方面可以適應經濟體制的變遷，帶動政治體制的變革。還有一種觀點認為，部分發展中國家和地區五六十年代后的政治發展經驗，特別是亞洲“四小龍”行政體制改革先導的成功經驗，為中國體制改革的模式選擇提供了取同的對象。國外學者普遍認為，行政體制改革優先模式比較適合發展中國家的體制改革，而政治體制改革優先模式并不符合大多數發展中國家的實際國 情。由于行政體制改革主要涉及政府功能的定位、政府組織結構的設置、行政權力的運行、行政法制的建設以及行政人員的管理等，可以廣泛借鑒外國政府管理的經驗，故具有較高的實際可操作性。（注：參見汪玉凱：《從政策調整到體制創新》，《工人日報》，1998年10月14日。）
從根本上說，行政體制改革之所以能夠從政治體制改革當中剝離出來并取得重要地位，是由中國后發現代化國家的具體歷史條件所決定的。根據政治—行政“兩分法”的基本理論假設看，政治體制改革導向權力利益再分配和公平與民主訴求，行政體制改革導向責任和效率，行政體制改革能以改善政府成本—效益關系（緊縮編制、轉換職能、澄清吏治、提高效率等）推動社會經濟發展，同時避免積極政治體制改革所可能造成的超前政治參與等“轉型問題”。（注：亨廷頓在《變動社會的政治秩序》（上海譯文出版社1989年版，第45頁）中指出，“現代性產生穩定性，而現代化卻產生不穩定性”，后發外生型現代化國家在從傳統走向現代的進程中出現的大量問題，并不是落后的產物，而是轉型的特有問題，包括大規模的政治參與與政治制度化之間的矛盾等等。）從現實情況看，由于我們生活在一個“以行政為中心的時代”，在這一時代中，無論是政策的制定還是政策的執行，政府的效能從根本上來說取決于行政領導，政治與行政之間形成了不可分割的交織關系。（注：參見安德森；《公共決策》，第47-49頁，華夏出版社，1990年版。）這決定了行政活動對于政治的重要影響，行政體制改革可以有效促動政治體制改革的發展。
近年來國內學術界對于行政體制改革的“結合部”地位基本達成了一致性認識，包括國家有關部門的負責同志也完全認同這一定位，認為“行政體制改革處于政治體制改革與經濟體制改革結合部的位置，這就是我們在研究企業改革時，必然要研究下放權力、政企分開、轉變職能等問題，在研究行政機構改革時，也必然要研究轉變職能、政企分開、下放權力等問題的原因”。（注：鮑靜：《中國行政體制改革的回顧與展望——訪中央機構編制委員會辦公室副主任顧家麟同志》，《中國行政管理》，1996年第4期。）在政府制定和貫徹的國家改革政策中，也基本體制了這種厘定行政體制改革自有范疇與三大體制改革相互聯系的關系，把行政體制改革視為經濟體制改革的結果和政治體制改革的突破口，通過經濟體制改革——行政體制改革——政治體制改革適度分離的發展模式，保證經濟發展和政治穩定兩個方面兼顧?？傊?，行政體制改革“上下結合部”的戰略定位，使其在國家發展和社會發展的宏觀改革進程中扮演了承上啟下的重要角色。行政體制改革既是適應和驅動相關改革領域的手段，又能達到理順行政系統內外關系、重構政府權力合法性、合理性和有效性的目的。
不過，學術界在基本肯定行政體制改革的這一“結合部”地位的同時，對于上述“三大體制改革”的先后序列、以及行政體制改革與經濟體制改革和政治體制改革之間驅動與制約關系的理論與現實，存在著不同的意見。一種觀點認為，行政體制改革的“上下結合部”地位，確立了中國體制改革“經濟——行政——政治”式的基本序列，即先經濟體制改革后行政體制改革再政治體制改革的總體進程。（注：張國慶：《我國行政管理體制改革的若干再思考》，《光明日報》，1993年6月23日。）于是，在行政體制改革和經濟體制改革關系上，由于經濟體制改革的不斷深入對政府管理經濟的職能及其載體——行政機構提出了改革要求，中國的行政體制改革就只能是一種適應性改革，基本方向就是適應經濟體制改革和經濟社會發展的需要，改革政府內外部有礙經濟體制改革進一步深化、尤其是有礙國有企業轉換經營機制的弊端。
有的學者進一步從學理上對此進行了闡發。其中比較有代表性的是行政生態論，即認為中國的行政體制及其活動總是處于一定的行政生態環境之中，“行政生態環境是與行政系統有關的各種條件之總和”。（注：王滬寧：《行政生態分析》，第31頁，復旦大學出版社，1989年版。）有學者指出，由于行政體制和外部社會環境之間進行著不斷的“輸入——轉換——輸出”的交互作用，行政體制的發展始終處于與外部社會環境“適應——不適應——變革——又適應”的螺旋式前進的狀態之中，行政體制與整個社會體制也因此顯現出“平衡——不平衡——平衡”的動態關系格局。（注：池如龍：《改革：行政管理的永恒主題》，《社會科學動態》，1998年第11期。）還有學者明確指出，“行政體制改革就是行政主體自覺適應社會環境的過程。由于社會環境總是不斷變化的，因而行政系統必須周期性地進行變革，以適應社會環境的變化?！保ㄗⅲ簭埌矐c、：《當代中國社會環境與行政管理體制改革》，《武漢大學學報》，1993年第2期。）因此，行政體制改革是政府體系階段性地適應變化中的外部社會環境，主要是經濟體制改革和政治體制改革的實際進展和需求，以避免更大的社會不滿和推動進一步的社會發展。在實踐中，上述觀點也是伴隨行政體制改革進程的主流理論。黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的目標，為行政體制改革確立了一個較高的起點，即改革是對社會主義市場經濟體制的適應。1998年國務院機構改革實質性的核心內容，就是順應市場經濟發展的需要，解決各類國有企業改革這一“瓶頸”問題，把國有企業的行業管理權、資產管理權和人事管理權分別劃歸不同部門，理順政企關系，調整政府內部結構，轉變政府功能。
但也有學者比較偏重于行政體制改革本身的內在規律和內生變量。由于上述“適應論”主要把行政改革作為一種因變量而不是自變量看待，正像有學者評論說：“正是為了適應經濟改革的要求，才把行政改革作為一個相對獨立的改革領域提上了日程。也就是說，中國的行政改革，不是主動根據政府行政管理的基本規律，從行政管理的特點出發加以設計和推進的，而是以經濟改革的理論和經濟改革的要求來推動行政改革的?！保ㄗⅲ汗鶎毱剑骸缎姓母锢碚摵蛯嵺`的特點與誤區》，《中國行政管理》，1999年第1期。）這樣就帶來了一個問題，即行政體制改革雖然需要政府自身去完成，但不是政府的自我革命，“行政體制改革并非由政府自身發動”（注：張國慶：《當代中國行政管理體制改革論》，第32頁吉林大學出版社，1994年版。），因此改革的最大缺陷就是政府缺乏自動力機制，行政體制改革需要一個長期積累的逐步發展過程，改革的模式必然是漸進主義。與此相應，還有觀點認為，中國行政體制改革應擺脫對于經濟體制改革的“刺激——回應”的邏輯局限性，推行行政體系的自我革新和主導型的行政體制改革。例如有學者指出，改革開放以來，行政系統一直在進行著適應性的變革，集中表現在1982年、1988年和1992年三次大規模的行政機構改革，行政系統的角色無形中被定位為社會經濟的“ 消防員”和“穩定器”，行政體制改革成為亦步亦趨的應景式的調整，從而在事實上忽視了行政體制改革對于社會經濟發展的反作用。（注：汪永成：《新一輪行政改革應選擇新的戰略方向》，《理論學習月刊》，1998年第2期。）所以，行政體制改革應從外源式轉向內源式，從適應性調整轉向形成自我積極改造機制。正像西方學者所說的：“我們不能被動地經歷改革。我們要創造變革”。（注：奧斯本·蓋布勒：《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》，第313頁，上海譯文出版社，1996年版。）
現代化理論的研究表明，后發國家的現代化有兩個普遍特點：一是政治行政變革往往成為經濟社會變革的先導，政治行政上的顯著變化帶來經濟和社會方面的顯著變化；二是由于現代化起步落后于外部的發達國家，因此遵循一種“追趕型”的現代化模式，政府主導特點非常鮮明，這在學術界基本上是一個共識。（注：參見任曉：《中國行政改革：目標與趨勢》，《社會科學》，1994年第4期。）作為中國“追趕型”現代化任務一部分的行政體制改革，它本質上要求成為經濟社會變革的先導。而且，正像有的學者看到的，現代社會調控規模日益擴大，內容日趨復雜，在后發現代化國家轉型階段，行政系統作為社會調控體系的主導力量，對于驅動社會經濟的發展具有決定性的作用。（注：王滬寧：《論九十年代中國行政改革的戰略方向》，《文匯報》，1992年6月26日。）因此，應該通過積極的行政體制改革建構能夠驅動經濟體制改革的行政體系，再構和優化社會調控系統。有的學者以“發展行政”的概念定義這一取向，要求行政體制改革從行政發展轉變為發展行政。發展行政區別于行政發展的關鍵，在于發展行政是以積極主動的行政行為來引導和推動社會經濟的發展，其特點是政府保持有強大的權威和行政目標取向上的超前意識。（注：參書云等：《行政管理與改革》，第2-6頁中國城市經濟社會出版社，1990年版：李澤中：《論發展行政及其限度》，《中國行政管理》，1995年第4期。）上述思路尚未構成行政體制改革的現實指導思想，但對未來中國的行政體制改革具有一定的建設性意義。
行政體制改革的目標設定：效率與民主之辨
確定了行政體制改革的戰略地位以后，就應該進一步明確行政體制改革的目標。不少學者認為，正確界定行政體制改革的目標，對于行政改革是十分重要的。有的學者在回顧建國以來的行政改革時，認為大致經歷了六個不同目標內涵的歷史階段，各個階段行政改革的具體內容受改革目標的制約，而改革目標實質上又取決于當時具體的內外部條件。（注：張國慶：《當代中國行政管理體制改革論》，第51-110頁吉林大學出版社，1994年版。）黨的十四大提出行政體制改革的基本目標是適應經濟體制改革的需要，切實做到轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率。1998年開始的政府機構改革，從總體上提出了建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政體制改革總目標。中國的行政體制改革至今已經歷了從政策調整到體制創新的不同階段，改革已越來越觸及到深層次的關鍵性問題，改革的目標也日趨明確合理。與改革的實際進程相適應，對行政體制改革目標的確定也是學術界積極探討的一個問題。但關于行政體制改革的目標選擇及其相應的改革內容，在理論界至今尚無完全共通性的界說。其原因在于行政體制改革本身的高度復雜性，在不同的時間、背景和層次上談論行政體制改革的話題和結論也是不盡相同的。學術界一般認為，中國行政體制改革的目標以構建面向現代化的政府權力為導向，包容著一個多元內涵的價值體系，它可以涵蓋“精簡”、“高效”、“統一”、“民主”、“廉潔”、“法治”等一系列目標單元。例如，有學者提出行政發展的目標是建立高效、公平、廉潔、開放的行政系統；另有學者認為行政體制改革的目標在于實現行政管理的現代化，即實現法治化、民主化、科學化、高效化；等等。（注：王滬寧：《論90年代中國的行政發展：動力與方向》，《天津社會科學》，1992年第5期；胡象明：《試論行政管理現代化及其與政治現代化的關系》，《政治學研究》，1998年第8期。）這些目標的提出，從不同角度設計了中國行政體制發展的未來走向，但這些目標之間的內在邏輯關系卻是一個懸而未決的問題，其中民主和效率之間的張力尤為明顯。
從近年來理論界諸家觀點來看，可以說以效率作為行政體制改革的核心目標基本是一個共識，雖然一些學者在效率這個目標之外還會設定其他一些目標。對此主要可以從兩個方面加以分析。第一，學術界一般認為，提高效率或實現政府高效化是行政體制普遍追求的目標，中國自然也不例外。政府及其行政活動能夠解決個人無法解決的問題，實現一般社會組織無法實現的目標。但正像“帕金森定律”所表明的，政府具有權力和規模上的自我擴張傾向，龐大的政府體系不僅會越出自身的行政職權邊界，侵犯社會私人領域，而且會導致官僚主義和官員腐敗等行政危害，這些都造成了行政低效。因此，如何克服上述不良現象，提高政府效率就成為行政改革的首要問題，效率導向也就必然成為行政體制改革的基本目標模式。有的學者通過對西方的考察對此提供有力的支持，指出“無論是泰勒的科學管理時代，或梅奧的行為科學時代，還是當今系統理論時代，一切研究以及實踐活動（包括組織模型設計、決策導向、公務員行為規范）都始終圍繞著一個中心即高效率”（注：孫柏瑛：《公共行政的新思維》，《國外社會科學》，1995年第3期。）。政府行政效率體現為行政體系在一定資源條件下能夠提供更多的行政服務或一定服務水平條件下能夠減少更多的行政成本。這就要求政府不斷進行行政體制改革，控制機構膨脹，緊縮過度職權，降低社會成本，提高工作效率。實踐證明，卓有成效的政府行政管理是現代國家政府努力追求的目標。正像西方學者庫夫曼指出的，傳統行政體制的目標價值可以概括為效率、代議制度、政治中立能力和（科層組織的）行政領導四個方面，其中效率是行政體制的核心目標或終極價值，其它目標只是維持和保證行政效率的充分實現。（注：Herbert Kaufman:"Administrative Decentralization and Political Power",Public Administration Review,V.29 January-February,1969.）中國行政體制改革的直接原因是政府機構臃腫、職權龐雜、效率低下，并且嚴重阻礙了社會經濟的發展。因此，行政體制改革的直接目標就是在管理職能、管理領域、管理過程和管理方法等多方面對傳統低效的“大政府”進行改造，建設一個適度規模的高效政府，從而有效地制定政策、執行政策、調節矛盾、整合利益差異，順應并推動中國社會經濟的現代化發展。第二，有的學者也從中國作為一個發展中國家的具體歷史社會條件出發，認為提高效率應當是中國行政體制改革的一個優先目標。在社會經濟發展進程中，政府在不同國家和不同歷史時期所起的作用是不同的。在自由資本主義階段，根據亞當·斯密的政府職能理論，西方發達國家政府力量在經濟增長中的作用是較為次要的，僅僅扮演了“守夜人國家”和“警察國家”的角色，即僅僅局限于維持法律和秩序、對付外敵侵犯的功能領域。隨著時間的推移和社會公共事務性質的變化與數量的增加，政府對社會經濟發展的影響逐步強化，凱恩斯主義和新自由主義在不同程度上都強調政府對社會經濟的干預。因此，從世界范圍內經濟增長和社會發展的進程看，為了有效解決現代化所提出的各種問題，早發現代化國家基本上都經歷了一個政府功能成長并主導的轉變過程。與此相應，后發現代化國家要在短時間內解決“追趕型”現代化所需化解的各種矛盾，包括消除貧困、擴大參與、轉換體制、維護基本的社會公平等問題，這決定了發展中國家政府必須在現代化進程中發揮積極有效的主導作用。因此有學者指出，中國目前正處于從傳統社會向現代社會過渡的關鍵性轉型階段，社會主義市場經濟的發展使中國正進入一個經濟高速增長的時期，“政府在高速增長時期成功地發揮主導作用，是需要具備一定條件的，關鍵在于要有一個有效能的行政系統。這主要表現在兩個方面：其一是政府必須有足夠的能 力制定和推行政策，其二在于政府決策的科學化和優化”（注：任曉：《中國行政改革：目標與趨勢》，《社會科學》，1994年第4期。）。可見，從中國作為轉型期發展中國家的特點而言，提高政府行政效率是強化政府能力的首要選擇，是行政體制改革的一個先行目標。
雖然學術界對于行政體制改革的效率目標一般比較認同，但值得注意的是，在我國行政體制改革目標的設定上，如何平衡民主與效率的關系是一個爭論較大的問題。有學者提出應確立“效率優先、兼顧民主”的行政體制改革的目標平衡模式。（注：參見王穎：《平衡模式的選擇與我國的行政體制改革》，《湖北大學學報》，1998年第2期。）也有學者提出民主（或公平）應該成為行政體制改革的核心目標，主張行政民主。（注：參見張成福：《行政民主論》，《中國行政管理》，1993年第6期。）主張行政民主的理由主要在于以下兩方面：(1)本世紀60年代末以來，美國傳統官僚制行政管理危機引發了旨在重塑行政思維與運行模式的新公共行政學，并由此形成了全球性的“行政改革時代”（注：參見國家行政學院國際合作交流部編譯：《西方國家行政改革述評》，國家行政學院出版社，1998年版。）。新公共行政學突破了威爾遜、古德諾創立的傳統政治——行政兩分法的思維框架，認為在現代民主社會中，由于行政對決策的積極參與和對社會危機的積極治理以及社會最少受惠者對公平的切實需求，行政改革應建立起“民主行政”的目標范式（注：奧斯特羅姆：《美國行政管理危機》，北京工業大學出版社，1994年版。），民主應成為行政改革的最核心價值追求。(2)中國行政體制的一個特點是行政體系事實上處于國家機關的中心，行政管理的對象廣泛，管理內容豐富，即所謂“大行政”。因此，行政體制改革必然涉及政府（行政）與社會（包括社會中介組織）、市場、企業和公民的復雜關系，這些關系的理順必須以民主化為根本目標。
實際上，上述對西方行政體制演變的概括并不準確，因為它把“新公共行政學”的理論探討當作了西方行政改革的實際進程。從歷史上看，在英、法、德等歐洲國家，現代化在政治上表現為行政權力的集權化。（注：亨廷頓：《變動社會的政治秩序》，第103-104頁，上海譯文出版社，1989年版。）我國一些政治學和行政學的權威學者也指出，西方國家現代化的進程是一個議會權威逐步衰微、行政能力不斷增強并最終形成“行政集權民主制”的制度變遷過程。（注：參見曹沛霖、徐宗士：《比較政府體制》，第9頁，復旦大學出版社，1993年版。）西方上述現代化成果在當今并沒有實質的改革，行政集權的狀況仍在延續，在行政官僚系統內部根本沒有“民主”可言，至少“民主”不是其行政官僚系統實際追求的目標。雖然我們可以在一定范圍內汲取西方“新公共行政學”的一些理念，譬如把“企業型政府”、“顧客導向型管理”等思想用于研究中國的機構改革和政府職能轉變，但不能把即使在西方國家還只是紙上談兵的東西當作中國現階段行政體制改革的目標。何況就中國而言，現階段我國的行政體制的發展還遠遠沒有建構起類似于西方那樣的現代行政體制或者說是韋伯的理性官僚制，中國的公務員制度也只是初顯雛形，不存在西方發達國家官僚制老化的危機。所以有的學者指出，從這一意義上講，中國行政體制改革的基本對策應當按照發展社會主義市場經濟的要求，建立商效的行政管理體系，完善國家公務員制度，建立高素質的專業化行政管理干部隊伍。（注：寧騷：《行政改革與行政范式》，《新視野》，1998年第3期。）
當然，由于中國政府是一個大政府，我們也確實需要對政府的具體功能作出區分，從而對行政體制改革的目標進行更為準確的界說。（注：中國行政體系的一個顯著特點是存在著行政的雙軌制結構—功能系統，即中國共產黨各級組織與各級人民政府都具有行政功能（參見胡偉：《政府過程》，第292頁，浙江人民出版社，1998年版。）因此，從廣義上說，中國的行政體制涉及到共產黨組織和各級人民政府等黨政機關。但我國“行政體制改革”實際針對的行政體制，一般只涉及人民政府自身。而涉及共產黨領導體制改革的方面，通常被納入“政治體制改革”的范疇。）現代行政學把行政活動視為一個系統加以研究，行政體制改革既要處理好系統內部的關系，又要涉及系統外部的關系。行政系統內部的關系主要是政府內和政府間權力、結構、功能及其過程的關系，行政系統外部的關系包括政府與社會、政府與市場、政府與企業等幾組關系。按照這一思路，有學者認為建國以來，中國行政改革已從機構改革、行政體制改革發展到公共行政改革，其中機構改革和行政體制改革的差別在于機構改革只是結構層面上的行政體制改革，是行政體制改革的一部分；公共行政改革和行政體制改革的差別在于公共行政改革越出了行政體制改革本身，把政府與外部的關系視為行政體制改革的一個重要方面。一般意義上的行政體制改革主要指行政體系內的改革，體系外的變動只是行政體制改革的必要延伸。（注：參見左然：《精簡、統一、效能——完成從機構改革、行政體制改革到公共行政改革的轉變》，《人民論壇》，1998年第1期。）
與此相應，行政體制改革的目標也可以劃分為效率導向的內在目標和民主導向的外在目標兩類，關鍵在于科學把握兩者的主次秩序。這一關系，可以概括為政府的“體制內功能”和“體制外功能”的區分。而就政府體制內功能而論，政府本身是一個具有高度自組織能力的科層制系統，具有自我管理、自我節制的功能，這是政府履行體制外功能的前提和基礎。但是政府履行體制內功能與履行體制外功能的方式是不同的，即政府管理社會和管理自身的方式是有區別的。政府系統作為一個科層制的組織體系，其內部管理必須是上下主從的行政命令式的，在這方面沒有民主和平衡可言，也不需要討價還價，權力必須是集中統一的。無論何種類型的社會體系，只要它是健全的，政府的體制內功能就必然是如此。（注：胡偉；《政治功能的二元范疇：建構一種體制改革的規范》，《公共行政與人力資源》，1996年第4期。）
但是，政府的“體制外功能”或“行政系統外部關系”所產生的“民主導向的外在目標”，實際上遠遠超出了行政體制改革的范疇，而恰恰是經濟體制改革特別是政治體制改革的內容。民主和效率當然都應當是中國政治發展的目標，但這兩大目標必須有其一定的適用范圍。有一些學者主張把民主列為中國行政體制改革新的核心目標，把行政系統與外部社會、市場和企業的關系視為行政體制改革的本原內容，這主要是沒有從理論上厘定行政體制改革的主體范疇。實際上，政治發展要兼顧民主和效率，意味著行政體制改革與政治體制改革必須配套進行，而不是把行政體制改革自身擴大化為政治體制改革。效率是行政體制改革的核心目標，民主化則是行政體制改革的保障，其實質上是政治體制改革的核心價值。美國社會學家列維認為，政治現代化實際上是集權化和民主化的綜合，其實質是為了達成效率和民主的統一。既然當前中國的改革戰略是按照“三大改革”的設計展開，就必須把行政體制改革與政治體制改革及經濟體制改革的具體目標加以區分，而不能讓行政改革去承擔它不應承擔也承擔不了的任務。如果混淆行政體制改革和政治體制改革的核心目標，混淆行政體制改革與政治體制改革的區別，這不利于從總體上推進中國的改革事業。因此，中國的改革在總體上應達成政治民主化、行政集權化和政治經濟二元化的“三位一體”目標。（注：胡偉：《中國體制改革的政府整合取向》，《政治與法律》，1995年第2期。）其中行政體制改革應以提高政府效率為核心目標，同時行政體制改革在處理內部關系時，也要積極理順外部關系，努力取得經濟體制改革、政治體制改革的配套。
行政體制改革的方案設計：結構——功能協同發展取向
行政效能
的提高有賴于政府權力在結構——功能上的合理化，構造出現代化的政府權力。增強行政效率、建設效能政府是行政體制改革的根本目標，在此目標下，不少學者進而對行政權力結構的合理化和功能的合理化，即“機構改革”和 “職能轉變”進行了探討，這構成了學術界對行政體制改革具體方案進行理論設計的主題。同時，沿著這一主題，學術界也形成了關于行政體制內外部改革的深層思考。
由于行政體制說到底是政府系統內進行職能劃分、機構設置的權力機制，行政權力機制的重構是行政體制改革的內在目標，也是行政體制改革的實質性內容，包括行政體系內部縱橫向的權力機制調整和行政體系與外部環境之間權力機制的理順。而中國行政體制的創建，是適應產品經濟和高度集權需要的產物，其結構、功能和運行關系都與計劃經濟體制相適應，并深受馬克思主義政府體制理論、蘇聯行政體制模式和中國傳統政治文化的影響。（注：周志忍：《我國行政體制改革的回顧與前瞻》，《新視野》，1996年第4期。）對這樣的行政體制進行改革，如果單純在機構規模和責權的大小上做文章，而不去改變政府對于經濟社會的功能范圍；或者反過來，只單純要求轉變政府職能，但不對政府機構進行合理調整和精簡，都是不可能取得長期效果的。因此，有的學者指出從目前行政體制改革的實際問題和主要任務看，有效地改善行政權力機制的關鍵性工作在于行政體系結構的合理化和功能的合理化。行政結構的合理化即政府機構改革的實質是行政權力主體的合理分化、增減和重組，主要是行政體制形式上的變革；行政功能的合理化即政府職能轉變的實質是行政權力作用的空間、領域和形式的合理變化，是行政體制的內在變革。（注：參見何穎、李萍：《我國政府機構改革中的行政權力重構》，《中國行政管理》，1998年第8期；沈榮華、米：《社會主義市場經濟條件下的行政改革》，《中國行政管理》，1998年第11期。）
上述體制改革思路的形成經歷了一個漫長而曲折的過程，這從我國行政體制改革的實踐當中可略見一斑。我國在相當長的時間里行政體制改革一般以機構改革為外現形式展開，建國初期至80年代中期，中國行政改革主要是調整中央與地方關系及在政府規模上做文章，改革的主要內容是下放權力及政府機構和人員的精簡。這就是說以前我國的行政改革基本上是圍繞政府的權力結構展開的，無論是下放權力還是精簡機構，都沒有跳出這一范疇，因為精簡機構明顯是政府內部結構的一種規模變化；而下放權力意味著政府權力自上而下地流動，也只是政府內部上下權力結構的調整。以往歷次政府機構精簡和人員裁減，都沒有取得持續性的理想效果，原因就在于計劃經濟體制沒有變動，行政改革難以觸及管理體制本身，外延式的機構改革跳不出“精簡——膨脹”循環往復的“怪圈”。同樣，對于下放權力，學術界的批評之聲也未間斷過，所謂“一收就死，一放就亂”就反映了人們的一種普遍看法。特別是改革開放以來的權力下放，在學術界產生了較大爭論。持贊成觀點的人認為它調動了地方的積極性，促進了積極發展。但更多的學者認為其中帶來的問題是十分嚴重的，特別是中央和地方財政收入和支出的“倒掛”現象。
正是在經歷了體制改革的理論與實踐的種種磨難之后，學術界開始對以往單純精簡機構的改革方案進行了否定。與此相呼應，有的學者也逐漸認識到，單純的下放權力也不是行政體制改革的良方，甚至也非經濟體制改革的方向。這種認識在80年代后期就已經形成。有經濟學家曾總結了兩種改革的基本思路，不僅涉及到經濟改革，而且也關聯到了行政改革。第一種思路認為：(1)傳統社會主義體制的根本弊端是決策權力過分集中，抑制了地方政府、生產單位和勞動者個人的積極性和主動性；(2)改革的要旨，在于改變這種狀況，充分調動地方和生產者的積極性；(3)調動積極性主要靠下放權力來實現。第二種思路則認為：(1)舊體制各種弊端的根源，是用行政命令來配置資源；(2)對于高度社會化的現代經濟而言，唯一可能有效代替行政命配置資源方式的，是通過有宏觀管理的市場制度來配置資源；(3)因此改革要以建立生產性市場制度為目標同步配套地進行。就政府功能而言，前一種思路即旨在調節中央和地方權力關系的“下放權力”，后一種則是旨在從計劃經濟轉向市場經濟的“轉變職能”。無論從理論上還是從實踐上來看，第二種思路顯然優于第一種思路。
人的現代化是社會現代化的主體，它包括價值觀念現代化、思維方式現代化、心理結構現代化、行為方式現代化等。婦女發展是人的現代化的重要內容之一，人的現代化過程離不開婦女的發展。
婦女發展從根本上說，是婦女作為一個由性別分層而形成的社會群體，在一定的社會條件下，不斷進行自我超越，追求和實現人生價值的過程。婦女發展的最終目標是實現真正意義上的男女平等，即婦女自我意識的高度覺醒，與男性一樣擁有自己的尊嚴、人格與價值，平等地參與國家經濟、政治、文化、社會事務，發揮自己的潛力與才能，但隨著現代化建設進程的加快，婦女發展卻面臨著諸多問題。婦女在社會經濟、政治、文化等領域中總體上仍處于弱勢地位，在現代化進程中相對于男性面臨著更多的挑戰和困難，尤其是“男尊女卑”思想依然比較嚴重，阻礙著婦女自身自我意識的覺醒和對發展的追求，婦女在法律上的平等地位在現實生活中還得不到真正實現。一些發達國家的婦女發展道路也警示我們，現代化并不一定帶來婦女的發展與進步。如在美國，婦女追求自身的獨立自主和人生價值，年輕時就離開父母獨立學習、謀生，婚后許多人仍承擔社會職務。但這較高的社會地位，是她們中許多人犧牲家庭與生育換來的。自20世紀70年代以來，美國婦女中獨身者迅速增加，即使結婚也不要孩子，結果導致人口生育率迅速下降。而在日本，女性從學校畢業后暫時就業工作，結婚后便退職回家，專事生兒育女和家務勞動，結果導致婦女自我價值被埋沒，社會地位極其低下。這兩種極端在現代化進程中，都是我們不希望看到的，也是不可取的。此外，目前有關衡量現代化的主要評價指標中，還沒有一項能夠準確地反映作為性別分層的婦女群體發展水平的。而一項未曾考慮性別因素的戰略，往往會帶來片面的發展和新的社會不公。
現代化建設是一個長期的過程，婦女發展問題也不可能在短時期內得以徹底解決。但是任何強調客觀，甚至消極等待、觀望、無所作為的思想也是萬萬不可取的，我們必須用積極主動的態度和切實有效的行動扎實推進婦女的發展。
一、要真正將性別意識納入決策主流。各級黨和政府是現代化目標、任務、政策的決策者。決策者的認識、行為和認同度直接影響著性別意識在決策中的位置和作用。決策者在制定法律、公共政策、方案和項目時，只有把男女平等作為參照值，充分考慮發展過程中將會對男女兩性特別是對仍處于弱勢地位的女性造成的影響，才能使婦女的發展得到強有力的保障。因此，各級黨和政府應抓好男女平等基本國策的落實，將婦女發展內容列入現代化目標和現代化衡量標準之中。一要將婦女發展規劃與現代化總目標以及各級有關現代化發展的子規劃、公共政策緊密地銜接在一起，在經濟和社會發展指標之中，加強性別統計、性別分析，以及時采取有效的對策。二要將婦女工作真正納入政府的職能之中，各級政府設立專門的實質性的婦女工作部門，更有效地承擔起促進婦女發展的職責，改變目前各級政府雖然設有婦女工作機構（協調組織）而實際工作仍由不具備行政效力的群眾團體——婦聯來承擔的狀況。三要繼續建立完善有關婦女的法律法規，加大執法力度，堅持打擊侵害婦女合法權益的違法犯罪活動，為婦女平等參與發展創造更好的條件。四要堅持兩手抓、兩手都要硬的方針，大力加強社會主義精神文明建設。用法律的、行政的、宣傳教育的等多種手段消除“男尊女卑”、性別歧視的影響，為婦女發展創造良好的社會輿論環境。五要關注和有效地解決婦女發展中的重點難點問題，如占婦女人口70的農村婦女在現代化進程中的發展、權益保障問題，確保婦女參與國家和地方各級決策管理機構、平等地行使權力問題，婦女潛在的人才資源向顯性的人才資源的轉化問題，消除色情服務業滋長問題等等。
二、廣大婦女要更自覺地參與現代化建設，以素質、作為求發展。婦女只有不斷提高素質，積極參與解放和發展生產力的偉大實踐，作出貢獻，才能使自身發展獲得堅實的基礎和廣闊的前景。而未來的社會以知識為本，以能力為本，將為婦女創造更多更好的平等參與、平等發展機遇。廣大婦女要樹立起自我意識、成就意識、成才意識、競爭意識，不僅僅把參與社會作為解決自身生存的問題，而且要把參與社會作為人生不斷發展，實現自我價值的舞臺，善于自我設計，在扎扎實實地走好每一步的基礎上，有志于向更高層次邁進，努力做到在思想觀念上不斷更新，在志向目標上不斷追求，在知識能力上不斷充實提高，使自身發展獲得持續的內在動力。
三、各級婦聯要在現代化進程中更好地承擔起推進婦女發展的神圣使命。要緊緊圍繞“代表和維護婦女權益，促進男女平等”的基本職能，在四個方面加大工作力度。一要通過參政議政等渠道，更有效地推進男女平等國策和性別意識進入法律、法規和政府的各項決策之中，從根本上為婦女發展創造條件。二要進一步密切與各界婦女群眾的聯系，切實掌握婦女在現代化進程中的各種情況和問題，加強對策研究，為維護婦女權益，促進婦女發展提供實實在在的服務。三要進一步加強對婦女的宣傳教育，喚起婦女的自我意識和群體意識，引導幫助婦女在現代化進程中不斷提高素質，實現自我超越，發揮“半邊天”作用。四要適應現代化需求，加強婦聯的自身建設。以改革、創新、務實的精神，建設一支高素質的婦聯干部隊伍，努力探索和改進新時期婦聯的思維模式、組織形式和工作方式，不斷提高婦聯的工作效率和工作水平。
[內容摘要] 我國憲法的現代化應當基于兩個維度：一是針對原有憲法存在的問題，一是尊重憲法的普適性價值。就我國而言，憲法現代化的目標應當集中在兩個方面：一是進一步確立人權保障與民主價值，二是推進憲法的形式化。
[關 鍵 詞] 憲法 現代化 人權 民主 價值 形式主義
現代化是一項雙向比較運動：一方面，現代化面對過去，過去構成現代化的起點和基礎?，F代化是對傳統的變革與創新，或者對傳統的揚棄?，F代化的過程就是變革、創新或揚棄的過程。另一方面，現代化又指向未來，而這個“未來”的模式是以已經現代化的國家即發達國家為原型來描述的，其結果，現代化是一個不斷向發達國家靠近的過程。現代化是一個比較性概念。對于落后國家，現代化是對發達國家的追趕或超越的過程。就“面向過去的運動”而言，由于各民族國家背負傳統的差異，在變革與創新上存在著很大的不同，因此，各國現代化的過程具有特殊性。而對“指向未來的運動”而言，已經實現現代化的國家其現代化的內容與過程都必然帶有某種普遍性。這些普遍性為落后國家的現代化過程提供了一個參考模式。因此，現代化必然既是一個轉化傳統的過程，也是一個吸納普遍性的過程，其結果是：盡管各國的現代化在結果形態上大體一致，但若將各自確立的現代化目標分解成若干細目，則可發現在這些細目的選項上存在著差異。
因此，不同國家有不同的現代化目標和不同的現代化道路。與其他國家相比，任何一個國家的現代化都是“不一樣”的現代化。這是在現代化問題上傳統因素的特殊性與發達國家現代化的普遍性共同作用的結果。
不同國家憲法的現代化也是“不一樣”的。從這一認識出發，確定憲法現代化的目標必須考慮兩個維度：一是要針對原有憲法及實施中存在的特有問題確定解決方向與所要達到的目標，二是從發達憲政國家的現代憲法中概括出基本的普遍性要素并根據各自的具體情況有選擇地確定為憲法現代化的目標。就我國而言，憲法現代化的目標應當集中在以下兩個方面：一是確立人權保障與民主價值，一是推進憲法的形式主義。
一、厘清憲法的價值承載
（一）價值在憲法中的意義
1、價值判斷與憲法學
根據哈耶克的研究，18世紀到19世紀初，科學尚未分化。像政治經濟學這類現在看來非常明確歸于社會科學的學科，在當時既可以稱科學的一支，也可以稱為道德哲學或社會哲學的一支。19世紀上半葉，科學日益局限于指自然科學和生物科學，并形成區別于其他學科的嚴密性和確定性，而科學的成功導致另一些領域的工作者著手模仿它們的教義和術語，出現了狹義的科學方法和技術對其他學科的專制。 實證主義正是這種“專制”的哲學解讀——它“堅持‘事實’與‘價值’的分離，主張社會科學必須將自己的范圍嚴格限制于事實領域，因為事實領域可以應用經驗的或自然科學的方法，以從中求得確定無疑的規律?！?韋伯也主張，“社會科學是價值中立的”，“它不是應當價值中立，而它就是價值中立的”。 19世紀下半葉，實證主義侵入了包括法律科學在內的社會科學的一切分支。法律實證主義為了追求客觀性，它也運用所謂“物理的”科學的方法，試圖消除科學家的任何主觀因素，法律科學家必須審慎地避免把自己的價值觀帶到調查中。 “實證主義導致一切價值判斷都是非理性的說教”。價值判斷被認為是建立在這樣的基礎之上：個人的或者集體方式相同的基本評價，也就是說，人員對某一對象物的種種感覺狀況轉換解釋為該對象物的一些特征，亦即被客觀化。東西不是美或者丑，行為不是善或者惡，等等，而是一些人員或者人員圈子對它們的中意還是不中意，贊成它們還是不贊成它們。 價值判斷被認為是主觀的，而且僅僅是一種統計學上的確認：如果多數人對某物持共同評價——他們賦予其相同的用途，或者期待它在相關的人看來具有相同的效用，那么，該事物就有價值。實證主義理論的致命之處在于：它無法真正做到所謂“價值中立”或“擺脫一切價值”。
與法律實證主義相反，一些學者把他們的研究完全置于價值判斷之上，如古斯塔夫·拉特布魯赫。對他來說，整個法哲學是“法的價值的觀察”，法哲學必須探索各種價值，在各種價值的基礎上，某一種實在法的法制顯示出是公正的或是不公正的，是正確的或者不正確的法。
事實上，法學研究不可能離開價值判斷。邊沁認為法學研究的任務是，“（1）確定法律是怎樣的；（2）確定法律應當怎樣?！?憲法學的研究也應該是要達到這兩個目的：一是確定憲法是怎樣的，二是確定憲法應當怎樣。無論你如何小心，只要你冀望確定憲法應當是怎樣的，則無法避開價值判斷。正如有學者指出的，看到（Seeing），從任何重要的意義上來看，都依賴于我們的看（looking），看反映了關切、理論、目的和理念的整個系統，它們引導我們去追尋所考慮的事物中這一個而不是另一個本性。 馬丁·洛克林反問道：我們真的能夠在不選擇任何價值立場的情況下辯識和安排關于英國憲法的“事實”嗎？他說，在我看來，這一學科中的知識必定關系到人的目的以及我們賦予給周遭情境的意義。這標明：首先，知識必須到意義中去尋找；其次，知識是關系性的。知識的這些特性表明：我們不可能在人類目的的社會背景之外來確定真理或謬誤。
可以得出結論，價值判斷在憲法學研究中具有極為重要的意義。首先，價值判斷決定了憲法學研究的方向與路徑。任何一個從事憲法學研究的人，他必須先為自己預設必要的價值判斷，至少他必須確認對憲法學的研究這一活動本身是有價值的。這個價值判斷構成了他研究的出發點，他在研究中可能改變其價值判斷，而在改變之前，他一定又接受或形成了新的價值判斷。其次，價值判斷決定了憲法學研究成果的性質與歷史意義。再次，價值判斷的多元化所導致的憲法學內部的分歧與多樣性，是憲法學學術進步的前提。黑格爾曾從哲學的角度強調了一個學科內部的分歧與多樣性對于該學科的重要性：“哲學系統的分歧和多樣性，不僅對哲學本身或哲學的可能性沒有妨礙，而且對于哲學這門科學的存在，在過去和現在都是絕對必要的，并且是本質的?！?
我國傳統憲法學的問題在于，過分強調一種單一的價值判斷，而忽視了其他價值判斷的存在。這導致憲法學研究的單調，缺乏創新，研究本身不過是對某種價值 判斷的注釋。
2、價值與憲法文本（或憲法規范）。
林來梵博士將憲法規范喻為“單純的容器”，認為它具有價值中立的特性，不排除任何一種特定的價值。因此，事實與價值可以相對分離，任何價值均可以通過競逐而注入憲法規范。 這一觀點的缺陷在于：事實上，并不存在價值中立或者不含任何價值觀念的憲法規范。首先，事實上，憲法所特有的價值理念，如權力、權利、正義、民主等價值觀念都是先于憲法觀念之前而產生的。 制定憲法的動議及制定的整個過程都是在一定的價值理念指導下進行的，也就是說，憲法在制定時就已經被預設了價值理念。此時，價值是制憲者為憲法預設的道德目標。憲法規范只是作為這種價值理念的實現手段才被確定下來的。因此，憲法規范根本不可能與價值分開來，“單純的容器”是不存在的。正如馬丁·洛克林的斷言：“不存在關于英國憲法的價值無涉的事實?！?其次，并不是憲法文本中每一個憲法規范或每一具體條文都能讀出價值內涵。但這并不排除一些規范或條文，如關于公民基本權利的規定直接表述憲法的價值，這類規范可以稱為憲法的價值規范。其他不直接表達憲法價值的規范可稱為非價值規范，它又可分為技術規范和社會規范兩類。從形式上看，相同或類似的技術規范和社會規范在任何一部憲法都可以找到，它似乎不含任何價值觀念。其實，這是一種誤解。因為，在一部憲法中，技術規范和社會規范總是要與價值規范結合在一起才構成憲法規范的整體，而且，技術規范和社會規范只有在促進價值規范的實現過程中才能體現出自身的價值。因此，即使內容完全一樣的技術性、社會性憲法規范，在納粹德國和其他真正實行民主憲政的國家，實踐中會表現出完全不同的價值傾向。從根本上講，憲法的價值是通過所有憲法規范組成的規范系統所發揮的整體功能來體現的。再次，憲法一旦頒布實施，其價值作為一個系統或整體隱藏在規范的背后。價值必須借助于概念和邏輯的形式，盡可能精確地轉化為調整具體憲法行為、憲法關系的規則體系，才有可能在具體的行動領域得以徹底、全面的貫徹。這一過程，一方面使憲法規范獲得了正當性，另一方面也為憲法規范及憲法規范的具體適用過程獲提供了評價的標準。
我們以往的憲法并非沒有確立價值，而是所確立的價值僅停留在紙上，換句話說，憲法文本敘述的價值與憲政實踐中的實際價值訴求并不一致。
（二）將人權保障確定為憲法的核心價值
1、對人權保障作為憲法價值的一般考察
（1）西方國家一開始就將人權保障確定為憲法的首要價值，其經典表述是：凡權利無保障和分權未確立的社會，就沒有憲法。
自近代以來，憲法在西方世界一直是一個極具價值意義的概念。歐洲的啟蒙思想家們為我們建立起一套關于以人權保障為核心的價值體系的學說。同時，為實現人權保障價值，他們還絞盡腦汁設計出以三權分立與權力制衡為特征的政制方案。1776年美國的《獨立宣言》、1787年美國憲法特別是1791年獲得批準的“權利法案”，使這套價值體系及以此為基礎的政制方案在北美洲率先實證化。美國憲法“最重要的歷史意義在于它將歐洲文藝復興時期以來人類對于理性政治的追求變成了現實?！?1789年在法國大革命中誕生的《人權宣言》宣稱：“凡權利無保障和分權未確立的社會，就沒有憲法?！?人權價值成為憲法存在的前提，法國革命者們情緒化地高喊：“無憲法，毋寧死！” 法國1791年、1793年、1795年憲法都將《人權宣言》置于篇首作為憲法所依據的基本原則； 1946年、1958年兩部憲法序言雖未將《人權宣言》置于篇首，但都確認了1789年《人權宣言》所載權利與自由。至此，“人權已經不再僅僅是一種理論了”。 美、法兩國憲法極具示范效應，以人權價值迅速獲得了普遍認同。到上個世紀，亨金宣稱：“我們的時代是權利的時代。人權是我們時代的觀念，是已經得到普遍接受的唯一的政治與道德觀念?！?人權保障理所當然地被公認為憲法的首要價值，幾乎在當今170個國家的憲法中都被奉為神圣。
（2）近代以來中國接受憲法的直接動機是富國強兵，人權保障未成為憲法的核心訴求。
在中國，憲法是舶來品，對憲法的接受不是基于價值認同，而是別有原因。面對1840年以來西方國家的強烈挑戰，中國人漸漸知道自己的不足了： 先是在器物上感到不足，提出“師夷長技以制夷”，于是舉辦洋務。及至中日甲午一戰，洋務運動破產，人們才痛切地認識到，西方國家強大的原因不止于器物，更在于其政治制度的優越， “日本有憲法而強，中國無憲法而弱”。 于是“覺得我們政治法律等等，遠不如人，恨不得把人家的組織形式，一件件搬進來，以為但能夠這樣，萬事都有辦法了”， 立憲強國成為了那個時代的基本共識。1904年的日俄戰爭進一步強化了這一信念：“日本的立憲政治，雖然還不曾得到真正民權自由；但是他施行欽定憲法沒有多年，便以區區三島打敗龐大專制的中國，再過十年，又打敗一個龐大專任的俄國；于是大家相信‘立憲’兩字是確有強國的效力了；仿佛一紙憲法，便可抵百萬雄兵”。 孫中山說：“我們要想把中國弄成一個富強的國家，有什么方法可以實現呢？這個方法，就是實行五權憲法?！?在談到1954年憲法時也說：“我們現在要團結全國人民，要團結一切可以團結的力量，為建設一個偉大的社會主義國家而奮斗。這個憲法就是為這個目的而寫的?！?
至此，我們可以得出的一個基本結論：清末以來的各種政治力量之所以“接受”憲法，其實都是將憲法當作某種政治工具來看待的， 保障人權未成為憲法的價值訴求。哈耶克曾追問：“難道憲法的作用僅僅在于使政府順利且有效地運轉，而不管它們的目的是什么嗎？” 我們也可以進一步追問：難道憲法僅僅在于富國強兵或者國家穩定，而不問國家的目的？
不過，1949年后的幾部憲法在形式上似乎更關心人權，但其理論基礎并不是前面提到的人權保障的價值哲學。幾部憲法在價值上都存在以下不足：第一，始終沒有將人權保障確立為憲法的核心價值。憲法的主要目標仍然不是保障人權，每一次修憲都發生在國家重大政策、方針發生變化之后，每一次對憲法的修正都不過是為新的政策、方針提供“合法性”。第二，即使憲法文本中將“公民的基本權利”的規定放在更為顯著的位置，或者把公民的基本權利規定得特別完善、全面，但由于未規定違憲審查、憲法訴愿等制度，這些基本權利的規定常常停留在紙面上，難以落到實處。對公民基本權利的全面規定并將這部分內容放在顯著的位置，在某種意義上說，這不過是一種政治姿態。第三，強調國家或民族的集體權利如發展>文秘站:
2、將人權保障確定為憲法的核心價值并在整個法律體系中徹底貫徹，仍然是我國憲法現代化的重要目標。
這一目標意味著：（1）要確立人權保障價值相對于秩序、效率等其他價值的優先地位。這意味著人權保障價值具有一定程度的終極性，在人權價值與其他價值沖突時優先保障人權，不能在秩序、效率等的名義下損害乃至犧牲人權價值。（2）要將這一價值貫穿整個法律體系，保障人權是整個法律體系的核心精神。這就是說，不僅是憲法，而且其他法律規范體系也都要以人權保障為其價值目標。（3）價值是制度和規范的靈魂，但價值不會自動實現，它必須化為具體的制度和規范（即憲法中關于公民基本權利的規定及其保障制度）并通過制度與規范的執行來實現。這要求人權保障制度如憲法訴愿、違憲審查等制度的建立、健全與完善。（4）為避免絕對化的理解，我們還必須明確：強調人權保障價值對于憲法的重要意義，并不意味著人權價值是絕對的。相反，“權利觀念承認對權利的一定限制是允許的，但限制本身應受到嚴格限制?！?對公民基本權利的限制在以下兩方面是可以被接受的：一是平等的要求。即人人平等地享有基本權利，平等地受到保護。為保證每個人都平等擁有權利而產生的限制是可以容忍。二是緊急狀態的要求。國家在面臨重大自然災害如地震、瘟疫及嚴重的社會動亂如戰爭等緊急狀態下，為防止因緊急狀態的發生導致整個國家和社會秩序的全面失控，可依法對公民合法權利進行一定范圍、 一定限度的限制乃至剝奪。但這種限制或剝奪，其范圍和程度必須事先嚴格限定，而且還應當有一個確定的底線。根據聯合國《公民權利和政治權利公約》以下公民權利是不得克減：人的生命權，不得施用酷刑，不得使用奴隸，不得僅僅因無力履行約定而被監禁，不得把追究溯及既往的行為定為犯罪，人格權受尊重，思想、良心和宗教自由不可侵犯，等。當然，還必須明確緊急狀態下公民權利受侵害時必要的救濟手段和途徑。 在這一底線之下，國家在緊急狀態下對公民其他權利的限制與剝奪就是可以被接受的。
（三）廓清憲法的民主價值，實現政治的民主化與民主的法律化。
1、代議制成為實現民主的根本形式。
在十八世紀的英美世界，民主是“表示由人民治理的政府”，即“它不只是由人民選舉產生的政府……而且實際管理政府的權力也在人民手里?！?這種理解在當時被稱為簡單民主或純粹民主制，也即后來所謂直接民主。美國制憲時代的思想家們并不看好甚至反對民主，其原因就在于，他們將民主理解為直接民主。 根據盧梭的教導，由于規模等難題，直接民主是不可行的。 同時，當時的思想家們還存在另外一個擔憂：多數決定原則可能導致“多數的暴政”。 古希臘時期雅典對蘇格拉底的審判，法國大革命時期以“民主”的名義對人權的踐踏與忽視，都是“多數的暴政”的顯例。由于這樣的原因，在美國憲法中通篇找不到“民主”的字眼。但是，美國的憲法確實是對民主的確認！不過，這種民主即美國早期稱為“共和”的代議制度，而非直接民主。代議制度被認為是“用少數來取代多數”，最早來源于英國。十八世紀的英國人相信，在下院他們有自己的代表，他們已經為自己的自由建立起制度的保障。他們將“民主制”（即代議制）一詞與君主制和貴族制合在一起使用，都作為其混合政府或者平衡政體的一個核心部分。
2、憲法對民主的確認。
現代憲法理論認為，民主是憲法產生的前提，憲法是對民主的確認和保障，是民主制度化、法律化的基本形式。
各國憲法通過以下幾種方式確認了民主：
（1） 對“人民主權”原則的確認?！叭嗣裰鳈唷痹瓌t是民主的精髓， 它已經成為各國憲法的通則。美國憲法序言寫道：“我們合眾國人民……特為美利堅合眾國制定本憲法?！?958年法國憲法，第2條規定：國家的原則是“民有、民治、民享的政府”；第3條規定：“國家主權屬于人民”；第4條規定：各政黨和政治團體“必須遵守國家主權原則和民主原則。”1949年德意志聯邦共和國基本法第20條規定：“德意志聯邦共和國是一個民主的社會合作的聯邦國家”，“全部國家權力來自人民。” 我國1949年以后的幾部憲法也都規定了這一原則。1982年憲法第2條的規定是：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！?
（2）規定代議民主的制度構成和程序。民主在本質上是一套程序。程序對于民主具有極為重要的意義。這是因為，一方面，憲法就是要通過嚴格的程序確保代表或議員不會偏離選舉人的意志行使權力，使他們能始終代表人民的意志；另一方面，民主是一種多數決策的過程，在決策前并不存在預設的實體結果，人們之所以接受這個結果僅僅是因為他們事先接受了形成這個決策的程序。因此，在某種程度上說，是程序決定了實體。在這方面，我國的憲法還存在不少問題。其中最關鍵的問題是：一、憲法規范的內容重實體而輕程序。憲法對民主的程序規定篇幅很少，殘缺不全。 二、憲法中未確定正當程序原則。一般認為，現代西方立憲主義的核心是“正當過程”條款（the due process clause）。
（3）規定對代議民主的制約和補救。從各國憲法來看，有這樣幾種情況：一是在憲法中規定公民的創制、復決權。這實際上是承認一定條件下公民享有直接立法權，以克服或糾正立法機關在立法時不能有效地反映民意甚至違背民意的現象。二是規定全民公決。這是通過由全體公民投票來決定某一重大問題的制度，它通過公民以主權者的身份直接行使的決斷權。三是規定對代表或議員的監督與罷免。我國憲法未規定公民享有創制、復決權，也未規定全民公決制度。對代表的監督與罷免的規定也還有待于進一步健全和完善。
3、民主應當成為我國憲法現代化的重要價值目標。
當代西方學者對民主制度極為推崇。美國弗朗西斯·福山甚至認為，自由民主制度也許是“人類意識形態發展的終點”和“人類最后一種統治形式”，并因此構成“歷史的終結”。 因為，自由民主制度不存在根本性的內在矛盾，“所有真正的大問題都已經得到了解決”，于是“構成歷史的最基本的原則和制度可能不再進步了”。 筆者對所謂“歷史終結”抱有謹慎的疑慮，但仍然非常贊同福山的初步斷言：至少在目前我們還“找不出比自由民主理念更好的意識形態。”
民主原本具有手段的意義，其目的是為了保障人權。但人們逐漸發現，民主早已超越了其手段或技術的意義，而具有獨立的價值——對人權的程序保障在某種程度上比實體保障更為根本，人權的實體保障最終通過程序保障來實現。民主本身也成為憲法的價值訴求。
從民主的價值出發，我國憲法現代化應該包含以下幾個方面：
（1）政治民主化。政治是在共同體中并為共同體的利益而作出決策和將付諸實施的活動。 權力是政治的基本要素，政治的實質就是公共權力的獲得和運用。因此，政治民主化意味著，所有公共權力必須來源于人民的授予，所有公共權力的運行必須反映人民的意愿。
（2）民主政治法律化。公共權力的獲得和運行都必須有憲法和法律上的依據，或者都由憲法和法律進行規范。這要求憲法對公共權力的獲得與運行要作出完備的規定。民主可分為人治民主即以人治方法實行的民主和法治民主即以法治方法實行的民主。法治民主的基本特征包括，用法律來集中和反映人民的意志，并按照“服從法律的就應當是法律的創造者”的精神與要求來制定法律；法律至上；國家權力受憲法和法律限制；已制定的法律得到嚴格實施。 法治民主所蘊涵的正是民主政治的法律化。
（3）建立以權力制約機制，對權力進行有效監督。就我國目前而言，最關鍵、最緊迫的是，盡快建立違憲審查制度。
二、推進憲法的形式化
（一）形式合理性優先：憲政的法律之維
理性在啟蒙運動以來被用以為價值之源和對現存事物批判的標準。啟蒙運動的開展及其對宗教的猛烈批判，整個社會表現為一個世俗化的過程，即韋伯所說的“世界的祛魅”過程，這實質上就是一個世界走向理性化的過程?！袄硇曰笔琼f伯理論中的一個核心概念，他創造性地提出了形式合理性與實質合理性的概念，并將其作為他對經濟、法律、政治和行政管理等社會制度合理化發展的分析工具。在韋伯那里，形式合理性指的是可以準確計算的合理性。而實質合理性則指由倫理的、政治的、功利主義的、享樂主義的、等級的、平均主義的或者某些其他的要求來衡量的合理性。實質合理性從根本上不具有可精確計算的屬性，因為用以判斷實質合理與否的價值是無限多的，不僅僅有來自于政治上、倫理上和習俗上的各種各樣的相互矛盾的理論、觀念和原則，就是在那些信奉同一種政治和倫理學說的人們中間，也不大可能有兩個人的價值標準在一切方面都完全一致。
可見，實質合理性意味存在著一套主觀的、價值的標準。學界雖然承認存在一些普適性的價值，但終究無法給出一個確定的標準，甚至探究這種確定標準的手段也難以獲得。追求實質合理性的道路充滿崎嶇，而且幾乎可以肯定這種追求難有實質意義上的結果。從法律的方面看，強調“實質合理性優先”雖然為人們提供了一個極具誘惑的正義理想，但它在 司法領域的貫徹，將導致個案正義優先于普遍正義，法外的標準優先于法律的標準， “直接追求實質合理性的司法實踐也總是難以擺脫人治、專斷、反復無?；蛏衩刂髁x等非理性力量的控制?！?訴諸實質合理性的司法，導向一種人治的司法模式。
而“法治主義強調形式合理性優先”。 法律的形式理性是法制現代化的一個基本的起碼的要求。 韋伯在其關于法律的論述中，特別強調法律的形式理性（或形式合理性），他賦予法律的形式理性以相對獨立的地位。D·M.特魯伯克將韋伯的法律形式理性解釋為：法律思維的理性建立在超越具體問題的合理性之上，形式上達到那么一種程度，法律制度的內在因素是決定性尺度；其邏輯性也達到那么一種程度，法律具體體現和原則被有意識地建造在法學思維的特殊模式里，那種思維富于極高的邏輯系統性，因而只有從預先設定的法律規范或原則的特定邏輯程序里，才能得出對具體問題的判斷。 韋伯還進一步揭示了法律形式理性的意義：特殊的法的形式主義會使法的機構像一臺技術上合理的機器那樣運作，它為有關法的利益者提供了相對而言最大的活動自由的回旋空間，特別是合理預計他的目的行為的法律后果和機會的最大的回旋空間。它把法律過程看作是和平解決利益斗爭的一種特殊形式，它讓利益斗爭受固定的、信守不渝的“游戲規則”的約束。
形式合理性是法律的生命所在。法律的形式合理性，是“指用理性化的法律來判定是非曲直”。 因此，憲法的形式合理性，從根本上講，它要求憲法必須成為法律，而不能是政治宣言、道德原則，這已經獲得學界的普遍認同。這就要求，憲法的內容盡可能采取法律的外在形式，即以法律規范的形式表現出來，并跟其他法律一樣，能以特有的“法律”的方式或依實施一般法律的基本原則、基本手段予以實施。憲法的形式合理性的實質就是憲法采行法律的形式，憲法的形式合理化即是憲法逐漸采行法律形式的過程。
那種認為憲法主要用以確認個人尊嚴、基本權利與自由等價值，其關鍵是合理確定權利與權力的界限并有效制約權力以實現權利的主張，體現的是一種對憲法的“實質合理性”理解，它將憲法所追求的目標確定為“實質合理性”。這意味著，在實質合理性與形式合理性相沖突時，優先考慮實質合理性。我們承認，憲法的確對人權等最根本的、最重要價值目標給予了正式確認。但是，憲法也是法律，因此在制（修）憲的過程中，也同法律一樣，“應當最大限度地將實質合理性轉化為形式合理性”，“最大限度地把實質合理性由個別存在物轉化為普遍存在物，由分散無序的狀態轉化為理性可以把握和預計的固定形式”；在憲法的實施中，也須“借助于而不是繞開形式合理性去實現實質合理性”。 因此，憲法也不例外，其生命也在于它的形式合理性。
強調憲法的形式合理性，并不意味著對憲法實質合理性的否定或排斥，它僅僅表明：憲法的形式合理性相對于實質合理性而言，具有優先性。即：（1）憲法的實質合理性通過形式合理性予以實現。（2）在憲法的實質合理性與形式合理性相沖突時，以形式合理性所確立的標準來最終判定實質合理性。（3）憲法的所有內容盡量實現形式的合理化?！霸谒欣硇曰姆芍贫戎?，都程度不同地存在著一種‘形式主義’的傾向”， 因此，憲法對形式合理性的追求，必然意味著憲法形式主義的興起。
長期以來，我國憲法都以追求實質合理性為目標。這體現在：（1）憲法詳細而全面地規定了公民的基本權利與自由，卻沒有規定保障的具體制度和途徑。憲法規定的公民基本權利與自由受到侵害，卻無法有效的救濟。（2）憲法規定了國家機關權力的范圍、種類，甚至也規定了行使的程序，但卻未規定違憲審查制度，面對大量存在的違憲行為，憲法卻無能為力。（3）憲法中過多地規定政策、方針及其他非規范性內容，一些本來是規范性的內容卻又未具體規定如何處理，等等。這些都表明，我國的憲法至今仍是以實質合理性為其價值訴求的。因此，我國憲法的發展必然有一個形式合理化的過程。憲法的形式合理化是我國憲法現代化的一個重要目標。
（二）程序正義優先：憲法的實踐理性
實踐理性是指人的從事和選擇正當行為的機能和能力。它包括兩個方面的內容：首先，人具有從事正當行為的欲望、愿望和能力；其次，存在一個評價人的行為正當與否的公共的普遍的標準。 在某種程度上可以說，法的實踐理性即意在探尋法律的正義在實踐中確定的判定標準。那么，在憲政實踐或憲法實施過程中，我們將根據什么方式來確定“評價人的行為正當與否的公共的普遍的標準”？一般來說，有兩種方式：一是根據行為的結果，一是根據行為的過程。如果借用自亞里士多德以來的正義概念，那么，就前者而言，可以理解為實體的正義，它“意味著只要結果正確，無論過程、方法或程序怎樣都無所謂”； 后者可理解為程序的正義，它意味著“無論處理個案的過程所得出的具體結論是什么，這一過程都應當受到某些實體正義之外的其他正義原則的指引和限制”, 也即是說，要考慮程序自身的存在理由，或者說是要確立程序的獨立價值。
問題是，當二者發生沖突的時候，如何取舍？這才是我們關注這一問題的關鍵。憲法的實踐理性要求在憲政實踐或憲法實施中獲得一套客觀的、確定的標準，是依實體法的規定來判定正義，抑或依程序法的規定來判定正義？換句話說，我們應該取實體正義優先還是程序正義優先？羅爾斯關于程序正義的理論回答了這一問題。
羅爾斯以分蛋糕的比喻為例將程序的正義分為三種：一是完善的程序正義。在這種情況下，“對什么是公平的分配有一個獨立的標準，一個脫離隨后要進行的程序來確定并先于它的標準?！倍遥霸O計一種保證達到預期結果的程序是可能的。” 由于標準不在程序之中，要探究這一標準是困難的，因此，羅爾斯警告說，“完善的程序正義如果不是不可能，也是很罕見的?！?實踐中，我們并非要真正的、絕對的達到平均分配蛋糕，而只需確定由動手切蛋糕的人最后領取自己的一份，即可認為它符合正義?？梢哉J為，只要設計的程序被認為是正義的，其結果也被認為是正義的（按照預先設定的標準，并非這個結果就真的是正義的）。二是不完善的程序正義。其基本標志是：“當有一種判斷正確結果的獨立標準時，卻沒有可以保證達到它的程序。” 刑事審判被羅爾斯分類為不完善的程序正義。某被告是否真正犯罪存在著絕對的標準，但除了萬能的上帝，人類并不掌握任何時候都能滿足絕對標準的認識手段，實際中采取的方法在實質上就與分蛋糕并無多少區別。 也就是說，在不完善的程序正義的情況下，仍然是以程序是否正義來判定結果是否正義的。三是純粹的程序正義。它“不存在對正當結果的獨立標準，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當地遵守，其結果也會是正確的或公平的，無論它們可能會是一些什么樣的結果?！?只要程序正義，其結果就一定正義。
從理論上講，在羅爾斯關于程序正義的三種分類中，程序的地位是略有差異的。但在實踐中，結局都是一樣的：實體的正義最終都由程序來保證，即程序正義決定實體正義；或者，在二者沖突時，程序正義應當優先于實體正義。
關于正義的理論適用于法律的領域，產生了實體法與程序法及其關系的問題，在確定以什么標準評價人的行為正當與否時，出現了實體法中心觀和程序法中心觀兩種對立的主張。前者認為，完美無缺的實體法是前提，程序法僅僅是“助法”或“附帶性規范”，即“程序僅僅是以判決的方式產生出其結果的機械性過程或就是這個機械本身?！?程序法中心觀則認為，程序法并不是助法，而是實體內容形成作用的法的重要領域。實體法上所規定的權利義務如果不經過具體的判決就只不過是一種主張或“權利義務現象”，只是在一定程序過程產生出來的確定性判決中，權利義務才得以實現真正意義上的實體化或實定化。 程序不僅具有獨立的價值，而且在某種程度上，實體法是通過程序法來確定的，即所謂“程序是實體之母，或程序法是實體法之母。”
針對我國目前在憲法實體規定方面已趨完善，程序的闕如使實體規范不能有效實現而成具文的現狀，筆者曾撰文指出，“與其讓完備先進的實體規定留在紙上，還不如先完善程序，使實體規范完全得到實現。同時，優先發展程序，并不否定實體規范的適時發展，只是強調在現階段憲政建設的側重點是發展程序?！?在該文中，筆者講的是一個實踐中的操作問題，即憲政建設的先后次序、以何者為重點的問題。這與本章中筆者提出的憲法程序正義優先是兩個完全不同的概念，相信細心的讀者一定已了然于胸。
憲法程序正義優先具有明顯的價值取向的意蘊。其基本含義是：第一，憲 法內容的程序化。它要求，盡可能使憲法的實體內容化為一種程序性規范，或者說，盡可能使憲法的實體內容通過程序規范體現出來。憲法的實體價值隱藏于程序之中。這意味著從立憲、修憲到憲法實施的每一個環節都必須遵循法定程序，意味著國家權力納入法律設定的軌道、不同機關的權力均由法律加以明文規定并嚴格按照預設程序運轉，意味著公民基本權利的保障也必須嚴格按照法定程序進行。第二，確立正當法律程序原則。通過這一原則，一方面使憲法程序盡可能合理、科學、完善；另一方面，賦予憲法程序以獨立的地位，以及在實體正義與程序正義沖突時優先考慮程序正義的合法性。
（三）當前我國憲法形式化的主要內容
本章所講憲法形式化，既包括憲法的形式合理性，也包括憲法的程序正義優先所導向的程序化傾向。實現憲法形式化的一個前提，是存在一套以憲法形式主義為目標的、完整的、內部協調的概念、范疇體系，一套能對當前絕大多數憲法現象做出自洽性解釋的、完備的憲法理論。針對我國憲法的實際，當前關鍵是要做好以下兩方面的工作：
1、憲法文本的形式合理化。（1）制定一部可包容香港、澳門及未來臺灣等與大陸實行不同制度的統一的憲法典。（2）重訂憲法序言。應減少序言中對歷史、政策等的敘述性說明。（3）憲法內容的規范化。最大限度地使憲法中的內容都成為憲法規范，盡可能使憲法條文中規范結構完整。（4）減少憲法中的政策性、道德性等非規范性規定。
2、建立、健全四大憲法制度。（1）健全憲法解釋制度。（2）建立違憲審查制度。（3）建立憲法訴訟制度。（4）健全憲法效力保障制度。
改革是黨的十八屆三中全會的靈魂和主線。三中全會對全面深化改革作出戰略部署，對加強反腐敗體制機制創新和制度保障提出明確要求，在理論上有一系列重大創新，在政策上有一系列重大突破，充分體現了以同志為總書記的黨中央高舉改革開放旗幟的高度自覺和旗幟鮮明反對腐敗、建設廉潔政治的堅定決心。當前，我們要以十八屆三中全會精神為指導，全面深化黨風廉政建設和反腐敗工作，牢固樹立進取意識、機遇意識、責任意識，以改革精神推進反腐敗體制機制創新和制度保障，逐步實現治理腐敗能力現代化，堅決遏制腐敗蔓延。
牢牢把握反腐敗體制機制改革的方向
方向決定思路，思路決定出路。加強反腐敗體制機制創新和制度保障，政治性、政策性都非常強。只有堅持正確改革方向，有針對性地設計時間表、路線圖，才能實現改革成本最小化、成果最大化。
緊扣“五位一體”全面深化改革大局。十八屆三中全會的重大突破，就是第一次將經濟、政治、文化、社會、生態文明等領域改革統籌考慮、系統謀劃，體現了當前各領域、各環節改革的關聯性、互動性。反腐敗體制機制改革，既是“五位一體”改革的重要組成，也是重要保障。各項改革要順利推進，都離不開風清氣正的改革環境，都需要全程加強反腐敗工作。完善現代市場體系、加快轉變政府職能等改革措施，本身就是源頭治腐的重要舉措。要改革反腐敗體制機制，不能單兵突進，必須與全面深化改革各項任務同步謀劃、同頻推進，在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在改革成效上相得益彰。
緊扣黨風廉政建設和反腐敗斗爭主業。黨的十八大以來，中央、中央紀委著眼于新形勢新任務，對紀檢監察機關的職責定位作了進一步明確，就是要聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭這個中心任務，全面履行黨章和行政監察法賦予的職責。從浙江的實踐看，中央的決策是完全正確的，通過調整機關內設機構和議事協調機構等舉措，收緊了拳頭，突出了主業。當前，要把這一要求貫穿反腐敗體制機制改革始終，通過改革推動紀檢監察機關轉職能、轉方式、轉作風，進一步強化執紀監督職責，集中精力抓好黨風廉政建設和反腐敗工作。
緊扣堅決遏制腐敗蔓延的目標。反腐敗體制機制改革效果如何，干部群眾能否滿意，關鍵是要看腐敗蔓延勢頭有沒有得到遏制。當前，腐敗現象依然多發，滋生腐敗的土壤依然存在，黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜。要改革反腐敗體制機制，必須著眼于這一形勢，全面破除不利于堅決查辦案件的體制弊端，彌補權力監督制約不力的制度缺陷，使懲治更加有力、預防更加有效，以腐敗遏制度、群眾認可度、社會信心度等實際成效檢驗改革成果、取信廣大群眾。
牢牢把握反腐敗體制機制改革的重點
總書記在關于十八屆三中全會《決定》的說明中指出，目前反腐敗體制機制的問題主要是，反腐敗機構職能分散、形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發卻責任追究不夠。要改革反腐敗體制機制，就要在這些緊要處發力，通過“小切口”解決“大問題”。
強化黨委黨風廉政建設的主體責任。十八屆三中全會提出，落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任。這些新要求針對性強，關鍵是抓好落實。建立黨委領導班子定期研究、帶頭檢查責任制落實情況，以及黨委每年向上級紀委報告責任制落實情況等制度，以加強對黨委主體責任的動態考評。近年來，浙江省堅持推行“三書兩報告”制度，通過給黨委、政府領導發送責任分工報告書、落實任務建議書，給牽頭部門發送責任分工函告書，黨委常委會聽取黨政領導專題報告，紀委聽取牽頭部門情況匯報等，強化了黨委的主體責任和主體意識。同時，要制定責任追究辦法，加大責任追究力度。對重大違紀違法行為，既要追究直接責任，也要追究領導責任，增強責任制的剛性約束。建立健全啟動程序，注重從信訪舉報、案件檢查、執法監察、巡視等工作中發現問題，確保責任追究及時、準確。
強化上級紀委對下級紀委的領導。十八屆三中全會強調，要推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。這項決策符合黨章精神，切合實踐需要。當前，關鍵是要研究制定雙重領導體制具體化、程序化、制度化的指導性意見，進一步明確雙重領導的具體內容和方式。特別是在查辦腐敗案件和下級紀委書記、副書記提名考察等方面，亟須出臺更加細化、明確的操作辦法，使上級紀委加強領導有章可循、下級紀委接受領導有據可依。
強化派駐機構的監督職能。派駐機構是各級紀委的重要組成部分，發揮好這支隊伍作用，等于增加了一個紀委的力量。黨和國家機關領域廣、部門多，全面派駐很難一步到位。要從實際出發，條件成熟一個派駐一個，逐步實現“全覆蓋”。此外，要在紀檢監察機關設立專門機構，強化統一指導和協調，防止派出機關內設部門多頭下達任務，解決派駐機構疲于應付、工作難以深入的問題。
強化巡視制度的監督作用。當前，巡視工作只能加強、不能削弱。要堅決落實十八屆三中全會《決定》的新要求，全面推進巡視工作制度創新。從近幾年浙江省巡視實踐看，注重拓面延伸、加快節奏、發現問題，巡視監督作用不斷彰顯，實現了機關、地方和企業的“全覆蓋”。在巡視重點上，要聚焦黨風廉政建設和反腐敗工作不放松，適時開展專項巡視和重點巡視，著力發現問題、形成震懾。在結果運用上，要加強問題分類處置，建立快查快辦機制，對發現的違紀違法問題線索，及時移交、快速啟動、立巡立查。
牢牢把握反腐敗體制機制改革的路徑
反腐敗體制機制改革是一項系統工程，不可能一蹴而就，也沒有先例可循。要深入調查研究、把握規律，堅持全局和局部相配套、漸進和突破相銜接，使各項改革措施逐步落實、逐見成效。
堅持求真務實、真抓實干。十八屆三中全會《決定》提出，到2020年完成本決定提出的改革任務。從現在算起，只有短短7年，時間緊、任務重。要統籌謀劃、倒排時間，盡快出臺更加細化、量化的“一攬子”改革進度表，抓好責任分解和任務分工。要結合實際，在反腐敗體制機制改革的各個方面，研究制定一系列能落地、能管用的舉措，注重制度設計的細節。要把監督檢查貫穿始終，充分運用專項督查、重點抽查等多種形式，對工作進展情況進行檢查評估，對不及時推進、不按規定改革的，要限期整改、倒查責任、傳導壓力。
堅持試點先行、循序漸進。改革既要謀變，也要求穩。反腐敗體制機制改革，涉及權力、利益再調整，不可能一步到位。要從外圍到核心、從增量到存量，由淺入深、由易到難、循序漸進，做到“小步走、快步走、不停步”。對于推進黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化等新部署的任務，以及推進新任領導干部有關事項公開等工作，可在部分地區先行試點，待條件成熟后再逐步推開；對于完善派駐工作機制、改進巡視監督制度等已有實踐基礎的改革措施，要抓好經驗總結和頂層設計，迅速啟動、加快推進，使各方面制度更加成熟、更加定型。
堅持群眾路線、鼓勵創新。改革是開創性事業，力量在于群眾，辦法來自基層。從浙江省反腐倡廉實踐看，正是基層和群眾在建設村務監督委員會、防止利益沖突、防控廉政風險等方面的創新創造，提升了治理腐敗的能力和水平。加強反腐敗體制機制創新，必須堅持頂層設計和基層創新相結合，尊重群眾首創精神，鼓勵基層大膽探索。對于地方、基層和群眾在改革探索中的新招、實招、硬招，要及時發現、認真提煉、積極推廣；對于改革探索中的一些失誤和不足，不搞求全責備，積極加以引導，不斷改進完善，更大限度地釋放基層群眾的創新創造活力。
關鍵詞:農業現代化 內涵 特點 制約因素 對策
摘要:基于學界對農業現代化基本內涵的不同觀點,提出對中國農業現代化概念的認識。指出中國農業現代化不同于世界各國的個性特點以及影響其發展的諸多制約因素,進而提出促進中國農業現代化的對策及途徑。
中國是一個農業大國,農業、農村、農民問題不僅關系著中國幾億農民的切身利益、關系著中國經濟的發展和全面建設更加富裕型小康社會的實現,而且關系著中國政治的穩定和社會的和諧發展,可以說“三農”問題關系著中國的大局。因此,黨和政府一直高度重視中國的農業、農村、農民問題,黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的奮斗目標,為解決“三農”問題開辟了新途徑。在黨和政府日益關注“三農”問題的同時,學術界對“三農”問題的研究一直給予了高度重視。經濟學、社會學、政治學、管理學、法學、農學等學科從不同的學科視角對此問題進行了多方面研究,其中農業現代化問題一直是學術領域關注的熱點問題之一。自20世紀中期我國提出實現農業現代化的目標以來,學者們圍繞著農業現代化的科學界定、中國農業現代化的特點、農業現代化的制約因素、中國農業現代化的實現途徑等問題進行了深入研究。
一、農業現代化的基本內涵
學術界對此進行了較長時期的討論,代表性的學術觀點有以下幾種:
第一、轉變論。人們從歷史演進的角度出發,認為農業現代化是一個綜合的、世界范疇的、歷史的和發展的概念,它作為一個動態的、漸進的和階段性的發展過程,在不同時期有不同內容。持這種觀點的學者一般都認為農業現代化是由傳統的生產部門轉變為現代的產業部門的過程。
第二、過程論。學者們認為農業現代化不是農業領域一個方面、一個過程的現代化,而是全方位、全過程的現代化。包括生產過程的現代化、流通與消費過程的現代化及農業勞動者的現代化。
第三、制度論。認為農業現代化是由于科學技術在農業中的應用推廣而引發的組織制度、管理方法的變革與創新。
第四、可持續發展論。認為農業現代化的完整涵義是用現代技術和生產手段裝備農業,以先進的科學方法組織和管理農業,提高農業生產者的素質,把落后的傳統農業改造成為具有高度生產力水平、能保持和提高環境質量、促進可持續發展的現代農業的過程。
我們認為,對農業現代化的界定,不能僅從一個或幾個方面來界定。思考中國農業現代化應從世界各國農業現代化所應有的“共性”和我國農業現代化的“個性”上去把握。一方面,要借鑒國外農業現代化的成功經驗、依據國際公認的現代農業的標準來定位我國的農業現代化;另一方面,要充分考慮我國農業的歷史背景、社會、經濟與教育、科技發展水平、生態資源及勞動力條件等因素,走自己的農業現代化的發展道路。因此,中國農業的現代化是農業生產手段、農業科技、農業管理、農業勞動者的現代化、農業產業組織的社會化、農業生態化和農村城市化的過程,是傳統農業向現代農業的轉換。
二、中國農業現代化的特點
在分析、界定農業現代化的基本內涵的同時,學術界對中國農業現代化的基本特點也進行了深入研究,普遍認為,中國農業的現代化是一個系統工程,實現農業現代化將是一個長期而艱巨的任務。各位學者的觀點表述上雖有差異,但通過疏理后可以發現,這種差異主要是研究視角的差異。
從世界農業現代化的發展來審視中國農業現代化的學者們認為:從世界上已實現農業現代化的國家來看,農業現代化大體有三種類型:一是以美國、加拿大、俄羅斯等國為代表,他們主要走從現代機械技術起步到現代生物化學技術的發展道路;二是以日本、荷蘭、比利時等國為代表,主要走從現代生物化學技術起步到現代機械技術的發展道路;三是以法、德、英等國為代表,走機械技術與現代生物化學技術同步發展道路。中國農業的現代化既不能走以美國和西歐國家為代表的人少地多型的、以機械化和化學化為特征的道路,也不能照搬以日本為代表的人多地少型的、以生物技術的實現為主要特征的道路。而應根據中國特定的條件,走資源節約、技術優先發展的道路,走現代生物技術與現代機械技術、精耕細作的傳統技術與現代農業科技、機械化、半機械化與手工勞動有機結合起來的道路。5中國農業現代化道路至少應具有多樣性、綜合性、工程化等三個顯著特點。6也有學者認為,中國式的農業現代化是農業現代化加農村工業化,其發展道路應該是走集約農業、高效增收和持續發展的路子。
把農業現代化看作是一種過程的學者們認為,中國農業現代化的特征應從其所具有的動態性、區域性、世界性和時代性、整體性上去分析。因為農業現代化是一個相對性較強的概念,只有階段性目標而沒有終極目標,即在不同時期應當選擇不同的階段目標以及在不同的國民經濟水平層面上有不同的表現形式和特。同時農業現代化具有很強的區域性特點,不同國家、同一國家的不同區域、同一區域的不同地區,農業生產的條件有很大差異。但強調這一點,并不能否認我國農業在現代化的過程中,將要融入到經濟全球化的大背景下,因而也應站在全球化的高度來分析農業現代化,依國際標準來確立中國農業現代化的目標。
認為農業現代化是一種手段的學者們則從農業現代化的構成要素上來分析農業現代化的基本特征,認為:農業機械化是農業現代化的基礎;生產技術科學化是農業現代化的動力;農業產業化是農業現代化的重要內容;農業信息化是農業現代化的重要技術手段;勞動者素質的提高是實現農業現代化的決定因素;農業的可持續發展是農業現代化的必由之路。
以上學者們對中國農業現代化特征的表述,都有可取之處,如同我們討論農業現代化的內涵一樣,對其特征的描述 也可以是多角度的。我國農業現代化應避免重復發達國家實現農業現代化過程中出現的弊端,走適合中國國情的農業現代化發展道路,以加速傳統農業向現代農業的轉型,但也要避免“一刀切”走靈活多樣的發展道路。從整體上看至少應具備如下特征:第一,把現代生物科技與機械技術結合起來,尋求傳統的精耕農作技術和現代化農業在保持生態良性循環下的有機結合;第二,農業現代化必將與農業的商品化、產業化、集約化相伴隨;第三,就全國而言,農業必將走內涵發展的道路來提升勞動生產率和國際競爭力;第四,把農業現代化的目標實現與城鄉差別、地區差距的縮小、農村工業化與鄉村城市化以及農民的現代化等問題有機結合起來。因為中國農業現代化的發展不僅僅局限于農業內部,它與國家經濟結構、產業政策的調整、城鄉關系的調整、農民與農村的現代化密不可分。
三、我國農業現代化的制約因素
我國作為一個發展中的農業大國,在推進農業現代化方面雖有長足進步,但從整體上看,我國農業現代化的水平與發達國家仍有很大差距。有學者參照國內外學者提出的衡量現代化和農業現代化的指標體系,建立了中國農業現代化發展指標體系,并與世界中等發達國家農業現代化發展水平、發達國家農業現代化發展水平相比較,對我國農業現代化的發展狀況進行了具體描述。10也有的學者從區域農業發展的現狀出發,對中國東部發達地區、中部地區的農業現代化做了實證研究。11如果我們不去探究學術界在農業現代化評價指標體系上的差異(2001年前后,國內學者提出的衡量現代化和農業現代化的指標體系有數十種之多,白人樸在《關于衡量基本實現農業現代化的指標體系的探討》中有詳細論述,原文刊載在《實驗研究》2001年第2期),學者們大都認為我國農業現代化無論在速度、規模、結構、效益、程度等方面與發達國家都有較大差距。這一客觀事實,使人們日益關注對中國農業現代化制約因素的探討。主要集中于三個方面:
其一,從農業生產要素的層面來探討國農業現代化的制約因素。認為,中國傳統農業未能向現代農業轉型,勞動者(高素質)、土地、科技、資金等生產要素的欠缺、要素市場發育遲緩是重要的制約因素。
沒有高素質的、掌握現代科技知識、懂得現代經營管理知識的新型勞動者,中國農業要實現代化是不可能的。12農業現代化離不開農業科技的現代化,離不開農業科技服務體系的支撐。資金短缺是制約農業現代化的一個瓶頸,如何建立一個與農業現代化進程相適應的金融體系與資金保障體系事關中國農業現代化的實現。土地市場化與農地使用權流轉一直是研究農業現代化的學者們關注的,因為它不僅關系到目前中國農業經濟、農業產業化水平、農村工業化與城市化等問題,而且關系到農民的利益。
其二,從制度與公共政策的層面來思考中國農業現代化的制約因素。在農業轉型過程中,制度變遷起著很大作用。美國經濟學家舒爾茨在《經濟增長與農業》中就曾斷言:經濟現代化的必要條件之一就是制度的變革。學者們對中國農業制度變遷的歷史及制度效益進行了歷史考察。18對農業制度變遷的內涵、特點及制約當前農業經濟制度創新的深層障礙,如市場配置資源機制不健全、土地流轉機制不靈活、非農偏好的國家資源供給、分配制度、不清晰的產權制度、不合理的稅收制度與風險分攤制度等,展開了充分研究。19
在對農業制度變遷進行審視的同時,還有學者們從社會公共產品的供給、國家公共政策的取向等方面對中國農業現代化問題進行了探討。20 21
其三,從城鄉二元結構、農村城市化、工業化的角度來探討中國的農業現代化的制約因素。認為,目前實際存在的城鄉二元結構、滯后的城市化是導致中國農業落后的原因。
從制度經濟學的角度看,制度對農業經濟的作用是通過制度變遷、制度效率的改善來影響其他各要素投入的積極性和效率來實現的,其作用體現在兩方面:直接貢獻與間接貢獻。直接貢獻是指制度作為內生變量同其他投入一起共同推動農業經濟的增長,直接對經濟增長作出貢獻;間接貢獻是指制度作為外生變量對其他要素投入起保證、激勵、阻滯或誘導作用,間接促進經濟增長。制約當前我國農業發展的體制、機制性障礙主要有:
1.真正意義上的市場農業機制尚不健全。盡管農業的市場化進程取得了一定的成就,但嚴格地說,目前市場農業的發育還很不成熟,市場配置資源機制尚不健全,要素流轉和生產安排仍有盲目性。(1)農戶沒有真正成為完整意義上的市場主體,農戶在投資決策上還存在很大程度上的盲目性、產品的單一化、市場行為的趨同性,導致農業生產經營始終處于一種不穩定的狀態。(2)生產要素市場發育不足。由于傳統的城鄉二元結構及尚未根本改革的戶籍制度妨礙了城鄉勞動力市場發育,使以勞動力為典型代表的生產要素市場發育始終滯后。(3)社會化服務體系滯后。服務體系在多數地區還不健全,推進農業產業化過程中所需的信息、技術、資金、物資、加工、銷售等社會服務體系明顯滯后。
2.農村土地流轉機制不靈活。未能建立與健全有效的土地流轉與集中機制,使土地難以在很大范圍內流轉與合理配置,妨礙了土地的適度規模經營和農業增長方式的轉變。
3.國家支持保護農業的政策體系沒有形成,導致農村基礎設施供給不足,生產潛力下降、農業公益福利事業的投入也嚴重滯后于城市水平,使農村文化教育、醫療衛生、社會保障等公益福利事業體系發育不足。
4.不清晰的農村產權制度為侵害農民的利益提供了可能。按照現行法律制度的規定,包括土地在內的集體資產！屬農村社區公有。在這種規定之下,農村集體資產性質模糊不清、資產所有權代表不明確,誘使各行為主體、尤其是擁有壟斷行政權利的基層政府和部門對農民利益的侵害成為可能。
四、促進中國農業現代化的對策、措施
如何化解制約中國農業現代化進程中的制約因素,推進中國農業現代化的進程,人們從各個不同側面進行了探討,提出了許多好的對策、建議。綜合起來,大致有以下幾類:
1.土地制度改革,實現規模經營。在土地制度改革方面,可行性的思路是實現所有權與經營權的分離。這一方面有利于提高農民的生產積極性,消除土地投資的制度風險,克服農民的短期行為;另一方面,實現經營權的自由流轉,有利于土地這一稀缺資源的合理利用與適度集中。
2.加快農業產業結構調整,加速農業勞動力向非農產業轉移。實現農業就業在社會就業中所占比重的降低,是農業現代化的一個重要前提條件。在我國現行條件下,實現農業勞動力轉移,主要依靠產業結構的調整、農村工業化、城鎮化的發展。
3.加強農業市場體系和產業化組織建設,進一步協調小生產和大市場的矛盾。為此,國家要積極開展農業社會化服務,建立健全農業生產、流通、科技開發的各種專業性服務機構;大力發展農業市場組織,對農業生產和流通環節,提供技術、資金、信息、經營管理方法等方面的市場咨詢和服務,使農村經濟和市場經濟接軌;消除各種自然的以及人為的經濟和行政的市場阻隔障礙,使農村經濟發展納入統一的市場經濟軌道。
4.推動農業科技進步,加快其轉化和應用步伐。其一是增加對農業科技的投入,在鼓勵社會多元化投入的同時,應大 力提高政府對農業科技的財政支持力度;其二,加大對農業科技的基礎性研究的投入;其三、把農業科技開發和技術推廣體系轉向社會化,逐步形成以企業、專業協會、專業合作社和各種產業化組織為主體的多元化農業科技推廣體系。
5.大力加強農村人力資本的投資與開發力度,發展農村教育,提高農民的科學文化素質,使他們成為具有經營管理才能的適應農業現代化要求的現代商品生產者。
6.實現城鄉統籌,消除二元經濟阻隔,在加強新農村建設過程中,提高農業的現代化水平。
7.不斷深化改革,消除制約農業現代化的體制、機制性障礙。31新中國農業發展的實踐證明,解決農業發展的體制、機制性障礙的根本出路在于深化改革,不斷推進農業制度創新。在不斷推進農業制度創新的同時,我們認為必須把握以下幾點:
第一,堅持農村基本經營制度。家庭承包經營、統分結合的雙層經營體制,而不能隨意改變其制度內核。
第二,堅持農地集體所有,明晰土地產權關系。目前土地制度創新的關鍵是要在明確產權關系的基礎上,建立起科學、規范的土地使用權流轉制度,增強生產要素重組的靈活性和資源配置的有效性。通過規范流轉行為、明確利益關系,鼓勵農業的規模經營與生產的專業化。
第三,探索新型農村經濟組織形式。鼓勵和扶持農民在自愿、平等、互利的基礎上,建立多種形式的自我管理、自我服務、自我發展的專業合作經濟組織。大力推進專業化分工、規?；a和產業化經營,積極發展農業產業集群,提高農業的組織化、集約化水平,增強農業的國際競爭力。
第四,堅持多樣化,不搞一刀切。中國是一個大國,各地資源稟賦、經濟發展水平有很大差異。農業制度創新形式的選擇與推進,必須從本地實際出發,不要強行移植,也不能靠行政推動,必須堅持多樣化發展。
8.結合正在進行的新農村建設來推進農業現代化。
9.從歷史借鑒的角度來論述中國的農業現代化。這主要從世界各國農業現代化的經驗、新中國農業現代化的經驗與教訓方面來闡述。
物流是進行生產和建設的物質前提，是形成統一的國內市場的客觀基礎，是參與國際市場競爭的必要條件。在經濟全球化的趨勢下，中國物流現代化具有深遠的經濟意義。
一、中國物流現代化進程中的成就與問題
實行改革開放19年來，中國國民生產總值保持了年均9．9％的增長速度，居民消費每年增長7．4％。物流在現代化進程中取得了巨大的成就，這主要可以概括為以下六個方面：
第一、逐步改革了在高度集中的計劃經濟條件下的生產資料分配體制，在理論上和實踐中突破了在國有經濟內部流通的生產資料不是真正的商品的束縛，培育和發展了生產資料市場，改變了物資流通格局。
第二，從西方和日本引進了“物流”概念，借鑒其理論和方法，從大流通的視角，不僅把運輸、裝卸、倉儲、包裝和流通加工等物流環節作為一個系統，而且把生產資料和消費資料流通、國內物流和國際物流視為一個整體，從而有利于貨暢其流，提高效益。
第三，以較快的速度和較大的規模增加了物流設施。中國交通運輸的主力是鐵路，其營業里程從1978年的4．86萬公里增加到1995年的5．46萬公里，其中電氣化鐵路從1978年的 1000公里增加到1995年的9700公里。公路從1978年的89．02萬公里增加到1995年的115．7萬公里。1996年又新增公路2．5萬公里，其中高速公路增加11 17公里，已建成通車的高速公路里程達2141公里。石油和天然氣管道從1978年的8300公里增加到1995年的 17200公里。遠洋運輸的國家的主力船隊——中遠集團船隊于1996年已發展到1700余萬載重噸位的能力。民用航空運輸僅機場建設從1980年至1995年共投人475億元，1955年底全國擁有137個機場，其中4個可容納波音747-sl個可容納波音737。包裝已經形成包括包裝材料。包裝制品、包裝機械。包裝裝境印刷等門類齊全的新興產業。在裝襲搬運方面比較廣泛地采用叉車、托盤以及其他機械等等。
第四，通過國內研制、生產和從國外引進，提高了物流技術水平。如大力發展集裝箱運輸，已經形成一定的規模。包裝產業已研制和開發數千項新產品，基本上適應國內資源特點并符合國際包裝的發展方向，大大提高了包裝水平和質量，不僅在出口商品中基本扭轉了“一等商品、二等包裝、三等價格”的現象；而且也明顯改變了重大產品由于包裝不善造成的損失，如改變了水泥包裝，每年大約節省水泥土500—600萬噸；改進了化肥包裝，每年大約減少損失l億多元；改進了平板玻璃包裝，每年大約減少損失100多萬重箱。與此相聯系，推行了物流標準化，而集裝單元標準化是其基礎，已經從單一商品的標準化逐步走向商品系統整體的綜合標準化，也就是從貨物分類編碼、計量單位。包裝方式、裝卸設備。運輸工具、庫存條件。安全要求等等，逐步實行統一化、系列化、通用化，并與國際物流接軌。
第五，在物流管理方面，1991年初國家體改委和前物資部在無錫進行以配送為突破口的物資流通制綜合改革試點，近幾年又進行了制試點，并推選連鎖經營。至1996年底，全國已有700家連鎖公司，1萬多個門店，鋼材與汽車銷售的金額已超過250億元。由于采用了這些現代化的經營方式和組織形式，促進了管理水平的提高。
第六，在物流信息方面，從流通企業到管理部門，廣泛采用電子計算機，從八十年代末以來，較多地采用微機，各物流部門已初步形成覆蓋面廣、橫向縱向相結合的信息網絡。
總之，物流的發展保證和促進了經濟的高速發展。但是，仍存在不少問題：一是流通部門的一些管理者的思想觀念不適應社會主義市場經濟的需要。二是很多國有生產資料流通企業轉換機制較慢，管理不力，從1993年下半年以來，有的出現虧損，近兩年甚至出現全行業虧損。三是物流的整體技術水平仍然落后，例如準高速、高速列車今年才起步，由鐵道部部主持的時速200公里及其以上高速列車綜合試驗至1999年年初才成功。四是物流系統中的“瓶頸”制約未完成克服，交通運輸尤其是鐵道運輸仍然比較薄弱。五是對減少環境污染重視不夠，如包裝材料在生產和使用中，回收利用不夠，造成污染，尤其是塑料包裝制品造成白色污染比較突出等等。
二、具有中國特色的物流現代化的內容
中國的基本國情是，幅員大，人口多，底子薄，經濟技術落后，人均資源較少。經過48年的建設，特別是改革開放以來的發展，綜合國力有很大提高，有些部門的總量指標在世界上已位居前列。
落后的農業和農村經濟與一部分現代化工業并存，以大量的文盲、半文盲、文化水平較低的群眾為基礎的落后科學技術與少量的世界先進科學技術并存，廣大的經濟不發達地區、貧困地區與一部分經濟發達地區、比較發達地區并存。因此，中國物流現代化具有如下四個特點：
（一）時間上的長期性。在科學技術高度發展的今天，實現現代化一般不需要太長的時間，如亞洲的一些新興國家和地區，在五十年代或六十年代起步，至七十年代基本完成。但據中國國情，具有巨大的艱巨性和復雜性，不能急于求成。實現農業、工業、國防和科學技術現代化，是于1964年12月在第三屆人民代表大會第一次會議上所做的政府工作報告中提出的，而實際起步則是1978 年的12月中國共產黨十一屆三中全會以后，全面完成大約要到21世紀中葉。包括在四個現代化之內的物流現代化，顯然也要到那時才能全面完成。
（二）地區間的不平衡。東部沿海地區歷史上經濟比較發達，改革開放以來，興辦了深圳、珠海、汕頭、廈門、海南省五個經濟特區和浦東新區，開放了沿海十幾個城市，在長江三角洲、珠江三角洲、閩東南地區、環渤海地區開辟了經濟開放區等等，現代化進程很快，大約到2012年，可以基本實現物流現代化，正如所指出的：“力爭經過20年的努力，使廣東及其他有條件的地方成為我國基本實現現代化的地區?！敝劣谥胁亢臀鞑康貐^，資源豐富，應加大對外開放力度，特別是沿邊地區還有對外開放的地緣優勢，發展潛力都很大，可以加快開發，但完全實現物流現代化的時間要更長一些。
（三）技術上的多元化。由于中國具有豐富的人力資源，也由于各種貨物具有不同特性并對物流有不同的要求等原因，在技術上應兼容必要的手工勞動、半機械化、機械化、半自動化和高技術自動化，形成多元結構。
（四）宏觀上的調控性。物流現代化不僅需與全國的現代化建設協調，而且需要在地區協調。同時，各物流環節之間也需要協調，從而涉及到國家的總體規劃、經濟政策和技術政策，因此，在充分發揮市場機制功能的同時，必須有國家的指導和扶持，需要國家的宏觀調控。
基于上述，中國物流現代化主要應從以下四個方面推進：
（一）物流設施現代化?，F代物流設施，是物資空間轉移和在一定時間內必要停留的載體，時至今日，在數量上仍然不足，例如還有相當大的地區不通鐵路，又如港口泊位不足和有的泊位裝卸效率低，仍有壓船壓貨的現象等等?？梢娨⒁粋€綜合的高效的現代化物流系統和網絡，仍是一個艱巨的任務。
（二）物流技術現代化。與物流設施現代化緊密相聯，必須使物流技術高度化。僅就鐵路運輸而言，蒸汽機車占有較大的比重，時速較慢；電氣化鐵路1960年才從四川鐵路寶成線上出現，至今也不過1萬公里左右；準高速列車1999年4月1日已經起步，要在各中心城市之間建成高速、超高速鐵路網尚需較長的時間；此外，需要建高速公路網，建立高效能的機場和港口，發展集裝箱運輸，建立立體倉庫，利用改造廢礦井作為地下倉庫等等。
（三）物流信息系統現代化。信息在當代已經成為最重要的生產要素之一，在建立中國信息高速路的同時要著力建設物流信息系統。
（四）物流管理現代化。物流的宏觀調控和微觀管理都應采用現代化的管理方法，在實現經濟體制轉軌和增長方式轉型的兩個轉變過程中，應建立現代財務、成本、質量管理和科學決策制度；繼續發展、配送連鎖經營等新的物流方式和經營方式，發展集約型的配送制，推行傭金制，推進連鎖經營的規模化、規范化；采用價值分析、價值工程、最低庫存（Just－in－time inventory）甚至零庫存等新的管理方法。
三、中國物流現代化對亞太地區經濟發展的巨大影響
中國是世界上最大的發展中國家，擁有12億多人口，經濟規模大，是一個非常巨大的潛在市場。僅就直接以物流為基礎的商品市場而言，1996年消費品零售總額為24614億元，全社會生產資料銷售總額為35700億元，外貿進口總額為1388億美元。到21世紀初，中國將向世界提供將近7000億美元的市場。中國物流現代化對亞太地區經濟發展將產生巨大的影響：
與臨進亞太地區的國際合作
首先，促進中國與接壤的周邊國家的合作和開發。這主要包括以下三個方面：1、促進瀾滄江一循公河流域各國的合作開發。1996年8月底在中國昆明市舉行的瀾滄江一循公河區域經濟合作第6屆部長級會議上，一致贊同以泛亞鐵路和中泰鐵路為核心的東亞鐵路網建設計劃。也就是計劃修建以新加坡為起點，經吉隆坡。曼谷、金邊、胡志明市和河內抵達尾明的泛亞鐵路，并計劃修建支線通到仰光和萬象，預計 2000年完工；同時計劃修建以昆明為起點，經祥云。思茅、景洪、瑯勃拉邦、萬象、廊開抵達曼谷的中泰鐵路，也將于2000年竣工；這就將中國鐵路網和中南半島鐵路網聯接起來。顯然，這不僅將大大促進該流域的合作開發，而且將促進中國和東盟國家的經貿合作。2、拆進圖門江地區的合作開發。1995年 12月6日，中國、俄羅斯、朝鮮。韓國、蒙古五國代表在聯合國總部正式簽署了關于開發圖門江地區的三項協定，即五國簽署的（關于建立圖門江經濟開發區及東北亞開發協商委員會的協定》、（圖門江地區經濟開發區及東北亞環境諒解備忘錄》以及中。朝、俄三國簽署的《關于建立圖門江地區開發協商委員會的協定》，聯合國開發計劃署積極支持這幾個國際合作項目。中國物流現代化將有利于推動這一項目的實現。3、促進沿亞歐大陸橋有關國家的經濟技術合作，特別是俄羅斯及中亞各國與中國存在著資源互補、資本互補、技術互補、產品互補、人力資源互補、經驗互補。地緣互補、基礎設施互補等八種互補性，中國物流現代化無疑將推動沿亞歐大陸橋各國的合作開發。
其次，促進中國與太平洋諸島國以及太平洋彼岸各國的經濟技術合作。隨著中國海運和航空的發展和現代化，有利于在平等互利、相互開放、長期合作、共同發展的基礎上，進一步加強同上述各國的經濟合作與貿易交流。尤為主要者有兩個國家：一為與日本的經濟技術合作。中日是一衣帶水的鄰邦，兩國人民有兩千年的友好交往，改革開放以來，中日經濟技術合作日益加強。二是與美國的經濟技術合作。這種合作雖然在總體上得到不斷改善和發展，但常受美方的重大干擾。今后只要對方按照中美三個聯合公報的原則通過談判解決爭端，隨著中國經濟的高速發展和物流現代化，中美的經濟技術合作和貿易交流將不斷擴大。
此外，應當指出，香港是亞太地區重要的國際金融、貿易、航運、旅游、信息中心， 1997年 7月三日，中國對香港恢復行使主權后，對加強中國與亞太地區各國的經濟技術合作和貿易交流，將發揮更加積極的作用。
（二）促進亞太地區 的國際貿易
各種物流設施是外貿商品的載體，物流現代化將大大促進對外貿易的發展，1996年外貿進出口總值已經達到2899億美元，比1978年的206．4億美元增長了13倍，平均每年遞增 15．79o。在外貿總值中，對亞太地區的進出口值占有較大的比重，尤其是美國、日本、香港地區是名列前茅的三大貿易伙伴。
中國的進出口總值的快速增長，將對亞太地區經濟發展注人活力，同時也影響國際市場行情，僅就中國的某些進口產品而言，如合成樹脂（聚乙烯、聚丙烯等）、紙漿、谷物、大豆和棉花等的進口，由于數量較大，就曾經直接引起國際市場上價格上漲或停止下跌。預計在2000年，中國的進出口總值將達到4000億美元，無疑將對亞太各國經濟發展將提供新的推動力。
（三）促進亞太地區投資的旅游業的發展
中國物流現代化可以大大改善國內的投資環境，促進外商直接投資，截止1996年8月底止，中國批準的外資項目超過了28000個，實際利用外資超過1600億美元，中國吸引外資最近已連續三年在世界上占二位，這一勢頭，正方興未艾。與此同時，中國企業對亞太地區各國進行投資，也將日益增加。
物流設施中的交通運輸部分，同時也可以運送旅客，其現代化可促進國內外旅游業的發展。 1996年中國的國際旅游創匯達102億美元，與1978年2．63億美元相比較，增長了37．8倍，18年來平均每年遞增22％以上；國內旅游收人為1638億元人民幣，中國旅游業正在成為國民經濟新的增長點。此外，中國人出境旅游也與日俱增，其中多數是往亞太地區，尤其是往東南亞各國，可見也將促進亞太地區旅游業的發展。
