時間：2022-04-17 09:03:16
序論：在您撰寫農業政策論文時，參考他人的優秀作品可以開闊視野，小編為您整理的1篇范文，希望這些建議能夠激發您的創作熱情，引導您走向新的創作高度。
一、農業政策對我國農村經濟發展的影響
農業政策制訂與的主體是執政黨或政府，既包括中央和地方各級政府也包括各級政府的涉農機關。由于農業政策對于農村經濟發展具有很強的導向作用，一直以來就受到黨和政府的高度重視。新中國成立以來，隨著農業政策的不斷調整改革，我國的農村經濟發生了翻天覆地的變化，單是近三十多年來在農業政策改革的帶動下，我國農村經濟發展就取得了喜人的成果，其中不同時期不同的農業政策發揮了不可或缺的作用，這些政策雖然基本上促進了農村經濟發展，但是也存在一些問題。第一，以家庭聯產承包為核心的土地政策改革(1978-1984)。這是我國農村經濟發展歷史上一件開天辟地的事情，通過這次農業政策的調整，我國農業和農村經濟發展進入了一個新階段。改革之后，雖然土地所有權歸集體，但是統分結合的雙層經營體制保證了農民的土地支配權和對剩余產品的受益權，從根本上解放了農民，使其積極性大大提高，也因此在很多時期內中國解決了全國的溫飽問題，堪稱一個世界壯舉。第二，以農產品流通和鄉鎮企業發展為核心的農村政策改革(1985-1997)。經過前一階段的政策調整，我國的農業生產有了大幅提高，但是由于市場體制不夠靈活，農民從事農業生產的積極性收受到了一定影響，于是國家及時出臺“購銷同價”、“保量放價”等政策放開市場，促進農產品的流通，從而鞏固加強了農業的基礎地位。同時又出臺產權改革、技術革新等政策加快鄉鎮企業改革，為整個農村經濟發展注入新的活力。第三，以“糧食保護價”為代表的農產品價格支持制度(1998-2001)。到了20世紀90年代末，我國糧食價格波動相對較大，一定程度上挫傷了農民的種糧積極性，國家于是出臺了“糧食保護價”的農業補貼政策。這是我國第一個保護糧食生產者利益的農業政策，其初衷是好的，而且在初期一定程度上堅定了農民種糧的信心，但是由于實施過程中諸多問題的出現，它并沒有從根本上實現農民增產增收的雙重效益。第四，農業稅的減免(2002至今)。進入新世紀以來，我國工業化進程不斷加速，同時對農業的依賴性也更趨強烈。為了強化對工業的支撐，更是為了解決多年來農民增收緩慢的問題，國家出臺了一系列稅費改革政策，其中以“取消農業稅、反哺農業”、“兩減免三補貼”為典型代表，同時從國家預算層面加大了對農村的財政支出。這些政策及時地解決了農民增收問題，也保證了工業化的繼續推進，但是從長遠來看，它并不能從根本上解決農民增收問題。第五，建設社會主義新農村背景下的農業政策改革（2006至今）。隨著2006年《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》的出臺，我國的農業政策由純粹的農業增產、農民增收導向轉變為農村社會全面發展的導向。這一階段，國家除了深化農業增收和農民增收的政策改革外，還從教育、環境、醫療等多個方面出臺政策促進農村經濟的轉型發展，雖然由于實施時間不長、效果不是多么顯著，但是這無疑是一個好的開端。
二、農業政策影響我國農村經濟發展的機制分析
通過以上分析可以看出，改革開放30多年來，我國的一系列農業政策有效促進了農村經濟的發展，盡管有些政策并沒有從根本上解決農村經濟發展中的一些核心問題，但是大部分政策還是發揮了應有的作用。那么這些政策是如何發揮效應的呢？這就涉及到農業政策對農村經濟的影響機制問題，概括起來主要有以下幾點。第一，農業政策對農村經濟的引導。首先，農業政策可以有效引導投資流向，比如農業稅取消以后，中央財政成了農村公共投資的主要來源，這樣大批資金就直接流向農村的道路交通設施建設、農村水利設施建設、災害防治工程建設等；其次，農業政策可以有效引導農村經濟產業結構的調整；另外，農業政策可以有效引導農村勞動力資源的配置。第二，農業政策對農村經濟的調控。首先，農業政策可以調控農產品的供求關系，這既包括農產品的進出口政策，又包括國內供給政策；其次，農業政策可以調節價格，其中比較典型的就是政府的“農產品保護價”政策，我國糧食生產在1998年至2001年連續減產，很大程度上就在于糧食收購價格偏低，于是國家及時出臺“糧食保護價”政策保證農民收益；另外，農業政策可以調節收入，比如我國2006年廢除農業稅以后，又先后出臺了種糧直接補貼、農機購置補貼、良種補貼等政策，同時大興水利建設，這些政策都直接或間接地提高了農民的收入。第三，農業政策對農村經濟的激勵。首先，農業政策從產權方面激勵農村生產，比如家庭聯產承包責任制明確了農民的主體地位，從而使農民很自覺地進行農業生產，而不再依靠以前的行政指令計劃；其次，農業政策從需求方面激勵農業生產，比如國家為了提高農民種糧的積極性，經常合理運用保護價政策，這樣即使是糧價下跌到接近或低于生產成本時，政府會通過糧食專屬系統買進，從而保證需求關系的平衡；另外，農業政策從創新方面激勵農業生產，這包括技術的創新和制度的創新，比如我國在實施“發展現代農業”政策以來，就通過生產經營模式、農業科技運用的創新大力發展集約型農業和生態化農業。
三、如何利用農業政策促進農村經濟的可持續發展
農業政策是農村經濟發展的有力保障，而且是在特定機制下影響著農村經濟的發展，這樣以來，農村經濟要實現可持續發展就必須從農業政策入手，尤其是從機制方面著手，尋求一套適合我國農村經濟又快又好發展的政策體系，從而有效支持社會主義新農村建設，筆者認為應當注意以下幾點。第一，積極發揮農業政策的引導作用。農業政策引導的根本在于通過提高要素投入效率，實現資源的合理配置，首先，加快深化當前農村土地流轉制度改革，規范承包、租賃、轉讓、入股等土地流轉形式，實現土地資源的合理有效集中，從而提高土地要素的利用率；其次，優化農業財政支出結構，通過具體的財務管理、財務監督等手段，使得農業財政支出增加的前提下，保證農村生產性支出、基本建設支出、農業科技開發等支出的效用最大化；另外，強化農村科普知識的教育工作，既要吸引青年學生回到農村創業，又要對現有的農業生產者進行有效培訓，在實現農村勞動力有序轉移的基礎上，通過科技提高各個要素的利用率。第二，積極發揮農業政策的調控作用。農業政策調控的根本在于站在農村經濟發展全局的高度，注重各個政策的整合統一，實現最大的政策合力，首先，通過戶籍制度、工業反哺農業等政策的完善，打破城鄉二元結構，構建和諧的城鄉統籌發展機制；其次，通過對建筑工業用地和農業用地使用的調控、經濟作物和糧食作物種植的調配、國家投入與社會投入的調配以及科技投入的調配，建立一種長效農業投入機制，促進農村經濟的綜合性發展；另外，通過現代信息技術的引入構建現代化的農產品流通體系，并結合傳統的農產品營銷模式，減少流通環節，實現農業生產成本最低化，構建一個高效低廉的農產品城鄉流通網絡。第三，積極發揮農業政策的激勵作用。農業政策激勵的根本在于保障農民沒有后顧之憂的前提下，實現增產增收，首先，鞏固強化農業補貼政策和農產品保護價政策，最好實現二者聯動機制的構建，避免過大的浮動性，保證農民生產積極性的長效性；其次，建立完善的農業保險制度，從而降低農民因自然災害等突發事件引起的損失，這樣農民從事生產就少了后顧之憂；另外，強化農村金融體制改革，既要保證農民從事農業生產資金來源的廣泛性，又要保證農民資金使用的規范性，從而激發農民擴大生產或增加投入的動力，尤其以更優惠的金融政策鼓勵農民從事生態高附加值農業生產，使其在進行農業生產的同時，有助于自然生態的保護。
四、結語
社會主義新農村建設開展以來，可持續發展成為我國農村經濟發展的一個核心原則，也是農村經濟發展的一個導向，但是任何事物的發展都必須遵循循序漸進的原則，我國的農業政策同樣不例外。當前形勢下，農業政策已經很大程度上促進了農村經濟的發展，但是還有一些不完善的地方，因此在以后的農業政策制定中，我們要在總結歷史經驗的基礎上，心懷問題意識，更要兼具發展眼光，探索一套適合國情的農業政策體系，促進農村經濟的可持續發展。
作者：孔玉生 謝沅辰 單位：江蘇大學財經學院
本文作者：李巖 孫寶玉 單位：陜西教育學院歷史文化與旅游系 西安交通大學人文學院
考慮到農業在國民經濟的基礎性作用以及農業的天然弱質性，從建國開始，我國政府就開始實施國內農業支持政策，一方面通過對農業扶持，促進農業的快速發展，另一方面為我國的工業化和城市化發展提供必要的支持和積累。我國農業支持政策的選擇與我國政府重要的戰略決策以及我國經濟發展階段有關。為此，按照我國經濟發展經歷的主要轉折，可以將我國的農業扶持政策劃分為四個主要階段，分別是社會主義建設時期、改革開放以后、建立市場經濟以后、加入WTO以來至今。通過對我國農業扶持政策的回顧和梳理，可以更清晰地反映我國農業政策的發展路徑和規律，總結其經驗和教訓，為我國今后的農業發展提供必要的思路和啟示。
一、1949年建國——七十年代末：我國農業國內支持政策的萌芽階段
解放后的第一個五年計劃，中央政府一直把大力發展農業作為中央政府的主要目標，逐步發展互助合作組織和徹底進行，極大地解放了農業生產力，因此農業恢復和發展較快，并為工業的發展提供了必要的支持。伴隨著社會主義改造和建設時期以及“”時期，這一階段的中央農業扶持政策的特點如下：
1.以農業信貸和財政支農為主要手段
雖然該階段的中央政府財力有限，但是農業信貸余額和財政支農總額基本上是不斷增長的。據統計，支援農村生產支持和財政安排的農業事業費從“一五”的37.23億元增長到“五五”的345.73億元，占財政總支出的比例從“一五”的2.9%提高到“五五”的6.6%。農業基本建設投資從“一五”的40.91億元增長到“五五”的238.03億元，占國家計劃內基本建設投資總額的比重從“一五”的7.10%提高到“五五”的10.5%。同期，農業信貸資金余額也從82.1億元增長到616億元。
2.其主要目標是以農支工，為工業的發展提供支持
解放后，我國確立了優先發展重工業的建設思路，為此，必須依靠農業剩余的轉移來實施這一工業化戰略。1953年政府實施了以低價收購和銷售為主要特征的農產品統購統銷制度，通過“剪刀差”的方式為工業提供必要的資金支持。1953-1978年間，農民為國家工業化建設積累了高達3376億元的資金，平均每年達135億元，這筆資金是1953-1978年間全民所有制各行業基本建設新增固定資產總數3680億元的92%。從農業支持角度分析，該階段的農業政策實質是以農支工。1980年與1949年相比，農業增長了2.8倍，而輕工業增長了25倍，重工業增長了98倍。
3.一定程度上促進了農業生產的恢復性增長
解放后，農業發展是中央政府的工作重點，雖然國家的農業扶持力度不大，但依靠的強制“均平”機制，還是一定程度上實現了農業發展的恢復性增長。糧食總產量和農業總產值雖有徘徊，但仍逐年增長。1949-1978年，我國糧食總產量由11320萬噸增加到30476.5萬噸，年均增產660.5萬噸，年遞增3.4%。在此期間，糧食增長率超過了人口增長率，為18%城市人口的低水平工業化提供了必要的資金支持。通過逐步發展互助合作組織和徹底地進行，極大地解放了農業生產力；農產品的統購統銷政策為農產品的銷售提供了基本保障，一定程度上刺激了農民的生產行為。
二、改革開放——九十年代初：我國農業國內支持政策的調整階段
改革開放后，我國經濟發展戰略從原有重點優化發展重工業轉變到產業協調平衡發展上來，重點是對計劃經濟體制下的農村制度進行改革。這一時期的農業扶持支持往往和農村改革是密切相關的，農業政策的主要特點如下：
1.放開農產品價格
在農業生產向商品經濟的轉化中，作為計劃經濟體制下的農產品統購統銷制度已經不再適應市場消費需求和商品經濟的發展，弊端日益明顯。由于商品流通遇到阻礙、產量增加而質量不高、地區優勢不能發揮以及生產布局和產業結構不合理等原因，極大地影響了農村商品生產的發展和經濟效益的提高。為此，政府采用放開農產品價格的政策，陸續通過減少統購的數額、范圍，提高定購價格；除少數重要農產品，其余全部放開價格，由市場調節，讓農民在市場交換中受益，維護了農民的切身利益，保護了農民生產的積極性。
2．加快體制制度創新
除了繼續加大財政支農和農業信貸外，政府開始重視通過體制建設和完善保護農民利益，保證農業和農村生產。1978年十一屆三中全會以后，國家開始試點推行以家庭聯產承包責任制為核心的農村基本經營制度，該制度的確立克服了集體經濟中長期存在的“吃大鍋飯”的弊病，是推動近年來我國農業快速發展的重要基礎性支持政策，為我國農業的發展提供了強大的制度性政策支持，極大釋放了農民的生產積極性。其經濟社會意義遠遠超過了農業集體化和。
3.開始矯正剝奪農業的方式
1979年開始，國家開始矯正原有計劃經濟體制下以農產品統購、派購制度為核心的農業政策。在部分農產品市場已經開放和農業生產連年增長的基礎上，逐步提高棉、油、糧等主要農副產品的收購價格，并開始對農產品價格管理體制和流通體制進行改革，一定程度上加強了對農業的支持。雖然從1978年到1990年間里，我國工農業產品“剪刀差”的絕對量仍呈不斷增加的趨勢，由1987年的261.2億元增加到1990年的726.1億元，但不論是工業品價格高于其價值的幅度還是農產品價格低于其價值的幅度，都呈逐步下降的趨勢，因此其決定的“剪刀差”的幅度也由1978年的54.5%下降到1990年的25.2%。
4.投入農業的資金支持有限
雖然國家提高了對農業的資金支持規模，然而1978年以前的20多年時間里，農業基建投資平均占基建投資總額的11%，而1980年到1987年的7年時間里，則下降到5.3%，1988年更低，僅為2.9%。雖然從1989年以來，中央和地方對農業的投入比以前有所增長，還建立了農業發展基金，但實際上農業生產所需要的諸如柴油、化肥等也不充足，其真正投入的資金不到30%。農業資金的匱乏，加劇了農業的脆弱程度，阻礙了農業抵御自然災害的能力，影響了農業勞動生產率與農民收入的提高。
三、1992年——2001年：我國農業國內支持政策的改革階段#p#分頁標題#e#
前一階段，通過“剪刀差”，從農業中拿走了大量的“原始資本積累”，但這一階段狀況開始改善，農業從為國民經濟“納稅”開始變為接受保護和扶持。90年代以后。這一階段我國農業支持政策有如下特點：
1.以價格補貼為主要措施
這一階段的農業扶持政策以價格補貼為主要形式，大部分用于降低支農服務的收費標準，降低農用生產資料的價格以及農產品購銷環節的補貼。雖然這項政策反映了政府對農業和農民生產的保護，但是，價格補貼是給國有農產品流通部門，不是直接補貼給農民，導致農民收益有限，補貼收益大部分落入國有商業部門。據測算，國家每補貼1元，農民只能得到0.14元。
2.切實減輕農民負擔
國家通過自上而下的政策傳遞方式，將減輕農民負擔作為保護農民利益和農民生產積極的首要目標。由于長期農業資金大量流向工業部門，導致農民利益受到剝奪，負擔過重。90年代以來，農業資金非農化流失仍在繼續。1991-1996年，通過賦稅流失的農業資金為2750億元，以農業信貸方式流失的農業資金為4177億元。為了保證農業與農村經濟的健康發展，國家開始強調減輕農民負擔問題。一方面國家大幅度提高農副產品收購價格，另一方面，國家連續大幅度增加了農業投資。政府堅持多予少取的支持政策，賦予農民更多的實惠，切實保護農民的利益。
四、加入WTO——至今：我國農業國內支持政策的完善階段
長期以來，我國出臺的農業政策涉及農業生產的，但是隨著加入WTO，我國逐漸認識到：要實現農業的可持續發展，農業問題不只是農業生產方面，還必須重視農村經濟的綜合發展和農民利益。這一階段我國農業支持政策有如下特點：
1.財政支農的絕對數量增加迅速
中國財政支農的絕對數量呈現出迅速增加的趨勢。財政支農總數從2001年的1456.73億元上升到2009年的2900.87億元，每年以13.76%的速度增長。這種支持水平的迅速上升，說明自從加入WTO之后，我國越來越重視利用國內支持的方式來促進我國農業的發展。尤其是2004年，由于我國政府提出“工業反哺農業”的政策，當年財政支農的增長速度達到了33.24%。
2.國內支持的結構有待完善
在微量標準之內，我國對于黃箱支持利用不充分。根據我國對WTO的承諾，我國的微量免除水平為8.5%。但是據統計，我國現在的微量支持水平只用2%左右。在WTO規則允許的12種綠箱政策措施中，我國只使用了6種，包括政府的一般服務支出、食物安全儲備、國內食物援助、自然災害救助、生態環境保護和地區發展援助，其余6種我國還未涉及。
3.將增加農民收入作為主要政策目標
由于農村勞動力外出就業環境不寬松、農村非農產業發展速度減緩，有的地方農民負擔還沒有得到有效控制等原因，農民收入增長困難問題越來越突出，嚴重挫傷了農民的生產積極性。針對此問題，增加農民收入成了各級政府處于每年工作的中心位置，并制定了具體措施。其中包括推進農業結構調整、支持糧食主產區發展糧食產業、發展農村二、三產業、改善農民進城就業環境、搞活農產品流通、發揮市場機制作用、深化農村改革、加強農村基礎建設和做好扶貧開發工作等。
五、未來“三農”政策走向
針對我國“三農”問題的現狀，本文認為，我國“三農”政策將會在現有基礎上繼續強化。具體包括：第一，加大糧食生產扶持力度。我國作為一個13億人口的大國，糧食安全問題需要時刻注意，特別是在目前全球存在糧食危機的狀況下，政府必將加大對糧食生產扶持，提高農民種糧積極性，增加農民種糧效益。第二，進一步加強農業基礎設施建設，發展現代農業。近幾十年來，我國農業基礎設施老化嚴重、投入欠賬太多。發展現代農業就必須繼續加大農業基礎設施投入，進一步強化農業發展的基礎。第三，建立促進農村經濟社會發展的長效機制。社會主義新農村建設是一個長期的過程，我國政府正在努力建立一套促進農村經濟社會發展的長效機制。包括“三農”投入穩定增長的機制；農民就地拓展與外出轉移相結合的就業創業機制；購銷市場化和經營主體多元化的農產品流通機制；防止農民負擔反彈的監督管理機制，村民自治和鄉鎮政務公開的鄉村治理機制等。
從近幾年的披露報告來看，很多出現問題的企業，大多是由于其資金出現了阻滯，無論是資金的來源問題還是調配等等各種，越來越凸顯出會計營運在其中的重要性，當然其風險防控的探析是很有必要的。農業政策性銀行主要是服務我國的農業，包括各類農產品，畜牧業等等，所以在其不斷發展的過程中，為了保障我國的基礎農業的健康運行，農業政策性銀行應該做出調整，不應該為拓寬自身的業務而忽略了重要的會計營運中的風險防控，因為稍有不慎，就可能引起不能預料的后果，所以進行探析是很有必要的。
一、農業政策性銀行會計營運風險防控的現狀及存在的問題
1.會計管理模式層級傳遞。
我們都知道，如果做一件事，需要傳遞很多層次，這樣就會使效率下降，而且還不確保在傳遞過程中會出現傳遞內容是否全面的情況，所以在管理制度不斷完善的現在，很多企業會下放其權力。農業政策性銀行由長期以來的，總行，省行，市分行，縣支行的會計管理模式，就會使得在制定和實施相關的會計管理中存在著我們所說的，很多制定的政策和管理方案滯后的情況，同時也不方便對下面的支行進行相關的管理，例如下面哪個支行出現了會計營運方面的風險，要經過各級向上傳達，而且也不排除在這個過程中，有些領導為了不被批評，而封閉消息的事件，這樣小事可以封鎖，但是一旦碰到大事件紙包不住火的情況下，被總行知道后，這時候造成的影響是巨大的而且是不一定能彌補的，這會給整個銀行帶來負面的影響，這種聲譽風險是不可估量的。上有政策，下有對策，這就是多層級傳遞的壞處。
2.會計營運風險控制系統落后。
農業政策性銀行的會計營運部一般是負責會計營運方面風險的防范，但是一般這些網點在配備中一般存在人員不足的情況，一個網點一個綜合柜員要負責這個網點很多涉及的風險，這個是很難控制的?？赡芎芏嘣诠衽_進行的交易還可以發現是否會存在可疑之類，但是如果自身通過其它方式例如電子銀行之類進行的話，其風險就很難進行控制了，而且一旦出現這個綜合柜員不是那么負責，或者對于風險防范的意識沒有那么強的話，對于網點的損失是不能挽回的，這不能說是綜合柜員沒有盡到職責所在，人在很多時候會多少出些差錯，不能避免人沒有任何的差錯，但是對于網點來說，這個差錯是不能有的，不能出現的，那么這樣的風險控制系統就是有待加強的。
3.事后監督系統落后。
所謂會計營運風險，并不是只有一個風險，它是涉及到會計營運方面的工作所一起組合出來的一個概念。農業政策性銀行各項前臺，后臺都可能會出現會計營運的風險的，但是當前的時候監督系統沒有給予一個歸類，或者哪類業務容易出現什么類型的差錯，在出現錯誤的時候，找到錯誤和解決錯誤是針對問題本身，但是作為一家銀行的發展來說，從宏觀總體來說，應該看到的是進行一個歸集，但是現在其事后監督系統仍處在落后的階段。
二、農業政策性銀行會計營運風險防控途徑和方法
1.減少會計營運風險管理層次。
針對農業政策性銀行逐級傳遞，層級過多的問題，在會計應該管理中，應該縮減這其中的步驟，由總行統一制定會計營運管理目標，這樣給予總行有更好的對下面支行和網點的控制能力，這樣的措施一旦實施，效果是明顯的，這中間層次中可能會出現的問題，例如傳達不到位，不完善，沒有真正做到等等，就由總行直接知曉，不會使得下面各支行負責人之類有更大權力去掩蓋住存在的問題，方便對會計營運風險的控制。
2.加大專業人員控制風險。
對于會計營運部來說，控制風險是核心，也是整個農業政策性銀行的中心，所以不妨在這一塊加大對綜合柜員的使用情況，多設兩名這樣的綜合柜員，讓每個柜員都有固定的負責的項目，例如負責印章，負責單證，等等這類，讓這樣的使用更加規范，具體的權責也會是各項業務更加規范，出現差錯的可能性也會大大降低。
3.設置預警風險系統。
其實很多風險發生之后，對其進行分析的過程中會發現，其實在某些業務交易中已經存在有這樣或那樣成為風險的苗頭，如果設置有一些提前的警示，就可能會在很大程度上已經預防了一類風險的發生。例如，有些進行大額交易的，或者大批進行大額交易的應該自動列為可疑的交易對象，還有通過內部的設置，有些錯誤會不會生成需要的東西，或者彈出來這個業務需要有怎樣的資料才能完成，像這樣給予只能的事前預警風險的防范，在很大程度上可以使得會計營運中的風險減少。
4.建立健全的事后監督機制。
對于任何企業來說，如果沒有一個監督的部門存在，那么就會亂套。農業政策性銀行也不例外，其在操作處理的過程中如果要更好的規避風險，使得前臺后臺人員有風險的意識，認識到風險發生的嚴重性，就需要建立一個更加完善的事后監督部門來進行督導和指引?；蛘呤窃诎l生突發事件時，可以向事后監督部門進行反饋，讓其給予一個正確的解決方法，也讓整個業務發展進行得更加順暢，不至于會出現所有人不知道該如何處理的問題。
5.建立會計運營風險評價和反饋系統。
這個農業政策性銀行應該看到的，在進行了一系列的完善會計運營的過程中，不會說就不會出現風險了，而是盡一切可能來規避風險。所以，如果在進行了完善后還是出現了風險，不要否定說這些措施是不好的，只是需要完善和改進，在不斷的摸索中使風險出現得越來越少。有一個對于會計營運風險的總體的評價和反饋，這樣更有利于對找到問題，然后解決問題，更加完善解決的方法。
三、結語
會計營運風險是不可避免的，實實在在存在的，作為農業政策性銀行在其不斷發展的道路上，不能看到更好的發展就忽視了存在的風險，而是更應該來對會計營運風險進行防控，本來從其現狀和問題出發，探究了對于農業政策性銀行會計營運風險防控可能有用的一些途徑和方法，希望對其發展是有益的。
作者：胡建軍 單位：青島科技大學
一、我國農業現代化發展進程與農業政策回顧
19世紀四十年代到20世紀初，是全世界實現農業現代化，傳統農業向現代農業轉變的過渡時期，20世紀五六十年代是現代農業的確立時期。在這個時期，世界主要發達國家相繼全面實現了農業現代化。到了八十年代，大多數發展中國家還只是處于走向現代農業的起步階段。新中國成立以來，經過50多年的農業建設，我國農業現代化取得了很大成績。隨著農業生產的不斷發展，對農業現代化內涵的理解也在不斷變化，按照對農業現代化內涵的理解，我國農業現代化的進程可以劃分為三個階段：第一階段是20世紀五十年代。我國開始現代農業建設的初期，處在學習蘇聯模式的時期，現代農業的基本內涵是指實現“四化”：農業機械化、農業化學化、農業水利化、農業電氣化。第二階段是20世紀七十年代末八十年代初。處在改革開放的初期，總結了過去的歷史經驗，思想得到了一定程度的解放，農業現代化的基本內涵有了發展，即實現“三化”：農業基本建設現代化、農業生產技術現代化和農業經營管理現代化。第三階段是20世紀九十年代中后期。我國全面推進改革開放，建立市場經濟新體制，農業現代化的基本內涵有了明顯的新發展，表現為要實現六個方面的現代化：農民生活消費現代化、農業經濟結構現代化、農業基礎設施現代化、農業科學技術現代化、農業經營管理現代化和農業資源環境現代化。其評價范圍已經擴大到農民生活消費和農業資源環境，注意了吸收發達國家現代農業發展的經驗教訓，體現了可持續發展的思想。我國的農業經濟建設是以半封建的農村生產關系為起點的，它具有分散性、落后性、勞動生產率低等特點。中國革命的勝利解放了農村生產力，建立起完全新型的農村生產關系。要使我國農業迅速進入現代農業的運行軌道，一靠政策；二靠科學；三靠投入。而政策處于首要地位，回顧新中國農業發展史，每一個成就的取得都是正確政策引導的結果。鑒于我國經濟發展的變化和農業部門的表現，我國的農業政策已經從增加生產（尤其是谷物生產）轉向了農業收入支持和環境關注。1990～2005年的我國農業政策可以分為兩個階段：1997年以前以提高產量為重點，1998年以后則將重點轉向了農業收入，并且加大了對環境的關注。經過兩年的試點工作后，2004年在全國范圍實施的糧食直接補貼政策是我國新農業政策的開始。
二、關于農業政策的探討
政策總是根植于一定的社會環境之中的。如果要分析一種農業政策，就必須對這個政策所在的具體社會政治經濟環境進行深入了解。成功的農業政策必須與它所處的環境找到適當的平衡。這種平衡體現了綜合意義上的要求，并受到多種因素的影響。但就其內部聯系的層次性而言，農業政策首先是直接受制于宏觀經濟發展戰略，即政府的農業政策源于一定時期政府確定的宏觀發展戰略和政府對特別時期具體情況的判斷，后者為農業政策的特殊取向或變化提供了解釋，前者則體現了一種隨處不在的常規性影響。換言之，政府的發展戰略給農業政策進行了角色定位，它影響著農業的制度基礎、運行機制和社會利益結構，從而為農業政策的選擇劃定了空間。這樣一個高度的概括有一個很重要的現實條件，即農業發展尤其依賴于國家的宏觀調控，不僅是對農業本身的調控，更重要的是對宏觀經濟政策環境的調控；實現農業發展目標和解決落在農民頭上的經濟困難，必須糾正農業和其他部門之間的不平衡關系，必須依靠農業以外的國民經濟政策。農業政策從來都不是孤立的現象，除了與環境之間的密切聯系和某種契合外，各項農業政策之間也存在著相互依存的共生關系，并通過這種關系的運動構成了一個有機的整體。在農業政策結構中，每一項具體政策都起著維持和平衡整個政策體系的功能的作用，當某項政策的性質發生變化時，其他各項政策以及整個政策體系都會受到壓力并發生變化。換言之，一項政策安排的作用和效率極大地依賴于其他有關政策的存在。由于各種政策安排是彼此關聯的，因而不參照體系中其他相關的政策安排，就無法估價某個特定政策安排的效率。很顯然，政策單項可能是有利的，但如果與政策體系中其他政策安排不能相容，則最終也是不實用的。因此，成功的農業政策不僅要與特定的環境達到平衡，而且還必須達到政策體系在結構上的均衡和協調。具體而言，農業政策的整合過程或政策之間的實際契合過程應當滿足以下三個原則：一是完整性原則。每項政策都存在著一定的適用范圍，而且一項具體政策往往只能解決有限的問題或者有其特殊的針對性，因此需要政府盡可能找出政策制定對象的可能性空間，盡量彌補政策間的空隙，減少政策結構上的明顯漏洞，為各種農業問題提供相應的政策控制或解決方法；二是協調性原則。由于各項政策蘊含著不同的損益信息，從而對資源配置構成了不同的影響；三是互補性原則。一種政策設置不僅生成特定范圍的產物，而且還可能產生種種副產品，從而導致政策風險或效應偏差，因此需要政府制定配套的政策措施來化險和防偏，以阻止或控制負面后果的發生及其累積趨勢。
三、我國農業政策的選擇
在我國農業發展的政策選擇中，有一點是必須把握住的，那就是占我國人口絕大多數的農民能否分享經濟增長的成果，將直接影響我國經濟的發展，影響社會主義新農村的建設，影響社會主義和諧社會的建設。要達到這三個目的，農業政策必須有利于全國統一農產品市場的建立、有助于農民融入市場和市場經濟、有助于農民轉向具有比較優勢的農產品生產、有助于農民收入的持續增長。
（一）建立全國統一的農產品市場。建立全國統一的農產品市場具有以下意義：一是全國統一的農產品市場是充分利用區域比較優勢的關鍵；二是統一的農產品市場是提高農產品國際競爭力的必要手段；三是統一農產品市場的建立可以使市場信號真正作用于農業。只有建立了全國統一的農產品市場，各個地區的農業才能根據各自的比較優勢來布局。如果有一個全國統一的農產品市場，中西部就能夠從東部讓出的市場中獲益，形成東部拉動中西部農村發展的良性循環。如果國內市場分割，就會出現東部地區農業生產比較優勢喪失以后，直接從國外進口農產品，和國際市場形成循環。如果中西部農村無法分享東部發展帶來的好處，東、中、西部的差距就會不斷擴大。
（二）培育和發展要素市場。要素市場的發展是提高農業生產率和農民收入的重要源泉。如果農業政策的制定僅僅孤立在農業范圍內，就不會有大的突破，農業也不會有大的發展。農村勞動力的轉移的含義不應當僅僅理解為把剩余勞動力從農村轉移出來，應當理解為農業剩余勞動力向非農產業的轉移。農民收入顯著提高的一個必要條件在于創造新的非農就業機會；迅速降低農業人口是提高農民收入的必要途徑。這項政策與提高農村教育質量和數量相結合是唯一的、無可替代的政策選擇。只有持續的經濟增長以及城鄉之間更加合理的資源配置才能真正成功地穩定或縮小城鄉收入差距。政府的農業政策往往更傾向于對農產品價格的干預。事實上，從長遠看，對資源及要素市場產生影響的農業政策對農民收入的增加和農業的發展更具重要意義。
（三）改革農村金融政策，為農業部門融資提供便利。從長遠的觀點看，要從農業變革中獲得利益，就必須按照比較優勢的原則調整農業生產結構，讓生產不具備比較優勢農產品的農業生產者轉向生產具有比較優勢的農產品。但是，農業生產資金的獲得是影響轉型成功與否的一個重要因素，即金融和信貸問題是影響農民生產和生活的一個重要因素。為了從根本上解決農民貸款難的問題，必須深化農村金融體制改革。目前正在進行的改革，本質上是通過注入國家資金對現有體制進行維護和維持，并沒有改變體制和機制，不能從根本上解決問題。農村金融改革的最終方向和出路應當是市場化。這包括兩個方面：金融機構的多元化和存貸款利率的浮動化。農民在農業轉型中，需要資金支持，在經營中更需要農業保險的保障。因而，改革我國農村金融政策，讓信貸效率高的農業部門獲得更多的信貸；建立政策性農業保險，讓風險性較高的農業獲得生產經營的保障。
（四）實施農業發展比較優勢戰略，建立農業支持體系。建立農業支持體系，根據對我國農業市場化、國際化發展趨勢的判斷，以及對我國農業支持水平、農產品比較優勢及其國際競爭力的系統評估，我國農業保持可持續發展應考慮選擇比較優勢戰略————根據市場需求，依托地區優勢，因地制宜地發展優質、高效農產品，按照比較優勢原則確定農業的發展戰略與方向。對于缺乏比較優勢的農產品，戰略調整的基點應在保證安全供給的條件下，適度減少生產；有效利用國際市場調劑供需缺口。對于具有比較優勢的農產品，戰略重點應是采取積極措施進一步發揮和實現比較優勢，增強國際競爭力，擴大國際市場份額。
四、對農業進行適時的綜合政策支持
我國應當建立一個促進農業發展的綜合支持體系。農業政策綜合支持體系對于推動農業發展、解決“三農”問題，具有十分重要的意義。建立農業政策支持體系是根據對我國農業市場化、國際化發展趨勢的判斷以及對我國農業支持水平、農產品比較優勢及其國際競爭力的系統評估而做出的結論?？v觀世界各國，在經濟發展到一定階段都適時地對農業進行了綜合支持。我國的經濟發展已經到了“工業支持農業、城市反哺農村”的新階段，貿易自由化的發展也要求為農業提供實質性的有力支持。農業支持政策應當形成一個體系，包括農業基礎設施支持、農業生產支持、農業營銷支持和農業收入支持四個子系統。
第一，農業基礎設施支持體系是最重要的一個部分。這里的基礎不單單是指硬件上的基礎設施，它包括農村的道路、水利、通訊、教育、醫療衛生、社會保障等可以給農業生產和農業生產者的生活提供保障的各種軟硬件建設。這一部分的經濟效益是最不直接的，但是它所產生的經濟和社會效益卻是最長遠的，因而它是農業支持體系中最重要的部分。提高農村居民的教育水平和質量，提高農村人口的受教育水平，加強農村基礎教育的關鍵是國家要增加經費投入。農村教育的重要性有兩點：首先，如果農民能得到像城鎮居民那樣的小學和初中教育，在他們得到的工作中，就會有更高的生產率，從而對經濟增長做出更大貢獻；其次，如果他們的教育背景和城里人類似，他們調整到城鎮的生活也將更加容易，并且城鎮人對他們的抵制也會減少。
第二，農業生產支持是農業支持體系中直接推動農業發展的部分。建立和完善國家對農業的信貸扶持，對農業貸款實行優惠利率政策，繼續在資金、技術上優先支持農產品特別是糧食商品基地建設，加強對農業從業人員的技能培訓，把農業和農村經濟增長轉到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來。這里最重要的是農業技術研究的投入、農業保險的政策性支付和農業信貸的提供。
第三，農業營銷支持是農業支持體系重視農業生產轉化成經濟效益的部分。價格支持顯然是不能再使用了。況且，營銷支持也不是價格支持這么簡單，正如市場營銷不是銷售產品這么簡單一樣。這方面的措施應當包括以下方面：首先，市場的建設；其次，信息的提供。建立全國和全球性的農產品生產、消費、價格等市場信息系統，有重點地研究與我國農產品出口有競爭的國家農產品政策及供需平衡變動情況與對策，把開拓國際市場作為開拓市場的重點工作來抓；再次，政策的調整。有關農產品生產、市場和價格以及國際貿易的國家宏觀調控機制、管理制度和政府職能都要有相應的調整；最后，合作社的組織。走農業合作化道路，建立地區以至全國性的分產品的農民協會組織（如農民大米協會、農民小麥協會、農民蔬菜協會、農民水果協會等），使千家萬戶的農民能同全國以至國際大市場聯結起來。
第四，農業收入支持體系是農業支持體系中增加農業收入的重要一環?！叭r”問題的核心就是農民的收入問題。單靠提高農業生產率和增加農業產出是不能持續提高農民收入的，提高農民收入的關鍵在于減少農民的數量，減少農村勞動力，讓剩余的農業勞動力轉變成非農業勞動力。在解決農業勞動力的轉移問題上，需要解決農民的戶籍問題。
我國目前的情況仍然是按照戶籍來享受社會福利的，從這一角度，農民的戶籍是需要解決的。但是，轉移農業剩余勞動力的真正目的是讓他們能在非農崗位上找到就業機會，而不僅僅是享受福利。因此，對農民的教育支持是這一工作中重要的環節。否則，即便有很好的就業機會，也由于知識和技能的欠缺而不能勝任，創造再多的就業機會也不能解決農業勞動力轉移的問題。
一、農業政策調整的基本背景
2004年農業形勢好是相對前幾年糧食減產和農民增收緩慢來講的;2004年農業政策針對性強是針對前幾年農業和農村發展中的主要問題來講的。對2004年的農業政策調整要有深入的理解,必須先對我國農業面臨的主要問題和所處的宏觀環境有所了解。
(一)農民增收緩慢,城鄉差距擴大農業發展進入新階段的這幾年,雖然農產品供給充裕,但農民增收非常困難。由于農產品供大于求、農產品價格連年下滑,農民收入增長緩慢,特別是糧食主產區農民收入增長幅度低于全國平均水平,許多純農戶的收入持續徘徊甚至下降。1997—2003年的7年中,農民人均純收入平均年增長速度為4%,只相當于城鎮居民收入增速的一半左右。雖然國家“九五”和“十五”規劃目標中農民人均純收入年增長率均為5%,但這7年中沒有1年達到規劃目標。從收入增長的絕對數來看,2003年農民人均純收入為2622元,比1996年的1926元增加了696元,而同期城鎮居民人均收入從4838元增加到8472元,增加了3634元。城鄉居民收入比值1996年為2.51:1,2003年擴大為3.23:1。農民增收緩慢、城鄉差距擴大是農業政策調整首先要解決的問題。
(二)糧食產量下降,供求關系趨緊2003年全國糧食播種面積14.9億畝,是歷史上最少的年份;總產量4307億公斤,減至20世紀90年代以來的最低水平;人均糧食產量334?4公斤,降到1982年以來的最低水平。從1996—1999年,我國糧食連續4年豐收,從2000—2003年,糧食連續4年減產,后4年平均產量與前4年相比,糧食產量下降500億公斤以上。同時,糧食消費量逐年增加,糧食產需平衡的年度缺口逐年擴大。彌補糧食產需缺口主要靠挖庫存。在糧食總量關系趨緊的同時,品種結構矛盾逐步暴露,特別是大米短缺的問題較為嚴重。糧食供求關系由供大于求向供求趨緊轉變,主要標志是2003年10月份和2004年3月份糧食價格出現兩次較大幅度上漲。2003年10月中旬后,國際市場大豆價格上漲引發國內糧食價格上升,主要是大豆、小麥及面粉價格明顯上漲,漲幅達20%左右。2004年2月下旬到3月份,南方部分地區大米價格大幅上漲引發全國大米價格上升,帶動糧食價格上漲。2004年3月中旬,與上年同期相比,3種主要糧食品種平均價格上漲50%左右,其中大米價格上漲60%~70%,小麥上漲40%以上,玉米上漲21%以上。糧食價格由長期持續低迷到連續出現上漲是糧食供求關系出現新變化的重要信號。
(三)生產要素流失,資源約束增強近幾年我國農業和農村生產要素大量流失,給農業發展帶來嚴重的“硬傷”。生產要素流失突出表現在耕地和資金兩個方面。從1996—2003年,由于退耕還林、農業結構調整和非農建設占用等多種原因,全國耕地面積凈減少1億畝,平均每年減少1400多萬畝。耕地減少對農業綜合生產能力造成實質性的、不可逆的損害,使我國農業發展面臨的資源約束矛盾更加突出。農村金融資源的配置偏離“三農”的傾向十分嚴重,農村資金大量通過金融機構流入城市。農村資金短缺、農民貸款難成為制約農村經濟發展的突出問題。
(四)農民權益受損,社會矛盾突出低價征用農民土地導致農民利益大量流失,而且征地補償款拖欠嚴重。以土地換取發展資金,隨意以低地價甚至“零地價”招商引資,嚴重侵害農民利益,引發諸多經濟和社會矛盾。拖欠農民工工資極為普遍,僅建筑領域2003年底以前的拖欠工資就高達幾百億元。農民工的要求并不高,回家過年能夠足額領到微薄的工資就心滿意足。農民因征地問題的上訪增多,農民工以極端方式討要工資的事例增多,嚴重影響社會穩定。
(五)投資規模膨脹,通脹壓力較大2003年,全社會固定資產投資比上年增長26.7%,按當年價格計算的全社會固定資產投資占當年國內生產總值的比重達到47.2%,為建國以來的最高水平。特別是鋼鐵、水泥、電解鋁、汽車、紡織投資增長過快,投資規模過大,導致運力緊張,能源和部分原材料價格不斷上漲。2003年國內生產資料市場銷售價格總水平比上年上升8.1%,其中鋼材價格上漲21.1%。在整個經濟已經繃得很緊的情況下,農業特別是糧食供給和價格又發生大的問題,與煤電油運緊張、生產資料價格上漲交織在一起,出現“兩碰頭”,加劇了宏觀經濟運行中的矛盾,甚至影響穩定的大局。出于對這種局面的擔心,政府加大了對農業政策的調整力度。
二、農業政策調整的主要內容
近年來,隨著我國農業市場化和國際化的推進,對我國工業化發展已進入中期階段認識的統一,政府已經按照“多予、少取、放活”的方針對農業政策逐步進行了調整。2004年中央發出1號文件和其他多個文件,農業政策調整的步伐明顯加快,集中出臺了一批新的帶方向性的政策措施。
(一)“多予”政策(1)增加糧食生產投入。全國共從糧食風險基金中拿出116億元對部分種糧農民實行直接補貼。在前兩年對部分地區的大豆和小麥實行良種補貼的基礎上,把良種補貼試點范圍擴大到部分地區的水稻和玉米,中央財政安排糧食主產區的良種補貼資金28億元。對部分地區農民購置大型農機具給予適當補貼,中央財政和省級財政共安排這方面的專項補貼資金4.7億元。(2)增加農業基本建設投入。中央農業基本建設投資規模達到550億元,農村“六小工程”的投入超過280億元,農村扶貧開發投入達到122億元,農業綜合開發投入達到89億元。正式啟動國家優質糧食產業工程,選擇一部分有基礎、有潛力的糧食大縣和國有農場,集中力量建設一批國家優質專用糧食基地。第一次明確了將土地出讓金的部分純收益用于農業土地開發,規定市、縣將不低于土地出讓平均純收益的15%用于農業土地開發。(3)增加農村社會事業投入。堅持新增教育、衛生、文化事業經費主要用于農村。啟動西部地區農村教育“兩基”攻堅計劃,重點支持農村寄宿制學校建設,繼續實施農村中小學危房改造工程和遠程教育示范工程,對農村部分家庭困難的學生免費發放教科書。開展新型農村合作醫療試點,支持部分地區鄉鎮衛生院建設,加強農村公共衛生建設。加強對中西部地區特別是民族地區農村文化設施建設的支持。
(二)“少取”政策(1)少收農民的稅。十屆全國人大二次會議通過的《政府工作報告》提出,取消除煙葉以外的農業特產稅,農業稅稅率降低1個百分點、5年內在全國取消農業稅。后來鑒于糧食生產形勢的嚴峻,為了最大限度地調動糧食主產區和種糧農民的積極性,國家決定加大減免農業稅力度。在黑龍江、吉林兩省進行全部免征農業稅試點,在河北等11個糧食主產省(區)降低農業稅稅率3個百分點,其他地區降低1個百分點。一些沿海省份及其他地區有條件的縣也自費進行了免征農業稅的改革試點。全國減征免征農業稅233億元,取消農業特產稅68億元,農民由此減輕負擔共計301億元。中央財政新增轉移支付216.6億元,加上以前基數,用于農村稅費改革的資金達到520多億元。(2)少征農民的地。嚴格保護耕地,全面清理整頓開發區,嚴肅查處違法違規占用耕地案件,暫停半年審批農用地轉非農建設用地,在全國開展基本農田保護大檢查。對征用農村集體土地的補償安置情況進行清理檢查,特別是突破現行土地管理法的規定,要求縣級以上地方人民政府要采取切實措施,使被征地農民生活水平不因征地而降低,依照現行法律規定支付土地補償費和安置補助費尚不能使被征地農民保持原有生活水平的,不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的,省級政府應當批準增加安置補助費;土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限,尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的,當地人民政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。
(三)“放活”政策(1)放活糧食流通。在前幾年放開主銷區糧食購銷市場和價格的基礎上,進一步放開了主產區糧食購銷市場和價格,實行購銷市場化和經營主體多元化。糧食期貨市場進一步發育,玉米和黃大豆2號期貨品種正式上市。(2)放活農村金融。擴大農村信用社改革試點范圍,減輕歷史包袱,完善產權結構,健全內控機制,擴大貸款利率浮動幅度,著力增強農村信用社活力。鼓勵農業銀行等商業銀行和農業發展銀行等政策性銀行創新金融產品和服務方式。鼓勵通過吸引社會資本和外資積極興辦直接為“三農”服務的多種所有制的金融組織。(3)放活農民就業。消除不利于農民進城務工的各種障礙,繼續清理針對進城務工農民的歧視性政策和各項亂收費。重點解決拖欠農民工工資問題,在全國范圍內組織開展農民工工資支付情況專項檢查活動。研究解決進城務工農民子女上學問題,一些城市已出臺了具體的辦法。為提高農民職業技能,增強其在勞動力市場上的競爭力,中央財政安排專項資金支持開展對外出務工農民技能培訓的“陽光工程”。
從2004年的實踐來看,我國農業政策調整表現出3個基本特點:(1)對市場取向的改革更加堅定。面對2003年10月和2004年3月兩輪糧價上漲,人們擔心糧食流通市場化的進程會中斷。但政府毅然出臺醞釀已久的市場取向的新一輪糧食改革政策,在糧食流通市場化道路上邁出了最后一步。(2)對市場經濟的駕馭能力明顯提高。理性對待糧食回升,既沒有過早平抑、扭曲市場信號,也沒有向管制體制復歸。這與1993年第四季度國內糧食市場出現波動以后當時政府所采取的應對策略形成明顯反差。(3)對經濟手段的運用更加嫻熟。利用市場糧價的回升刺激農民增加生產投入。充分運用補貼等經濟手段調動農民種糧積極性,特別是對水稻加大良種補貼力度。對重點糧食品種在主產區實行最低收購價格,政府先后公布了早秈稻、中秈稻、晚秈稻和粳稻的最低收購價格,提前發出價格信號,引導農民發展水稻生產。
三、農業政策調整的走向
2004年雖然在農業政策調整上邁出了一大步,并且實際效果很好,但這并不表明農業政策調整已經完全到位。下一步還有很大的調整空間,總的走向是穩定、完善、強化。下一步農業政策調整應當注意以下幾點:
(1)既不能越位,也不能缺位。政府要與市場合理分工,市場解決起來更有效率的就由市場去解決,政府解決起來更有效率的就應當由政府來解決。比如2004年對化肥價格的管制效率就很差,是典型的政府越位。由于化肥的上游產品煤、電、油、運、氣價格全面上漲,以及國際市場化肥價格上漲,控制國內化肥價格造成企業開工不足、化肥出口增加和進口減少,結果加劇了國內化肥供求失衡的矛盾。
(2)既不能只講成本,又不能不講成本。任何政策工具都是有成本的,對政策工具的選擇必須進行成本效率分析,并且要完善政策成本的分擔機制。有人認為2004年出臺的補貼政策成本太高。實際上,據對一些縣的典型調查,糧食直補的行政成本約為補貼總額的5%~10%。與國外農業補貼項目相比,我國的糧食直補項目是非常有效率的。問題在于,糧食直補項目中沒有列支行政成本,而是完全由地方政府自行承擔,這樣地方政府就會感到成本很高。
(3)既不能照搬國外做法,又不能不理睬WTO規則。政策要符合我國國情,要與國際慣例接軌。2004年出臺的政策中,既有與糧食生產掛鉤、直接影響糧食生產和貿易的干預政策,又有不與即期生產掛鉤、對生產和貿易沒有直接影響的補貼政策,還有旨在促進結構調整的支持政策。對這些政策要進行準確定性,要注意8.5%的黃箱支持上限。
(4)既不能不保持連續性,又不能過分路徑依賴。農業政策一經采行,無疑要保持連續性和穩定性,但也要注意克服路徑依賴,跳出現有思路,出臺新的政策措施。目前各方面對工業反哺農業、城市帶動農村的呼聲很高。我國農業政策正處于十字路口,是步日本、韓國之后塵走向高補貼、高保護的不歸之路,還是選擇比較優勢戰略、建立高效率的農業產業體系,亟待作出理智抉擇。按照以上考慮,筆者的政策主張是:“多予”方面應當更多地重視公共產品的供給,加強農業和農村基礎設施建設;“少取”方面應當加快取消農業稅的步伐,并更加重視農民土地財產權利的流失,徹底放棄靠剝奪農民利益積累城市建設資金的做法;“放活”方面應當進一步消除束縛農村發展的各種體制障礙,賦予農民全面發展的權利。
建議近期圍繞提高農業綜合生產能力和農產品市場競爭力,加大以下方面的政策扶持力度:
(1)加強中小型農田水利建設。長期以來中央只對大型水利工程投資,中小型農田水利建設主要靠農民勞動積累和地方政府的少量補貼。鑒于目前農村勞動力就業結構的變化和基層對勞動力資源的行政動員能力降低,以及需要加強農田水利建設的地方正是財政最困難的地方,中央財政應該逐步承擔中小型農田水利建設的職責。
(2)加強適用農業技術的推廣。農業技術的推廣和擴散,一定程度上可以依靠市場的力量,但相當多的農業技術如果由市場進行推廣則效率很低,必須由政府推廣。對具有公共產品屬性的農業技術活動,國家財政在經費上應予以保證。
(3)加強動物疫病和植物病蟲害防治。動植物病蟲害的防治具有典型的公共產品屬性,靠市場無法有效進行,國家必須承擔這一職責。應重點加強畜禽主產區、優勢生產區域和無規定動物疫病區的動物防疫基礎設施建設,盡快改善疫情診斷、監控、測報的設備和設施條件,全面提升以動物疫病免疫預防、應急反應和重點疫病控制為主的公共服務能力。
(4)加強農產品質量安全工作。由于生產者和消費者對農產品質量安全信息的擁有是不對稱的,靠市場機制難以有效提高農產品質量安全水平。政府應當加強農產品的檢驗檢測、安全監測及質量認證體系建設,加強對農業投入品的監管。這些才是政府應該干的事情。
摘要：文章以明溪縣為例，對大災之后如何提高農業保險的災害補償功能、分散和降低農業風險、發揮社會穩定器作用進行了分析和反思，并提出了政策建議。
關鍵詞：大災；農業保險；反思；啟示
一、主要啟示
第一，農業保險的災害補償功能和社會穩定器作用至關重要。農業保險是對農業生產在遇到自然災害、疫病、意外事故等風險時遭受的損害進行補償的一種保險服務，是分散和降低農業風險的重要途徑之一。明溪縣從2007年試點農業保險以來，按照以服務“三農”為宗旨，以政府主導、財政扶持、市場運作、自愿參保為方針，以“三者兼顧、兩低一保”為基礎（即：兼顧投保人繳費能力、財政補貼能力、保險公司風險承受能力，實行低保額、低保費、保成本）的總體思路，從無到有，從小到大，據統計，至2009年末全縣農業保險共收入保費169.86萬元，同比增長527.95%，理賠支出30.87萬元，同比增長239.23%，尤其是2010年上半年因為出現大災保險理賠數激增，共支出理賠款347.62萬元，賠付率高達300.06%，為前三年理賠總額的8倍多，有力地支持了轄區農村抗災防險工作，較好地發揮了社會穩定器作用。
第二，農業保險宣傳不夠，農民對農業保險認識不足，參保意識淡薄。近年來農業生產雖然體制改進了、技術進步了、產量提高了，但大都仍未擺脫“靠天吃飯”的現狀，大部分農民對農業保險的意義和作用及保險知識缺乏必要的了解，并沒有認識到投保是轉嫁農業風險、維護自身利益的有效途徑。一是保險公司宣傳力量不足，如明溪縣人保財險公司目前僅有4名正式員工，營銷員14人，保險隊伍不足，難以深入千家萬戶開展農業保險業務宣傳。二是農業保險本身點多、面廣，業務量大，單戶保險收入少的特點，使得營銷隊伍對營銷農業保險積極性不高。三是與農戶直接接觸的鄉鎮等基層一級政府機構，由于不是農業保險的直接受益者，推廣農業保險的熱情不高，推動農業保險的方式方法流于形式、不注重效果，產生農戶由于對農業保險理解不透、認識不足，認為合理范圍內的災害損失，基本可以承受，大范圍的毀滅性災害保險公司也賠不了，如果參保交了錢又沒有發生災害，反而增加了不必要的支出，寧愿抱著僥幸心理，祈望老天給一個好收成，甚至還有人錯誤地認為農業保險是向農民變相收費，加重了他們的負擔，因此普遍保險意識淡薄，參保積極性不強，雖然開辦以來農業保險有了很大發展，但與全轄保險總量相比，農業保險占比始終偏小。
第三，農業保險缺乏法律法規支持。農業保險屬于政策性保險，要使它發揮應有的作用，就離不開相應的法律的支持，目前世界上各國的農業保險都有相應的法律保障，如美國，早在1934年就通過了《聯邦農作物保險法》，日本有《牲畜保險法》，《農業保險法》等，法國有《農業互助保險法》，而我國至今還沒有一部完整的法律法規明確對政策性農業保險業務予以支持，僅在《保險法》第150條規定“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”，農業保險業務開展主要依靠上級有關部門的紅頭文件，諸多問題形成了法律真空，陷于無法可依的尷尬境地。
第四，險種設計不合理，種類少，經營成本高，風險可控性弱難以滿足農業發展需求。在農業保險險種設計上，險種結構不合理，種類偏少。如明溪縣是傳統的農業縣，種植作物主要以水稻、煙葉等為主，但農業保險只開辦了水稻種植險而無煙葉種植險，一旦受災，根本無法滿足廣大各類農作物種植戶的需求，如上半年二大災害明溪全縣煙葉生產損失慘重，據相關部門統計，煙葉損失甚至已超過了水稻損失，但由于未開設煙葉種植險而使廣大煙農未能參險只能自己承擔全部損失。另外農業保險面向廣大農村，承保、勘險、理賠等一系列工作都需要保險人員到場，手續煩瑣，工作量大，需要耗費大量人力物力，保險機構經營成本高，尤其是碰到突發的大災，災后查驗災情時間緊、任務重，查勘定損難度又大，單純依靠本地保險人員根本無法滿足理賠需求，抽調異地人員和車輛，勢必增加經費開支。而且農業生產除受自然條件影響外，受市場環境和政策因素影響也較大，具有相當程度的風險不確定性，同時，還不排除農戶信用和道德因素形成的風險。面對諸多客觀存在的風險，在對被保險標的風險管理和控制上，保險公司缺乏必要的創新和手段，監督和防范風險能力相當有限。
第五，缺乏巨災風險分散機制。黨的十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出，要加快建立農業再保險和巨災風險分散機制。但據了解目前全國尚無一個省、自治區、直轄市在農業保險試點之初就著手建立巨災補償準備金的，只有部分試點的省、區、市安排了諸如大災基金的區域性風險基金，但與農業保險需要的巨災風險分散機制無論從規模上還是運作模式上都相去甚遠，既無巨災賠償準備，也無分散風險的其他安排，巨災風險只能由農業保險經營機構獨立承擔，若真的發生了大的自然災害，理賠支出大大超出了保費收入，農業保險經營機構嚴重虧損，勢必影響其工作積極性和持續經營能力，農業保險持續發展前景堪憂。
二、對策建議
第一，建立健全農業保險法律保障機制。農業險屬于加強農業基礎地位的政策性保險業務，迫切需要政府扶持，建議盡快修改《保險法》，增加對農業保險的有關條款規定，從法律上明確農業保險的定位、政府在農業保險中的作用和地位、對農險的扶持原則、對農險投保人利益的保護、對保險公司的保護等條款，條件成熟后再制定《農業保險法》，為農業保險提供法律保障，真正實現開展農業保險有法可依、有法必依。
第二，加大農業保險的宣傳力度，提高農民對農業保險的認知度。一是要充分發揮政府在農業保險宣傳的主導作用。政府的宣傳具有權威性、廣泛性，農業保險又好又快地發展，需要政府出面通過新聞媒體等大張旗鼓地宣傳，使更多農民了解黨和政府支農惠農的農業保險補貼政策，提高農民對農業保險的認知度和參保的積極性。二是承保主體要主動擔負起農業保險的推廣職責，改善服務態度，通過柜臺咨詢、擺攤設點、上門推銷等形式大力宣傳業保險開辦的目的、意義、風險責任、保險條款、定損標準以及參保的各項好處等等，以案說法，使廣大農民充分認識到政府開辦農業保險的重要意義，積極參保，促進降低農業經營風險，有效抵御自然災害。第三，科學設計農業保險險種，滿足農業發展需求。根據各地農業產業發展特點設計適合當地農業發展的保險險種，擴大承保范圍，在承保標的、保險責任、保險費率等方面科學設計，盡可能滿足農業多樣化的保險需求，為農業發展保駕護航。對為專項產業發展提供原材料種植的農民，還可試辦行業性或產業化保險組織，由保險機構對為專項產業發展提供原材料種植的農民提供專業化的保險支持，如建立“煙葉產業專項保險公司”等，以解決農民產業化發展的后顧之憂。
第四，加大財稅補貼力度，提高保險機構開展農業保險的積極性。一是要堅決貫徹落實現有財政補貼政策，確保各項有關農業保險的財政補貼足額、及時到位。二是要繼續提高財政對農業保費的補貼力度，擴大財政補貼范圍，對一些具有地方特色的主要農產品，要在現有基礎上再適當提高補貼，對關系國計民生的主要農產品要實現財政補貼全覆蓋。三是要對開展政策性農業保險虧損的保險公司，視其虧損程度給予必要的財政補貼。
第五，引進農業保險風險分散機制，建立巨災風險基金和農業再保險機構。自然災害具有突發性和極強的破壞性，在短時間內會對保險公司和保險市場造成猛烈沖擊，引起連鎖理賠反應，甚至超出保險公司的承保能力，必須引進農業保險風險分散機制，提高承保主體應對風險的能力，促進農業保險可持續性發展。一是建立農業巨災風險基金，對遭遇大災、巨災損失的農業保險公司提供一定程度的補償，確保保險公司能及時開展農業保險理賠，參保農戶能盡快獲得農業保險賠付恢復生產。二是成立中國農業再保險公司，承擔起國家農業再保險的職能，為各家從事農業保險的機構分散風險。
內容摘要:本文通過中外農業政策性金融組織結構、制度、資金來源和運用、功能、市場環境和外部關系的比較，提出完善我國農業政策性金融體制、拓寬資金來源渠道、靈活資金運用、完善其功能和理順外部關系等對完善和發展我國農業政策性金融的啟示。
農業為人類的生存與發展提供食物和工業原料，它是國民經濟的基礎，但農業受自然風險和市場風險的雙重影響，投資期限長，盈利能力相對較低，因而一些農業生產經營項目難以得到商業性金融機構的支持。各國政府為了彌補金融市場的不足，普遍設立了農業政策性金融機構。我國于1994年設立了中國農業發展銀行(簡稱農發行)，專門從事農業政策性金融活動，但到目前為止，我國農發行的業務范圍較窄，經營虧損嚴重，因此很有必要通過中外農業政策性金融的比較分析，借鑒國外發展農業政策性金融的經驗，促進我國農業政策性金融的完善和發展。
一、中外農業政策性金融的比較
國外農業政策性金融各具特色，比較有代表性的有美國、日本、法國、泰國和印度等國家的農業政策性金融，現就這些國家及我國的農業政策性金融進行比較分析。
1、組織結構比較
各國農業政策性金融的組織結構主要可以歸納為以下兩種類型：第一類為單一結構，即只有一個金融機構，沒有或只有很少的分支機構。這種結構的農業政策性金融機構組織形式簡單、靈活，但因為沒有延伸到廣大城鄉地區的眾多分支機構，難以從事農業政策性金融的零售業務，因而往往只從事農業政策性金融的批發業務。這類農業政策性金融機構一般自己籌集資金，然后委托在廣大農村地區設有分支機構的其它金融機構發放農業政策性貸款等業務。印度國家農業和農村開發銀行屬于此種類型。第二類為復合結構，即該類農業政策性金融機構有許多遍布全國的分支機構，可以直接從事一部分或全部農業政策性金融的貸款等零售業務。由于農業政策性金融貸款對象為國內的廣大農業企業、農產品經營單位或普通農戶，而農業政策性金融機構要在全國各地遍設分支機構成本太高，所以大部分農業政策性金融機構除直接貸款外，還把一部分業務委托其他金融機構辦理。美國的農業信貸體系、日本的農林漁業金融公庫、法國的農業信貸銀行、泰國的農業和農業合作社銀行和我國的農發行都屬于復合結構類型。
2、制度和政策比較
從中外農業政策性金融的實踐活動來看，各國一般都有其相應的法規、制度來規范本國的農業政策性金融活動，如美國的《農業信貸法》、日本的《農林漁業金融公庫法》和中國的《中國農業發展銀行章程》等。美國、日本、泰國等國家的農業政策性金融機構的法規、制度和政策一般比較靈活，能夠隨農業生產經營活動的情況變化進行適當的調整。如美國的農民家計局成立之初是為了應付農業危機，幫助新創業的農民以及低收入農民家庭建立農場維持家計等融通資金。隨著美國農村經濟的發展，農民家計問題基本得到解決，該局業務重點逐步轉到支持農業生產，促進農村開發，配合政府農業政策的貫徹實施。日本農林漁業金融公庫信貸資金的投向根據農產品市場的變化而變化，從20世紀60年代以前支持糧食生產，到60-70年代支持糧食、果樹、蔬菜和畜產等多種生產經營建設的需要，發展到80年代以后，支持農業競爭力和可持續發展能力的提高。1994年農林漁業金融公庫創立了“強化農業經營基礎資金”，用于支持核心農戶的發展。中國農業發展銀行也有一定的靈活性，能根據20世紀90年代后期糧食生產過剩的實際情況，從2000年開始退出部分品種糧食的保護價收購，減輕了財政負擔，促進了農業結構的調整。
3、資金來源比較
農業政策性金融機構資金來源主要有借入政府資金、發行金融債券、借入其他金融機構資金、吸收存款和國外借款等。但不同國家、不同時期、不同農業政策性金融機構的資金來源有所差異。美國農業信貸系統資金主要來源于發行金融債券，日本農林漁業金融公庫資金主要來源于郵政儲蓄和郵政簡易保險，金融改革后擬發行金融債券解決資金來源問題；法國農業信貸銀行資金來源于吸收存款和借入金融市場資金；中國農業發展銀行資金主要來源于中央銀行的再貸款。
4、資金運用比較
中國農業發展銀行類似美國的商品信貸公司，對糧食等主要農產品實行保護價政策和金融支持措施，但美國的保護價政策是和限耕政策配套實施的。當前，美、日、法、泰、印等國家農業政策性金融主要支持農業生產的多樣化和農業生產結構的調整，而我國農業政策性金融還主要是支持糧、棉、油等農產品的收購和配合執行糧食的保護價政策，在農業生產和服務領域的政策性金融支持比例還相當有限。
5、功能比較
農業政策性金融具有融資功能、彌補功能、扶持功能、倡導功能和服務功能這5項功能。從中外農業政策性金融活動的比較來看，美國、日本和泰國的農業政策性金融機構功能比較完善，不僅具有融資、彌補、扶持和倡導功能，而且具有服務功能，即除了提供貸款外，還提供一些技術和信息服務，以確保所發放貸款的使用效益和效率。而我國的農業發展銀行的功能主要體現在扶持功能和彌補功能上，融資、倡導和服務功能尚未能較好發揮。6、市場環境比較
美國、法國、日本都是發達國家，金融市場發達，資金比較充裕，農業政策性金融機構在金融市場上發行債券、拆借資金相對容易，比較容易籌集低成本資金從事農業政策性金融服務；而泰國、印度和中國都是發展中國家，國內自有資金比較短缺，金融市場相對落后，農業政策性金融機構不容易籌集低成本資金從事農業政策性金融服務。而且，中國等發展中國家財政實力較弱，農業人口較多，不可能象美國、日本那樣投入巨額財政資金扶持農業，因而客觀上要求發展中國家的農業政策性金融機構必須切實提高經營管理水平，在實現農業扶持目標的同時實現保本微利的目標，減輕政府財政負擔。
7、外部關系比較
農業政策性金融機構的外部關系主要有以下幾個方面：第一、與政府的關系。美國、法國農業政策性金融機構與政府的關系較為松散，自主性較強；而日本、泰國、印度和中國的農業政策性金融機構一般都或多或少受到財政的扶持，農業政策性金融活動中貼息貸款的貼息一般來源于財政。第二、與中央銀行的關系。有些國家的農業政策性金融機構受中央銀行的領導或監管，如印度的國家農業和農村開發銀行附屬于印度儲備銀行(中央銀行)；有些國家的農業政策性金融機構與中央銀行發生借貸關系，如中國農業發展銀行。第三、與其它金融機構的關系。一些國家的農業政策性金融機構還向其它金融機構借入資金或者委托它們農業政策性金融業務。第四、與農業生產經營者的關系。農業政策性金融機構除了與農業生產經營者發生借貸關系外，還向他們提供一些技術、信息服務等。
二、中外農業政策性金融比較對我國的啟示
1、完善農業政策性金融的體制
美國、日本、泰國等國家的農業政策性金融體制比較靈活，能根據農業生產和供求情況及時調整金融服務的范圍和領域，很值得我國借鑒。我國農業政策性金融體制中存在的問題集中體現在政策性太強以至農業政策性金融機構在經營管理上缺乏應有的靈活性，難以發揮農發行作為金融機構的功能，因而農業政策性金融的體制必須加以完善。具體措施如下：第一、要明確農發行的企業法人地位(企業管理經濟的效率優于行政、事業單位)。農發行所有權屬于國家，但法人財產權授權企業法人代表(總行行長)經營管理，總行行長然后再逐級授權給各分支行行長以適當的經營管理權限，政府財政部門對所委托的財政金融有一定的監督權限，但不得隨意干預。第二、農業政策性金融業務由農發行統一管理比較合適。農業政策性金融與商業金融的職能定位和經營目標都不同，如果由同一個金融機構(如中國農業銀行)管理，容易產生不協調問題。1998年5月，國務院為了更好地進行糧食流通體制改革，把農業開發和扶貧等貸款劃給中國農業銀行管理。這應該是權宜之計。一方面，中國農業銀行作為一家商業銀行，追求的目標是自身經濟效益最大化，要求盡可能地提高資金的盈利能力。而農業開發貸款、扶貧貸款的目標是經濟、社會、生態效益的最大化，貸款人一般要求能得到低息貸款的支持，這與中國農業銀行追求自身利潤最大化的目標是相違背的。另一方面，把政策性業務劃給中國農業銀行經營，將引起其總資產盈利水平的降低，不利于其商業化經營和應付金融市場的競爭。因此，在糧食經營體制改革取得一定進展、農發行的經營管理水平有一定的提高，并能騰出部分人、財、物、力從事其它農業政策性金融活動時，還是應該把農業開發和扶貧貸款等政策性金融業務劃歸農發行統一管理，在農發行保本微利的經營目標下，將更有利于保證其對農業的扶持。但是，農發行的分支機構只設至縣一級，農業政策性金融由其統一管理后，對一部分離農發行機構較遠的鄉、鎮、村的農業政策性金融業務可以由商業性或合作性金融機構，有利于提高信貸工作的質量和效率；而對于農發行機構所在的周邊地區的農業政策性金融業務，由農發行機構自行辦理。第三、農發行作為金融企業，應該歸中國人民銀行管理更有效率，更有利于中央銀行的監管，更有利于督促農發行按保本微利的原則進行金融企業的經營管理。而國務院作為政府行政部門，并不適宜直接管理金融企業；財政部門作為財政金融(如貼息)的委托方，有監督權但也不適宜直接管理金融企業。
2、拓寬農業政策性金融的資金來源
從國際農業政策性金融的發展趨勢來看，越來越多的國家農業政策性金融資金主要來源于金融市場上發行的債券，而我國農發行從1994年成立以來，資金80％以上都來源于向中央銀行借款，到1999年底，長期債券余額只占總資產的5.98％。一方面資金期限短、成本高，另一方面給中央銀行貨幣發行增加壓力，因此很有必要拓寬籌資渠道，減少對中央銀行再貸款的依賴，促進農業政策性金融功能的發揮。在籌資上，首先應該主要靠發行金融債券來籌集所需資金，其次應該多籌集一些成本較低的財政存款等。此外，政府應該不斷充實農發行的資本金，降低其資金成本，擴大政策性金融的服務范圍，提高其金融服務的能力。
3、隨市場變化靈活調整農業政策性金融的資金運用
中國的農業政策性金融機構與日本、泰國等國家的農業政策性金融機構相比則顯得不夠靈活，主要還是支持糧、棉、油收購和一小部分的扶貧、開發貸款。近幾年，中國農產品市場已經從糧食短缺市場發展為糧食生產過剩的市場，隨著農業生產科學技術水平的提高，單位面積的農產品產量還將不斷上升，而且，從國際市場來看，美國、巴西等國家都有大面積的耕地休耕，國際市場糧食價格比國內市場還低，在世界相對和平的環境下，中國可以進口較多的糧食，而不會引起國際糧食價格太大的波動。從20世紀90年代末，中國提出了農業結構調整的發展策略，這是順應農產品市場變化需要的明智抉擇。2000年開始，國務院決定退出部分糧食品種的保護價收購政策。農發行除了繼續支持其它糧食品種保護價收購資金的需求外，還支持糧食企業商業性收購資金的需求，但卻沒有支持農業結構調整的資金需求。因而中國農業政策性金融機構很有必要學習國外經驗，隨市場變化調整農業政策性金融服務的內容，在縮減糧食收購資金金融支持的同時轉而支持農業生產結構的調整，較大比例地提高對農業開發、生產、產業化服務等的貸款比重，對經濟與生態能協調發展的農、林、漁業等一些獲利能力較低的生產經營項目給予低息貸款的支持，提高農民的收入水平，促進生態環境的改善與農業的可持續發展。
中國入世在即，隨著世界農產品市場形勢變化及我國與世貿組織成員就農產品市場開放談判的進一步進行，我國必須及時有效地制定“十五”期間農業發展政策，積極應對入世沖擊，加快農業發展。美國是我國最大的農業貿易伙伴之一，分析研究美國政府農業扶持政策，對我國“十五”期間農業政策制定具有極大的借鑒意義。
一、美國政府農業扶持政策發展狀況分析
美國農業政策由來已久，早在南北戰爭期間，美國政府就制定了一系列農業發展政策，為滿足不斷增長的國內外需求起到了積極的推動作用。到了20世紀20~30年代，由于國內外市場收縮和嚴重的生產過剩，美國農業經歷了空前嚴酷的危機。為了避免農業部門的全面崩潰，從1933年羅斯福政府開始推行“新政”農業政策，支持農產品價格和農業收入，到這些政策和技術進步使生產發展大大超過需求增長時，政府轉而制定擴大內外需求的政策。所有這些政策的匯集，成為戰后歷屆政府推行的聯邦農業政策體系。該政策體系主要包括以下三個方面：
(一)發展農業生產、降低生產成本的政策。
1．發展農業地區基礎設施建設。聯邦政府向農業地區提供或資助發展交通運輸、供電和通訊事業。20世紀30~60年代，政府累計農業投資88億美元，使680萬農戶受益。
2．推動農業科研和技術普及。聯邦政府通過各地建立起來的農業院校、農業試驗站和農業技術推廣站三級機構推動農業生產水平和生產率的持續提高。此外，農戶還可以通過農業技術推廣站獲得有關市場、管理、氣象、病蟲害和技術方面的信息和指導。
3．提供農業信貸和農產品保險。農業信貸系統可以從政府獲得低息貸款轉而提供給農戶。農產品信貸公司則為參加價格支持計劃的農場主提供短期優惠貸款。農戶信貸管理局的貸款則帶有很大的補助性質，它向受災地區提供利率很低的緊急貸款。1981年《農業法》把這種緊急貸款作為援助遭受自然災害農戶的主要方法，取代了70年代的直接補助。政府還為保險費用提供多至30％的補貼。
4．稅收優惠。農戶可以在收益多的年份提前支付開支，收益少的年份提前出售農產品，以少繳所得稅。此外，農戶還享有資產的“加速折舊”優惠。
5．補貼農業生產要素的投入。政府資助水利設施的興建和維修，提供價格低廉的農業用水。為保護土地，政府還出資修造遞田，按等高線平整土地，施用石灰，等等。政府補貼的結果使農戶在不增加農業生產要素的情況下，可以獲得更多的收成。
(二)價格和收入支持政策。
1．價格支持。為防止農產品價格大幅度下跌，政府成立了農產品信貸公司，著手實施農業價格支持計劃。支持計劃主要包括“直接收購”和“無追索權貸款”兩項?！爸苯邮召彙笔侵皋r產品信貸公司為了支持某些農產品價格，隨時準備以最低保證價格(即支持價格)從市場上收購任何數量的剩余農產品?！盁o追索權貸款”是指農戶以農產品為擔保從農產品信貸公司獲得貸款。在貸款期限內(多為一年之內)，如果農產品的市場價格高于貸款，農戶可以還本付息，重新得到他的農產品以投放市場；反之，在貸款到期時，則可以用擔保的農產品來抵償，而不必歸還本息。政府通過價格支持政策，總可以讓農戶獲得高于市場的售清價格(即長期均衡價格)，獲取利益。
2．限制生產。價格支持政策只是使剩余的農產品轉入政府倉庫，并不能根本解決生產過剩問題。為此，政府又出臺了限制生產的三項政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制農戶生產某些農產品的最大面積。限售即“配額銷售制”，每個農戶的銷售配額按歷史銷售情況決定，從而使有關產品的生產結構固定化，政府亦可以防止農戶之間的惡性競爭。所有限耕和限售的規定農戶都必須嚴格執行，否則要受到政府嚴厲處罰。休耕則是把限制生產與水土保持相結合，保持生態環境。
3．保證供應。為了滿足20世紀70年代出口增長的需要，聯邦政府擔心“貸款率”(即支持價格)會限制美國農產品的國際競爭力，于1973年制定了《農業和消費者保護法》，以便使價格支持和收入支持這兩重目標分離開來。70年代中期，由于市場價格持續偏高，政府擔心庫存不足而引起價格劇烈波動，又于1977年出臺了《食品和農業法》，建立起新的農產品信貸計劃——“農場主儲備”，以刺激農產品生產。
(三)擴大需求的政策。
1．擴大內需。由于“農場主儲備”政策效應，農產品生產過剩，產品銷售成為農戶面臨的首要任務。政府為保護農戶利益，推出最龐大計劃——“食品券計劃”，即向低收入者發放只能購買食品的“食品券”、“學校免費午餐”等政策，以擴大農產品的國內需求。
2．擴大出口，限制進口。根據1954年的《480號公法》實行的“食品用于和平”計劃，美國政府把減少農產品信貸公司的庫存同開拓國外市場和推行對外政策結合在一起。向第三世界國家贈送剩余農產品，或者向那里低價銷售，換取當地貨幣轉作援助資金或美國駐那里的官方機構的開支。美國20世紀60年代的糧食出口幾乎有40％是通過《480號公法》進行的。為了維護國內農業集團利益，《480號公法》對一些第三世界國家的農業和經濟產生了不良影響。從20世紀60~70年代，美國政府一直通過出口補貼來減少庫存農產品，但由于受到關稅與貿易總協定的限制，該政策不可能大規模進行。80年代以來，為了迫使其他出口國(尤其是歐共體)減少出口補貼，美國政府開始采用“混合貸款”和特殊補貼的辦法來擴大出口。所謂“混合貸款”就是把無息政府貸款同有政府擔保(或無擔保)的商業貸款“混合”提供給買主。僅在1981~1983年三年間該項貸款金額就由15億美元增加到48．7億美元。另外。農產品“目標價格”也起到出口補貼作用。通過“目標價格”壓低市場價格，以刺激農產品出口，農戶因價格下降所受的損失則可以從“差額支付”中得到補償。據聯合國統計數據，美國在20世紀80年代對小麥的出口補貼率為5．4％，水稻為30％，煙草為23％。在進口方面，為了保護國內生產者，政府對某些農產品實行嚴格的進口配額限制，例如，規定每年進口的乳制品不得超過國內市場的2％。其他實行進口配額的農產品還有食糖、棉花和花生等。在牛肉貿易方面，美國政府要求主要對美出口國實行“自愿限制”，否則美國也將實施進口配額。
進入20世紀90年代，在世界農產品市場形勢變化和歐美農業摩擦的雙重影響下，美國政府更加注重制定和實施生態農業、科學技術、信貸支持、信息管理與服務等方面的農業支持政策。
首先，在生態環境保護方面，政府早已意識到生態環境對農業發展的巨大作用，利用各種媒體向農戶講述改進土地使用方法，聘請水土保護工作人員為農民講解新技術。此外政府還提供免費技術服務及改進土壤、改善環境的資金。例如，目前美國農業中廣泛使用的農業生物技術，具有降低自然災害發生率的功效，美國目前還具有耐除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等基因改性農作物。它們已占到全部農作物的67％。這些作物的開發極大地降低和取代了除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等化學品的使用，直接改善了生態環境。
其次，在科技信息支持方面，政府允許農戶使用GPS，即全球衛星定位系統輔助生產。全球衛星定位系統，是通過地面接收裝置，接收衛星信號
，來確定地面方位的設備。這項技術是美國在海灣戰爭中打擊伊拉克時才運用于軍事上的一項新技術，而目前在美國已有15％以上的農戶將其應用于農業生產中，農戶可以依據定位系統測得的有關土壤的技術數據對耕地“對癥下藥”，有針對性地施肥、澆水，大大提高了整片土地的生產率。目前以基因工程為核心和以全球定位系統為代表的高科技設備正在推動美國農業的高速發展。
再次，在信貸支持方面，美國政府對農業投入更加巨大。由于農業生產向現代化發展，農戶已不可能完全依靠自身的資本來發展生產，加之農業生產風險大、利潤低，私人金融機構一般不愿向農戶提供貸款，因此，政府承擔起農業信貸支持這一重任。目前美國農業資本投入中約有40％依靠信貸來解決，70％以上的農場每年需要借款來維持與擴大生產。政府成立了規模龐大的農業信貸體系，它包括12家聯邦土地銀行及地方聯邦土地銀行會(向農場提供不動產抵押貸款)、12家聯邦中間信貸銀行(向農場提供中、短期貸款)、12家生產信貸公司以及由他們組成的地方生產協會(向農場提供生產貸款)以及13家合作社銀行(向合作社提供貸款)。此外，政府還推出出口信貸擔保，即由“農產品信貸公司”負責實施各類出口信貸擔保項目，使美國農業出口商和銀行避免出口銷售貨款未能按期支付的風險。出口信貸擔保，即在進口商未能付款的情況下，按美國出口貨值的一定比例予以擔保；設施和設備擔保，即向進口商提供為銷售農產品而設立的倉儲、分撥、加工設施和設備等項目的信貸擔保。
最后，在農業信息管理與服務方面，政府更是大力協助。農業部下設“經濟研究所”、“農業合作局”、“食品安全和技術服務局”、“食品和農產品出口檢驗局”、“農產品貿易和銷售信息中心”等部門，為農戶提供有關市場信息、農產品政策、出口對象國貿易政策、環境、運輸、檢疫、衛生標準等多方面的信息，以幫助擴大生產與出口。此外，農業部下屬的“美國促進出口辦公室”還負責向出口的農戶提供關于農產品出口促進計劃安排、國外農產品市場的信息和資料，進行出口咨詢和世界各國市場準入狀況的分析，同時負責為農戶出口牽線搭橋，使之與國外買主直接建立聯系。
美國作為最大的農業現代化國家，在激烈的市場競爭中，大力發展農業高新技術，高度重視農業信息管理與服務，特別是現代信息技術和生物工程技術等高科技被廣泛應用于農業，有利地促進了農業生產力的發展，使美國農業正在發生一次新的革命性變化。我國與美國雖然國情不同，但美國農業扶持政策仍有許多我國可以學習和借鑒的內容。
二、目前我國農業與發達國家存在的主要差距
隨著我國入世進程的加快，我國農業將融入國際市場激烈競爭中。這種競爭雖然表現在農產品價格上，但其核心卻是農業生產條件和綜合生產能力的競爭。改革開放使我國農業生產發生了翻天覆地的變化。然而同歐美發達國家相比，我國農業無論在生產能力還是在發展水平上與歐美發達國家仍然存在很大差距。主要表現在以下幾個方面：
(一)農業生產基礎條件薄弱。
我國目前人均耕地面積僅1．2畝，尚不及世界平均水平的1／3，且耕地總體質量不高，一二類耕地僅占耕地總面積的21％，79％的耕地屬于中低產地。不僅如此，耕地面積還因自然環境變化及人為因素正在逐年減少。每年因災害廢棄的土地在600萬畝以上，每年干旱、半干旱地區沙化面積拓展達2460平方公里，相當于損失一個中等縣的土地面積。水資源嚴重缺乏，人均占有量僅為世界水平的l／4，是全球13個缺水國家之一。我國農業對自然環境的依賴性極強，農民到現在還沒有擺脫靠天吃飯的狀況。
(二)我國農產品結構單一，品質低。
我國農作物種植結構不合理，品種單一，品質不高，且更新換代周期較長。低質產品充斥市場，而優質產品供給不足。小麥以生產面筋含量不到30％的軟麥為主，面筋度超過35％的硬質小麥僅占國內產量的20%左右。專用小麥品種較少，能與美國、加拿大硬質小麥相比的品種僅十余個，產量不足總產的8％，且價格高于國際市場30％。我國現有的二百多條專用小麥加工生產線所用小麥幾乎全部依靠進口。玉米蛋白質含量、含油量、賴氨酸含量均低于美國，含水量高于美國2~3個百分點。油料的芥酸、硫代物含量均高于國際衛生組織的標準，很難走向國際市場。農產品的綜合優質率僅占1596左右，遠低于歐美發達國家。一些糧食品種質量過于低劣，不僅在國際上沒有市場，在國內也找不到市場。
(三)農業生產方式落后。
美國等發達國家20世紀初就開始積極推進土地的規模經營，并實現了機械力對人力和畜力的替代，20世紀70年代實現了全面機械化，進入90年代后全球衛星定位系統廣泛應用于農生產中，農業工人的裝備水平已經接近或超過產業工人。而我國仍實行以農戶家庭為單位的小規模經營，農業機械雖有一定程度的推廣和應用，但人力、畜力以及傳統的耕作習慣和耕作方式仍占主導地位。據《國際統計年鑒1998》統計，我國平均每個經濟活動人口占有耕地面積0．2公頃，僅占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的44．1％，占美國平均水平的0．7％；每千人擁有收割機1．4臺，占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的8．8％，占美國平均水平的10．1％；每千人化肥施用量64．6噸，略高于亞洲平均水平，但僅占世界平均水平的67．5％，占美國平均水平的1．2％。科學技術在農業生產中的應用雖逐年增加，但應用的廣度和深度都遠遠不夠，科技在農業增長中的份額只占27％一35％，較美國等發達國家低四十多個百分點。
(四)農業生產力水平落后，勞動生產效率低。
由于我國尚未普及機械化耕作方式，生產力發展水平低，農業生產效率遠遠落后于歐美發達國家。據世界糧農組織統計，按每個農業勞動力每年生產的實物計算，1994年我國為1194公斤，是世界平均水平的71％，日本的33％，意大利的10％，美國的1．25％?？梢?，我國農業生產效率與發達國家存在極大差距。
(五)生態環境惡劣，自然災害發生頻繁。
生態環境已經成為我國面臨的越來越嚴重的問題。每年我國受災害面積都在8億畝左右(占全部農作物種植面積的1／3以上)，災害造成的糧食損失都在400億公斤以上，經濟損失每年都在600億元以上。近兩年災害不斷加重。1999年，中國氣候繼1998年度之后再度異常，沙塵暴發生頻繁，且范圍廣；降水北少南多，大部分地區冬春連旱，夏季南澇北旱，秋季旱澇并存。北方地區降水出現了建國以來的最小值，江淮、黃淮、華北等地大部分地區夏旱嚴重。2000年旱情持續加重，全國大部分地區遭受了建國以來最嚴重的旱災，加上調整種植結構糧食播種面積減少的因素，全國糧食減產450多億公斤，減幅達10％以上。如受災較重的河北省春季受旱面積5600萬畝，占耕地面積的85．9％；秋季糧食成災1740萬畝，占播種面積的76％；絕收553萬畝，占播種面積的24．1％。由于干旱少雨，河流和地下水得不到及時補給，全省372座水庫干涸(占全省水庫總數的1／3)，48412眼機井出水不足，765萬人(占全省總人數的12％)和70萬頭大牲畜發生飲水困難。
以我國目前農業發展現狀，很難應對人世沖擊。加入世界貿易組織，從長遠看有利于我國農業的發展。但我國如不能在人世之前，及時有效制定農業發展扶持政策，必然會使我國農業發展承受更大壓力，面臨嚴峻挑戰。分析借鑒美國等發達國家的農業發展經驗，盡快制定“十五”期間符合我國農業發展的政策是當務之急。
三、“十五”期間加快我國農業發展的啟示
(一)政府應加大農業發展的資金投入，改善農業基礎設施建設。
美國為改善農業的可持續發展，政府每年都出資興建維護大型水利等基礎設施建設，并通過休耕、限耕等措施改善土地品質。要實現農業的長期穩定發展，政府必須投入大量資金支持農業基礎設施建設，改善土壤條件，改良農作物品種。針對目前我國農業生產中水資源嚴重匱乏的現狀，政府應出巨資興建和維護水利設施，在干旱時期通過蓄水工程或人工降雨等方式為農戶提供價格低廉的農業用水，解決干旱地區農業生產的缺水困難。政府還應定期撥款改良土質。雖然我國農村實行土地家庭聯產承包經營制度，農戶擁有幾十年的經營權。但對于土質的改良等生產要素的資金投入，政府仍然有責任負擔部分投資費用，以減輕農民負擔，提高農民的生產積極性，此外，隨著我國市場經濟體制的建立與完善，準確、快速的信息對于促進農業經濟發展的作用也越來越重要。因此，我們在加強農業基礎設施建設時，不僅要注重加強農田水利基礎設施和農產品流通基礎設施的建設，而且要加強農業信息基礎設施的建設。各級政府可以有線電視網絡為基礎，盡快建立上下暢通、靈敏快捷的信息網絡體系。同時，全面開發利用國內外信息資源。積極鼓勵有條件的農民加入因特網，加快以因特網為代表的計算機網絡技術應用于農業的步伐，讓農民通過因特網充分利用社會信息資源，解決自己產前、產中、產后全過程中出現的問題，推動農業發展。
(二)建立和完善農業生產風險防范與保險機制。
從美國等世界發達國家的經驗看，建立健全農業保險體系，通過實行農業保險制度，規避農業風險非常必要。農業風險防范機制的建立與完善，有助于減少農民突遇自然災害的損失。這也是在市場經濟條件下，加強對農業支持保護的一項重要措施。政府應首先制定災害救濟制度。
對于非人為因素造成的自然災害，政府應給予農民往年平均收成一定比例(如60％)的補貼，以便維持農民的正常生活及來年對生產的再投入。其次，政府可以推行多種災害保險制度。每年由農戶自愿申請參加多種災害保險，農戶繳納一定費用給政府作為保費，如果本年度農業生產狀況良好，政府不退費；如果本年度在生產過程中出現天災人禍，則政府承擔保險責任，償還農戶全部損失。此外，政府還可以對農業保險實行多種形式的補貼，使農業保險成為有別于一般商業保險的政策性保險。
(三)發展農業教育與科技進步。
近年來，美國等經濟發達國家農業科技革命的一個顯著標志，就是以基因工程為核心的現代生物技術和以全球定位系統為代表的高科技設備被運用于農業生產領域，使農業的自然再生產越來越多地受到人類的直接控制，極大地促進了農業生產力的發展。21世紀農業的競爭，說到底是農業科技尤其是高科技的競爭。為適應21世紀農業發展的要求，加快農業現代化進程，必須加大科技投入，大力推進農業技術創新步伐。改革目前我國農業科研與推廣相脫節的體制和機制，積極創新，使教科農緊密結合。政府應專門撥出經費，形成農業教育、科研、科技推廣三位一體的科技服務體系。各地區應設立至少一所農業技術學校(推廣站)，承擔本地區農民的技術普及教育。技校還應承擔起當地農業科研任務，把平時的科研成果及時用于當地的生產中，提高技術轉化速度。此外，技校科技人員還應深入到田間地頭，隨時解決農民生產中存在的技術問題。通過三位一體的農業科技服務體系，逐步提高我國農民的素質與技術水平。
改革開放二十多年來，由于實行聯產承包責任制等一系列正確的政策，解放了農村的生產力，我國農業有了快速發展，農業綜合生產能力明顯提高，基本實現食物自給有余。目前，我國的農業已經呈現出由依靠政策向依靠科技、由傳統農業向現代農業轉變的趨勢。我們必須適應生產力發展的要求，通過改革、發展，以科技創新推動農業躍上新臺階。
當今世界，農業的國際競爭空前激烈，農業對科技的需求也空前巨大。我國要在人均零點零六七公頃的耕地上解決十三億人口的吃穿問題，根本出路在于以科學技術武裝農業，提高農業生產力水平。解決我國農業發展的深層次問題，將農業的發展從保證食物安全的單一目標轉為節約能源、保護環境、提高其效益的多重目標，在保證我國農業持續發展的同時，提高參與市場競爭的能力，都需要科學技術強有力的支持。
同志高瞻遠矚地指出“要進行一次農業科技革命”，為我國農業指明了發展方向?？萍紕撔聦槲覈r業的發展提供強大的動力。進行新的農業科技革命，大力發展先進生產力，促進傳統農業向現代農業的轉變，就一定能夠走一條有中國特色的農業發展道路。
十多年來，我國在依靠科技振興農業、振興農村經濟方面有了很大的進步，全國大部分的縣（市）已開展“星火計劃”，共實施了十萬多個科技示范項目，有力地推動了農村生產方式的轉變，促進了農業的發展。
“十五”計劃明確提出要大力推進科教興農，加強生物技術、信息技術等高新技術的研究與開發應用，推廣優良品種和先進適用技術，積極扶持農業科技產業的發展。在此期間，我國農業科技工作將圍繞調整農業和農村經濟結構、提高農業效益、改善生態環境和提高國際競爭力，重點組織實施作物良種物質行動、促進種植業結構調整等“十大科技行動”；從農業的基礎研究、農業高新技術、農業資源環境、農業基礎生物學與生物高技術，到農業新材料、農業信息技術到區域農業綜合開發，組織科技隊伍著重解決上百項重大關鍵技術；建成一批具有國際先進水平的農業科技基地，國家級農業重點實驗室、農業工程技術研究中心、農業科技園區和區域性農業研究開發中心；并培育一批農業科技企業，造就一支懂科技、善管理的科技型企業家隊伍，建立隊伍多元化、形式多樣化的農業技術推廣體系，積極開展農業標準化工作，培育農業技術市場，建立優質高效的農產品示范基地。
以科技創新推進農業發展，一方面需要以現代信息技術、科學技術裝備、改造傳統農業，并造就出一代能運用科學技術經營和管理農業的新農民；另一方面，深化農村體制改革，加快建立科技創新體系。通過創新機構、創新基地、創新機制、創新資源和創新環境的建設，建立起新型的科技管理體制和運行機制，建立一支宏大的、高效精干的、富于創新精神的農業科技隊伍，使之更好地擔負起科技支撐的重任，把農業發展不斷推向新高度。
實現傳統農業向現代農業的轉變，需要一個長期的過程。以科技創新支持農業的發展，更需要做大量、長期、艱苦、細致的工作。我們必須以“三個代表”的重要思想為指導，在實際工作中，既堅持解放思想、實事求是、勇于創新的原則，又做到因地制宜、量力而行，加強領導，善于引導，通過典型示范和科學普及的方式，引導農民自愿地學科技、用科技。防止一哄而起、一窩蜂、一刀切，強迫農民用“科技”；杜絕一些人好大喜功，假科技之名，搞“面子工程”；更要防止某些人借科技以營私，敗壞科技的名聲。這樣經過長期不懈的努力，我國的農業一定能夠完成這個偉大的歷史性的轉變。
中國入世在即，隨著世界農產品市場形勢變化及我國與世貿組織成員就農產品市場開放談判的進一步進行，我國必須及時有效地制定“十五”期間農業發展政策，積極應對入世沖擊，加快農業發展。美國是我國最大的農業貿易伙伴之一，分析研究美國政府農業扶持政策，對我國“十五”期間農業政策制定具有極大的借鑒意義。
一、美國政府農業扶持政策發展狀況分析
美國農業政策由來已久，早在南北戰爭期間，美國政府就制定了一系列農業發展政策，為滿足不斷增長的國內外需求起到了積極的推動作用。到了20世紀20~30年代，由于國內外市場收縮和嚴重的生產過剩，美國農業經歷了空前嚴酷的危機。為了避免農業部門的全面崩潰，從1933年羅斯福政府開始推行“新政”農業政策，支持農產品價格和農業收入，到這些政策和技術進步使生產發展大大超過需求增長時，政府轉而制定擴大內外需求的政策。所有這些政策的匯集，成為戰后歷屆政府推行的聯邦農業政策體系。該政策體系主要包括以下三個方面：
(一)發展農業生產、降低生產成本的政策。
1．發展農業地區基礎設施建設。聯邦政府向農業地區提供或資助發展交通運輸、供電和通訊事業。20世紀30~60年代，政府累計農業投資88億美元，使680萬農戶受益。
2．推動農業科研和技術普及。聯邦政府通過各地建立起來的農業院校、農業試驗站和農業技術推廣站三級機構推動農業生產水平和生產率的持續提高。此外，農戶還可以通過農業技術推廣站獲得有關市場、管理、氣象、病蟲害和技術方面的信息和指導。
3．提供農業信貸和農產品保險。農業信貸系統可以從政府獲得低息貸款轉而提供給農戶。農產品信貸公司則為參加價格支持計劃的農場主提供短期優惠貸款。農戶信貸管理局的貸款則帶有很大的補助性質，它向受災地區提供利率很低的緊急貸款。1981年《農業法》把這種緊急貸款作為援助遭受自然災害農戶的主要方法，取代了70年代的直接補助。政府還為保險費用提供多至30％的補貼。
4．稅收優惠。農戶可以在收益多的年份提前支付開支，收益少的年份提前出售農產品，以少繳所得稅。此外，農戶還享有資產的“加速折舊”優惠。
5．補貼農業生產要素的投入。政府資助水利設施的興建和維修，提供價格低廉的農業用水。為保護土地，政府還出資修造遞田，按等高線平整土地，施用石灰，等等。政府補貼的結果使農戶在不增加農業生產要素的情況下，可以獲得更多的收成。
(二)價格和收入支持政策。
1．價格支持。為防止農產品價格大幅度下跌，政府成立了農產品信貸公司，著手實施農業價格支持計劃。支持計劃主要包括“直接收購”和“無追索權貸款”兩項?！爸苯邮召彙笔侵皋r產品信貸公司為了支持某些農產品價格，隨時準備以最低保證價格(即支持價格)從市場上收購任何數量的剩余農產品?！盁o追索權貸款”是指農戶以農產品為擔保從農產品信貸公司獲得貸款。在貸款期限內(多為一年之內)，如果農產品的市場價格高于貸款，農戶可以還本付息，重新得到他的農產品以投放市場；反之，在貸款到期時，則可以用擔保的農產品來抵償，而不必歸還本息。政府通過價格支持政策，總可以讓農戶獲得高于市場的售清價格(即長期均衡價格)，獲取利益。
2．限制生產。價格支持政策只是使剩余的農產品轉入政府倉庫，并不能根本解決生產過剩問題。為此，政府又出臺了限制生產的三項政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制農戶生產某些農產品的最大面積。限售即“配額銷售制”，每個農戶的銷售配額按歷史銷售情況決定，從而使有關產品的生產結構固定化，政府亦可以防止農戶之間的惡性競爭。所有限耕和限售的規定農戶都必須嚴格執行，否則要受到政府嚴厲處罰。休耕則是把限制生產與水土保持相結合，保持生態環境。
3．保證供應。為了滿足20世紀70年代出口增長的需要，聯邦政府擔心“貸款率”(即支持價格)會限制美國農產品的國際競爭力，于1973年制定了《農業和消費者保護法》，以便使價格支持和收入支持這兩重目標分離開來。70年代中期，由于市場價格持續偏高，政府擔心庫存不足而引起價格劇烈波動，又于1977年出臺了《食品和農業法》，建立起新的農產品信貸計劃——“農場主儲備”，以刺激農產品生產。
(三)擴大需求的政策。
1．擴大內需。由于“農場主儲備”政策效應，農產品生產過剩，產品銷售成為農戶面臨的首要任務。政府為保護農戶利益，推出最龐大計劃——“食品券計劃”，即向低收入者發放只能購買食品的“食品券”、“學校免費午餐”等政策，以擴大農產品的國內需求。
2．擴大出口，限制進口。根據1954年的《480號公法》實行的“食品用于和平”計劃，美國政府把減少農產品信貸公司的庫存同開拓國外市場和推行對外政策結合在一起。向第三世界國家贈送剩余農產品，或者向那里低價銷售，換取當地貨幣轉作援助資金或美國駐那里的官方機構的開支。美國20世紀60年代的糧食出口幾乎有40％是通過《480號公法》進行的。為了維護國內農業集團利益，《480號公法》對一些第三世界國家的農業和經濟產生了不良影響。從20世紀60~70年代，美國政府一直通過出口補貼來減少庫存農產品，但由于受到關稅與貿易總協定的限制，該政策不可能大規模進行。80年代以來，為了迫使其他出口國(尤其是歐共體)減少出口補貼，美國政府開始采用“混合貸款”和特殊補貼的辦法來擴大出口。所謂“混合貸款”就是把無息政府貸款同有政府擔保(或無擔保)的商業貸款“混合”提供給買主。僅在1981~1983年三年間該項貸款金額就由15億美元增加到48．7億美元。另外。農產品“目標價格”也起到出口補貼作用。通過“目標價格”壓低市場價格，以刺激農產品出口，農戶因價格下降所受的損失則可以從“差額支付”中得到補償。據聯合國統計數據，美國在20世紀80年代對小麥的出口補貼率為5．4％，水稻為30％，煙草為23％。在進口方面，為了保護國內生產者，政府對某些農產品實行嚴格的進口配額限制，例如，規定每年進口的乳制品不得超過國內市場的2％。其他實行進口配額的農產品還有食糖、棉花和花生等。在牛肉貿易方面，美國政府要求主要對美出口國實行“自愿限制”，否則美國也將實施進口配額。
進入20世紀90年代，在世界農產品市場形勢變化和歐美農業摩擦的雙重影響下，美國政府更加注重制定和實施生態農業、科學技術、信貸支持、信息管理與服務等方面的農業支持政策。
首先，在生態環境保護方面，政府早已意識到生態環境對農業發展的巨大作用，利用各種媒體向農戶講述改進土地使用方法，聘請水土保護工作人員為農民講解新技術。此外政府還提供免費技術服務及改進土壤、改善環境的資金。例如，目前美國農業中廣泛使用的農業生物技術，具有降低自然災害發生率的功效，美國目前還具有耐除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等基因改性農作物。它們已占到全部農作物的67％。這些作物的開發極大地降低和取代了除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等化學品的使用，直接改善了生態環境。
其次，在科技信息支持方面，政府允許農戶使用GPS，即全球衛星定位系統輔助生產。全球衛星定位系統，是通過地面接收裝置，接收衛星信號，來確定地面方位的設備。這項技術是美國在海灣戰爭中打擊伊拉克時才運用于軍事上的一項新技術，而目前在美國已有15％以上的農戶將其應用于農業生產中，農戶可以依據定位系統測得的有關土壤的技術數據對耕地“對癥下藥”，有針對性地施肥、澆水，大大提高了整片土地的生產率。目前以基因工程為核心和以全球定位系統為代表的高科技設備正在推動美國農業的高速發展。
再次，在信貸支持方面，美國政府對農業投入更加巨大。由于農業生產向現代化發展，農戶已不可能完全依靠自身的資本來發展生產，加之農業生產風險大、利潤低，私人金融機構一般不愿向農戶提供貸款，因此，政府承擔起農業信貸支持這一重任。目前美國農業資本投入中約有40％依靠信貸來解決，70％以上的農場每年需要借款來維持與擴大生產。政府成立了規模龐大的農業信貸體系，它包括12家聯邦土地銀行及地方聯邦土地銀行會(向農場提供不動產抵押貸款)、12家聯邦中間信貸銀行(向農場提供中、短期貸款)、12家生產信貸公司以及由他們組成的地方生產協會(向農場提供生產貸款)以及13家合作社銀行(向合作社提供貸款)。此外，政府還推出出口信貸擔保，即由“農產品信貸公司”負責實施各類出口信貸擔保項目，使美國農業出口商和銀行避免出口銷售貨款未能按期支付的風險。出口信貸擔保，即在進口商未能付款的情況下，按美國出口貨值的一定比例予以擔保；設施和設備擔保，即向進口商提供為銷售農產品而設立的倉儲、分撥、加工設施和設備等項目的信貸擔保。
最后，在農業信息管理與服務方面，政府更是大力協助。農業部下設“經濟研究所”、“農業合作局”、“食品安全和技術服務局”、“食品和農產品出口檢驗局”、“農產品貿易和銷售信息中心”等部門，為農戶提供有關市場信息、農產品政策、出口對象國貿易政策、環境、運輸、檢疫、衛生標準等多方面的信息，以幫助擴大生產與出口。此外，農業部下屬的“美國促進出口辦公室”還負責向出口的農戶提供關于農產品出口促進計劃安排、國外農產品市場的信息和資料，進行出口咨詢和世界各國市場準入狀況的分析，同時負責為農戶出口牽線搭橋，使之與國外買主直接建立聯系。
美國作為最大的農業現代化國家，在激烈的市場競爭中，大力發展農業高新技術，高度重視農業信息管理與服務，特別是現代信息技術和生物工程技術等高科技被廣泛應用于農業，有利地促進了農業生產力的發展，使美國農業正在發生一次新的革命性變化。我國與美國雖然國情不同，但美國農業扶持政策仍有許多我國可以學習和借鑒的內容。
二、目前我國農業與發達國家存在的主要差距
隨著我國入世進程的加快，我國農業將融入國際市場激烈競爭中。這種競爭雖然表現在農產品價格上，但其核心卻是農業生產條件和綜合生產能力的競爭。改革開放使我國農業生產發生了翻天覆地的變化。然而同歐美發達國家相比，我國農業無論在生產能力還是在發展水平上與歐美發達國家仍然存在很大差距。主要表現在以下幾個方面：
(一)農業生產基礎條件薄弱。
我國目前人均耕地面積僅1．2畝，尚不及世界平均水平的1／3，且耕地總體質量不高，一二類耕地僅占耕地總面積的21％，79％的耕地屬于中低產地。不僅如此，耕地面積還因自然環境變化及人為因素正在逐年減少。每年因災害廢棄的土地在600萬畝以上，每年干旱、半干旱地區沙化面積拓展達2460平方公里，相當于損失一個中等縣的土地面積。水資源嚴重缺乏，人均占有量僅為世界水平的l／4，是全球13個缺水國家之一。我國農業對自然環境的依賴性極強，農民到現在還沒有擺脫靠天吃飯的狀況。
(二)我國農產品結構單一，品質低。
我國農作物種植結構不合理，品種單一，品質不高，且更新換代周期較長。低質產品充斥市場，而優質產品供給不足。小麥以生產面筋含量不到30％的軟麥為主，面筋度超過35％的硬質小麥僅占國內產量的20%左右。專用小麥品種較少，能與美國、加拿大硬質小麥相比的品種僅十余個，產量不足總產的8％，且價格高于國際市場30％。我國現有的二百多條專用小麥加工生產線所用小麥幾乎全部依靠進口。玉米蛋白質含量、含油量、賴氨酸含量均低于美國，含水量高于美國2~3個百分點。油料的芥酸、硫代物含量均高于國際衛生組織的標準，很難走向國際市場。農產品的綜合優質率僅占1596左右，遠低于歐美發達國家。一些糧食品種質量過于低劣，不僅在國際上沒有市場，在國內也找不到市場。
(三)農業生產方式落后。
美國等發達國家20世紀初就開始積極推進土地的規模經營，并實現了機械力對人力和畜力的替代，20世紀70年代實現了全面機械化，進入90年代后全球衛星定位系統廣泛應用于農生產中，農業工人的裝備水平已經接近或超過產業工人。而我國仍實行以農戶家庭為單位的小規模經營，農業機械雖有一定程度的推廣和應用，但人力、畜力以及傳統的耕作習慣和耕作方式仍占主導地位。據《國際統計年鑒1998》統計，我國平均每個經濟活動人口占有耕地面積0．2公頃，僅占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的44．1％，占美國平均水平的0．7％；每千人擁有收割機1．4臺，占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的8．8％，占美國平均水平的10．1％；每千人化肥施用量64．6噸，略高于亞洲平均水平，但僅占世界平均水平的67．5％，占美國平均水平的1．2％?？茖W技術在農業生產中的應用雖逐年增加，但應用的廣度和深度都遠遠不夠，科技在農業增長中的份額只占27％一35％，較美國等發達國家低四十多個百分點。
(四)農業生產力水平落后，勞動生產效率低。
由于我國尚未普及機械化耕作方式，生產力發展水平低，農業生產效率遠遠落后于歐美發達國家。據世界糧農組織統計，按每個農業勞動力每年生產的實物計算，1994年我國為1194公斤，是世界平均水平的71％，日本的33％，意大利的10％，美國的1．25％?？梢姡覈r業生產效率與發達國家存在極大差距。
(五)生態環境惡劣，自然災害發生頻繁。
生態環境已經成為我國面臨的越來越嚴重的問題。每年我國受災害面積都在8億畝左右(占全部農作物種植面積的1／3以上)，災害造成的糧食損失都在400億公斤以上，經濟損失每年都在600億元以上。近兩年災害不斷加重。1999年，中國氣候繼1998年度之后再度異常，沙塵暴發生頻繁，且范圍廣；降水北少南多，大部分地區冬春連旱，夏季南澇北旱，秋季旱澇并存。北方地區降水出現了建國以來的最小值，江淮、黃淮、華北等地大部分地區夏旱嚴重。2000年旱情持續加重，全國大部分地區遭受了建國以來最嚴重的旱災，加上調整種植結構糧食播種面積減少的因素，全國糧食減產450多億公斤，減幅達10％以上。如受災較重的河北省春季受旱面積5600萬畝，占耕地面積的85．9％；秋季糧食成災1740萬畝，占播種面積的76％；絕收553萬畝，占播種面積的24．1％。由于干旱少雨，河流和地下水得不到及時補給，全省372座水庫干涸(占全省水庫總數的1／3)，48412眼機井出水不足，765萬人(占全省總人數的12％)和70萬頭大牲畜發生飲水困難。
以我國目前農業發展現狀，很難應對人世沖擊。加入世界貿易組織，從長遠看有利于我國農業的發展。但我國如不能在人世之前，及時有效制定農業發展扶持政策，必然會使我國農業發展承受更大壓力，面臨嚴峻挑戰。分析借鑒美國等發達國家的農業發展經驗，盡快制定“十五”期間符合我國農業發展的政策是當務之急。
三、“十五”期間加快我國農業發展的啟示
(一)政府應加大農業發展的資金投入，改善農業基礎設施建設。
美國為改善農業的可持續發展，政府每年都出資興建維護大型水利等基礎設施建設，并通過休耕、限耕等措施改善土地品質。要實現農業的長期穩定發展，政府必須投入大量資金支持農業基礎設施建設，改善土壤條件，改良農作物品種。針對目前我國農業生產中水資源嚴重匱乏的現狀，政府應出巨資興建和維護水利設施，在干旱時期通過蓄水工程或人工降雨等方式為農戶提供價格低廉的農業用水，解決干旱地區農業生產的缺水困難。政府還應定期撥款改良土質。雖然我國農村實行土地家庭聯產承包經營制度，農戶擁有幾十年的經營權。但對于土質的改良等生產要素的資金投入，政府仍然有責任負擔部分投資費用，以減輕農民負擔，提高農民的生產積極性，此外，隨著我國市場經濟體制的建立與完善，準確、快速的信息對于促進農業經濟發展的作用也越來越重要。因此，我們在加強農業基礎設施建設時，不僅要注重加強農田水利基礎設施和農產品流通基礎設施的建設，而且要加強農業信息基礎設施的建設。各級政府可以有線電視網絡為基礎，盡快建立上下暢通、靈敏快捷的信息網絡體系。同時，全面開發利用國內外信息資源。積極鼓勵有條件的農民加入因特網，加快以因特網為代表的計算機網絡技術應用于農業的步伐，讓農民通過因特網充分利用社會信息資源，解決自己產前、產中、產后全過程中出現的問題，推動農業發展。
(二)建立和完善農業生產風險防范與保險機制。
從美國等世界發達國家的經驗看，建立健全農業保險體系，通過實行農業保險制度，規避農業風險非常必要。農業風險防范機制的建立與完善，有助于減少農民突遇自然災害的損失。這也是在市場經濟條件下，加強對農業支持保護的一項重要措施。政府應首先制定災害救濟制度。
對于非人為因素造成的自然災害，政府應給予農民往年平均收成一定比例(如60％)的補貼，以便維持農民的正常生活及來年對生產的再投入。其次，政府可以推行多種災害保險制度。每年由農戶自愿申請參加多種災害保險，農戶繳納一定費用給政府作為保費，如果本年度農業生產狀況良好，政府不退費；如果本年度在生產過程中出現天災人禍，則政府承擔保險責任，償還農戶全部損失。此外，政府還可以對農業保險實行多種形式的補貼，使農業保險成為有別于一般商業保險的政策性保險。
(三)發展農業教育與科技進步。
近年來，美國等經濟發達國家農業科技革命的一個顯著標志，就是以基因工程為核心的現代生物技術和以全球定位系統為代表的高科技設備被運用于農業生產領域，使農業的自然再生產越來越多地受到人類的直接控制，極大地促進了農業生產力的發展。21世紀農業的競爭，說到底是農業科技尤其是高科技的競爭。為適應21世紀農業發展的要求，加快農業現代化進程，必須加大科技投入，大力推進農業技術創新步伐。改革目前我國農業科研與推廣相脫節的體制和機制，積極創新，使教科農緊密結合。政府應專門撥出經費，形成農業教育、科研、科技推廣三位一體的科技服務體系。各地區應設立至少一所農業技術學校(推廣站)，承擔本地區農民的技術普及教育。技校還應承擔起當地農業科研任務，把平時的科研成果及時用于當地的生產中，提高技術轉化速度。此外，技校科技人員還應深入到田間地頭，隨時解決農民生產中存在的技術問題。通過三位一體的農業科技服務體系，逐步提高我國農民的素質與技術水平。
一、美國政府農業扶持政策發展狀況分析
(一)價格和收入支持政策。
1．價格支持。為防止農產品價格大幅度下跌，政府成立了農產品信貸公司，著手實施農業價格支持計劃。支持計劃主要包括“直接收購”和“無追索權貸款”兩項?！爸苯邮召彙笔侵皋r產品信貸公司為了支持某些農產品價格，隨時準備以最低保證價格(即支持價格)從市場上收購任何數量的剩余農產品?！盁o追索權貸款”是指農戶以農產品為擔保從農產品信貸公司獲得貸款。在貸款期限內(多為一年之內)，如果農產品的市場價格高于貸款，農戶可以還本付息，重新得到他的農產品以投放市場；反之，在貸款到期時，則可以用擔保的農產品來抵償，而不必歸還本息。政府通過價格支持政策，總可以讓農戶獲得高于市場的售清價格(即長期均衡價格)，獲取利益。
2．限制生產。價格支持政策只是使剩余的農產品轉入政府倉庫，并不能根本解決生產過剩問題。為此，政府又出臺了限制生產的三項政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制農戶生產某些農產品的最大面積。限售即“配額銷售制”，每個農戶的銷售配額按歷史銷售情況決定，從而使有關產品的生產結構固定化，政府亦可以防止農戶之間的惡性競爭。所有限耕和限售的規定農戶都必須嚴格執行，否則要受到政府嚴厲處罰。休耕則是把限制生產與水土保持相結合，保持生態環境。
3．保證供應。為了滿足20世紀70年代出口增長的需要，聯邦政府擔心“貸款率”(即支持價格)會限制美國農產品的國際競爭力，于1973年制定了《農業和消費者保護法》，以便使價格支持和收入支持這兩重目標分離開來。70年代中期，由于市場價格持續偏高，政府擔心庫存不足而引起價格劇烈波動，又于1977年出臺了《食品和農業法》，建立起新的農產品信貸計劃——“農場主儲備”，以刺激農產品生產。
(二)發展農業生產、降低生產成本的政策。
1．發展農業地區基礎設施建設。聯邦政府向農業地區提供或資助發展交通運輸、供電和通訊事業。20世紀30~60年代，政府累計農業投資88億美元，使680萬農戶受益。
2．推動農業科研和技術普及。聯邦政府通過各地建立起來的農業院校、農業試驗站和農業技術推廣站三級機構推動農業生產水平和生產率的持續提高。此外，農戶還可以通過農業技術推廣站獲得有關市場、管理、氣象、病蟲害和技術方面的信息和指導。
3．提供農業信貸和農產品保險。農業信貸系統可以從政府獲得低息貸款轉而提供給農戶。農產品信貸公司則為參加價格支持計劃的農場主提供短期優惠貸款。農戶信貸管理局的貸款則帶有很大的補助性質，它向受災地區提供利率很低的緊急貸款。1981年《農業法》把這種緊急貸款作為援助遭受自然災害農戶的主要方法，取代了70年代的直接補助。政府還為保險費用提供多至30％的補貼。
4．稅收優惠。農戶可以在收益多的年份提前支付開支，收益少的年份提前出售農產品，以少繳所得稅。此外，農戶還享有資產的“加速折舊”優惠。
5．補貼農業生產要素的投入。政府資助水利設施的興建和維修，提供價格低廉的農業用水。為保護土地，政府還出資修造遞田，按等高線平整土地，施用石灰，等等。政府補貼的結果使農戶在不增加農業生產要素的情況下，可以獲得更多的收成。
(三)擴大需求的政策。
1．擴大內需。由于“農場主儲備”政策效應，農產品生產過剩，產品銷售成為農戶面臨的首要任務。政府為保護農戶利益，推出最龐大計劃——“食品券計劃”，即向低收入者發放只能購買食品的“食品券”、“學校免費午餐”等政策，以擴大農產品的國內需求。
2．擴大出口，限制進口。根據1954年的《480號公法》實行的“食品用于和平”計劃，美國政府把減少農產品信貸公司的庫存同開拓國外市場和推行對外政策結合在一起。向第三世界國家贈送剩余農產品，或者向那里低價銷售，換取當地貨幣轉作援助資金或美國駐那里的官方機構的開支。美國20世紀60年代的糧食出口幾乎有40％是通過《480號公法》進行的。為了維護國內農業集團利益，《480號公法》對一些第三世界國家的農業和經濟產生了不良影響。從20世紀60~70年代，美國政府一直通過出口補貼來減少庫存農產品，但由于受到關稅與貿易總協定的限制，該政策不可能大規模進行。80年代以來，為了迫使其他出口國(尤其是歐共體)減少出口補貼，美國政府開始采用“混合貸款”和特殊補貼的辦法來擴大出口。所謂“混合貸款”就是把無息政府貸款同有政府擔保(或無擔保)的商業貸款“混合”提供給買主。僅在1981~1983年三年間該項貸款金額就由15億美元增加到48．7億美元。另外。農產品“目標價格”也起到出口補貼作用。通過“目標價格”壓低市場價格，以刺激農產品出口，農戶因價格下降所受的損失則可以從“差額支付”中得到補償。據聯合國統計數據，美國在20世紀80年代對小麥的出口補貼率為5．4％，水稻為30％，煙草為23％。在進口方面，為了保護國內生產者，政府對某些農產品實行嚴格的進口配額限制，例如，規定每年進口的乳制品不得超過國內市場的2％。其他實行進口配額的農產品還有食糖、棉花和花生等。在牛肉貿易方面，美國政府要求主要對美出口國實行“自愿限制”，否則美國也將實施進口配額。
進入20世紀90年代，在世界農產品市場形勢變化和歐美農業摩擦的雙重影響下，美國政府更加注重制定和實施生態農業、科學技術、信貸支持、信息管理與服務等方面的農業支持政策。
首先，在生態環境保護方面，政府早已意識到生態環境對農業發展的巨大作用，利用各種媒體向農戶講述改進土地使用方法，聘請水土保護工作人員為農民講解新技術。此外政府還提供免費技術服務及改進土壤、改善環境的資金。例如，目前美國農業中廣泛使用的農業生物技術，具有降低自然災害發生率的功效，美國目前還具有耐除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等基因改性農作物。它們已占到全部農作物的67％。這些作物的開發極大地降低和取代了除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等化學品的使用，直接改善了生態環境。
其次，在科技信息支持方面，政府允許農戶使用GPS，即全球衛星定位系統輔助生產。全球衛星定位系統，是通過地面接收裝置，接收衛星信號，來確定地面方位的設備。這項技術是美國在海灣戰爭中打擊伊拉克時才運用于軍事上的一項新技術，而目前在美國已有15％以上的農戶將其應用于農業生產中，農戶可以依據定位系統測得的有關土壤的技術數據對耕地“對癥下藥”，有針對性地施肥、澆水，大大提高了整片土地的生產率。目前以基因工程為核心和以全球定位系統為代表的高科技設備正在推動美國農業的高速發展。
再次，在信貸支持方面，美國政府對農業投入更加巨大。由于農業生產向現代化發展，農戶已不可能完全依靠自身的資本來發展生產，加之農業生產風險大、利潤低，私人金融機構一般不愿向農戶提供貸款，因此，政府承擔起農業信貸支持這一重任。目前美國農業資本投入中約有40％依靠信貸來解決，70％以上的農場每年需要借款來維持與擴大生產。政府成立了規模龐大的農業信貸體系，它包括12家聯邦土地銀行及地方聯邦土地銀行會(向農場提供不動產抵押貸款)、12家聯邦中間信貸銀行(向農場提供中、短期貸款)、12家生產信貸公司以及由他們組成的地方生產協會(向農場提供生產貸款)以及13家合作社銀行(向合作社提供貸款)。此外，政府還推出出口信貸擔保，即由“農產品信貸公司”負責實施各類出口信貸擔保項目，使美國農業出口商和銀行避免出口銷售貨款未能按期支付的風險。出口信貸擔保，即在進口商未能付款的情況下，按美國出口貨值的一定比例予以擔保；設施和設備擔保，即向進口商提供為銷售農產品而設立的倉儲、分撥、加工設施和設備等項目的信貸擔保。
最后，在農業信息管理與服務方面，政府更是大力協助。農業部下設“經濟研究所”、“農業合作局”、“食品安全和技術服務局”、“食品和農產品出口檢驗局”、“農產品貿易和銷售信息中心”等部門，為農戶提供有關市場信息、農產品政策、出口對象國貿易政策、環境、運輸、檢疫、衛生標準等多方面的信息，以幫助擴大生產與出口。此外，農業部下屬的“美國促進出口辦公室”還負責向出口的農戶提供關于農產品出口促進計劃安排、國外農產品市場的信息和資料，進行出口咨詢和世界各國市場準入狀況的分析，同時負責為農戶出口牽線搭橋，使之與國外買主直接建立聯系。
美國作為最大的農業現代化國家，在激烈的市場競爭中，大力發展農業高新技術，高度重視農業信息管理與服務，特別是現代信息技術和生物工程技術等高科技被廣泛應用于農業，有利地促進了農業生產力的發展，使美國農業正在發生一次新的革命性變化。我國與美國雖然國情不同，但美國農業扶持政策仍有許多我國可以學習和借鑒的內容。
二、目前我國農業與發達國家存在的主要差距
隨著我國入世進程的加快，我國農業將融入國際市場激烈競爭中。這種競爭雖然表現在農產品價格上，但其核心卻是農業生產條件和綜合生產能力的競爭。改革開放使我國農業生產發生了翻天覆地的變化。然而同歐美發達國家相比，我國農業無論在生產能力還是在發展水平上與歐美發達國家仍然存在很大差距。主要表現在以下幾個方面：
(一)農業生產基礎條件薄弱。
我國目前人均耕地面積僅1．2畝，尚不及世界平均水平的1／3，且耕地總體質量不高，一二類耕地僅占耕地總面積的21％，79％的耕地屬于中低產地。不僅如此，耕地面積還因自然環境變化及人為因素正在逐年減少。每年因災害廢棄的土地在600萬畝以上，每年干旱、半干旱地區沙化面積拓展達2460平方公里，相當于損失一個中等縣的土地面積。水資源嚴重缺乏，人均占有量僅為世界水平的l／4，是全球13個缺水國家之一。我國農業對自然環境的依賴性極強，農民到現在還沒有擺脫靠天吃飯的狀況。
(二)我國農產品結構單一，品質低。
我國農作物種植結構不合理，品種單一，品質不高，且更新換代周期較長。低質產品充斥市場，而優質產品供給不足。小麥以生產面筋含量不到30％的軟麥為主，面筋度超過35％的硬質小麥僅占國內產量的20%左右。專用小麥品種較少，能與美國、加拿大硬質小麥相比的品種僅十余個，產量不足總產的8％，且價格高于國際市場30％。我國現有的二百多條專用小麥加工生產線所用小麥幾乎全部依靠進口。玉米蛋白質含量、含油量、賴氨酸含量均低于美國，含水量高于美國2~3個百分點。油料的芥酸、硫代物含量均高于國際衛生組織的標準，很難走向國際市場。農產品的綜合優質率僅占1596左右，遠低于歐美發達國家。一些糧食品種質量過于低劣，不僅在國際上沒有市場，在國內也找不到市場。
(三)農業生產方式落后。
美國等發達國家20世紀初就開始積極推進土地的規模經營，并實現了機械力對人力和畜力的替代，20世紀70年代實現了全面機械化，進入90年代后全球衛星定位系統廣泛應用于農生產中，農業工人的裝備水平已經接近或超過產業工人。而我國仍實行以農戶家庭為單位的小規模經營，農業機械雖有一定程度的推廣和應用，但人力、畜力以及傳統的耕作習慣和耕作方式仍占主導地位。據《國際統計年鑒1998》統計，我國平均每個經濟活動人口占有耕地面積0．2公頃，僅占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的44．1％，占美國平均水平的0．7％；每千人擁有收割機1．4臺，占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的8．8％，占美國平均水平的10．1％；每千人化肥施用量64．6噸，略高于亞洲平均水平，但僅占世界平均水平的67．5％，占美國平均水平的1．2％?？茖W技術在農業生產中的應用雖逐年增加，但應用的廣度和深度都遠遠不夠，科技在農業增長中的份額只占27％一35％，較美國等發達國家低四十多個百分點。
(四)農業生產力水平落后，勞動生產效率低。
由于我國尚未普及機械化耕作方式，生產力發展水平低，農業生產效率遠遠落后于歐美發達國家。據世界糧農組織統計，按每個農業勞動力每年生產的實物計算，1994年我國為1194公斤，是世界平均水平的71％，日本的33％，意大利的10％，美國的1．25％?？梢?，我國農業生產效率與發達國家存在極大差距。
(五)生態環境惡劣，自然災害發生頻繁。
生態環境已經成為我國面臨的越來越嚴重的問題。每年我國受災害面積都在8億畝左右(占全部農作物種植面積的1／3以上)，災害造成的糧食損失都在400億公斤以上，經濟損失每年都在600億元以上。近兩年災害不斷加重。1999年，中國氣候繼1998年度之后再度異常，沙塵暴發生頻繁，且范圍廣；降水北少南多，大部分地區冬春連旱，夏季南澇北旱，秋季旱澇并存。北方地區降水出現了建國以來的最小值，江淮、黃淮、華北等地大部分地區夏旱嚴重。2000年旱情持續加重，全國大部分地區遭受了建國以來最嚴重的旱災，加上調整種植結構糧食播種面積減少的因素，全國糧食減產450多億公斤，減幅達10％以上。如受災較重的河北省春季受旱面積5600萬畝，占耕地面積的85．9％；秋季糧食成災1740萬畝，占播種面積的76％；絕收553萬畝，占播種面積的24．1％。由于干旱少雨，河流和地下水得不到及時補給，全省372座水庫干涸(占全省水庫總數的1／3)，48412眼機井出水不足，765萬人(占全省總人數的12％)和70萬頭大牲畜發生飲水困難。
以我國目前農業發展現狀，很難應對人世沖擊。加入世界貿易組織，從長遠看有利于我國農業的發展。但我國如不能在人世之前，及時有效制定農業發展扶持政策，必然會使我國農業發展承受更大壓力，面臨嚴峻挑戰。分析借鑒美國等發達國家的農業發展經驗，盡快制定“十五”期間符合我國農業發展的政策是當務之急。
三、“十五”期間加快我國農業發展的啟示
(一)政府應加大農業發展的資金投入，改善農業基礎設施建設。
美國為改善農業的可持續發展，政府每年都出資興建維護大型水利等基礎設施建設，并通過休耕、限耕等措施改善土地品質。要實現農業的長期穩定發展，政府必須投入大量資金支持農業基礎設施建設，改善土壤條件，改良農作物品種。針對目前我國農業生產中水資源嚴重匱乏的現狀，政府應出巨資興建和維護水利設施，在干旱時期通過蓄水工程或人工降雨等方式為農戶提供價格低廉的農業用水，解決干旱地區農業生產的缺水困難。政府還應定期撥款改良土質。雖然我國農村實行土地家庭聯產承包經營制度，農戶擁有幾十年的經營權。但對于土質的改良等生產要素的資金投入，政府仍然有責任負擔部分投資費用，以減輕農民負擔，提高農民的生產積極性，此外，隨著我國市場經濟體制的建立與完善，準確、快速的信息對于促進農業經濟發展的作用也越來越重要。因此，我們在加強農業基礎設施建設時，不僅要注重加強農田水利基礎設施和農產品流通基礎設施的建設，而且要加強農業信息基礎設施的建設。各級政府可以有線電視網絡為基礎，盡快建立上下暢通、靈敏快捷的信息網絡體系。同時，全面開發利用國內外信息資源。積極鼓勵有條件的農民加入因特網，加快以因特網為代表的計算機網絡技術應用于農業的步伐，讓農民通過因特網充分利用社會信息資源，解決自己產前、產中、產后全過程中出現的問題，推動農業發展。
(二)建立和完善農業生產風險防范與保險機制。
從美國等世界發達國家的經驗看，建立健全農業保險體系，通過實行農業保險制度，規避農業風險非常必要。農業風險防范機制的建立與完善，有助于減少農民突遇自然災害的損失。這也是在市場經濟條件下，加強對農業支持保護的一項重要措施。政府應首先制定災害救濟制度。
對于非人為因素造成的自然災害，政府應給予農民往年平均收成一定比例(如60％)的補貼，以便維持農民的正常生活及來年對生產的再投入。其次，政府可以推行多種災害保險制度。每年由農戶自愿申請參加多種災害保險，農戶繳納一定費用給政府作為保費，如果本年度農業生產狀況良好，政府不退費；如果本年度在生產過程中出現天災人禍，則政府承擔保險責任，償還農戶全部損失。此外，政府還可以對農業保險實行多種形式的補貼，使農業保險成為有別于一般商業保險的政策性保險。
(三)發展農業教育與科技進步。
近年來，美國等經濟發達國家農業科技革命的一個顯著標志，就是以基因工程為核心的現代生物技術和以全球定位系統為代表的高科技設備被運用于農業生產領域，使農業的自然再生產越來越多地受到人類的直接控制，極大地促進了農業生產力的發展。21世紀農業的競爭，說到底是農業科技尤其是高科技的競爭。為適應21世紀農業發展的要求，加快農業現代化進程，必須加大科技投入，大力推進農業技術創新步伐。改革目前我國農業科研與推廣相脫節的體制和機制，積極創新，使教科農緊密結合。政府應專門撥出經費，形成農業教育、科研、科技推廣三位一體的科技服務體系。各地區應設立至少一所農業技術學校(推廣站)，承擔本地區農民的技術普及教育。技校還應承擔起當地農業科研任務，把平時的科研成果及時用于當地的生產中，提高技術轉化速度。此外，技?？萍既藛T還應深入到田間地頭，隨時解決農民生產中存在的技術問題。通過三位一體的農業科技服務體系，逐步提高我國農民的素質與技術水平。
中國入世在即，隨著世界農產品市場形勢變化及我國與世貿組織成員就農產品市場開放談判的進一步進行，我國必須及時有效地制定“十五”期間農業發展政策，積極應對入世沖擊，加快農業發展。美國是我國最大的農業貿易伙伴之一，分析研究美國政府農業扶持政策，對我國“十五”期間農業政策制定具有極大的借鑒意義。
一、美國政府農業扶持政策發展狀況分析
美國農業政策由來已久，早在南北戰爭期間，美國政府就制定了一系列農業發展政策，為滿足不斷增長的國內外需求起到了積極的推動作用。到了20世紀20~30年代，由于國內外市場收縮和嚴重的生產過剩，美國農業經歷了空前嚴酷的危機。為了避免農業部門的全面崩潰，從1933年羅斯福政府開始推行“新政”農業政策，支持農產品價格和農業收入，到這些政策和技術進步使生產發展大大超過需求增長時，政府轉而制定擴大內外需求的政策。所有這些政策的匯集，成為戰后歷屆政府推行的聯邦農業政策體系。該政策體系主要包括以下三個方面：
(一)發展農業生產、降低生產成本的政策。
1．發展農業地區基礎設施建設。聯邦政府向農業地區提供或資助發展交通運輸、供電和通訊事業。20世紀30~60年代，政府累計農業投資88億美元，使680萬農戶受益。
2．推動農業科研和技術普及。聯邦政府通過各地建立起來的農業院校、農業試驗站和農業技術推廣站三級機構推動農業生產水平和生產率的持續提高。此外，農戶還可以通過農業技術推廣站獲得有關市場、管理、氣象、病蟲害和技術方面的信息和指導。
3．提供農業信貸和農產品保險。農業信貸系統可以從政府獲得低息貸款轉而提供給農戶。農產品信貸公司則為參加價格支持計劃的農場主提供短期優惠貸款。農戶信貸管理局的貸款則帶有很大的補助性質，它向受災地區提供利率很低的緊急貸款。1981年《農業法》把這種緊急貸款作為援助遭受自然災害農戶的主要方法，取代了70年代的直接補助。政府還為保險費用提供多至30％的補貼。
4．稅收優惠。農戶可以在收益多的年份提前支付開支，收益少的年份提前出售農產品，以少繳所得稅。此外，農戶還享有資產的“加速折舊”優惠。
5．補貼農業生產要素的投入。政府資助水利設施的興建和維修，提供價格低廉的農業用水。為保護土地，政府還出資修造遞田，按等高線平整土地，施用石灰，等等。政府補貼的結果使農戶在不增加農業生產要素的情況下，可以獲得更多的收成。
(二)價格和收入支持政策。
1．價格支持。為防止農產品價格大幅度下跌，政府成立了農產品信貸公司，著手實施農業價格支持計劃。支持計劃主要包括“直接收購”和“無追索權貸款”兩項?！爸苯邮召彙笔侵皋r產品信貸公司為了支持某些農產品價格，隨時準備以最低保證價格(即支持價格)從市場上收購任何數量的剩余農產品。“無追索權貸款”是指農戶以農產品為擔保從農產品信貸公司獲得貸款。在貸款期限內(多為一年之內)，如果農產品的市場價格高于貸款，農戶可以還本付息，重新得到他的農產品以投放市場；反之，在貸款到期時，則可以用擔保的農產品來抵償，而不必歸還本息。政府通過價格支持政策，總可以讓農戶獲得高于市場的售清價格(即長期均衡價格)，獲取利益。
2．限制生產。價格支持政策只是使剩余的農產品轉入政府倉庫，并不能根本解決生產過剩問題。為此，政府又出臺了限制生產的三項政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制農戶生產某些農產品的最大面積。限售即“配額銷售制”，每個農戶的銷售配額按歷史銷售情況決定，從而使有關產品的生產結構固定化，政府亦可以防止農戶之間的惡性競爭。所有限耕和限售的規定農戶都必須嚴格執行，否則要受到政府嚴厲處罰。休耕則是把限制生產與水土保持相結合，保持生態環境。
3．保證供應。為了滿足20世紀70年代出口增長的需要，聯邦政府擔心“貸款率”(即支持價格)會限制美國農產品的國際競爭力，于1973年制定了《農業和消費者保護法》，以便使價格支持和收入支持這兩重目標分離開來。70年代中期，由于市場價格持續偏高，政府擔心庫存不足而引起價格劇烈波動，又于1977年出臺了《食品和農業法》，建立起新的農產品信貸計劃——“農場主儲備”，以刺激農產品生產。
(三)擴大需求的政策。
1．擴大內需。由于“農場主儲備”政策效應，農產品生產過剩，產品銷售成為農戶面臨的首要任務。政府為保護農戶利益，推出最龐大計劃——“食品券計劃”，即向低收入者發放只能購買食品的“食品券”、“學校免費午餐”等政策，以擴大農產品的國內需求。
2．擴大出口，限制進口。根據1954年的《480號公法》實行的“食品用于和平”計劃，美國政府把減少農產品信貸公司的庫存同開拓國外市場和推行對外政策結合在一起。向第三世界國家贈送剩余農產品，或者向那里低價銷售，換取當地貨幣轉作援助資金或美國駐那里的官方機構的開支。美國20世紀60年代的糧食出口幾乎有40％是通過《480號公法》進行的。為了維護國內農業集團利益，《480號公法》對一些第三世界國家的農業和經濟產生了不良影響。從20世紀60~70年代，美國政府一直通過出口補貼來減少庫存農產品，但由于受到關稅與貿易總協定的限制，該政策不可能大規模進行。80年代以來，為了迫使其他出口國(尤其是歐共體)減少出口補貼，美國政府開始采用“混合貸款”和特殊補貼的辦法來擴大出口。所謂“混合貸款”就是把無息政府貸款同有政府擔保(或無擔保)的商業貸款“混合”提供給買主。僅在1981~1983年三年間該項貸款金額就由15億美元增加到48．7億美元。另外。農產品“目標價格”也起到出口補貼作用。通過“目標價格”壓低市場價格，以刺激農產品出口，農戶因價格下降所受的損失則可以從“差額支付”中得到補償。據聯合國統計數據，美國在20世紀80年代對小麥的出口補貼率為5．4％，水稻為30％，煙草為23％。在進口方面，為了保護國內生產者，政府對某些農產品實行嚴格的進口配額限制，例如，規定每年進口的乳制品不得超過國內市場的2％。其他實行進口配額的農產品還有食糖、棉花和花生等。在牛肉貿易方面，美國政府要求主要對美出口國實行“自愿限制”，否則美國也將實施進口配額。
進入20世紀90年代，在世界農產品市場形勢變化和歐美農業摩擦的雙重影響下，美國政府更加注重制定和實施生態農業、科學技術、信貸支持、信息管理與服務等方面的農業支持政策。
首先，在生態環境保護方面，政府早已意識到生態環境對農業發展的巨大作用，利用各種媒體向農戶講述改進土地使用方法，聘請水土保護工作人員為農民講解新技術。此外政府還提供免費技術服務及改進土壤、改善環境的資金。例如，目前美國農業中廣泛使用的農業生物技術，具有降低自然災害發生率的功效，美國目前還具有耐除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等基因改性農作物。它們已占到全部農作物的67％。這些作物的開發極大地降低和取代了除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等化學品的使用，直接改善了生態環境。
其次，在科技信息支持方面，政府允許農戶使用GPS，即全球衛星定位系統輔助生產。全球衛星定位系統，是通過地面接收裝置，接收衛星信號，來確定地面方位的設備。這項技術是美國在海灣戰爭中打擊伊拉克時才運用于軍事上的一項新技術，而目前在美國已有15％以上的農戶將其應用于農業生產中，農戶可以依據定位系統測得的有關土壤的技術數據對耕地“對癥下藥”，有針對性地施肥、澆水，大大提高了整片土地的生產率。目前以基因工程為核心和以全球定位系統為代表的高科技設備正在推動美國農業的高速發展。
再次，在信貸支持方面，美國政府對農業投入更加巨大。由于農業生產向現代化發展，農戶已不可能完全依靠自身的資本來發展生產，加之農業生產風險大、利潤低，私人金融機構一般不愿向農戶提供貸款，因此，政府承擔起農業信貸支持這一重任。目前美國農業資本投入中約有40％依靠信貸來解決，70％以上的農場每年需要借款來維持與擴大生產。政府成立了規模龐大的農業信貸體系，它包括12家聯邦土地銀行及地方聯邦土地銀行會(向農場提供不動產抵押貸款)、12家聯邦中間信貸銀行(向農場提供中、短期貸款)、12家生產信貸公司以及由他們組成的地方生產協會(向農場提供生產貸款)以及13家合作社銀行(向合作社提供貸款)。此外，政府還推出出口信貸擔保，即由“農產品信貸公司”負責實施各類出口信貸擔保項目，使美國農業出口商和銀行避免出口銷售貨款未能按期支付的風險。出口信貸擔保，即在進口商未能付款的情況下，按美國出口貨值的一定比例予以擔保；設施和設備擔保，即向進口商提供為銷售農產品而設立的倉儲、分撥、加工設施和設備等項目的信貸擔保。
最后，在農業信息管理與服務方面，政府更是大力協助。農業部下設“經濟研究所”、“農業合作局”、“食品安全和技術服務局”、“食品和農產品出口檢驗局”、“農產品貿易和銷售信息中心”等部門，為農戶提供有關市場信息、農產品政策、出口對象國貿易政策、環境、運輸、檢疫、衛生標準等多方面的信息，以幫助擴大生產與出口。此外，農業部下屬的“美國促進出口辦公室”還負責向出口的農戶提供關于農產品出口促進計劃安排、國外農產品市場的信息和資料，進行出口咨詢和世界各國市場準入狀況的分析，同時負責為農戶出口牽線搭橋，使之與國外買主直接建立聯系。
美國作為最大的農業現代化國家，在激烈的市場競爭中，大力發展農業高新技術，高度重視農業信息管理與服務，特別是現代信息技術和生物工程技術等高科技被廣泛應用于農業，有利地促進了農業生產力的發展，使美國農業正在發生一次新的革命性變化。我國與美國雖然國情不同，但美國農業扶持政策仍有許多我國可以學習和借鑒的內容。
二、目前我國農業與發達國家存在的主要差距
隨著我國入世進程的加快，我國農業將融入國際市場激烈競爭中。這種競爭雖然表現在農產品價格上，但其核心卻是農業生產條件和綜合生產能力的競爭。改革開放使我國農業生產發生了翻天覆地的變化。然而同歐美發達國家相比，我國農業無論在生產能力還是在發展水平上與歐美發達國家仍然存在很大差距。主要表現在以下幾個方面：
(一)農業生產基礎條件薄弱。
我國目前人均耕地面積僅1．2畝，尚不及世界平均水平的1／3，且耕地總體質量不高，一二類耕地僅占耕地總面積的21％，79％的耕地屬于中低產地。不僅如此，耕地面積還因自然環境變化及人為因素正在逐年減少。每年因災害廢棄的土地在600萬畝以上，每年干旱、半干旱地區沙化面積拓展達2460平方公里，相當于損失一個中等縣的土地面積。水資源嚴重缺乏，人均占有量僅為世界水平的l／4，是全球13個缺水國家之一。我國農業對自然環境的依賴性極強，農民到現在還沒有擺脫靠天吃飯的狀況。
(二)我國農產品結構單一，品質低。
我國農作物種植結構不合理，品種單一，品質不高，且更新換代周期較長。低質產品充斥市場，而優質產品供給不足。小麥以生產面筋含量不到30％的軟麥為主，面筋度超過35％的硬質小麥僅占國內產量的20%左右。專用小麥品種較少，能與美國、加拿大硬質小麥相比的品種僅十余個，產量不足總產的8％，且價格高于國際市場30％。我國現有的二百多條專用小麥加工生產線所用小麥幾乎全部依靠進口。玉米蛋白質含量、含油量、賴氨酸含量均低于美國，含水量高于美國2~3個百分點。油料的芥酸、硫代物含量均高于國際衛生組織的標準，很難走向國際市場。農產品的綜合優質率僅占1596左右，遠低于歐美發達國家。一些糧食品種質量過于低劣，不僅在國際上沒有市場，在國內也找不到市場。
(三)農業生產方式落后。
美國等發達國家20世紀初就開始積極推進土地的規模經營，并實現了機械力對人力和畜力的替代，20世紀70年代實現了全面機械化，進入90年代后全球衛星定位系統廣泛應用于農生產中，農業工人的裝備水平已經接近或超過產業工人。而我國仍實行以農戶家庭為單位的小規模經營，農業機械雖有一定程度的推廣和應用，但人力、畜力以及傳統的耕作習慣和耕作方式仍占主導地位。據《國際統計年鑒1998》統計，我國平均每個經濟活動人口占有耕地面積0．2公頃，僅占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的44．1％，占美國平均水平的0．7％；每千人擁有收割機1．4臺，占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的8．8％，占美國平均水平的10．1％；每千人化肥施用量64．6噸，略高于亞洲平均水平，但僅占世界平均水平的67．5％，占美國平均水平的1．2％?？茖W技術在農業生產中的應用雖逐年增加，但應用的廣度和深度都遠遠不夠，科技在農業增長中的份額只占27％一35％，較美國等發達國家低四十多個百分點。
(四)農業生產力水平落后，勞動生產效率低。
由于我國尚未普及機械化耕作方式，生產力發展水平低，農業生產效率遠遠落后于歐美發達國家。據世界糧農組織統計，按每個農業勞動力每年生產的實物計算，1994年我國為1194公斤，是世界平均水平的71％，日本的33％，意大利的10％，美國的1．25％?？梢?，我國農業生產效率與發達國家存在極大差距。
(五)生態環境惡劣，自然災害發生頻繁。
生態環境已經成為我國面臨的越來越嚴重的問題。每年我國受災害面積都在8億畝左右(占全部農作物種植面積的1／3以上)，災害造成的糧食損失都在400億公斤以上，經濟損失每年都在600億元以上。近兩年災害不斷加重。1999年，中國氣候繼1998年度之后再度異常，沙塵暴發生頻繁，且范圍廣；降水北少南多，大部分地區冬春連旱，夏季南澇北旱，秋季旱澇并存。北方地區降水出現了建國以來的最小值，江淮、黃淮、華北等地大部分地區夏旱嚴重。2000年旱情持續加重，全國大部分地區遭受了建國以來最嚴重的旱災，加上調整種植結構糧食播種面積減少的因素，全國糧食減產450多億公斤，減幅達10％以上。如受災較重的河北省春季受旱面積5600萬畝，占耕地面積的85．9％；秋季糧食成災1740萬畝，占播種面積的76％；絕收553萬畝，占播種面積的24．1％。由于干旱少雨，河流和地下水得不到及時補給，全省372座水庫干涸(占全省水庫總數的1／3)，48412眼機井出水不足，765萬人(占全省總人數的12％)和70萬頭大牲畜發生飲水困難。
以我國目前農業發展現狀，很難應對人世沖擊。加入世界貿易組織，從長遠看有利于我國農業的發展。但我國如不能在人世之前，及時有效制定農業發展扶持政策，必然會使我國農業發展承受更大壓力，面臨嚴峻挑戰。分析借鑒美國等發達國家的農業發展經驗，盡快制定“十五”期間符合我國農業發展的政策是當務之急。
三、“十五”期間加快我國農業發展的啟示
(一)政府應加大農業發展的資金投入，改善農業基礎設施建設。
美國為改善農業的可持續發展，政府每年都出資興建維護大型水利等基礎設施建設，并通過休耕、限耕等措施改善土地品質。要實現農業的長期穩定發展，政府必須投入大量資金支持農業基礎設施建設，改善土壤條件，改良農作物品種。針對目前我國農業生產中水資源嚴重匱乏的現狀，政府應出巨資興建和維護水利設施，在干旱時期通過蓄水工程或人工降雨等方式為農戶提供價格低廉的農業用水，解決干旱地區農業生產的缺水困難。政府還應定期撥款改良土質。雖然我國農村實行土地家庭聯產承包經營制度，農戶擁有幾十年的經營權。但對于土質的改良等生產要素的資金投入，政府仍然有責任負擔部分投資費用，以減輕農民負擔，提高農民的生產積極性，此外，隨著我國市場經濟體制的建立與完善，準確、快速的信息對于促進農業經濟發展的作用也越來越重要。因此，我們在加強農業基礎設施建設時，不僅要注重加強農田水利基礎設施和農產品流通基礎設施的建設，而且要加強農業信息基礎設施的建設。各級政府可以有線電視網絡為基礎，盡快建立上下暢通、靈敏快捷的信息網絡體系。同時，全面開發利用國內外信息資源。積極鼓勵有條件的農民加入因特網，加快以因特網為代表的計算機網絡技術應用于農業的步伐，讓農民通過因特網充分利用社會信息資源，解決自己產前、產中、產后全過程中出現的問題，推動農業發展。
(二)建立和完善農業生產風險防范與保險機制。
從美國等世界發達國家的經驗看，建立健全農業保險體系，通過實行農業保險制度，規避農業風險非常必要。農業風險防范機制的建立與完善，有助于減少農民突遇自然災害的損失。這也是在市場經濟條件下，加強對農業支持保護的一項重要措施。政府應首先制定災害救濟制度。
對于非人為因素造成的自然災害，政府應給予農民往年平均收成一定比例(如60％)的補貼，以便維持農民的正常生活及來年對生產的再投入。其次，政府可以推行多種災害保險制度。每年由農戶自愿申請參加多種災害保險，農戶繳納一定費用給政府作為保費，如果本年度農業生產狀況良好，政府不退費；如果本年度在生產過程中出現天災人禍，則政府承擔保險責任，償還農戶全部損失。此外，政府還可以對農業保險實行多種形式的補貼，使農業保險成為有別于一般商業保險的政策性保險。
(三)發展農業教育與科技進步。
近年來，美國等經濟發達國家農業科技革命的一個顯著標志，就是以基因工程為核心的現代生物技術和以全球定位系統為代表的高科技設備被運用于農業生產領域，使農業的自然再生產越來越多地受到人類的直接控制，極大地促進了農業生產力的發展。21世紀農業的競爭，說到底是農業科技尤其是高科技的競爭。為適應21世紀農業發展的要求，加快農業現代化進程，必須加大科技投入，大力推進農業技術創新步伐。改革目前我國農業科研與推廣相脫節的體制和機制，積極創新，使教科農緊密結合。政府應專門撥出經費，形成農業教育、科研、科技推廣三位一體的科技服務體系。各地區應設立至少一所農業技術學校(推廣站)，承擔本地區農民的技術普及教育。技校還應承擔起當地農業科研任務，把平時的科研成果及時用于當地的生產中，提高技術轉化速度。此外，技?？萍既藛T還應深入到田間地頭，隨時解決農民生產中存在的技術問題。通過三位一體的農業科技服務體系，逐步提高我國農民的素質與技術水平。
對我國農業發展和農業政策演變而言，2004年是一個里程碑式的年份。這一年，不僅糧食大幅度增產、農民收入增速明顯提升，更重要的是，政府在宏觀調控中對農業政策進行了重大調整，出臺了一系列加強和支持農業的政策措施，市場化和國際化背景下的我國農業政策框架的輪廓初步形成。對這一輪的農業政策調整進行深入分析，對下一步的農業政策走向進行探討是十分必要的。
一、農業政策調整的基本背景
2004年農業形勢好是相對前幾年糧食減產和農民增收緩慢來講的；2004年農業政策針對性強是針對前幾年農業和農村發展中的主要問題來講的。對2004年的農業政策調整要有深入的理解，必須先對我國農業面臨的主要問題和所處的宏觀環境有所了解。
（一）農民增收緩慢，城鄉差距擴大農業發展進入新階段的這幾年，雖然農產品供給充裕，但農民增收非常困難。由于農產品供大于求、農產品價格連年下滑，農民收入增長緩慢，特別是糧食主產區農民收入增長幅度低于全國平均水平，許多純農戶的收入持續徘徊甚至下降。1997—2003年的7年中，農民人均純收入平均年增長速度為4％，只相當于城鎮居民收入增速的一半左右。雖然國家“九五”和“十五”規劃目標中農民人均純收入年增長率均為5％，但這7年中沒有1年達到規劃目標。從收入增長的絕對數來看，2003年農民人均純收入為2622元，比1996年的1926元增加了696元，而同期城鎮居民人均收入從4838元增加到8472元，增加了3634元。城鄉居民收入比值1996年為2.51：1，2003年擴大為3．23：1。農民增收緩慢、城鄉差距擴大是農業政策調整首先要解決的問題。
（二）糧食產量下降，供求關系趨緊2003年全國糧食播種面積14.9億畝，是歷史上最少的年份；總產量4307億公斤，減至20世紀90年代以來的最低水平；人均糧食產量334.4公斤，降到1982年以來的最低水平。從1996—1999年，我國糧食連續4年豐收，從2000—2003年，糧食連續4年減產，后4年平均產量與前4年相比，糧食產量下降500億公斤以上。同時，糧食消費量逐年增加，糧食產需平衡的年度缺口逐年擴大。彌補糧食產需缺口主要靠挖庫存。在糧食總量關系趨緊的同時，品種結構矛盾逐步暴露，特別是大米短缺的問題較為嚴重。糧食供求關系由供大于求向供求趨緊轉變，主要標志是2003年10月份和2004年3月份糧食價格出現兩次較大幅度上漲。2003年10月中旬后，國際市場大豆價格上漲引發國內糧食價格上升，主要是大豆、小麥及面粉價格明顯上漲，漲幅達20％左右。2004年2月下旬到3月份，南方部分地區大米價格大幅上漲引發全國大米價格上升，帶動糧食價格上漲。2004年3月中旬，與上年同期相比，3種主要糧食品種平均價格上漲50％左右，其中大米價格上漲60％～70％，小麥上漲40％以上，玉米上漲21％以上。糧食價格由長期持續低迷到連續出現上漲是糧食供求關系出現新變化的重要信號。
（三）生產要素流失，資源約束增強近幾年我國農業和農村生產要素大量流失，給農業發展帶來嚴重的“硬傷”。生產要素流失突出表現在耕地和資金兩個方面。從1996—2003年，由于退耕還林、農業結構調整和非農建設占用等多種原因，全國耕地面積凈減少1億畝，平均每年減少1400多萬畝。耕地減少對農業綜合生產能力造成實質性的、不可逆的損害，使我國農業發展面臨的資源約束矛盾更加突出。農村金融資源的配置偏離“三農”的傾向十分嚴重，農村資金大量通過金融機構流入城市。農村資金短缺、農民貸款難成為制約農村經濟發展的突出問題。
（四）農民權益受損，社會矛盾突出低價征用農民土地導致農民利益大量流失，而且征地補償款拖欠嚴重。以土地換取發展資金，隨意以低地價甚至“零地價”招商引資，嚴重侵害農民利益，引發諸多經濟和社會矛盾。拖欠農民工工資極為普遍，僅建筑領域2003年底以前的拖欠工資就高達幾百億元。農民工的要求并不高，回家過年能夠足額領到微薄的工資就心滿意足。農民因征地問題的上訪增多，農民工以極端方式討要工資的事例增多，嚴重影響社會穩定。
（五）投資規模膨脹，通脹壓力較大2003年，全社會固定資產投資比上年增長26.7％，按當年價格計算的全社會固定資產投資占當年國內生產總值的比重達到47.2％，為建國以來的最高水平。特別是鋼鐵、水泥、電解鋁、汽車、紡織投資增長過快，投資規模過大，導致運力緊張，能源和部分原材料價格不斷上漲。2003年國內生產資料市場銷售價格總水平比上年上升8．1％，其中鋼材價格上漲21．1％。在整個經濟已經繃得很緊的情況下，農業特別是糧食供給和價格又發生大的問題，與煤電油運緊張、生產資料價格上漲交織在一起，出現“兩碰頭”，加劇了宏觀經濟運行中的矛盾，甚至影響穩定的大局。出于對這種局面的擔心，政府加大了對農業政策的調整力度。
二、農業政策調整的主要內容
近年來，隨著我國農業市場化和國際化的推進，對我國工業化發展已進入中期階段認識的統一，政府已經按照“多予、少取、放活”的方針對農業政策逐步進行了調整。2004年中央發出1號文件和其他多個文件，農業政策調整的步伐明顯加快，集中出臺了一批新的帶方向性的政策措施。
（一）“多予”政策（1）增加糧食生產投入。全國共從糧食風險基金中拿出116億元對部分種糧農民實行直接補貼。在前兩年對部分地區的大豆和小麥實行良種補貼的基礎上，把良種補貼試點范圍擴大到部分地區的水稻和玉米，中央財政安排糧食主產區的良種補貼資金28億元。對部分地區農民購置大型農機具給予適當補貼，中央財政和省級財政共安排這方面的專項補貼資金4．7億元。（2）增加農業基本建設投入。中央農業基本建設投資規模達到550億元，農村“六小工程”的投入超過280億元，農村扶貧開發投入達到122億元，農業綜合開發投入達到89億元。正式啟動國家優質糧食產業工程，選擇一部分有基礎、有潛力的糧食大縣和國有農場，集中力量建設一批國家優質專用糧食基地。第一次明確了將土地出讓金的部分純收益用于農業土地開發，規定市、縣將不低于土地出讓平均純收益的15％用于農業土地開發。（3）增加農村社會事業投入。堅持新增教育、衛生、文化事業經費主要用于農村。啟動西部地區農村教育“兩基”攻堅計劃，重點支持農村寄宿制學校建設，繼續實施農村中小學危房改造工程和遠程教育示范工程，對農村部分家庭困難的學生免費發放教科書。開展新型農村合作醫療試點，支持部分地區鄉鎮衛生院建設，加強農村公共衛生建設。加強對中西部地區特別是民族地區農村文化設施建設的支持。
（二）“少取”政策（1）少收農民的稅。十屆全國人大二次會議通過的《政府工作報告》提出，取消除煙葉以外的農業特產稅，農業稅稅率降低1個百分點、5年內在全國取消農業稅。后來鑒于糧食生產形勢的嚴峻，為了最大限度地調動糧食主產區和種糧農民的積極性，國家決定加大減免農業稅力度。在黑龍江、吉林兩省進行全部免征農業稅試點，在河北等11個糧食主產?。▍^）降低農業稅稅率3個百分點，其他地區降低1個百分點。一些沿海省份及其他地區有條件的縣也自費進行了免征農業稅的改革試點。全國減征免征農業稅233億元，取消農業特產稅68億元，農民由此減輕負擔共計301億元。中央財政新增轉移支付216．6億元，加上以前基數，用于農村稅費改革的資金達到520多億元。（2）少征農民的地。嚴格保護耕地，全面清理整頓開發區，嚴肅查處違法違規占用耕地案件，暫停半年審批農用地轉非農建設用地，在全國開展基本農田保護大檢查。對征用農村集體土地的補償安置情況進行清理檢查，特別是突破現行土地管理法的規定，要求縣級以上地方人民政府要采取切實措施，使被征地農民生活水平不因征地而降低，依照現行法律規定支付土地補償費和安置補助費尚不能使被征地農民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的，省級政府應當批準增加安置補助費；土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地人民政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。
（三）“放活”政策（1）放活糧食流通。在前幾年放開主銷區糧食購銷市場和價格的基礎上，進一步放開了主產區糧食購銷市場和價格，實行購銷市場化和經營主體多元化。糧食期貨市場進一步發育，玉米和黃大豆2號期貨品種正式上市。（2）放活農村金融。擴大農村信用社改革試點范圍，減輕歷史包袱，完善產權結構，健全內控機制，擴大貸款利率浮動幅度，著力增強農村信用社活力。鼓勵農業銀行等商業銀行和農業發展銀行等政策性銀行創新金融產品和服務方式。鼓勵通過吸引社會資本和外資積極興辦直接為“三農”服務的多種所有制的金融組織。（3）放活農民就業。消除不利于農民進城務工的各種障礙，繼續清理針對進城務工農民的歧視性政策和各項亂收費。重點解決拖欠農民工工資問題，在全國范圍內組織開展農民工工資支付情況專項檢查活動。研究解決進城務工農民子女上學問題，一些城市已出臺了具體的辦法。為提高農民職業技能，增強其在勞動力市場上的競爭力，中央財政安排專項資金支持開展對外出務工農民技能培訓的“陽光工程”。
從2004年的實踐來看，我國農業政策調整表現出3個基本特點：（1）對市場取向的改革更加堅定。面對2003年10月和2004年3月兩輪糧價上漲，人們擔心糧食流通市場化的進程會中斷。但政府毅然出臺醞釀已久的市場取向的新一輪糧食改革政策，在糧食流通市場化道路上邁出了最后一步。（2）對市場經濟的駕馭能力明顯提高。理性對待糧食回升，既沒有過早平抑、扭曲市場信號，也沒有向管制體制復歸。這與1993年第四季度國內糧食市場出現波動以后當時政府所采取的應對策略形成明顯反差。（3）對經濟手段的運用更加嫻熟。利用市場糧價的回升刺激農民增加生產投入。充分運用補貼等經濟手段調動農民種糧積極性，特別是對水稻加大良種補貼力度。對重點糧食品種在主產區實行最低收購價格，政府先后公布了早秈稻、中秈稻、晚秈稻和粳稻的最低收購價格，提前發出價格信號，引導農民發展水稻生產。
三、農業政策調整的走向
2004年雖然在農業政策調整上邁出了一大步，并且實際效果很好，但這并不表明農業政策調整已經完全到位。下一步還有很大的調整空間，總的走向是穩定、完善、強化。下一步農業政策調整應當注意以下幾點：（1）既不能越位，也不能缺位。政府要與市場合理分工，市場解決起來更有效率的就由市場去解決，政府解決起來更有效率的就應當由政府來解決。比如2004年對化肥價格的管制效率就很差，是典型的政府越位。由于化肥的上游產品煤、電、油、運、氣價格全面上漲，以及國際市場化肥價格上漲，控制國內化肥價格造成企業開工不足、化肥出口增加和進口減少，結果加劇了國內化肥供求失衡的矛盾。（2）既不能只講成本，又不能不講成本。任何政策工具都是有成本的，對政策工具的選擇必須進行成本效率分析，并且要完善政策成本的分擔機制。有人認為2004年出臺的補貼政策成本太高。實際上，據對一些縣的典型調查，糧食直補的行政成本約為補貼總額的5％～10％。與國外農業補貼項目相比，我國的糧食直補項目是非常有效率的。問題在于，糧食直補項目中沒有列支行政成本，而是完全由地方政府自行承擔，這樣地方政府就會感到成本很高。（3）既不能照搬國外做法，又不能不理睬WT0規則。政策要符合我國國情，要與國際慣例接軌。2004年出臺的政策中，既有與糧食生產掛鉤、直接影響糧食生產和貿易的干預政策，又有不與即期生產掛鉤、對生產和貿易沒有直接影響的補貼政策，還有旨在促進結構調整的支持政策。對這些政策要進行準確定性，要注意8．5％的黃箱支持上限。（4）既不能不保持連續性，又不能過分路徑依賴。農業政策一經采行，無疑要保持連續性和穩定性，但也要注意克服路徑依賴，跳出現有思路，出臺新的政策措施。目前各方面對工業反哺農業、城市帶動農村的呼聲很高。我國農業政策正處于十字路口，是步日本、韓國之后塵走向高補貼、高保護的不歸之路，還是選擇比較優勢戰略、建立高效率的農業產業體系，亟待作出理智抉擇。
按照以上考慮，筆者的政策主張是：“多予”方面應當更多地重視公共產品的供給，加強農業和農村基礎設施建設；“少取”方面應當加快取消農業稅的步伐，并更加重視農民土地財產權利的流失，徹底放棄靠剝奪農民利益積累城市建設資金的做法；“放活”方面應當進一步消除束縛農村發展的各種體制障礙，賦予農民全面發展的權利。建議近期圍繞提高農業綜合生產能力和農產品市場競爭力，加大以下方面的政策扶持力度：（1）加強中小型農田水利建設。長期以來中央只對大型水利工程投資，中小型農田水利建設主要靠農民勞動積累和地方政府的少量補貼。鑒于目前農村勞動力就業結構的變化和基層對勞動力資源的行政動員能力降低，以及需要加強農田水利建設的地方正是財政最困難的地方，中央財政應該逐步承擔中小型農田水利建設的職責。（2）加強適用農業技術的推廣。農業技術的推廣和擴散，一定程度上可以依靠市場的力量，但相當多的農業技術如果由市場進行推廣則效率很低，必須由政府推廣。對具有公共產品屬性的農業技術活動，國家財政在經費上應予以保證。（3）加強動物疫病和植物病蟲害防治。動植物病蟲害的防治具有典型的公共產品屬性，靠市場無法有效進行，國家必須承擔這一職責。應重點加強畜禽主產區、優勢生產區域和無規定動物疫病區的動物防疫基礎設施建設，盡快改善疫情診斷、監控、測報的設備和設施條件，全面提升以動物疫病免疫預防、應急反應和重點疫病控制為主的公共服務能力。（4）加強農產品質量安全工作。由于生產者和消費者對農產品質量安全信息的擁有是不對稱的，靠市場機制難以有效提高農產品質量安全水平。政府應當加強農產品的檢驗檢測、安全監測及質量認證體系建設，加強對農業投入品的監管。這些才是政府應該干的事情。
中國入世在即，隨著世界農產品市場形勢變化及我國與世貿組織成員就農產品市場開放談判的進一步進行，我國必須及時有效地制定“十五”期間農業發展政策，積極應對入世沖擊，加快農業發展。美國是我國最大的農業貿易伙伴之一，分析研究美國政府農業扶持政策，對我國“十五”期間農業政策制定具有極大的借鑒意義。
一、美國政府農業扶持政策發展狀況分析
美國農業政策由來已久，早在南北戰爭期間，美國政府就制定了一系列農業發展政策，為滿足不斷增長的國內外需求起到了積極的推動作用。到了20世紀20~30年代，由于國內外市場收縮和嚴重的生產過剩，美國農業經歷了空前嚴酷的危機。為了避免農業部門的全面崩潰，從1933年羅斯福政府開始推行“新政”農業政策，支持農產品價格和農業收入，到這些政策和技術進步使生產發展大大超過需求增長時，政府轉而制定擴大內外需求的政策。所有這些政策的匯集，成為戰后歷屆政府推行的聯邦農業政策體系。該政策體系主要包括以下三個方面：
(一)發展農業生產、降低生產成本的政策。
1．發展農業地區基礎設施建設。聯邦政府向農業地區提供或資助發展交通運輸、供電和通訊事業。20世紀30~60年代，政府累計農業投資88億美元，使680萬農戶受益。
2．推動農業科研和技術普及。聯邦政府通過各地建立起來的農業院校、農業試驗站和農業技術推廣站三級機構推動農業生產水平和生產率的持續提高。此外，農戶還可以通過農業技術推廣站獲得有關市場、管理、氣象、病蟲害和技術方面的信息和指導。
3．提供農業信貸和農產品保險。農業信貸系統可以從政府獲得低息貸款轉而提供給農戶。農產品信貸公司則為參加價格支持計劃的農場主提供短期優惠貸款。農戶信貸管理局的貸款則帶有很大的補助性質，它向受災地區提供利率很低的緊急貸款。1981年《農業法》把這種緊急貸款作為援助遭受自然災害農戶的主要方法，取代了70年代的直接補助。政府還為保險費用提供多至30％的補貼。
4．稅收優惠。農戶可以在收益多的年份提前支付開支，收益少的年份提前出售農產品，以少繳所得稅。此外，農戶還享有資產的“加速折舊”優惠。
5．補貼農業生產要素的投入。政府資助水利設施的興建和維修，提供價格低廉的農業用水。為保護土地，政府還出資修造遞田，按等高線平整土地，施用石灰，等等。政府補貼的結果使農戶在不增加農業生產要素的情況下，可以獲得更多的收成。
(二)價格和收入支持政策。
1．價格支持。為防止農產品價格大幅度下跌，政府成立了農產品信貸公司，著手實施農業價格支持計劃。支持計劃主要包括“直接收購”和“無追索權貸款”兩項?！爸苯邮召彙笔侵皋r產品信貸公司為了支持某些農產品價格，隨時準備以最低保證價格(即支持價格)從市場上收購任何數量的剩余農產品?！盁o追索權貸款”是指農戶以農產品為擔保從農產品信貸公司獲得貸款。在貸款期限內(多為一年之內)，如果農產品的市場價格高于貸款，農戶可以還本付息，重新得到他的農產品以投放市場；反之，在貸款到期時，則可以用擔保的農產品來抵償，而不必歸還本息。政府通過價格支持政策，總可以讓農戶獲得高于市場的售清價格(即長期均衡價格)，獲取利益。
2．限制生產。價格支持政策只是使剩余的農產品轉入政府倉庫，并不能根本解決生產過剩問題。為此，政府又出臺了限制生產的三項政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制農戶生產某些農產品的最大面積。限售即“配額銷售制”，每個農戶的銷售配額按歷史銷售情況決定，從而使有關產品的生產結構固定化，政府亦可以防止農戶之間的惡性競爭。所有限耕和限售的規定農戶都必須嚴格執行，否則要受到政府嚴厲處罰。休耕則是把限制生產與水土保持相結合，保持生態環境。
3．保證供應。為了滿足20世紀70年代出口增長的需要，聯邦政府擔心“貸款率”(即支持價格)會限制美國農產品的國際競爭力，于1973年制定了《農業和消費者保護法》，以便使價格支持和收入支持這兩重目標分離開來。70年代中期，由于市場價格持續偏高，政府擔心庫存不足而引起價格劇烈波動，又于1977年出臺了《食品和農業法》，建立起新的農產品信貸計劃——“農場主儲備”，以刺激農產品生產。
(三)擴大需求的政策。
1．擴大內需。由于“農場主儲備”政策效應，農產品生產過剩，產品銷售成為農戶面臨的首要任務。政府為保護農戶利益，推出最龐大計劃——“食品券計劃”，即向低收入者發放只能購買食品的“食品券”、“學校免費午餐”等政策，以擴大農產品的國內需求。
2．擴大出口，限制進口。根據1954年的《480號公法》實行的“食品用于和平”計劃，美國政府把減少農產品信貸公司的庫存同開拓國外市場和推行對外政策結合在一起。向第三世界國家贈送剩余農產品，或者向那里低價銷售，換取當地貨幣轉作援助資金或美國駐那里的官方機構的開支。美國20世紀60年代的糧食出口幾乎有40％是通過《480號公法》進行的。為了維護國內農業集團利益，《480號公法》對一些第三世界國家的農業和經濟產生了不良影響。從20世紀60~70年代，美國政府一直通過出口補貼來減少庫存農產品，但由于受到關稅與貿易總協定的限制，該政策不可能大規模進行。80年代以來，為了迫使其他出口國(尤其是歐共體)減少出口補貼，美國政府開始采用“混合貸款”和特殊補貼的辦法來擴大出口。所謂“混合貸款”就是把無息政府貸款同有政府擔保(或無擔保)的商業貸款“混合”提供給買主。僅在1981~1983年三年間該項貸款金額就由15億美元增加到48．7億美元。另外。農產品“目標價格”也起到出口補貼作用。通過“目標價格”壓低市場價格，以刺激農產品出口，農戶因價格下降所受的損失則可以從“差額支付”中得到補償。據聯合國統計數據，美國在20世紀80年代對小麥的出口補貼率為5．4％，水稻為30％，煙草為23％。在進口方面，為了保護國內生產者，政府對某些農產品實行嚴格的進口配額限制，例如，規定每年進口的乳制品不得超過國內市場的2％。其他實行進口配額的農產品還有食糖、棉花和花生等。在牛肉貿易方面，美國政府要求主要對美出口國實行“自愿限制”，否則美國也將實施進口配額。
進入20世紀90年代，在世界農產品市場形勢變化和歐美農業摩擦的雙重影響下，美國政府更加注重制定和實施生態農業、科學技術、信貸支持、信息管理與服務等方面的農業支持政策。
首先，在生態環境保護方面，政府早已意識到生態環境對農業發展的巨大作用，利用各種媒體向農戶講述改進土地使用方法，聘請水土保護工作人員為農民講解新技術。此外政府還提供免費技術服務及改進土壤、改善環境的資金。例如，目前美國農業中廣泛使用的農業生物技術，具有降低自然災害發生率的功效，美國目前還具有耐除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等基因改性農作物。它們已占到全部農作物的67％。這些作物的開發極大地降低和取代了除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等化學品的使用，直接改善了生態環境。
其次，在科技信息支持方面，政府允許農戶使用GPS，即全球衛星定位系統輔助生產。全球衛星定位系統，是通過地面接收裝置，接收衛星信號，來確定地面方位的設備。這項技術是美國在海灣戰爭中打擊伊拉克時才運用于軍事上的一項新技術，而目前在美國已有15％以上的農戶將其應用于農業生產中，農戶可以依據定位系統測得的有關土壤的技術數據對耕地“對癥下藥”，有針對性地施肥、澆水，大大提高了整片土地的生產率。目前以基因工程為核心和以全球定位系統為代表的高科技設備正在推動美國農業的高速發展。
再次，在信貸支持方面，美國政府對農業投入更加巨大。由于農業生產向現代化發展，農戶已不可能完全依靠自身的資本來發展生產，加之農業生產風險大、利潤低，私人金融機構一般不愿向農戶提供貸款，因此，政府承擔起農業信貸支持這一重任。目前美國農業資本投入中約有40％依靠信貸來解決，70％以上的農場每年需要借款來維持與擴大生產。政府成立了規模龐大的農業信貸體系，它包括12家聯邦土地銀行及地方聯邦土地銀行會(向農場提供不動產抵押貸款)、12家聯邦中間信貸銀行(向農場提供中、短期貸款)、12家生產信貸公司以及由他們組成的地方生產協會(向農場提供生產貸款)以及13家合作社銀行(向合作社提供貸款)。此外，政府還推出出口信貸擔保，即由“農產品信貸公司”負責實施各類出口信貸擔保項目，使美國農業出口商和銀行避免出口銷售貨款未能按期支付的風險。出口信貸擔保，即在進口商未能付款的情況下，按美國出口貨值的一定比例予以擔保；設施和設備擔保，即向進口商提供為銷售農產品而設立的倉儲、分撥、加工設施和設備等項目的信貸擔保。
最后，在農業信息管理與服務方面，政府更是大力協助。農業部下設“經濟研究所”、“農業合作局”、“食品安全和技術服務局”、“食品和農產品出口檢驗局”、“農產品貿易和銷售信息中心”等部門，為農戶提供有關市場信息、農產品政策、出口對象國貿易政策、環境、運輸、檢疫、衛生標準等多方面的信息，以幫助擴大生產與出口。此外，農業部下屬的“美國促進出口辦公室”還負責向出口的農戶提供關于農產品出口促進計劃安排、國外農產品市場的信息和資料，進行出口咨詢和世界各國市場準入狀況的分析，同時負責為農戶出口牽線搭橋，使之與國外買主直接建立聯系。
美國作為最大的農業現代化國家，在激烈的市場競爭中，大力發展農業高新技術，高度重視農業信息管理與服務，特別是現代信息技術和生物工程技術等高科技被廣泛應用于農業，有利地促進了農業生產力的發展，使美國農業正在發生一次新的革命性變化。我國與美國雖然國情不同，但美國農業扶持政策仍有許多我國可以學習和借鑒的內容。
二、目前我國農業與發達國家存在的主要差距
隨著我國入世進程的加快，我國農業將融入國際市場激烈競爭中。這種競爭雖然表現在農產品價格上，但其核心卻是農業生產條件和綜合生產能力的競爭。改革開放使我國農業生產發生了翻天覆地的變化。然而同歐美發達國家相比，我國農業無論在生產能力還是在發展水平上與歐美發達國家仍然存在很大差距。主要表現在以下幾個方面：
(一)農業生產基礎條件薄弱。
我國目前人均耕地面積僅1．2畝，尚不及世界平均水平的1／3，且耕地總體質量不高，一二類耕地僅占耕地總面積的21％，79％的耕地屬于中低產地。不僅如此，耕地面積還因自然環境變化及人為因素正在逐年減少。每年因災害廢棄的土地在600萬畝以上，每年干旱、半干旱地區沙化面積拓展達2460平方公里，相當于損失一個中等縣的土地面積。水資源嚴重缺乏，人均占有量僅為世界水平的l／4，是全球13個缺水國家之一。我國農業對自然環境的依賴性極強，農民到現在還沒有擺脫靠天吃飯的狀況。
(二)我國農產品結構單一，品質低。
我國農作物種植結構不合理，品種單一，品質不高，且更新換代周期較長。低質產品充斥市場，而優質產品供給不足。小麥以生產面筋含量不到30％的軟麥為主，面筋度超過35％的硬質小麥僅占國內產量的20%左右。專用小麥品種較少，能與美國、加拿大硬質小麥相比的品種僅十余個，產量不足總產的8％，且價格高于國際市場30％。我國現有的二百多條專用小麥加工生產線所用小麥幾乎全部依靠進口。玉米蛋白質含量、含油量、賴氨酸含量均低于美國，含水量高于美國2~3個百分點。油料的芥酸、硫代物含量均高于國際衛生組織的標準，很難走向國際市場。農產品的綜合優質率僅占1596左右，遠低于歐美發達國家。一些糧食品種質量過于低劣，不僅在國際上沒有市場，在國內也找不到市場。
(三)農業生產方式落后。
美國等發達國家20世紀初就開始積極推進土地的規模經營，并實現了機械力對人力和畜力的替代，20世紀70年代實現了全面機械化，進入90年代后全球衛星定位系統廣泛應用于農生產中，農業工人的裝備水平已經接近或超過產業工人。而我國仍實行以農戶家庭為單位的小規模經營，農業機械雖有一定程度的推廣和應用，但人力、畜力以及傳統的耕作習慣和耕作方式仍占主導地位。據《國際統計年鑒1998》統計，我國平均每個經濟活動人口占有耕地面積0．2公頃，僅占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的44．1％，占美國平均水平的0．7％；每千人擁有收割機1．4臺，占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的8．8％，占美國平均水平的10．1％；每千人化肥施用量64．6噸，略高于亞洲平均水平，但僅占世界平均水平的67．5％，占美國平均水平的1．2％?？茖W技術在農業生產中的應用雖逐年增加，但應用的廣度和深度都遠遠不夠，科技在農業增長中的份額只占27％一35％，較美國等發達國家低四十多個百分點。
(四)農業生產力水平落后，勞動生產效率低。
由于我國尚未普及機械化耕作方式，生產力發展水平低，農業生產效率遠遠落后于歐美發達國家。據世界糧農組織統計，按每個農業勞動力每年生產的實物計算，1994年我國為1194公斤，是世界平均水平的71％，日本的33％，意大利的10％，美國的1．25％?？梢?，我國農業生產效率與發達國家存在極大差距。
(五)生態環境惡劣，自然災害發生頻繁。
生態環境已經成為我國面臨的越來越嚴重的問題。每年我國受災害面積都在8億畝左右(占全部農作物種植面積的1／3以上)，災害造成的糧食損失都在400億公斤以上，經濟損失每年都在600億元以上。近兩年災害不斷加重。1999年，中國氣候繼1998年度之后再度異常，沙塵暴發生頻繁，且范圍廣；降水北少南多，大部分地區冬春連旱，夏季南澇北旱，秋季旱澇并存。北方地區降水出現了建國以來的最小值，江淮、黃淮、華北等地大部分地區夏旱嚴重。2000年旱情持續加重，全國大部分地區遭受了建國以來最嚴重的旱災，加上調整種植結構糧食播種面積減少的因素，全國糧食減產450多億公斤，減幅達10％以上。如受災較重的河北省春季受旱面積5600萬畝，占耕地面積的85．9％；秋季糧食成災1740萬畝，占播種面積的76％；絕收553萬畝，占播種面積的24．1％。由于干旱少雨，河流和地下水得不到及時補給，全省372座水庫干涸(占全省水庫總數的1／3)，48412眼機井出水不足，765萬人(占全省總人數的12％)和70萬頭大牲畜發生飲水困難。
以我國目前農業發展現狀，很難應對人世沖擊。加入世界貿易組織，從長遠看有利于我國農業的發展。但我國如不能在人世之前，及時有效制定農業發展扶持政策，必然會使我國農業發展承受更大壓力，面臨嚴峻挑戰。分析借鑒美國等發達國家的農業發展經驗，盡快制定“十五”期間符合我國農業發展的政策是當務之急。
三、“十五”期間加快我國農業發展的啟示
(一)政府應加大農業發展的資金投入，改善農業基礎設施建設。
美國為改善農業的可持續發展，政府每年都出資興建維護大型水利等基礎設施建設，并通過休耕、限耕等措施改善土地品質。要實現農業的長期穩定發展，政府必須投入大量資金支持農業基礎設施建設，改善土壤條件，改良農作物品種。針對目前我國農業生產中水資源嚴重匱乏的現狀，政府應出巨資興建和維護水利設施，在干旱時期通過蓄水工程或人工降雨等方式為農戶提供價格低廉的農業用水，解決干旱地區農業生產的缺水困難。政府還應定期撥款改良土質。雖然我國農村實行土地家庭聯產承包經營制度，農戶擁有幾十年的經營權。但對于土質的改良等生產要素的資金投入，政府仍然有責任負擔部分投資費用，以減輕農民負擔，提高農民的生產積極性，此外，隨著我國市場經濟體制的建立與完善，準確、快速的信息對于促進農業經濟發展的作用也越來越重要。因此，我們在加強農業基礎設施建設時，不僅要注重加強農田水利基礎設施和農產品流通基礎設施的建設，而且要加強農業信息基礎設施的建設。各級政府可以有線電視網絡為基礎，盡快建立上下暢通、靈敏快捷的信息網絡體系。同時，全面開發利用國內外信息資源。積極鼓勵有條件的農民加入因特網，加快以因特網為代表的計算機網絡技術應用于農業的步伐，讓農民通過因特網充分利用社會信息資源，解決自己產前、產中、產后全過程中出現的問題，推動農業發展。
(二)建立和完善農業生產風險防范與保險機制。
從美國等世界發達國家的經驗看，建立健全農業保險體系，通過實行農業保險制度，規避農業風險非常必要。農業風險防范機制的建立與完善，有助于減少農民突遇自然災害的損失。這也是在市場經濟條件下，加強對農業支持保護的一項重要措施。政府應首先制定災害救濟制度。
對于非人為因素造成的自然災害，政府應給予農民往年平均收成一定比例(如60％)的補貼，以便維持農民的正常生活及來年對生產的再投入。其次，政府可以推行多種災害保險制度。每年由農戶自愿申請參加多種災害保險，農戶繳納一定費用給政府作為保費，如果本年度農業生產狀況良好，政府不退費；如果本年度在生產過程中出現天災人禍，則政府承擔保險責任，償還農戶全部損失。此外，政府還可以對農業保險實行多種形式的補貼，使農業保險成為有別于一般商業保險的政策性保險。
(三)發展農業教育與科技進步。
近年來，美國等經濟發達國家農業科技革命的一個顯著標志，就是以基因工程為核心的現代生物技術和以全球定位系統為代表的高科技設備被運用于農業生產領域，使農業的自然再生產越來越多地受到人類的直接控制，極大地促進了農業生產力的發展。21世紀農業的競爭，說到底是農業科技尤其是高科技的競爭。為適應21世紀農業發展的要求，加快農業現代化進程，必須加大科技投入，大力推進農業技術創新步伐。改革目前我國農業科研與推廣相脫節的體制和機制，積極創新，使教科農緊密結合。政府應專門撥出經費，形成農業教育、科研、科技推廣三位一體的科技服務體系。各地區應設立至少一所農業技術學校(推廣站)，承擔本地區農民的技術普及教育。技校還應承擔起當地農業科研任務，把平時的科研成果及時用于當地的生產中，提高技術轉化速度。此外，技?？萍既藛T還應深入到田間地頭，隨時解決農民生產中存在的技術問題。通過三位一體的農業科技服務體系，逐步提高我國農民的素質與技術水平。
這次會議是經局黨組研究決定召開的，主要內容是：貫徹落實全省農業政策法規工作會議精神，研究我市下一階段的農業政策法規工作。剛才，閆科長傳達了省平頂山會議精神，各縣都對前段工作進行了匯報，并就如何做好下步工作講了很好的意見。尤其是靈寶市和湖濱區，轉變觀念，調整思路，加大執法力度，積極探索綜合執法的新路子，取得了明顯效果，他們的經驗和做法值得學習和借鑒。下面，我受局黨組的委托講幾點意見：
一、轉變觀念，增強法制意識
當前，我市農業和農村經濟正處在新的發展階段，隨著社會主義市場經濟的不斷完善和依法治國方略的深入實施，加強農業法制工作，依法保護農業生產安全、保護農民合法權益，已成為農業部門的一項重要職能。但由于認識不到位，農業部門沒有真正把自己視為執法主體，有時甚至主動退讓，遇到違法事件不積極去查處，往往是工商、技術監督等部門去查處了我們才知道。而沒有認識到不履行就是法律上的不作為，如同公安局不管社會治安，醫院不給病人看病一樣，農業部門不認真執法就是失職、瀆職。新修訂的《農業法》專門增加了“執法監督”一章，明確規定：“縣級以上地方人民政府農業行政主管部門應當加強規劃、指導、管理、協調、監督、服務職能，依法行政，公正執法”。我們必須清醒地看到，農業執法是法律法規賦予農業行政主管部門的重要職責和權力，從保障和促進農村改革、發展、穩定的大局出發，提高對依法行政重要性的認識，解放思想，轉變觀念，強化法律意識，增強依法行政的自覺性。要把農業執法工作列入重要議事日程，一把手親自抓，負總責，從過去主要抓生產轉向抓市場、抓流通、抓執法、抓管理上，用法律手段規范和管理農業和農村各個領域的活動，保障農業結構調整的順利進行，保護農民的合法權益。
二、加強農業政策調研工作
政策調研是制定政策、法律、法規的基礎性工作。農業政策法規系統作為政府的決策服務部門，肩負著深入調查研究，及時反映問題，提出政策建議的艱巨任務。去年，我市的農業政策調研工作開展得有聲有色，根據省農業廳的部署，市局擬定了22個調研題目，組織開展調查研究，并撰寫調研報告32篇，為領導決策奠定了良好的基礎。今明兩年，我們要圍繞農業增效、農民增收、農產品市場競爭力增強，著重關注、研究五個問題。一是農村小康社會建設與增加農民收入問題。由市局農經科牽頭，調查農民收入情況，分析農村小康建設現狀、存在問題和主要對策措施，提出有關政策建議。二是農業結構調整問題。由市局綜合科牽頭，調查了解農業結構調整現狀和存在問題，系統總結各地實踐經驗，提出戰略性調整的目標、任務以及有關操作性的政策措施。三是提高優勢農產品競爭力問題。由市局區劃辦牽頭，重點調研優勢農產品生產潛力、科技發展水平和貿易狀況，掌握大宗農產品的生產、價格、貿易、進出口情況等，提出擴大優勢農產品生產、出口的政策意見。四是創新農村經營體制，提高農民組織化程度問題。由市局農業農村工作科牽頭，對農業產業化經營中存在的問題，特別是如何落實政策，增強龍頭企業帶動能力和調動能力和市場競爭力等問題進行系統調查，提出具體政策措施。五是農產品質量安全問題。由市農產品質量安全監測中心牽頭，調查農產品質量安全檢測體系建設、檢驗檢測手段、產地和市場管理情況等，針對存在問題，提出農產品質量安全管理對策。各縣（市）區可以從中選擇1—2問題進行調研，也可以結合本地實際，擬定其他調研題目，組織開展政策調研，每年每縣至少提交1篇較高水平的調研報告。
三、加強農業法制體系建設
農業法制體系建設，尤其是綜合執法，是我市農業法制工作的薄弱環節。在這次機構改革中，只有市農業局和靈寶農業局專門設立了政策法規科，湖濱區成立了執法辦公室，其余4個縣（市）均沒有專門的政策法規機構，有的縣甚至沒有明確專人負責，直接影響了農業執法工作的開展。部、省農業政策法規工作會議上，都把開展綜合執法作為今后農業法制工作的重中之重。實行農業綜合執法，對于提高行政執法水平和效率，具有十分重要的意義?！掇r業法》第八十七條規定：“縣級以上地方人民政府農業行政主管部門應當在其職責范圍內健全行政執法隊伍，實行綜合執法，提高執法效率和水平”。國務院國辦發[*2]17號文件《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的規定》和國辦發[*2]56號文件《國務院辦公廳轉發中央編辦關于清理整頓行政執法隊伍，實行綜合行政執法試點工作意見的通知》，明確要求建立相對集中的行政綜合執法隊伍。目前，全省已有7個省轄市農業局和40多個縣成立了農業綜合執法機構。省廳正在積極準備，力爭明年經省編委批準成立省級農業綜合執法機構，要求市、縣農業部門，尤其是縣級農業部門，要嚴格按照《農業法》的規定和國務院的要求，加大綜合執法體系建設的力度。市局對農業綜合執法工作非常重視，全省農業政策法規工作會議之后，立即召開黨組會議，研究農業綜合執法工作，并成立了市農業局綜合執法大隊，主要職責是：承擔各項農業法律法規賦予的行政執法管理任務；依法管理全市種子、化肥、農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等主要農業生產資料的生產經營市場；負責全市農業轉基因生物、綠色食品等農產品生產、經營市場的監督管理；依法查處各類違犯農業法律法規的案件。借鑒各地農業綜合執法試點的經驗，在縣級實行大綜合，即將法律法規賦予農業行政部門的職能全部集中起來，由綜合執法機構統一行使。在市級實行部分綜合，即將法律賦予農業行政部門職能中的處罰權集中起來，由市綜合執法機構統一行使，專業機構仍承擔部分行政職能（如生產、經營許可證的發放），逐步向大綜合過渡。各縣（市）區要按照省廳的部署，盡快成立綜合執法機構，開展農業綜合執法。并于8月底前拿出綜合執法體系建設的具體實施方案報市局。
四、加大行政執法力度
近兩年，市、縣每年都組織農資市場聯合打假行動，今年4月初，由農業局牽頭，會同公安、工商、技術監督等部門，檢查農資經營企業和經營戶564家，整頓和規范市場74個，查處假冒偽劣農資14萬公斤，收到了明顯效果。但我們必須清醒地看到，我市農業行政執法的深度和廣度還很不夠，一些地方制售假冒偽劣農資等違法行為仍然十分猖獗，尤其是中藥材種子市場比較混亂，問題突出。今年6月30日晚，中央電視臺焦點訪談報道盧氏縣“廣告騙人、藥種坑人”的問題，引起國務院、農業部和省、市的高度重視。7月1日至10日，省農業廳和市農業局調查組對此進行了深入細致的調查。主要原因在于一些職能部門受利益驅動，對不具備條件的所謂信息戶辦理了有關證件，這些個體經營戶既沒有種子經營資格，也沒有經營場所，靠郵寄、虛假信息，違法銷售、郵購假劣種子。農藥市場也出現了一些問題，如靈寶市今年7月16日至19日連續出現三次毒鼠強中毒事件，在社會上造成極壞影響。為了治理和整頓市場秩序，今年下半年，我們要重點抓好三項工作：一是盡快建立農資經營企業檔案。各縣（市）區要對轄區內的農資生產經營商戶逐個進行摸底排查，查清農資生產經營企業生產經營范圍、人員狀況、場地情況、農資產品進貨渠道等，登記造冊，實行檔案管理，及時掌握農資經營動態。二是開展農資市場執法檢查。采取綜合執法和分散執法相結合的辦法，開展以種子、農藥、化肥、獸藥、飼料及飼料添加劑、植物檢疫、動物檢疫、為重點的農資市場大檢查，同時要向食用菌菌種管理、無公害農產品、綠色食品和農業轉基因產品管理等方面延伸。在縣級自查的基礎上，市農業綜合執法大隊9月底進行抽查，對查處的違法案件在新聞媒體進行曝光。三是加強執法統計工作。根據部省要求，每季度和半年、全年上報一次打假情況統計表，每年上報一次執法統計數據，各縣要確定一名統計人員，按照要求及時上報統計表。
五、加強農業法制宣傳
今后一個階段，要重點做好《農業法》和《農村土地承包法》的宣傳普及工作，農業部門特別是領導干部，要認真學習法律規定，進一步增強依法決策、依法管理的自覺性。要采取送法下鄉、現場咨詢等形式，向廣大農民群眾深入宣傳，確保農民了解、掌握法律規定的內容，依法維護自己的合法權益。還要積極利用廣播、電視、報紙、雜志等媒體，向全社會廣泛宣傳農業生產、經營、管理等方面的有關法律法規，使干部尤其是各級管理人員、執法人員及生產經營者對相關的法律法規有比較充分的認識，自覺做好學法、懂法、守法，進一步形成關注農村、關心農民、支持農民的社會意識。
六、加強執法監督
一是要進一步健全和完善執法監督機制，嚴格貫徹執法與經營公開、行政事業性收費和罰沒收“收支兩條線”的規定，增強執法的公正性。二是認真落實執法責任制度、公示制度、錯案責任追究制度、重大行政處罰案件備案制度、執法文書檔案管理制度和統計制度等，逐步使執法工作制度化、規范化。三是要加強隊伍建設，規范執法行為，嚴格執法程序。執法水平的高低，取決于執法人員的素質，要從建立和完善社會主義市場經濟的需要出發，從認真履行法律法規賦予的職責出發，切實加強隊伍建設，加強監督管理。對執法人員實行考試錄用制度和持證上崗制度，有針對性地開展教育培訓工作，提高執法人員的思想道德素質和業務水平，強化依法行政的觀念，樹立正確的權力觀，增強服務意識和責任意識，切實做到嚴格執法、秉公執法、文明執法。明天舉辦農業法制培訓班，培訓內容包括農業法、標準化法、無公害農產品管理辦法、農業轉基因生產安全管理條例等，通知已經下發，希望各縣（市）區認真對待，積極組織有關人員參加培訓。為了加強執法監督，市里決定11月份在全市開展農業行政執法大檢查，重點檢查是否重視農業法制工作、法制機構和執法隊伍是否健全，農資市場治理整頓是否到位，案件處理是否合法規范，監督制度是否完備。
總的來說，我們農業部門的責任重大，在農業政策法規工作中，一定要以“三個代表”重要思想為指導，進一步貫徹落實全國和全省農業政策法規工作會議精神，切實轉變作風，狠抓工作落實，進一步鞏固和加強農業執法主體地位，樹立農業執法的良好形象，為全面建設農村小康社會做出新的貢獻。
